Gründe:

Die nach § 146 Abs. 1 und 4 VwGO zulässige Beschwerde der Antragstellerin ist im tenorierten Umfang begründet.

Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat nach Maßgabe des § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, bietet Anlass, den angefochtenen Beschluss im tenorierten Umfang zu ändern und die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 30. Oktober 2024 (auch) gegen die Nebenbestimmungen unter Nr. 3, soweit diese zur Erfassung des Namens des Fahrers, dem der Auftrag übermittelt worden ist, verpflichtet, sowie unter Nr. 13 und Nr. 14 im Genehmigungsbescheid der Antragsgegnerin vom 18. Oktober 2024 wiederherzustellen. Im Übrigen, d. h. hinsichtlich der außerdem angegriffenen Nebenbestimmungen unter den Nrn. 1, 2, 9, 10, 11, 15 und 16 bleibt die Beschwerde in der Sache erfolglos.

1. Die Einwände der Beschwerde gegen den vom Verwaltungsgericht zur Überprüfung der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen zugrunde gelegten Maßstab greifen teilweise durch. Anders als vom Verwaltungsgericht angenommen (Beschlussabdruck, S. 8, achter bis letzter Absatz), sind Bedingungen und Auflagen zur personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung rechtswidrig, wenn sie lediglich den Zweck haben, die behördliche Aufsicht zu verbessern oder zu erleichtern.

Gemäß § 36 Abs. 1 VwVfG NRW darf ein Verwaltungsakt, auf den - wie hier bei Vorliegen der Genehmigungsvoraussetzungen - ein Anspruch besteht, mit einer Nebenbestimmung nur versehen werden, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt werden. Vorliegend steht die 1. Alternative dieser Vorschrift in Rede, weil § 15 Abs. 3 Satz 1 PBefG zulässt, dass die Genehmigung nach dem Personenbeförderungsgesetz unter Bedingungen und Auflagen erteilt werden kann.

Die Einschränkung der 2. Alternative des § 36 Abs. 1 VwVfG NRW, wonach die Nebenbestimmung getroffen werden darf, wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt werden - nicht aber zur Sicherung, dass die Anspruchsvoraussetzungen auch erfüllt bleiben -,

vgl. BVerwG, Urteile vom 22. November 2018 - 7 C 11.17 -, juris, Rn. 33, und vom 9. Dezember 2015 - 6 C 37.14 -, juris, Rn. 13, 17 ff.,

gilt - anders als die Beschwerde meint - für die hier einschlägige 1. Alternative aber gerade nicht. Stattdessen macht die 1. Alternative des § 36 Abs. 1 VwVfG NRW den Erlass von Nebenbestimmungen, insbesondere die Auferlegung einer Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungspflicht durch eine Auflage, nur von der besonderen gesetzlichen Ermächtigung abhängig und den gegebenenfalls dort genannten Voraussetzungen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2015 - 6 C 37.14 -, juris, Rn. 19; Störmer, in: Feh­ling/Kastner/ders., Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2021, § 36 Rn. 66 und 69.

Nach der hier einschlägigen Ermächtigung des § 15 Abs. 3 Satz 1 PBefG kann die Genehmigung nach dem Personenbeförderungsgesetz unter Bedingungen und Auflagen erteilt werden, sofern sich diese Nebenbestimmungen im Rahmen des Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen halten. § 15 Abs. 4 PBefG ergänzt, dass die Genehmigung nicht vorläufig oder mit einem Vorbehalt des Widerrufs erteilt werden darf.

Das Bundesverwaltungsgericht hat den zu § 15 Abs. 3 Satz 1 PBefG inhaltsgleichen § 16 Abs. 1 PBefG a. F. dergestalt konkretisiert, dass solche Bedingungen und Auflagen ihre Rechtfertigung in dem Zweck des Gesetzes und der vom Gesetzgeber gewollten Ordnung des Verkehrswesens finden müssen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Oktober 1976 - VII C 54.73 -, juris, Rn. 11, unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 27. Februar 1958 - I C 42.57 -, DVBl. 1958, 436, zum PBefG a. F. noch ohne ausdrückliche Ermächtigung zum Erlass von Nebenbestimmungen.

Demnach halten sich insbesondere solche Auflagen im Rahmen des Gesetzes, die dazu dienen, das Erfordernis des § 13 Abs. 1 Nr. 1 PBefG, nämlich Sicherheit und Leistungsfähigkeit des Betriebs, zu gewährleisten.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. August 1989 - 13 A 2568/88 -, juris, Rn. 46.

Daran gemessen geht das Verwaltungsgericht (Beschlussabdruck, S. 8, achter Absatz) zwar zu Recht davon aus, dass dieser Zweck des Gesetzes und die vom Gesetzgeber gewollte Ordnung die in den §§ 54, 54a PBefG - sowie hinsichtlich der Berufszugangsvoraussetzungen zusätzlich in dem aufgrund von § 57 Abs. 1 Nr. 4 PBefG erlassenen § 9 PBZugV - geregelte behördliche Aufsicht einschließt. Denn diese dient gerade dazu, insbesondere die Sicherheit und Leistungsfähigkeit des Betriebs zu gewährleisten.

Allerdings folgt daraus - anders als vom Verwaltungsgericht angenommen (Beschlussabdruck, S. 8, achter bis letzter Absatz) - nicht, dass Auflagen, die lediglich die Überwachung der Unternehmer verbessern oder erleichtern, von § 15 Abs. 3 Satz 1 PBefG gedeckt wären, weil sie sich im Rahmen des Gesetzes hielten. Durch die §§ 54, 54a PBefG sind der Genehmigungsbehörde Aufgaben der Gefahrenabwehr übertragen. Hierdurch wird sie zur Sonderordnungsbehörde im Sinne von § 12 OBG NRW.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. Oktober 1986 - 13 B 1282/ 86 -, VRS 72, 398; VG Neustadt (Weinstraße), Urteil vom 22. September 2014 - 3 K 364/14.NW -, juris, Rn. 58; VG K., Beschluss vom 28. November 2012 - 6 L 1873/12 -, juris, Rn. 45; Bidinger, PBefG, Stand: Januar 2013, § 54 Rn. 39; Fey/Fromm, in: Fromm/Sellmann/Zuck, Personenbeförderungsrecht, § 54 PBefG Rn. 3; siehe auch OVG NRW, Beschluss vom 14. Januar 2025 - 13 B 1178/24 -, juris, Rn. 10.

Während § 54 PBefG den Gegenstand der Aufsicht durch die Genehmigungsbehörde bestimmt, konkretisiert § 54a PBefG die Art und Weise der Aufsicht. Innerhalb der gesetzlich gezogenen tatbestandlichen Grenzen der §§ 54, 54a PBefG steht es im pflichtgemäßen Ermessen der Aufsichtsbehörde, ob und wie sie von ihrer Aufsichtsbefugnis Gebrauch macht.

