Gründe:

Die zulässige Beschwerde gegen die Versagung von Prozesskostenhilfe für das erstinstanzliche Klageverfahren ist begründet.

Dem Kläger ist unter Änderung der angefochtenen Entscheidung für die in erster Instanz erhobene Klage Prozesskostenhilfe zu bewilligen (§ 166 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. § 114 Abs. 1 Satz 1 ZPO) und sein Prozessbevollmächtigter, Rechtsanwalt L. aus I., beizuordnen (vgl. § 166 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. § 121 Abs. 2 ZPO). Er kann die Kosten der Prozessführung nach seinen persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnissen nicht aufbringen. Zudem bietet die beabsichtigte Rechtsverfolgung - anders als das Verwaltungsgericht angenommen hat - hinreichende Aussicht auf Erfolg und erscheint nicht mutwillig (§ 166 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. § 114 Abs. 1 Satz 1 ZPO).

Hinreichende Aussicht auf Erfolg bedeutet bei einer an Art. 3 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 4 GG orientierten Auslegung des Begriffes einerseits, dass Prozesskostenhilfe nicht erst dann bewilligt werden darf, wenn der Erfolg der beabsichtigten Rechtsverfolgung gewiss ist, andererseits aber auch, dass Prozesskostenhilfe zu versagen ist, wenn ein Erfolg in der Hauptsache zwar nicht schlechthin ausgeschlossen, die Erfolgschance indes nur eine entfernte ist. Soweit Tatsachen im Streit stehen und Ermittlungen erforderlich sind, ist Prozesskostenhilfe zu bewilligen. Zugleich dürfen schwierige oder ungeklärte Rechtsfragen nicht schon im Verfahren der Bewilligung von Prozesskostenhilfe „durchentschieden“ werden, weil das Prozesskostenhilfeverfahren den Rechtsschutz nicht selbst bieten, sondern erst zugänglich machen soll.

Vgl. BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 3. März 2014 -1 BvR 1671/13 -, juris, Rn. 13, und vom 30. April 2007 - 1 BvR 1323/05 -, juris, Rn. 23; OVG NRW, Beschlüsse vom 29. November 2021 - 13 E 771/20 -, juris, Rn. 3, vom 28. Juni 2017 - 13 E 231/17 -, juris, Rn. 5.

Nach diesen Maßgaben bietet die beabsichtigte Rechtsverfolgung des Klägers die für die Bewilligung von Prozesskostenhilfe hinreichende Aussicht auf Erfolg.

Der Kläger begehrt Prozesskostenhilfe für eine bereits erhobene Klage. Er stellte am 16. August 2021 bei dem Verwaltungsgericht Köln zunächst nur einen isolierten Antrag auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe für eine noch zu erhebende Klage, die sich gegen die Absonderungsverfügung der Beklagten vom 16. Juli 2021 richten sollte. Der sodann am 25. November 2021 beim Verwaltungsgericht eingegangene anwaltliche Schriftsatz, in dem der Kläger ausdrücklich die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Absonderungsanordnung vom 16. Juli 2021, welche die vorherige mündliche Anordnung des Gesundheitsamts vom 14. Juli 2021 bestätigte, und die Auferlegung der Kosten an die Beklagtenseite beantragt, ist jedoch analog § 133, § 157 BGB als Klageerhebung auszulegen.

