Verwaltungsgericht Aachen, 7 L 950/04

G r ü n d e:

Der Antrag der Antragsteller,

die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 16. Juni 2004 gegen den Heranziehungsbescheid des Antragsgegners vom 12. Mai 2004 anzuordnen,

ist nach Maßgabe des § 80 Abs. 5 in Verbindung mit § 80 Abs. 4 Satz 3 und Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 VwGO zulässig.

Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 in Verbindung mit § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage gegen die Anforderung öffentlicher Abgaben und Kosten ganz oder teilweise anordnen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsaktes bestehen oder wenn die Vollziehung für den Abgaben- oder Kostenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte.

Die Antragsteller wehren sich gegen die Anforderung einer öffentlichen Abgabe im Sinne des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Wie sich aus der Bezugnahme in der Präambel der "Satzung über die Erhebung von Kostenerstattungsbeiträgen für Kinder, die nicht ihren Erstwohnsitz in B. haben und einen Platz in einer Tageseinrichtung für Kinder in der Stadt B. in Anspruch nehmen" vom 12. November 2003 auf § 6 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein- Westfalen (KAG NRW) ergibt, sollen die streitigen "Kostenerstattungsbeiträge" als Benutzungsgebühren im Sinne dieser Vorschrift als Gegenleistung für die tatsächliche Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen und Anlagen - hier der Tageseinrichtungen für Kinder - erhoben werden.

Einem Widerspruch gegen Anforderung öffentlicher Abgaben kommt nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO keine aufschiebende Wirkung zu. Diese kann aber durch das Gericht gemäß § 80 Abs. 5 VwGO angeordnet werden. Ein entsprechender Antrag ist grundsätzlich nur zulässig, wenn die Behörde einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung ganz oder zum Teil abgelehnt hat (§ 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO). Dies gilt gemäß § 80 Abs. 6 Satz 2 VwGO allerdings nicht, wenn die Behörde über den Antrag ohne Mitteilung eines zureichenden Grundes in angemessener Frist sachlich nicht entschieden hat. Diese Voraussetzung ist hier erfüllt, da über die am 17. Juni 2004 beantragte Aussetzung der Vollziehung bis zur Antragstellung bei Gericht am 08. Oktober 2004 nicht entschieden war.

Der Antrag ist auch begründet.

Ernstliche Zweifel im Sinne des § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO liegen vor, wenn aufgrund summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage ein Erfolg des Rechtsschutzsuchenden im Hauptsacheverfahren wahrscheinlicher als sein Unterliegen ist. Für die erforderliche Prognoseentscheidung können nur Erkenntnisse herangezogen werden, die mit den Mitteln des Eilverfahrens zu gewinnen sind. Dies bedeutet, dass im summarischen Verfahren vordringlich nur die Einwände berücksichtigt werden können, die der Rechtsschutzsuchende selbst gegen die Rechtmäßigkeit des Abgabenbescheides vorbringt, es sei denn, dass sich andere Fehler bei summarischer Prüfung als offensichtlich aufdrängen.

Nach diesen Maßstäben sind die Voraussetzungen für eine Anordnung der aufschiebenden Wirkung erfüllt. Ein Erfolg der Antragsteller im Hauptsacheverfahren ist wahrscheinlicher als ihr Unterliegen.

Die als Rechtsgrundlage für den angefochtenen Heranziehungsbescheid allein in Betracht kommende städtische Satzung über die Erhebung von Kostenerstattungsbeiträgen wird sich voraussichtlich als mit höherrangigem Recht nicht vereinbar erweisen.

Die Satzung dürfte nicht in Einklang mit der Regelung des § 1 Abs. 1 KAG NRW stehen. Danach sind die Gemeinden und Gemeindeverbände berechtigt, nach Maßgabe dieses Gesetzes Abgaben zu erheben, soweit nicht Landes- oder Bundesgesetze etwas anderes bestimmen. Dieser Ausschlusstatbestand greift nicht erst dann Platz, wenn andere Rechtsvorschriften ausdrücklich entgegenstehende Regelungen treffen. Eine andere Bestimmung im Sinne der Vorschrift liegt vielmehr bereits dann vor, wenn trotz fehlender ausdrücklicher Erwähnung ihre Auslegung ergibt, dass ihr Regelungsanspruch abschließend ist,

vgl. insoweit zur Verwaltungsgebühr Lichtenfeld, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Kommentar, § 5 Rn. 7 m.w.N. (Stand: März 2003).