Vgl. Bay. VGH, Beschlüsse vom 22. Juli 2024 - 11 CS 24.764 -, juris, Rn. 15, und vom 24. November 2010 - 11 CS 10.2862 -, juris, Rn. 12; Bidinger, PBefG, Stand: Januar 2013, § 54 Rn. 56.

Dieses (ordnungsrechtliche) Ermessen, das sich gemeinheim am Zweck der Ermächtigung auszurichten hat (vgl. § 40 VwVfG NRW), wird dadurch begrenzt, dass Maßnahmen von Behörden nicht lediglich den Zweck haben dürfen, die ihnen obliegende Aufsicht zu erleichtern. Dabei kann dahinstehen, ob § 20 Abs. 2 Satz 1 OBG NRW, der dies ausdrücklich normiert, Anwendung findet oder durch Bundesrecht verdrängt wird. Denn § 20 Abs. 2 Satz 1 OBG NRW normiert lediglich einen allgemein im Ordnungsrecht anerkannten Grundsatz, der als solcher auch ohne besondere bundesgesetzliche Regelung für das Bundesrecht Anwendung findet, wie das Bundesverwaltungsgericht für das Straßenverkehrsrecht ausdrücklich entschieden hat.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 1969 - VII C 166.66 -, juris, Rn. 15; siehe auch OVG NRW, Beschluss vom 3. Februar 1998 - 13 B 1488/97 -, juris, Rn. 15 a. E.; siehe auch Barczak, in: Lisken/Dennin­ger/Bäcker, Handbuch Polizei- und Sicherheitsrecht, 8. Aufl. 2026, Kap. 4 Rn. 105.

Dieser Grundsatz hegt das Gebot effektiver Gefahrenabwehr ein. Maßnahmen, die den Adressaten zur Sachverhaltsaufklärung verpflichten, aber lediglich mit bloßen Schwierigkeiten bei der Überwachung und Vollstreckung von Anordnungen gerechtfertigt werden und darauf gerichtet sind, eine Überlastung der sachlichen und personellen Kapazitäten zu vermeiden oder zu vermindern, sind sachwidrig.

Vgl. Barczak, in: Lisken/Denninger/Bäcker, Handbuch Polizei- und Sicherheitsrecht, 8. Aufl. 2026, Kap. 4 Rn. 106; Pietsch, in: Möstl/Kugelmann, BeckOK Polizei- und Ordnungsrecht NRW, Stand: April 2026, § 20 OBG Rn. 43.

Dem liegt zugrunde, dass es gemäß § 24 VwVfG NRW grundsätzlich Aufgabe der Behörde ist, alle relevanten Umstände selbst zu ermitteln und festzustellen, die sie ihrer Verwaltungsentscheidung zugrunde zu legen hat. Zwar wird der Amtsermittlungsgrundsatz durch die Mitwirkungspflicht der Beteiligten ergänzt, vgl. § 26 Abs. 2 Satz 1 und 2 VwVfG NRW. Dementsprechend sehen die §§ 54, 54a PBefG auch ausdrücklich konkrete Mitwirkungshandlungen des Unternehmers und seiner Beschäftigten bei der Aufsicht durch die Genehmigungsbehörde vor. Der Grundsatz, dass Maßnahmen von Behörden nicht lediglich den Zweck haben dürfen, die ihnen obliegende Aufsicht zu erleichtern, soll aber unterbinden, dass die Sachverhaltsaufklärung aus Bequemlichkeit von der Behörde auf den adressierten Bürger abgewälzt wird.

Vgl. Pietsch, in: Möstl/Kugelmann, BeckOK Polizei- und Ordnungsrecht NRW, Stand: April 2026, § 20 OBG Rn. 44.

Tatbestandlich zulässig bleiben hingegen solche Auflagen, die überhaupt erst die behördliche Aufsicht ermöglichen, weil ohne die Mitwirkung des Pflichtigen keine verlässliche Überwachung möglich wäre.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 1969 - VII C 166.66 -, juris, Rn. 15; Barczak, in: Lisken/Denninger/Bäcker, Handbuch Polizei- und Sicherheitsrecht, 8. Aufl. 2026, Kap. 4 Rn. 106.

Unberührt bleibt überdies die Möglichkeit, gesetzeswiederholende Auflagen zur verbindlichen Klärung und Durchsetzung einer Ge- oder Verbotsnorm - ungeachtet parallel möglicher Ordnungswidrigkeitenverfahren - zu erlassen, wenn im Einzelfall Anlass besteht, besonders auf sie hinzuweisen und ein konkreter Bezug zu einem bestimmten Lebenssachverhalt besteht.

Vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 10. Dezember 2024 - 6 S 928/24 -, juris, Rn. 24 f.; Hess. VGH, Beschluss vom 13. Oktober 2015 - 2 A 2074/14.Z -, juris, Rn. 3; Bay. VGH, Beschluss vom 12. März 2010 - 10 CS 09.1734 -, juris, Rn. 17; Fielitz/Grätz, PBefG, Stand: September 2025, § 15 Rn. 15.

Im Übrigen steht der Erlass von Bedingungen und Auflagen zur personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung gemäß § 15 Abs. 3 PBefG im pflichtgemäßen Ermessen der Genehmigungsbehörde. Nach § 114 Satz 1 VwGO ist die Nebenbestimmung deshalb gerichtlich auch darauf zu überprüfen, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens, insbesondere der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, eingehalten und von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wurde.

2. In Anwendung dieser Grundsätze sind voraussichtlich (nur) die Nebenbestimmungen unter Nr. 3, soweit diese zur Erfassung des Namens des Fahrers, dem der Auftrag übermittelt worden ist, verpflichtet, sowie unter Nr. 13 und Nr. 14 des Genehmigungsbescheids der Antragsgegnerin vom 18. Oktober 2024 rechtlich zu beanstanden.

a) Nr. 1 der Nebenbestimmungen zum Genehmigungsbescheid der Antragsgegnerin vom 18. Oktober 2024,

„Für die Führung der Geschäfte sind bestellt, als Geschäftsführer Herr J. I. X., B.-straße 441, Q. und Herr T. Y. C., L.-straße 37, K.. Bereits die Beabsichtigung eines Wechsels der für die Führung der Geschäfte bestellten Person oder Ihrer persönlichen Anschrift ist der Genehmigungsbehörde unter gleichzeitiger Benennung einer neuen geeigneten Person bzw. Anschrift unverzüglich, d. h., ohne schuldhaftes Zögern, unter Vorlage des Ausweisdokumentes der für die Führung der Geschäfte bestellten Person anzuzeigen. Bei vollzogenem Wechsel, d. h. ab Eintragung der neuen Betriebsführung in das Handelsregister, ist der Behörde der Nachweis seiner/ihrer fachlichen Eignung, der Handelsregisterauszug, der Beschluss der Gesellschafterversammlung, der Anstellungsvertrag der für die Führung der Geschäfte bestellten Person, das Führungszeugnis zur Vorlage bei einer Behörde, den Gewerbezentralregisterauszug zur Vorlage bei einer Behörde sowie die KBA-Auskunft (Fahreignungsregister) binnen 10 Tagen, entweder postalisch mit Einbehaltung eines Nachweises darüber (z. B. Einschreiben) oder elektronisch (per E-Mail o. Fax) an R. bzw. N01 einzureichen.“,