Diese Klage ist, wie das Verwaltungsgericht in dem Beschluss vom 14. März 2023 zutreffend angenommen hat, bei summarischer Prüfung als Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zulässig. Da sich die Absonderungsverfügung vor Eintritt der Bestandskraft des Bescheids erledigt hat, ist die Klage nicht fristgebunden,

vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Mai 2022 - 6 C 9.20 -, juris Rn. 15, und Urteil vom 14. Juli 1999 - 6 C 7.98 -, juris, Rn. 21,

und dem Kläger kommt ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse unter dem Gesichtspunkt eines schwerwiegenden Grundrechtseingriffs bei sich typischerweise kurzfristig erledigenden Maßnahmen zu. Die Anordnung der Absonderung des Klägers in häusliche Quarantäne, gegen die wegen ihrer nur befristeten Wirkung von wenigen Tagen Hauptsacherechtsschutz nicht erreicht werden konnte, stellt einen tiefgreifenden Eingriff in dessen grundrechtlich geschützte körperliche Bewegungsfreiheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG) dar. Dies entspricht der hierzu ergangenen, auch höchstrichterlichen, Rechtsprechung.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Juni 2025 - 3 BN 5.24 -, juris, Rn. 12, und Urteil vom 19. Februar 2025 - 3 CN 5.23 -, juris, Rn. 14; OVG NRW, Beschluss vom 16. November 2025 - 13 A 1508/22 -, steht zur Veröffentlichung bei juris an; vgl. in diesem Sinne auch zu durch die Bundesnotbremse angeordneten Ausgangsbeschränkungen: BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 242 ff.

Zudem dürfte die Klage entgegen der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts auch begründet sein. Denn der streitgegenständliche Bescheid vom 16. Juli 2021 stellte sich im maßgeblichen Zeitpunkt seines Erlasses und der Geltungsdauer der Absonderungsanordnung,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Juni 2023 - 13 D 283/20.NE -, juris, Rn. 64 (zu mittels Rechtsverordnung erlassenen Infektionsschutzmaßnahmen); Bay. VGH, Urteil vom 26. Juli 2022 - 20 B 22.29, 20 B 22.30 -, juris, Rn. 45; VG Köln, Gerichtsbescheid vom 5. November 2024 - 7 K 2224/21 -, juris Rn. 38 (zu einer mittels Allgemeinverfügung angeordneten Ausgangsbeschränkung); vgl. ferner Nds. OVG, Beschluss vom 29. November 2023 - 14 KN 60/22 -, juris, Rn 60, und Urteil vom 25. November 2021 - 13 KN 62/20 -, juris, Rn. 97,

voraussichtlich als rechtswidrig dar und dürfte den Kläger jedenfalls in seinem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG verletzt haben, § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO. Das gilt sowohl hinsichtlich der Absonderungsanordnung in Ziffer 1. des Bescheids (dazu I.), als auch hinsichtlich der Androhung von Zwangsmitteln in den Ziffern 2. und 3. (dazu II.).

I. Die Anordnung gegenüber dem Kläger, vom 14. bis einschließlich 24. Juli 2021 die Wohnung nicht zu verlassen, und das Verbot, Besuch von Personen zu empfangen, die nicht dem Haushalt angehören, kann bei summarischer Prüfung nicht auf § 28 Abs. 1 Satz 1 a. F., § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG (i. V. m. § 17 CoronaTestQuarantäneVO in der Fassung vom 22.04.2021) gestützt werden. Danach kann die zuständige Behörde die Absonderung u. a. von Ansteckungsverdächtigen anordnen. Die Beklagte dürfte den Kläger jedoch voraussichtlich ohne ausreichende Tatsachengrundlage als Ansteckungsverdächtigen im Sinne von § 2 Nr. 7 IfSG eingestuft haben. Nach dieser Vorschrift ist Ansteckungsverdächtiger eine Person, von der anzunehmen ist, dass sie Krankheitserreger aufgenommen hat, ohne krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider zu sein.

Die Aufnahme von Krankheitserregern ist in diesem Sinne anzunehmen, wenn der Betroffene mit hinreichender Wahrscheinlichkeit Kontakt zu einer infizierten Person oder einem infizierten Gegenstand hatte. An die Wahrscheinlichkeit sind umso geringere Anforderungen zu stellen, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist ("flexibler" Maßstab). Bei der Beurteilung zu berücksichtigen sind die Eigenheiten der jeweiligen Krankheit, die verfügbaren epidemiologischen Erkenntnisse und Wertungen und Erkenntnisse über Zeitpunkt, Art und Umfang der möglichen Exposition der betreffenden Person und deren Empfänglichkeit für die Krankheit.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2025 - 3 CN 5/23 -, juris, Rn. 27 unter Verweis auf Urteil vom 22. März 2012 - 3 C 16.11 -, juris, Rn. 31-33.