Es spricht bereits vieles dafür, dass die Regelung des § 90 Abs. 1 SGB VIII, die eine unmittelbare Ermächtigungsgrundlage zur Erhebung von Elternbeiträgen zumindest bei dem Besuch einer von einem Träger der öffentlichen Jugendhilfe getragenen Tageseinrichtung für Kinder darstellt,

vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 1997 - 5 C 6.96 -, DVBl. 1997, 1438; Moskal/Foerster, Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder in Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 18. Auflage 2004, § 16 Anm. 2,

als eine andere Bestimmung im Sinne des § 1 Abs. 1 KAG NRW anzusehen ist. Nach § 90 Abs. 1 Satz 1 Nr.3 SGB VIII können für die Inanspruchnahme von Angeboten der Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen nach den §§ 22 und 24 SGB VIII Teilnahmebeiträge oder Gebühren festgesetzt werden. Nach der Systematik des Gesetzes ist die Kostenbeteiligung für die in § 90 SGB VIII bezeichnete Inanspruchnahme von Angeboten dort abschließend geregelt,

vgl. BVerwG, Urteile vom 25. April 1997, a.a.O., und vom 25. April 2002 - 5 C 16.01 -, NVwZ-RR 2003, 41.

Bereits die Zuordnung einer Tageseinrichtung für Kinder unter den Begriff der öffentlichen Fürsorge im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. März 1998 - 1 BvR 178/97 -, BVerfGE 97, 332; Stähr, in: Hauck/Noftz, Sozialgesetzbuch, Gesamtkom- mentar, SGB VIII - Kinder- und Jugendhilfe, 2. Band, § 90 Rn. 7 a (Stand: August 2001)

dürfte es ausschließen, das Entgeltrecht dem allgemeinen Gebührenrecht zu unterstellen,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Juni 1994 - 16 A 2645/93 -, NvwZ 1995, 191; Stähr, in: Hauck/Noftz, Sozialgesetzbuch, Gesamtkommentar, SGB VIII - Kinder- und Jugendhilfe, 2. Band, § 90 Rn. 9 (Stand: August 2003).

Jedenfalls aber dürfte der Landesgesetzgeber in § 17 Abs. 1 Satz 1 des Zweiten Gesetzes zur Ausführung des Gesetzes über die Neuordnung des Kinder- und Jugendhilferechts (Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder - GTK) eine andere Bestimmung im Sinne des § 1 Abs. 1 KAG NRW getroffen haben. Nach dieser Vorschrift haben die Eltern entsprechend ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit monatlich öffentlich-rechtliche Beiträge zu den Jahresbetriebskosten zu entrichten. Dass diese Norm entgegen der Auffassung des Antragsgegners als abschließend - und zwar auch bezogen auf die hier streitige Fallkonstellation - zu verstehen ist, ergibt sich im Wege der Auslegung.

Aus dem Wortlaut des § 17 GTK ergeben sich keine Anhaltspunkte dafür, dass die Heranziehung der Eltern zu den Betriebskosten über den in § 17 Abs. 1 GTK geregelten Umfang hinaus rechtlich möglich sein soll. Nach der Vorschrift sind die Eltern verpflichtet, monatlich öffentlich-rechtliche Beiträge zu den Jahresbetriebskosten der jeweils in Anspruch genommenen Tageseinrichtung zu entrichten. Die Höhe des Beitrags richtet sich gemäß § 17 Abs. 3 Satz 1 GTK in Verbindung mit der Anlage zum Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder nach dem Jahreseinkommen der Eltern. Nach dieser Gesetzesformulierung ist nicht ersichtlich, dass eine differenzierte Heranziehung danach, ob das Kind innerhalb oder außerhalb des Zuständigkeits-bereichs des Trägers der jeweiligen Einrichtung wohnt, zulässig sein sollte. Dabei wird ersichtlich nicht danach differenziert, ob die Zuständigkeit des Trägers der jeweiligen Einrichtung gegeben ist oder nicht.