ist voraussichtlich rechtmäßig. Die damit aufgegebenen Anzeige- bzw. Nachweispflichten halten sich im Rahmen des Gesetzes, indem sie die in § 54 Abs. 2 Satz 2 PBefG normierte Pflicht des Unternehmers konkretisieren, der Aufsichtsbehörde alle wesentlichen Veränderungen ohne Aufforderung unverzüglich anzuzeigen. Ein beabsichtigter Wechsel in der Geschäftsführung bedeutet eine wesentliche Veränderung, weil die Zuverlässigkeit und fachliche Eignung des Geschäftsführers gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und 3 PBefG zu den Genehmigungsvoraussetzungen zählen. Daran ändert entgegen der Auffassung der Beschwerde nichts, dass § 4 Abs. 4 Satz 1 BOKraft nur die Bestätigung des Betriebsleiters und seines Stellvertreters vorschreibt. Für den Geschäftsführer bedurfte es keiner vergleichbaren ausdrücklichen Regelung in der Verordnung über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr (BOKraft), weil sich dieses Erfordernis bereits aus den vorgenannten Vorschriften ableiten lässt.

Die Mitteilung der im Zusammenhang mit einem beabsichtigten Geschäftsführerwechsel stehenden Informationen ermöglicht erst die behördliche Aufsicht dahingehend, die Zuverlässigkeit und fachliche Eignung des vorgesehenen neuen Geschäftsführers zu überprüfen. Damit wird rechtzeitig sichergestellt, dass die Genehmigungsvoraussetzungen für den Genehmigungszeitraum erfüllt bleiben. Die Mitteilung beabsichtigter Veränderungen entspricht zudem dem Sinn und Zweck des § 25 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW, ein geordnetes und effektives Verwaltungsverfahren sicherzustellen. Die Auflagen unter Nr. 1 sind verhältnismäßig, weil sie zugleich im Interesse der Antragstellerin einen nahtlosen rechtmäßigen Betrieb ihres Personenbeförderungsunternehmens im Fall des Wechsels in der Geschäftsführung gewährleisten.

b) Die von der Beschwerde nur in Bezug auf die im zweiten Satz der Nr. 2 der Nebenbestimmungen zum Genehmigungsbescheid der Antragsgegnerin vom 18. Oktober 2024,

„Die Beförderungsaufträge müssen am Betriebssitz eingehen, die direkte Entgegennahme von Beförderungsaufträgen durch das Fahrpersonal vom Kunden oder über Vermittlungsportale ist ausgeschlossen. Die gesetzlichen Regelungen zur Rückkehrpflicht zum Betriebssitz sind einzuhalten. Die Führung der Geschäfte vom Wohnsitz des Genehmigungsinhabers ist ausgeschlossen, wenn der Genehmigungsinhaber seinen Wohnsitz außerhalb des Zuständigkeitsbereiches der Landeshauptstadt K. hat. Bei juristischen Personen ist die Führung der Geschäfte vom Wohnsitz eines Geschäftsführers oder Verkehrsleiters grundsätzlich ausgeschlossen. Die jederzeitige telefonische Erreichbarkeit während des Zeitraums der Fahrtenvermittlung muss gewährleistet sein. Eine Rufnummer wird der zuständigen Behörde, Verkehrsgewerbestelle 33/33 Straßenverkehrsamt K., per E-Mail (R.) gemeldet. Änderungen in der telefonischen Erreichbarkeit sind unverzüglich anzuzeigen.“,

enthaltene gesetzeswiederholende Auflage zur Rückkehrpflicht ist in diesem vom Senat zu prüfenden Umfang voraussichtlich rechtmäßig.

aa) Die Antragsgegnerin hat eine von § 15 Abs. 3 Satz 1 PBefG gedeckte gesetzeswiederholende Auflage verfügt, indem sie unter Nr. 2 der Auflagen zum Genehmigungsbescheid aufgenommen hat, „[d]ie gesetzlichen Regelungen zur Rückkehrpflicht zum Betriebssitz sind einzuhalten.“

Unabhängig davon, dass - worauf die Beschwerde abhebt - die Einhaltung der gesetzlichen Rückkehrpflicht für sich genommen keine eigenständige Genehmigungsvoraussetzung darstellen mag, findet ihre Anordnung als Auflage ihre Rechtfertigung in dem Zweck des Gesetzes und der vom Gesetzgeber gewollten Ordnung des Verkehrswesens, indem sie die Abgrenzung zum Taxenverkehr absichert. Dabei hat die Antragsgegnerin unter den dafür maßgeblichen Voraussetzungen eine gesetzeswiederholende Auflage erlassen und nicht bloß auf die Rechtslage hingewiesen.

Vgl. zur Abgrenzung von Auflage und Hinweis: OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2017 - 13 B 1053/16 -, juris, Rn. 19 f., m. w. N.

Dies wird äußerlich bereits dadurch deutlich, dass sich die Anordnung im Abschnitt „Bedingungen und Auflagen“ unter Nr. 2 in eine Reihe weiterer Nebenbestimmungen für den Mietwagenverkehr einfügt und nicht bloß am Ende des Bescheids nach der Rechtsbehelfsbelehrung unter „Hinweise“ aufgeführt wird. Auch inhaltlich hat die Antragsgegnerin in ihrer Bescheidbegründung betont, mit der Nebenbestimmung Nr. 2 das unverzügliche Rückkehrgebot gemäß § 49 Abs. 4 Satz 3 PBefG zu konkretisieren. Der Sache nach bringt sie damit zum Ausdruck, auf eine verbindliche Klärung und Durchsetzung der gesetzlichen Gebotsnorm - ungeachtet parallel möglicher Ordnungswidrigkeitenverfahren - abzuzielen. Dafür bestand im Fall der Antragstellerin jedenfalls deshalb Anlass, weil das Landgericht Düsseldorf mit Beschluss vom 11. Februar 2020 - 38 O 20/20 - ihr gegenüber wegen drei Verstößen gegen die Rückkehrpflicht eine einstweilige Verfügung erlassen hatte. Für eine vollziehbare Anordnung der Rückkehrpflicht als Auflage besteht mit Blick auf den ausstehenden Widerspruchsbescheid umso mehr Anlass, nachdem die Antragstellerin im Widerspruchs- und Gerichtsverfahren ihre Geltung als unionsrechts- und verfassungswidrig in Abrede gestellt hat.

bb) Anders als von der Beschwerde angenommen, stellt sich die Frage der Unionsrechtswidrigkeit des § 49 Abs. 4 Satz 3 PBefG über die Rückkehrpflicht für Mietwagen nach einem beendeten Beförderungsauftrag vorliegend nicht. Der Gewährleistungsgehalt der Grundfreiheiten ist unter den vorliegenden Umständen nicht zugunsten der Antragstellerin eröffnet. Ihre insoweit vorgetragenen Einwände zur Unionsrechtswidrigkeit der Rückkehrpflicht sind deshalb nicht entscheidungserheblich. Der dazu von der Antragstellerin vorsorglich beantragten Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union bedarf es schon deshalb nicht.