Es ist erforderlich, dass das zugrundeliegende Erkenntnismaterial belastbar und auf den konkreten Fall bezogen ist. Die Feststellung eines Ansteckungsverdachts setzt grundsätzlich voraus, dass die Behörde zuvor Ermittlungen zu infektionsrelevanten Kontakten des Betroffenen angestellt hat; denn ohne aussagekräftige Tatsachengrundlage lässt sich nicht zuverlässig bewerten, ob eine Aufnahme von Krankheitserregern anzunehmen ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 - 3 C 16.11-, juris, Rn. 33; OVG NRW, Beschluss vom 13. Juli 2020 - 13 B 968/20.NE -, juris, Rn. 48 ff.; Bay. VGH, Urteil vom 26. Juli 2022 - 20 B 22.29, 20 B 22.30 -, juris, Rn. 46; Thür. OVG, Beschluss vom 15. Juni 2020 - 3 EN 375/20 -, juris, Rn. 69 ff.; Nds. OVG, Beschlüsse und vom 5. Juni 2020 - 13 MN 195/20 -, juris, Rn. 21, und vom 11. Mai 2020 - 13 MN 143/20 -, juris, Rn. 26.

Danach fehlte es hier aller Voraussicht nach an einer ausreichenden Tatsachengrundlage, um den Kläger als Ansteckungsverdächtigten im Sinne des § 2 Nr. 7 IfSG einzustufen.

Zwar durfte die Beklagte - was sie ausweislich des Verweises in der Bescheidbegründung auf Ziff. II 1. der Allgemeinverfügung der Bundesstadt I. zu kontaktreduzierenden Maßnahmen im Rahmen der Bekämpfung von übertragbaren Krankheiten nach dem Gesetz zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen getan hat - bei der Feststellung, ob der Kläger Ansteckungsverdächtiger im Sinne des § 2 Nr. 7 IfSG ist, auf die Empfehlungen des Robert Koch-Instituts in seiner Veröffentlichung,

Kontaktpersonen-Nachverfolgung bei SARS-CoV-2 Infektionen, Stand 15. Juli 2021 (im Folgenden Empfehlungen zur Kontaktpersonen-Nachverfolgung),

zurückgreifen. Denn das Robert Koch-Institut ist gemäß § 4 IfSG die nationale Behörde zur Vorbeugung übertragbarer Krankheiten sowie zur frühzeitigen Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen. Durch seine Aufgabe, die Erkenntnisse zu einer übertragbaren Krankheit durch Erhebung, Auswertung und Veröffentlichung der Daten zum Infektionsgeschehen in Deutschland und durch die Auswertung verfügbarer Studien aus aller Welt fortlaufend zu aktualisieren, verfügt es über eine besondere fachliche Expertise bei der Risikoeinschätzung und -bewertung einer übertragbaren Krankheit.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 178; BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 55 ff.

Das Robert Koch-Institut hat in den Empfehlungen zur Kontaktpersonen-Nachverfolgung erläutert, unter welchen Voraussetzungen Personen als enge Kontaktpersonen eines bestätigten COVID-19 Falls zu qualifizieren sind, die ein erhöhtes Risiko für eine Ansteckung haben (Ziff. 3.1) und sich deswegen unverzüglich häuslich absondern müssen (Ziff. 3.2.2).