Auch aus der Entstehungsgeschichte lässt sich nichts für eine etwaige Absicht des historischen Gesetzgebers herleiten, eine Öffnungsklausel zu schaffen, aufgrund derer die Eltern auswärtiger Kinder über einen Elternbeitrag gemäß § 17 Abs. 1 GTK hinaus zu finanziellen Leistungen herangezogen werden könnten,

vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung vom 24. April 1991: Zweites Gesetz zur Ausführung des Gesetzes zur Neuordnung des Kinder- und Jugendhilferechts (Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder - GTK), LT-Drucks. 11/1640; zum früheren Kindergartengesetz vgl. Gesetzentwurf der Fraktionen SPD und FDP vom 17. Dezember 1970: Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Durchführung des Gesetzes für Jugendwohlfahrt (Kindergartengesetz), LT-Drucks. 7/279; Bericht des Ausschusses für Jugend, Familie und politische Bildung vom 19. November 1971 zur 2. Lesung des Entwurfs eines Zweiten Gesetzes zur Ausführung des Gesetzes für Jugendwohlfahrt - Kindergartengesetz - (Gesetzentwurf der Fraktion der CDU) und des Entwurfs eines Zweiten Gesetzes zur Durchführung des Gesetzes für Jugendwohlfahrt - Kindergartengesetz - (Gesetzentwurf der Fraktionen der SPD und FDP), LT-Drucks. 7/1230; Gesetzentwurf der Landesregierung vom 03. September 1982: Gesetz zur Änderung des Kindergartengesetzes, LT-Drucks. 9/1970.

Für eine abschließende Regelung der Beteiligung der Eltern an den Betriebskosten sprechen des Weiteren systematische Erwägungen. Das Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder regelt u.a. die Kostenbeteiligung des Landes und der Kommunen für die Plätze in Tageseinrichtungen. Die Betriebskosten umfassen nach § 16 Abs. 1 GTK die angemessenen Personal- und Sachkosten, d.h. die Kosten, die durch den Betrieb der Einrichtung entstehen (u.a. die Aufwendungen des Trägers der Einrichtung für die Kaltmiete, die laufende Unterhaltung und den Erhalt der Einrichtung, vgl. § 16 Abs. 3 Satz 1 GTK). Im Grundsatz sind damit 100% der laufenden Kosten durch das Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder geregelt,

vgl. Moskal/Foerster, a.a.O., § 16 Anm. 2.

Die Aufteilung der Betriebskosten einer Tageseinrichtung auf die beteiligten Stellen ist in § 18 GTK geregelt. Danach werden die Betriebskosten durch Eigenleistung des Trägers und Zuschüsse des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe gedeckt (§ 18 Abs. 1 GTK). Gemäß § 18 Abs. 3 GTK gewährt das Land dem örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe einen Zuschuss zu den Betriebskosten der Einrichtungen seines Bezirks. Die Höhe des Zuschusses errechnet sich nach § 18 Abs. 3 Satz 2 GTK wie folgt: Von den Betriebskosten werden die Elternbeiträge sowie der von den Trägern der Einrichtungen nach Absatz 2 der Vorschrift zu tragende Eigenanteil abgezogen; der sich daraus ergebende Betrag wird durch die Zahl 2 geteilt. Diese differenzierte Regelung der Kostentragung würde unterlaufen, wenn die Eltern über den Elternbeitrag hinaus zu einem (erheblichen) "Kostenerstattungsbeitrag" herangezogen würden.