(1) Der Anwendungsbereich der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV ist - ungeachtet der Frage, ob ein grenzüberschreitender Sachverhalt insoweit vorliegt - jedenfalls aufgrund der Bereichsausnahme auf dem Gebiet des Verkehrs (Art. 58 Abs. 1 AEUV) nicht eröffnet.

Vgl. EuGH, Urteil vom 13. Februar 2014 - C-419/12 und C-420/12, „Crono Service u. a.“ -, juris, Rn. 42, m. w. N.; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 10. April 2015 - OVG 1 S 96.14 -, juris, Rn. 59 ff.

Der freie Dienstleistungsverkehr wird im Verkehrsbereich nicht durch Art. 56 AEUV geregelt, der den freien Dienstleistungsverkehr im Allgemeinen betrifft, sondern durch die Sondervorschrift des Art. 58 Abs. 1 AEUV, wonach für den freien Dienstleistungsverkehr auf dem Gebiet des Verkehrs die Bestimmungen des Titels über den Verkehr (Art. 90 bis 100 AEUV) gelten.

Vgl. EuGH, Urteil vom 22. Dezember 2010 - C-338/09, „Yellow Cab Verkehrsbetriebs GmbH“ -, juris, Rn. 29 ff.

Eine nationale Maßnahme auf dem Gebiet des Verkehrs kann unter dem Aspekt der Dienstleistungsfreiheit unmittelbar nur am Maßstab des Sekundärrechts gemessen werden, was voraussetzt, dass solches Recht existiert.

Vgl. Schl.-H. OVG, Beschluss vom 27. September 2016 - 4 LA 78/16 -, juris, Rn. 21; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 10. April 2015 - OVG 1 S 96.14 -, juris, Rn. 61.

In Bezug auf die hier in Rede stehende Personenbeförderung, insbesondere im Hinblick auf die Rückkehrpflicht für Mietwagen, haben das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union indes kein Unionsrecht auf Grundlage von Art. 91 Abs. 1 AEUV erlassen. Beim gegenwärtigen Stand des Unionsrechts ist es vielmehr Sache der Mitgliedstaaten unter Beachtung der allgemeinen Vorschriften des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union die Bedingungen zu regeln, unter denen sie tätig werden können.

Vgl. EuGH, Urteil vom 20. Dezember 2017 - C-434/15, „Elite Taxi“ -, juris, Rn. 46 f.

(2) Die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV, die auf den Verkehr unmittelbar Anwendung findet, ist im Verhältnis zur Antragstellerin vorliegend nicht berührt, weil kein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegt.

Gemäß Art. 49 Abs. 1 Satz 1 AEUV sind die Beschränkungen der freien Niederlassung von Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union verboten. Gemäß Art. 49 Abs. 1 Satz 2 AEUV gilt das Gleiche für Beschränkungen der Gründung von Agenturen, Zweigniederlassungen oder Tochtergesellschaften durch Angehörige eines Mitgliedstaats, die im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats ansässig sind.

Art. 49 AEUV ist nicht auf Tätigkeiten anwendbar, die keine Berührung mit irgendeinem der Sachverhalte aufweisen, auf die das Unionsrecht abstellt, und die mit keinem relevanten Element über die Grenzen eines Mitgliedstaats hinausweisen. Hat nämlich ein Rechtsstreit lokalen Charakter und weist der Sachverhalt mit keinem Element über die Grenzen eines Mitgliedstaats hinaus, sind grenzüberschreitende Wirkungen der betreffenden Regelungen nicht zu vermuten.

Vgl. EuGH, Urteile vom 13. Februar 2014 - C-419/12 und C-420/12, „Crono Service u. a.“ -, juris, Ls. 3 und Rn. 34 ff., und vom 13. Februar 2014 - C-162/12, „Airport Shuttle Express scarl“ -, juris, Rn. 43, 46 f., jeweils m. w. N.

Mit der Niederlassungsfreiheit, die Art. 49 AEUV den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten zuerkennt und die für sie die Aufnahme und Ausübung selbständiger Erwerbstätigkeiten sowie die Gründung und Leitung von Unternehmen unter den gleichen Bedingungen wie den im Recht des Niederlassungsstaats für dessen eigene Angehörigen festgelegten umfasst, ist gemäß Art. 54 AEUV für die nach den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats gegründeten Gesellschaften, die ihren satzungsmäßigen Sitz, ihre Hauptverwaltung oder ihre Hauptniederlassung innerhalb der Union haben, das Recht verbunden, ihre Tätigkeit in dem betreffenden Mitgliedstaat durch eine Tochtergesellschaft, Zweigniederlassung oder Agentur auszuüben. Daher unterfällt der Sachverhalt, dass eine Gesellschaft, die ihren Sitz in einem Mitgliedstaat hat, eine Tochtergesellschaft in einem anderen Mitgliedstaat gründet, u. a. der Niederlassungsfreiheit. Dies gilt nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union auch, wenn eine solche Gesellschaft oder ein Angehöriger eines Mitgliedstaats eine Beteiligung am Kapital einer in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Gesellschaft erwirbt, die es ihr oder ihm ermöglicht, einen bestimmenden Einfluss auf die Entscheidungen dieser Gesellschaft auszuüben und deren Tätigkeiten zu bestimmen.

Vgl. EuGH, Urteil vom 21. Dezember 2016 - C-201/15, „AGET Iraklis“ -, juris, Rn. 45 f., m. w. N.; siehe auch zuletzt etwa Generalanwalt Emiliou, Schlussanträge vom 10. Juli 2025 - C-48/24, „Vilniaus tarptautinė mokykla“ -, juris, Rn. 35 ff.

Ausgehend davon kann sich die Antragstellerin vorliegend nicht auf Art. 49 AEUV berufen. Bei der Antragstellerin handelt es sich um eine nach deutschem Recht gegründete juristische Person mit Sitz in Deutschland. Dass sie mit einem in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Unternehmen im Sinne der von ihr zitierten Rechtsprechung,

EuGH, Urteile vom 3. März 2020 - C-323/18, „Tesco-Global Áruházak“ -, juris, Rn. 61, vom 21. Dezember 2016 - C-201/15, „AGET Iraklis“ -, juris, Rn. 45 ff., vom 17. Oktober 2002 - C-79/01, „Payroll“ -, juris, Rn. 24 f., und vom 1. Februar 2001 - C-108/96, „Mac Quen“ -, juris, Rn. 16,

gesellschaftsrechtlich verbunden wäre, behauptet die Antragstellerin selbst nicht. Es liegt hier auch kein Fall vor, in dem ein Mietwagenanbieter aus einem anderen Mitgliedstaat nach Deutschland kommt, um selbständig und auf Dauer Personenbeförderungsleistungen von hier aus anzubieten.