Die von dem Gesundheitsamt der Beklagten ermittelten Erkenntnisse ließen bei Erlass der Absonderungsanordnung aber nicht ohne weiteres den Schluss zu, dass es sich bei dem Kläger um eine „enge Kontaktperson“ im Sinne dieser Empfehlungen und damit um einen Ansteckungsverdächtigen i. S. d. § 2 Nr. 7 IfSG handelte. Nach den Empfehlungen des Robert Koch-Instituts werden enge Kontaktpersonen wie folgt definiert (Ziffer 3.1, S. 5 f.):

„1. Enger Kontakt (<1,5m, Nahfeld) länger als 10 Minuten ohne adäquaten Schutz (adäquater Schutz = Fall und Kontaktperson tragen durchgehend und korrekt MNS [Mund-Nasen-Schutz] oder FFP2-Maske).

2. Gespräch mit dem Fall (Face-to-face-Kontakt, <1,5m, unabhängig von der Gesprächsdauer) ohne adäquaten Schutz (adäquater Schutz = Fall und Kontaktperson tragen durchgehend und korrekt MNS [Mund-Nasen-Schutz] oder FFP2-Maske) oder direkter Kontakt (mit respiratorischem Sekret).

3. Gleichzeitiger Aufenthalt von Kontaktperson und Fall im selben Raum mit wahrscheinlich hoher Konzentration infektiöser Aerosole unabhängig vom Abstand > 10 Minuten, auch wenn durchgehend und korrekt MNS (Mund-Nasen-Schutz) oder FFP2-Maske getragen wurde.“

Als beispielhafte Konstellationen für enge Kontaktpersonen sind in den Empfehlungen unter Ziffer 3.1.1. (S. 6 f.) neben Personen aus demselben Haushalt und Personen mit direktem Kontakt zu Sekreten oder Körperflüssigkeiten einer infizierten Person, folgende Fälle aufgeführt:

• 32

  „Personen, die infektiösen Aerosolen im Raum ausgesetzt waren (z. B. Feiern, gemeinsames Singen oder Sporttreiben in Innenräumen ohne adäquate Lüftung). Hier bietet ein MNS/FFP2-Maske (außer im Gesundheitswesen/bei geschultem medizinischen Personal) keinen ausreichenden Schutz vor Übertragung.

• 33

  Personen, die auf einer Flugreise gegenüber einem bestätigten COVID-19-Fall exponiert waren, unabhängig vom Tragen eines MNS/FFP2-Maske:

[...]

• 36

  Optional (nach Ermessen des Gesundheitsamtes auch im Hinblick auf die Praktikabilität): Personen mit Aufenthalt mit dem bestätigten COVID-19-Fall in einem Raum (auch für eine Dauer < 10 Minuten), oder schwer zu überblickende Kontaktsituation (z.B. Schulklassen, gemeinsames Schulessen, Gruppenveranstaltungen) und unabhängig von der individuellen Risikoermittlung.“

Der Anhang 1 (Risikobewertung enger Kontaktpersonen) enthält unter lit. C. zudem nähere Ausführungen dazu, wann von einer „hohen Konzentration infektiöser Aerosole im Raum“ auszugehen ist. Danach können sich Virus-beladene Kleinpartikel bei mangelnder Frischluftzufuhr in Innenräumen anreichern, weil sie über Stunden in der Luft schweben. Die Aufsättigung der Aerosole mit infektiösen Partikeln hänge von der Tätigkeit der infektiösen Person ab: Atmen

Dies zugrunde gelegt dürften keine ausreichenden Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass der Kläger zum Zeitpunkt seiner Absonderung als enge Kontaktperson eines bestätigten COVID-19-Falls anzusehen war.

Ausweislich des Verwaltungsvorgangs soll sich der Kläger am 10. Juli 2021 gemeinsam mit einer am 11. Juli 2021 mittels PCR-Test positiv auf das SARS-CoV-2-Virus getesteten Person, die ab diesem Tag auch Symptome einer COVID-19-Erkrankung zeigte, auf einer Informationsveranstaltung im Rahmen des Hygienekonzepts in Köln aufgehalten haben. Bei der Veranstaltung sollen ca. 20 Personen in einem Raum anwesend gewesen sein, der für über 60 Personen Platz habe. Alle hätten Masken getragen, es habe eine gute Lüftung gegeben und die Anwesenden hätten feste Plätze gehabt.