Gegen die Auffassung des Antragsgegners, § 17 GTK stelle in der hier streitigen Fallkonstellation keine abschließende Bestimmung, spricht systematisch auch die Regelung des § 90 Abs. 1 SGB VIII. Die oben wiedergegebene Vorschrift ist umfassend in dem Sinne zu verstehen, dass sie nicht danach differenziert, ob eine Tageseinrichtung für Kinder aufgrund eines sich aus dem Achten Buch des Sozialgesetzbuches VIII - namentlich § 24 SGB VIII - ergebenden Anspruchs besucht wird oder nicht, wie es bei auswärtigen Kindern der Fall ist. Denn es ist kein vernünftiger Grund ersichtlich, weshalb die Festsetzung von Teilnahmebeiträgen oder Gebühren bei der Inanspruchnahme durch auswärtige Kinder nicht zulässig sein sollte. Wenn aber der Landesgesetzgeber aufgrund dieser weiten, auch die Inanspruchnahme auswärtiger Kinder umfassenden bundesrechtlichen Bestimmung des § 90 Abs. 1 SGB VIII die Heranziehung der Eltern zu Elternbeiträgen in § 17 GTK regelt,

vgl. Moskal/Foerster, a.a.O., § 17 Anm. 1,

ohne seinerseits danach zu differenzieren, ob die Inanspruchnahme einer Tageseinrichtung aufgrund eines entsprechenden Rechtsanspruchs erfolgt oder nicht, so lässt dies den Schluss zu, dass die Regelung des § 17 GTK auch die Fälle erfasst, in denen die Tageseinrichtung von auswärtigen Kindern in Anspruch genommen wird.

Vor diesem Hintergrund erhellt zugleich, dass die Kammer dem Hinweis des Antragsgegners auf die Zuständigkeitsregelungen nach dem Achten Buch des Sozialgesetzbuches in systematischer Hinsicht nichts abzugewinnen vermag. Zwar ist dem Antragsgegner zuzustimmen, dass die Stadt B. als Träger der Jugendhilfe nach § 86 Abs. 1 und 4 SGB VIII nicht (örtlich) zuständig ist, wenn die Eltern ihren gewöhnlichen Aufenthalt nicht in der Stadt B. haben und sich auch das Kind nicht hier während der letzten sechs Monate vor Beginn der Leistung aufgehalten hat. Daraus folgt, dass in diesen Fällen auch kein (gebundener) Anspruch gegen die Stadt B. auf Bereitstellung eines Kindergartenplatzes nach § 24 SGB VIII besteht. Dieser Befund ist indes rechtlich unbeachtlich, wenn ein außerhalb des örtlichen Zuständigkeitsbereiches wohnendes Kind gleichwohl in eine Tageseinrichtung aufgenommen wird. Dass sich das Rechtsverhältnis in diesem Fall nach dem Gesetz über Tageseinrichtungen bestimmt, entspricht offenkundig auch der Auffassung des Antragsgegners, der selbst in diesen Fällen einen Elternbeitrag nach § 17 Abs. 1 GTK erhebt.

Auch die Regelung des § 10 Abs. 2 Satz 1 GTK bildet keinen geeigneten systematischen Ansatzpunkt für eine im Sinne des Antragsgegners einschränkende Auslegung des § 17 Abs. 1 GTK. Nach § 10 Abs. 2 Satz 1 GTK ist die Bedarfsplanung darauf auszurichten, dass in jedem Wohnbereich ein dem Bedarf entsprechendes Angebot an Tageseinrichtungen für Kinder in zumutbarer Entfernung bereitgestellt wird. Richtig ist, dass in dieser Vorschrift der Gesichtspunkt der wohnortnahen Versorgung zum Ausdruck kommt,

vgl. Moskal/Foerster, a.a.O., § 10 Anm. 2.

Für die Frage der Kostenverteilung gibt diese Vorschrift allerdings nichts her. Sie lässt insbesondere keinen Schluss auf eine ausgehend von der gegebenen bzw. nicht gegebenen Zuständigkeit des Trägers der Jugendhilfe differenzierte Heranziehung der Eltern von Kindern in Tageseinrichtungen zu.