Vgl. dazu Korte/Kunzi, NVwZ 2024, 1207 (1208).

Dass die Antragstellerin ihre Beförderungsaufträge mithilfe der internationalen Vermittlungsplattform N. durchführt, deren Muttergesellschaft ihren Sitz in den USA hat und die ihr operatives Europageschäft von der Tochtergesellschaft „N. A.“ steuern lässt, eine in den Niederlanden errichtete Gesellschaft mit beschränkter Haftung mit Sitz in M., begründet nicht den erforderlichen grenzüberschreitenden Bezug.

Ebenso VG Stuttgart, Beschluss vom 23. Mai 2024 - 8 K 7692/23 -, BeckRS 2024, 48267, Rn. 29.

Die Antragstellerin kann sich schon deshalb nicht auf eine etwaige Beschränkung der Niederlassungsfreiheit der am Verfahren nicht beteiligten „N. A.“ berufen,

siehe dazu auch BGH, Urteil vom 13. Dezember 2018 - I ZR 3/16, „N. Black II“ -, juris, Rn. 59; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 10. April 2015 - OVG 1 S 96.14 -, juris, Rn. 64,

weil sie von ihr im Sinne der vorgenannten Maßstäbe rechtlich unabhängig ist. Ausweislich der Allgemeinen Nutzungsbedingungen, die über die N. Mobil-App und N. Webseite (https://www., abgerufen am 20. Mai 2026 mit Stand: 19. Februar 2026) abrufbar sind, vermittelt die „N. A.“ lediglich Personenbeförderungsdienstleistungen, die von ihr unabhängige Dritte - wie die Antragstellerin - erbringen. Zwischen N. und Nutzern komme kein Vertrag zur Personenbeförderung zustande. Alle Drittanbieter seien unabhängige dritte Auftragnehmer, Unternehmer oder sonstige Rechtspersönlichkeiten, die nicht von N. angestellt seien und nicht als Ubers Subunternehmer, Beauftragte oder im Auftrag von N. handelten. Auf diese Allgemeinen Nutzungsbedingungen hat sich auch die Antragstellerin selbst berufen, jedoch ohne näher darzulegen, inwieweit sich daraus ergeben sollte, dass - wie nach der dargestellten Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union erforderlich - eine Beteiligung der „N. A.“ am Kapital der Antragstellerin vorliegt, die es ihr ermöglicht, einen bestimmenden Einfluss auf die Entscheidungen dieser Gesellschaft auszuüben und deren Tätigkeiten zu bestimmen. Allein die vorgebrachte „Kooperation“ zwischen der Antragstellerin und „N. A.“ genügt dafür nicht. Daher ist es auch unerheblich, ob und inwieweit sich die „N. A.“ mit Blick auf ihren Sitz in M. sowie die angeführte Unterstützung durch ihre Tochtergesellschaft „N. V. GmbH“ bei der Vermittlungstätigkeit auf die Niederlassungsfreiheit berufen kann.

Wenn die Antragstellerin geltend macht, sie und „N. A.“ seien für ihr jeweiliges Geschäftsmodell auf eine gegenseitige „Kooperation“ angewiesen, bezieht sie sich auf die Durchführung bzw. Vermittlung von Beförderungsdienstleistungen selbst. Es geht mithin nicht um etwaige Beschränkungen der freien Niederlassung, sondern allenfalls des freien Dienstleistungsverkehrs, der hier - wie ausgeführt - aufgrund der Bereichsausnahme für den Verkehr indes nicht einschlägig ist.

Vgl. zu einer solchen Fallkonstellation auch EuGH, Urteile vom 13. Februar 2014 - C-419/12 und C-420/12, „Crono Service u. a.“ -, juris, Rn. 40 ff., und vom 13. Februar 2014 - C-162/12, „Airport Shuttle Express scarl“ -, juris, Rn. 46 f.

Soweit der Gerichtshof der Europäischen Union in seinem Urteil vom 8. Juni 2023 - C-50/21, „Prestige and Limousine“ -, juris, Rn. 48, zur Kontingentierung von Lizenzen für Funkmietwagendienste im Großraum Barcelona eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit inhaltlich geprüft hat, war nach dem dortigen Vorabentscheidungsersuchen des nationalen Gerichts ein grenzüberschreitender Sachverhalt jedenfalls nicht ausgeschlossen. So war dort - anders als hier - eine von fünfzehn Klagen auf Nichtigerklärung der dortigen Funkmietwagen-Verordnung durch „internationale Online-Plattformen“ eingereicht worden.

Der Umstand, dass vor anderen Verwaltungsgerichten derzeit Feststellungsklagen der „U. A.“ mit Sitz in E. anhängig sein sollen, begründet keinen grenzüberschreitenden Bezug, weil diese im vorliegenden Rechtsstreit nicht beteiligt ist. Allein dass es möglicherweise Fälle mit grenzüberschreitendem Bezug geben kann, genügt nicht, um einen grenzüberschreitenden Bezug in dem hier zu entscheidenden konkreten Rechtsstreit zu begründen.

Nichts anderes ergibt sich daraus, soweit der Gerichtshof in der vorgenannten Entscheidung vom 8. Juni 2023 - C-50/21, „Prestige and Limousine“ -, juris, Rn. 49, außerdem ausführt:

„Aus der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs ergibt sich, dass dann, wenn das vorlegende Gericht ihn im Rahmen eines Verfahrens zur Nichtigerklärung von Bestimmungen anruft, die nicht nur für Inländer, sondern auch für die Angehörigen der übrigen Mitgliedstaaten Geltung haben, die Entscheidung, die das vorlegende Gericht im Anschluss an das Vorabentscheidungsurteil des Gerichtshofs treffen wird, auch in Bezug auf die Angehörigen der übrigen Mitgliedstaaten Wirkungen entfalten wird, was es rechtfertigt, dass der Gerichtshof die ihm im Zusammenhang mit den die Grundfreiheiten betreffenden Vorschriften des AEU-Vertrags gestellten Fragen trotz des Umstands beantwortet, dass die Merkmale des Ausgangsrechtsstreits sämtlich nicht über die Grenzen eines Mitgliedstaats hinausweisen.“.

Damit ist nichts über den Anwendungsbereich der Niederlassungsfreiheit, sondern lediglich über die Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens gesagt. Für die hier nach deutschem Recht zu beantwortende Frage, ob sich die Antragstellerin wie nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderlich auf eine mögliche Verletzung der Niederlassungsfreiheit berufen kann und die damit gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO einhergehende Begrenzung der Begründetheitsprüfung auf die Verletzung eines subjektiven Rechts,

vgl. dazu etwa Skouris, DVBl. 2016, 937 (940),

ist unerheblich, ob der Gerichtshof der Europäischen Union für die dortige Prüfung der Zulässigkeit eines Vorabentscheidungsersuchen einen weitergehenden Maßstab anwendet.