Hinweise auf einen Kontakt des Klägers mit der infizierten Person im Nahfeld (d. h. in einem Abstand von weniger als 1,5 m, vgl. Fallgruppen 1 und 2 der Empfehlungen des Robert Koch-Instituts, Ziffer 3.1) liegen nicht vor. In Betracht kommt daher allenfalls die Fallgruppe 3 der engen Kontaktperson. Auch deren Voraussetzungen dürften jedoch auf Grundlage der Ermittlungsergebnisse des Gesundheitsamts der Beklagten nicht vorliegen. Zwar dürfte sich der Kläger über einen weit mehr als 10 Minuten andauernden Zeitraum von mehreren Stunden mit der Corona-infizierten Personen in einem Raum aufgehalten haben. Es liegen jedoch keine ausreichenden Anhaltspunkte dafür vor, dass es sich bei diesem Raum um einen - nach der Definition des Robert Koch-Instituts erforderlichen - Raum „mit wahrscheinlich hoher Konzentration infektiöser Aerosole“ gehandelt hat.

Die von dem Gesundheitsamt der Stadt I. ermittelten Erkenntnisse und vom Kläger - unwidersprochen - vorgebrachten Umstände lassen nicht den Schluss zu, dass die Luft in dem Raum mit infektiösen Aerosolen hinreichend aufgesättigt war. Dagegen spricht die erhebliche Größe des für über 60 Personen ausgelegten Raums von 200 m² und einer Deckenhöhe von 3,40 m und die geringe Zahl von nur 20 anwesenden Personen, die zudem Mindestabstände eingehalten und Masken getragen haben dürften. Zudem wurde die Luft in dem Raum durch eine Lüftungsanlage mindestens alle sieben Minuten vollständig ausgetauscht. Schließlich ist nichts dafür ersichtlich, dass die Tätigkeit der Personen im Raum zu einer hohen Aufsättigung der Aerosole mit infektiösen Partikeln geführt haben könnte. In dem Raum, in dem eine Fortbildungs- bzw. Informationsveranstaltung stattfand, wurde weder gesungen oder geschrien noch Sport getrieben. Es kann nicht einmal festgestellt werden, dass die infizierte Person in dem Raum gesprochen hat. Möglicherweise war sie lediglich als Zuhörer (mit Mund-Nasen-Schutz oder FFP2-Maske) anwesend und konnte Viruspartikel dabei allenfalls durch das Atmen ausstoßen.

Die Beklagte durfte wohl auch nicht davon ausgehen, dass der Kläger als Teilnehmer einer Gruppenveranstaltung (vgl. Ziffer 3.1.1., letztes Beispiel) ohne weiteres als enge Kontaktperson anzusehen war. Zwar lassen die Empfehlungen des Robert Koch-Instituts „optional“ (nach Ermessen des Gesundheitsamtes auch im Hinblick auf die Praktikabilität) zu, von einer engen Kontaktperson auszugehen, wenn eine schwer zu überblickende Kontaktsituation (z. B. Schulklassen, gemeinsames Schulessen, Gruppenveranstaltungen) bestand. Dies bedeutet jedoch - ungeachtet dessen, ob hier angesichts der festen Sitzplätze der Teilnehmer überhaupt die Voraussetzungen einer schwer zu überblickende Kontaktsituation vorlagen - nicht, dass sich bei jeder Gruppenveranstaltung unmittelbar die Einstufung aller Teilnehmer als enge Kontaktperson ergeben hätte. Offenbleiben kann voraussichtlich, ob es nicht bei der Annahme einer als "optional" aufgeführten Gruppenisolation von Kontaktpersonen einer Ermittlung der näheren Umstände bedarf, um die jeweilige Gruppe insgesamt - ohne Berücksichtigung der einzelnen Gruppenmitglieder - als enge Kontaktpersonen einzustufen.