Letztlich spricht auch der Sinn und Zweck des § 17 Abs. 1 GTK gegen eine Beteiligung der Eltern an den Betriebskosten über den durch die Norm eröffneten Umfang hinaus. Bei der Regelung der finanziellen Beteiligung der Eltern war es erklärtes Anliegen des Gesetzgebers, mit der Festlegung der Elternbeiträge entsprechend ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit eine soziale Staffelung der Beiträge sicherzustellen,

vgl. Gesetzenwurf der Landesregierung vom 24. April 1991 - Zweites Gesetz zur Ausführung des Gesetzes zur Neuordnung des Kinder- und Jugendhilferechts (Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder - GTK), LT-Drucks. 11/1640, Einzelbegründung zu § 17, S. 40; zum früheren Kindergartengesetz vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung vom 03. September 1982 - Gesetz zur Änderung des Kindergartengesetzes, LT-Drucks. 9/1970, Einzelbegründung zu Artikel I 8, S. 13 ff.

Dementsprechend differiert der zu entrichtende Beitrag in Abhängigkeit von dem Jahreseinkommen der Eltern zwischen 0 EUR in der niedrigsten und 151,34 EUR in der höchsten Stufe (§ 17 Abs. 3 Satz 1 GTK in Verbindung mit der Anlage zu § 17 Abs. 3). Diese vom Gesetzgeber vorgesehene Staffelung würde aus den Angeln gehoben und damit der mit der Regelung verbundene Zweck der sozialen Staffelung unterlaufen, wenn bestimmte Eltern - nämlich die von außerhalb der Stadt B. wohnenden Kindern - auf der Grundlage der in Rede stehenden städtischen Satzung einen Betrag von 190 EUR monatlich zu zahlen hätten. Dies würde dazu führen, dass Eltern mit einem Jahreseinkommen bis 12.271 EUR (niedrigste Stufe nach der Anlage zu § 17 Abs. 3 GTK) zwar keinen Elternbeitrag gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 GTK, wohl aber aufgrund der städischen Satzung einen "Kostenerstattungsbeitrag" in Höhe von 190 EUR zu zahlen hätten. Dieser Betrag liegt indes deutlich über dem Elternbeitrag von 151,34 EUR, der bei Jahreseinkommen über 61.355 EUR (höchste Stufe nach der Anlage zu § 17 Abs. 3 GTK) zu zahlen ist.

Soweit der Antragsgegner zur Untermauerung seiner Rechtsposition auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. April 2002 - 5 C 16.01 - (NVwZ-RR 2003, 40) und den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg vom 17. Mai 2000 - 4 L 841/00 - verweist, folgt ihm die beschließende Kammer nicht. In diesem Fall war zwischen den klagenden Eltern und dem Träger eines Waldorf- Kindergartens, der außerhalb des Zuständigkeitsbereichs des beklagten Trägers der Jugendhilfe lag, über die Erhebung eines Elternbeitrags hinaus durch einen Betreuungsvertrag privatrechtlich ein Betreuungsentgelt vereinbart worden, dessen Übernahme die Eltern von dem beklagten, für sie zuständigen Träger der Jugendhilfe verlangten. Abgesehen davon, dass nur in dem Fall, in dem eine öffentlich-rechtliche kommunale Abgabe erhoben wird, diese an dem Ausschlusstatbestand des § 1 Abs. 1 KAG NRW zu messen ist, ist der vom Oberverwaltungsgericht Lüneburg entschiedene Sachverhalt mit der vorliegenden Fallkonstellation nicht vergleichbar.

Bei dieser Sach- und Rechtslage kann es im Übrigen dahinstehen, ob die Festsetzung von Benutzungsgebühren ausschließlich bei Personen, die nicht ihren Erstwohnsitz in B. haben, mit den allgemeinen Grundsätzen des Gebührenrechts in Einklang steht,

vgl. zu der Problematik des Kriteriums der Ortszugehörigkeit Dahmen, in: Driehaus, a.a.O., § 4 Rn. 175 m.w.N. (Stand: März 1995).

Nach alledem ist dem Antrag mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben.

Die Festsetzung des Streitwerts ergibt sich aus §§ 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG in Verbindung mit § 52 Abs. 1 GKG, wobei die Kammer in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 1 GKG von dem Jahresbetrag der streitigen Abgabe ausgeht; in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes in abgabenrechtlichen Angelegenheiten legt die Kammer 1/4 des in Rede stehenden Betrages zugrunde.