Die von der Beschwerde ferner angeführte Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union, Urteil vom 24. Juli 2003 - C-280/00, „Altmark Trans“ -, juris, Rn. 82, ist für die hier zu beantwortende Frage, ob der Anwendungsbereich der Niederlassungsfreiheit eröffnet ist, unergiebig. Dort hat der Gerichtshof lediglich ausgeführt, dass die Eignung einer Beihilfe, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, nicht vom örtlichen oder regionalen Charakter der erbrachten Verkehrsdienste oder von der Größe des betreffenden Tätigkeitsgebiets abhänge. Gewähre nämlich ein Mitgliedstaat einem Unternehmen einen öffentlichen Zuschuss, so könne dadurch die Erbringung von Verkehrsdiensten durch dieses Unternehmen beibehalten oder ausgeweitet werden, so dass sich die Chancen der in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Unternehmen, ihre Verkehrsdienste auf dem Markt dieses Staates zu erbringen, verringern (juris, Rn. 78). Inwiefern diese Argumentation auf die hier streitige Regelung der Rückkehrpflicht übertragbar sein soll, legt die Beschwerde nicht dar und erschließt sich auch sonst nicht. Entsprechendes gilt für die von der Beschwerde angeführte Rechtsprechung und Literatur zur Vergabe öffentlicher Aufträge.

cc) Der im Beschwerdeverfahren erstmals mit Schriftsatz der Antragstellerin vom 15. Mai 2026 geltend gemachte Verstoß gegen Art. 106 AEUV i. V. m. Art. 49 AEUV, Art. 16 AEUV, Art. 20 GRCh, Art. 1.1. EMRK-Zusatzprotokoll, Art. 37 GRCh sowie die (hilfsweise) geltend gemachte Verfassungswidrigkeit der Regelung über die Rückkehrpflicht in § 49 Abs. 4 Satz 3 PBefG sind nicht berücksichtigungsfähig, weil das Beschwerdevorbringen insoweit außerhalb der zum 28. Mai 2025 abgelaufenen einmonatigen Begründungsfrist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO liegt, nachdem der angefochtene Beschluss den Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin am 28. April 2025 zugestellt worden war.

c) Die Beschwerde macht mit Erfolg geltend, Nr. 3 der Nebenbestimmungen,

„Ihre gesetzliche Dokumentations- und Aufbewahrungspflicht sämtlicher Beförderungsaufträge wird dahingehend konkretisiert, dass Sie mindestens die folgenden Angaben buchmäßig oder elektronisch (auch mittels Appbasierten Systems) zu erfassen und ein Jahr lang aufzubewahren haben: den Zeitpunkt des Auftragseingangs; den Ort, an dem der Fahrgast abgeholt werden soll; den Beginn und das Ende der Fahrt; der Mietwagen und Fahrer, dem der Auftrag übermittelt worden ist; der Zeitpunkt der Auftragsübermittlung; die Bezahlart durch den Fahrgast (bar / Karte etc.) sowie die entsprechend bar und unbar erhaltenen Einnahmen einer Fahrt.“,

sei voraussichtlich rechtswidrig, soweit sie darin zur Erfassung des Namens des Fahrers, dem der Auftrag übermittelt worden ist, verpflichtet wird. Anders als vom Verwaltungsgericht angenommen (Beschlussabdruck, S. 15, letzter Absatz), lässt sich diese Verpflichtung nicht durch § 49 Abs. 4 Satz 4 PBefG rechtfertigen.

Nach § 49 Abs. 4 Satz 4 PBefG hat der Mietwagenunternehmer den Eingang des Beförderungsauftrages am Betriebssitz oder in der Wohnung buchmäßig oder elektronisch (auch mittels appbasierten Systems) zu erfassen und die Aufzeichnung ein Jahr aufzubewahren. Die Vorschrift steht im systematischen Zusammenhang mit Satz 2 und 3 des § 49 Abs. 4 PBefG. Die Aufzeichnungspflicht in Satz 4 soll die Einhaltung der Gebote des § 49 Abs. 4 Satz 2 und 3 PBefG über die Ausführung der Beförderungsaufträge sichern und die Ahndung von Verstößen dagegen erleichtern.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. November 1989 - 1 BvL 14/85, 1 BvR 1276/84 -, juris, Rn. 78.

Vor diesem Hintergrund entspricht die vorgenommene Konkretisierung durch die hier in Rede stehende Auflage - anders als die Antragsgegnerin in der Bescheidbegründung ausführt - gerade nicht derjenigen, die das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 14. November 1989 - 1 BvL 14/85, 1 BvR 1276/84 -, juris, vorgenommen hat. Vielmehr hat es entschieden, dass es für die Beweisfunktion des § 49 Abs. 4 Satz 4 PBefG ausreicht, wenn der Zeitpunkt des Auftragseingangs, der Ort, an dem der Fahrgast abgeholt werden soll, der Mietwagen, dem der Auftrag übermittelt worden ist, und allenfalls noch der Zeitpunkt der Auftragsübermittlung festgehalten werden.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. November 1989 - 1 BvL 14/85, 1 BvR 1276/84 -, juris, Rn. 81.

Der Name des Fahrers gehört nicht dazu. Er ist für die Feststellung, dass das Mietwagenunternehmen gegen die Rückkehrpflicht verstoßen hat, unerheblich.

Ob sich diese Auflage stattdessen über § 54a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG begründen ließe, unterliegt Zweifeln, die die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs in dem mit der Beschwerde angegriffenen Umfang rechtfertigen. § 54a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG konkretisiert die Art und Weise der durch § 54 PBefG definierten Aufsicht der Genehmigungsbehörde. Der Aufsicht der Genehmigungsbehörde unterliegt der Unternehmer gemäß § 54 Abs. 1 Satz 1 PBefG allerdings nur hinsichtlich der Erfüllung der Vorschriften des Gesetzes sowie der hierzu erlassenen Rechtsverordnungen und der Einhaltung der durch die Genehmigung auferlegten Verpflichtungen (Bedingungen, Auflagen).

Zwar setzt die Genehmigung nach dem Personenbeförderungsgesetz Zuverlässigkeit voraus (§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG) und ist zu widerrufen, wenn diese nicht mehr gegeben ist (§ 25 Abs. 1 Satz 1 PBefG). Im Rahmen der Zuverlässigkeitsbeurteilung darf die Genehmigungsbehörde nach den §§ 54, 54a PBefG die für einen ordnungsgemäßen und sicheren Betrieb relevanten Umstände durch Einsicht in Unterlagen und Auskünfte überprüfen und Verstöße berücksichtigen. Diese Prüfungsbefugnis setzt ihrerseits aber voraus, dass entsprechende Aufzeichnungen von dem Unternehmer dokumentiert sind. Eine entsprechende Aufzeichnungspflicht wiederum richtet sich, soweit abgaben-, arbeits- oder sozialrechtliche Pflichten in Rede stehen, nach den dafür jeweils geltenden Fachgesetzen, mithin nicht nach dem Personenbeförderungsgesetz.