Vgl. dies annehmend: Bay. VGH, Urteil vom 26. Juli 2022 - 20 B 22.29, 20 B 22.30 -, juris, Rn. 49, 69.

Jedenfalls sprechen hier die von dem Gesundheitsamt der Beklagten gewonnenen Erkenntnisse (gute Belüftung, wenig Personen, großer Raum, Tragen von Masken) eher gegen eine Behandlung aller Veranstaltungsteilnehmer als enge Kontaktpersonen des bestätigten COVID-19-Falls und damit als Ansteckungsverdächtige i. S. d. § 2 Nr. 7 IfSG. Jedenfalls in einem solchen Fall wären weitere Ermittlungen, etwa zur Tätigkeit der infizierten Person in dem Raum und zu Kontakten des Klägers zu dieser im Nahfeld (< 1,5 m), erforderlich gewesen, um den Kläger als ansteckungsverdächtig zu qualifizieren.

Dieses Ermittlungsdefizit führt voraussichtlich zur Rechtswidrigkeit der Absonderungsanordnung. Denn es ist weder geboten noch möglich, entsprechende Ermittlungen nachzuholen. Unsicherheiten bei der Beurteilung eines Gefahrenverdachtes, welche auf Ermittlungsdefizite der Gesundheitsbehörde zurückzuführen sind, gehen zu deren Lasten.

Vgl. Bay. VGH, Urteil vom 26. Juli 2022 - 20 B 22.29, 20 B 22.30 -, juris, Rn. 78.

II. Die Klage ist vor diesem Hintergrund voraussichtlich auch in Bezug auf die Androhungen von Zwangsmitteln in den Ziffer 2. und 3. des streitgegenständlichen Bescheids begründet. Diese waren bei summarischer Prüfung ebenfalls rechtswidrig und verletzten den Kläger in seinen Rechten. Dies folgt daraus, dass die Absonderungsverfügung als Grundverfügung rechtswidrig war und ex tunc als unwirksam anzusehen ist.

Denn die Grundverfügung wäre nach dem oben Gesagten wegen ihrer Rechtswidrigkeit im Rahmen einer Anfechtungsklage aufzuheben gewesen, so dass der Vollstreckungstitel entfallen wäre. Dies hätte den hierauf gestützten Vollstreckungsmaßnahmen die Grundlage entzogen. Für den hier vorliegenden Fall, in dem sich die Grundverfügung vor Bestandskraft durch Zeitablauf erledigt hat und deshalb nicht mehr aufgehoben werden kann, kann nichts anderes gelten. Der Rechtschutz nach § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO (analog) ist funktionsgleich mit dem Rechtschutz, der mit einer Anfechtungsklage nach § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO erreicht werden kann. Kraft der gerichtlichen Entscheidung nach § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO ist nicht mehr der Regelungsgehalt der Grundverfügung maßgeblich, sondern die Rechtslage, die ohne Geltung der gerichtlich als rechtswidrig festgestellten erledigten Grundverfügung besteht.

BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2002 - 2 C 7.01 -, juris, Rn. 13 f., 17 ff. und Urteil vom 20. November 1997 - 5 C 1.96 -, juris, Rn. 11; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 25. August 2022 - 1 S 3575/21 -, juris, Rn. 63 ff.

Ohne die Absonderungsverfügung (Ziffer 1.) fehlte es an einem Vollstreckungstitel für die Maßnahmen zu den Ziffern 2. und 3.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 166 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. § 127 Abs. 4 ZPO und Ziffer 5502 der Anlage 1 zu § 3 Abs. 2 GKG (Kostenverzeichnis).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).