Der vom Verwaltungsgericht herangezogene § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2b) PBZugV begründet keine entsprechende Aufzeichnungspflicht, sondern setzt diese vielmehr voraus. Danach bieten insbesondere schwere Verstöße gegen arbeits- oder sozialrechtliche Pflichten, insbesondere gegen die Vorschriften über die Lenk- und Ruhezeiten des Fahrpersonals, Anhaltspunkte für die Unzuverlässigkeit des Unternehmers oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Person. Zur Prüfung, ob solche Verstöße vorliegen, kann die Genehmigungsbehörde gemäß § 1 Abs. 3 PBZugV Bescheinigungen in Steuersachen der Finanzämter sowie Unbedenklichkeitsbescheinigungen anderer öffentlicher Stellen und Auszüge aus Registern, in denen derartige Verstöße registriert sind, von dem Antragsteller verlangen oder mit dessen Einverständnis anfordern. Im Bereich des Taxen- und Mietwagenverkehrs vergewissern sich gemäß § 9 Abs. 1 Satz 3 PBZugV die zuständigen Behörden über das Vorliegen der Berufszugangsvoraussetzungen in den Fällen, in denen Zweifel daran angezeigt sind, dass die Voraussetzungen noch vorliegen. Zu diesem Zweck kann sie die in den §§ 1 und 2 PBZugV bezeichneten Auskünfte erneut einholen, § 9 Abs. 1 Satz 2 PBZugV. Die Genehmigungsbehörde ist auf die Zuarbeit anderer Behörden angewiesen, die innerhalb ihres Zuständigkeitsbereichs entsprechende Ermittlungen anstellen. Wenn die Genehmigungsbehörde wie die Antragsgegnerin hingegen eigenständig Dokumentationspflichten anordnet, die nicht unmittelbar der personenbeförderungsrechtlichen Aufsicht entstammen, mag dies aus Sicht der Genehmigungsbehörde für eine umfassende, ungehinderte Aufsicht zweckmäßig erscheinen. Letztlich dient die Auflage aber lediglich dazu, ihre behördliche Aufsicht zu erleichtern.

d) Gegen die Auflage unter Nr. 9 der Nebenbestimmungen,

„Das Auftragseingangsbuch ist vollständig, unveränderlich, paginiert, deutlich dem Unternehmen zuordenbar und ausschließlich am Betriebssitz aufzubewahren. Das Auftragseingangsbuch muss zu jeder Zeit mit der letzten, aktuellsten Fahrt abgeschlossen sein. Eine zeitversetzte Abrufung durch Drittanbieter (z.B. N., G., H.) ist nicht zulässig.“,

wendet die Beschwerde erfolglos ein, sie sei rechtswidrig, weil sie einzig der erleichterten Überwachung der Antragstellerin diene.

Diese Auflage konkretisiert § 49 Abs. 4 Satz 4 PBefG, der bestimmt, dass der Mietwagenunternehmer den Eingang des Beförderungsauftrags am Betriebssitz oder in der Wohnung buchmäßig oder elektronisch (auch mittels appbasierten Systems) zu erfassen und die Aufzeichnung ein Jahr aufzubewahren hat. Insoweit weist die Antragsgegnerin zutreffend darauf hin, dass die Antragstellerin nicht zu einer Sachverhaltsaufklärung, sondern zur Sichtbarmachung der bei ihr vorgehaltenen Informationen in Form des Auftragseingangsbuchs verpflichtet wird, um der Genehmigungsbehörde die Aufsicht zu ermöglichen.

Soweit sich die gegen die Rückkehrpflicht vorgebrachten Rügen auch gegen die Pflicht, das Auftragseingangsbuch nach den Maßgaben der Auflage unter Nr. 9 zu führen, richten sollten, weil damit nach der Bescheidbegründung die Einhaltung der Rückkehrpflicht kontrolliert werden soll, sind diese Einwände aus den vorstehend genannten Gründen (siehe unter 2. b) bb)) nicht entscheidungserheblich.

e) Der Einwand der Beschwerde gegen Nr. 10 der Nebenbestimmungen,

„Sämtliche im Fahrzeug befindliche Anzeigeinstrumente, welche im Zusammenhang mit der Personenbeförderung stehen (dazu gehören insbesondere App-vermittelnde Anzeigemedien wie Tablets, Smartphones, Navigationsgeräte, etc.), sind in der in Deutschland geltenden Amtssprache, deutsch, zu bedienen. Zumindest aber während einer Kontrolle / Prüfung durch zuständige Personen ist das entsprechende Medium unverzüglich in die deutsche Sprache zu versetzen.“,

das Verwaltungsgericht hätte sich dazu verhalten müssen, ob von den Fahrern verlangt werden kann, die Anzeigemedien in deutscher Sprache zu bedienen, greift nicht durch. Anders als die Beschwerde meint, ist die Auflage nach dem maßgeblichen objektiven Empfängerhorizont nicht so zu verstehen, dass die Fahrer der Antragstellerin die Anzeigemedien in deutscher Sprache bedienen müssen. Die beiden Sätze der Auflage können nicht isoliert voneinander betrachtet werden. Die Auflage lässt es - wie die Antragsgegnerin im gerichtlichen Verfahren bekräftigt hat - für das „Bedienen“ der im Fahrzeug befindlichen Anzeigeinstrumente vielmehr ausdrücklich genügen („zumindest aber“), dass sie während einer Kontrolle unverzüglich in die deutsche Sprache versetzt werden.

Die von der Beschwerde angegriffene, von der Auflage unter Nr. 10 implizit vorausgesetzte Zugangsverschaffung zu diesen Anzeigemedien wird eigenständig unter Auflage Nr. 11 geregelt und ist ihrerseits voraussichtlich rechtmäßig (dazu sogleich).

f) Mit ihren Einwänden gegen die mit Nr. 10 inhaltlich zusammenhängende Nr. 11 der Nebenbestimmungen,

„Es ist jeder aufgrund von hoheitlichen Rechten handelnden Person mit berechtigtem Interesse und im Rahmen von öffentlich-rechtlichen Vorschriften eingeräumten Befugnissen in Prüfungen Zugang zu den in Nebenbestimmung 10 benannten Medien zu verschaffen, insbesondere bei der Kontrolle von Fahrzeugen. Darüber hat die zur Führung der Geschäfte bestellten Person (Fachkundige*r) Angestellte im Unternehmen jährlich zu belehren, erstmalig bei Einstellung. Über die Belehrung hat die verantwortliche Person eine von den Angestellten unterzeichnete Durchschrift aufzubewahren.“,

dringt die Beschwerde nicht durch. Die Kontrolle auf die im Fahrzeug befindlichen Anzeigeinstrumente zu erstrecken, ist von § 54a Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 PBefG gedeckt. Danach kann die Genehmigungsbehörde zur Durchführung der Aufsicht und zur Vorbereitung ihrer Entscheidungen durch Beauftragte die erforderlichen Ermittlungen anstellen. Die Vorschrift soll gewährleisten, dass die notwendige Aufsicht der Genehmigungsbehörde und die sachgerechte Vorbereitung von Entscheidungen ermöglicht werden und nicht am Widerstand bzw. der fehlenden Mitwirkung des Inhabers bzw. der Mitarbeiter des zu untersuchenden Unternehmens scheitern.

Vgl. Fielitz/Grätz, PBefG, Stand: November 2024, § 54a Rn. 1 und 3.

Ausgehend von der gesetzlichen Zwecksetzung und angesichts der nur beispielhaften, nicht abschließenden Aufzählung möglicher erforderlicher Ermittlungsmaßnahmen („insbesondere“) in § 54a Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 PBefG kann dahinstehen, ob „sämtliche im Fahrzeug befindliche Anzeigeinstrumente, welche im Zusammenhang mit der Personenbeförderung stehen (dazu gehören insbesondere App-vermittelnde Anzeigemedien wie Tablets, Smartphones, Navigationsgeräte, etc.)“ unter den Begriff der „Geschäftspapiere“ im Sinne des § 54a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG fallen. Da § 49 Abs. 4 Satz 4 PBefG nunmehr auch die elektronische (auch mittels appbasierten Systems) Erfassung des Eingangs der Beförderungsaufträge erlaubt, sind konsequenterweise die dafür genutzten Anzeigeinstrumente jedenfalls von der allgemeinen behördlichen Aufsicht nach § 54a Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 PBefG umfasst.

Vgl. VG Stuttgart, Beschluss vom 23. Mai 2024 - 8 K 7692/23 -, BeckRS 2024, 48267, Rn. 19.

Aus der Systematik des § 54a Abs. 1 Satz 1 PBefG folgt nichts anderes. Dass die Vorschrift zwischen der Einsicht in Bücher und Geschäftspapiere (Nr. 1) und Auskünften von Unternehmern oder Beschäftigten (Nr. 2) unterscheidet, schließt nicht aus, dass die Antragsgegnerin auch technische Betriebsmittel prüft, die Beschäftigte - hier in Form der Anzeigeinstrumente - bei sich bzw. im Fahrzeug vorhalten. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend auf § 54a Abs. 1 Satz 3 PBefG abgestellt (Beschlussabdruck, S. 17, zweiter Absatz), der in Bezug auf sämtliche Ermittlungsmaßnahmen bestimmt, dass auch die im Geschäftsbetrieb tätigen Personen bei den Ermittlungen die erforderlichen Hilfsmittel zu stellen und die nötigen Hilfsdienste zu leisten haben. Dazu gehört auch, Zugang zu den in Nebenbestimmung Nr. 10 benannten Medien zu verschaffen. Denn von den in dem Geschäftsbetrieb tätigen Personen ist jeder ohne Rücksicht auf seine betriebliche Stellung zu Mitwirkungshandlungen im Sinne des § 54a Abs. 1 PBefG verpflichtet, soweit er dazu nach der Art seiner Tätigkeit in der Lage ist.

Vgl. OLG K., Beschluss vom 27. Januar 1992 - 5 Ss (OWi) 23/92 - (OWi) 18/92 I -, juris, Rn. 9.

g) Die Beschwerde wendet sich mit Erfolg gegen Nr. 13 der Nebenbestimmungen,

„Jede für die Führung der Geschäfte bestellten Person für den Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen nach § 49 PBefG trägt die Verantwortung dafür, dass in dessen Betrieb Schichtzettel geführt werden, wenn solche Aufzeichnungen des Wegstreckenzählers nicht ausgelesen und via Export eingesehen werden können. Der Schichtzettel ist im Fahrzeug zu führen und auf Verlangen den berechtigten Personen der zuständigen Behörden jederzeit in Prüfungen vorzuzeigen. Geldgeschäfte sind täglich am Betriebssitz abzurechnen. Das verpflichtend zu führende Kassenbuch ist am Betriebssitz aufzubewahren und den berechtigten Personen jederzeit in Prüfungen vorzulegen.“

Die Auflage ist nicht von § 15 Abs. 3 Satz 1 PBefG gedeckt, weil sie sich nicht im Rahmen des Personenbeförderungsgesetzes bzw. der aufgrund dessen erlassenen Rechtsverordnungen hält.

Zwar trifft es zu, wie durch die Auflage ausgeführt, dass es der Verantwortung der Geschäftsführung eines Mietwagenunternehmens obliegt, durch geeignete Anweisungen und Überwachungsmaßnahmen sicherzustellen, dass die angestellten Fahrer die Schichtzettel ordnungsgemäß führen.

Vgl. Hamb. OVG, Beschluss vom 29. Januar 2021 - 3 Bs 254/20 -, juris, Rn. 24; OVG Bremen, Beschluss vom 22. März 2018 - 1 B 26/18 -, juris, Rn. 14; OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 31. März 2015 - 7 B 11168/14 -, juris, Rn. 20, 24.

Die dem zugrunde liegende Pflicht eines Mietwagenunternehmens, Schichtzettel zu führen und aufzubewahren, ergibt sich allerdings nicht aus dem Personenbeförderungsgesetz, sondern aus den Buchführungsvorschriften der §§ 146, 147 AO.

Vgl. BFH, Urteil vom 26. Februar 2004 - XII R 25/02 -, juris, Rn. 34 f.; OVG Bremen, Beschluss vom 22. März 2018 - 1 B 26/18 -, juris, Rn. 16; BMF-Schreiben vom 11. März 2024 - Gz. IV D 2 - S 0316-a/21/10006 :008, Dok. 2024/0199144 -, abgerufen unter: https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Downloads/BMF_Schreiben/Weitere_Steuerthemen/Abgabenordnung/AO-Anwendungserlass/2024-03-11-aeao-taxi-mietwagenunternehmen.pdf?__blob=publicationFile&v=4.

Sie treffen den Steuerpflichtigen allein im Besteuerungsverfahren und in seinem Verhältnis zum Finanzamt. Sie bestehen hingegen als solche nicht im personenbeförderungsrechtlichen Genehmigungsverfahren zwischen dem Antragsteller und der Genehmigungsbehörde. Dies hat zur Folge, dass die Genehmigungsbehörde von dem Antragsteller nicht - wie hier durch die Auflage Nr. 13 geschehen, um ausweislich der Bescheidbegründung (S. 8) eine Überprüfung durch die Genehmigungsbehörde sicherzustellen - ihr selbst gegenüber die Erfüllung dieser Pflichten verlangen kann.

Vgl. Hamb. OVG, Beschluss vom 24. Juni 2009 - 3 Bs 57/09 -, juris, Rn. 49.

Entsprechendes gilt, soweit die Auflage die Führung und Vorlage eines Kassenbuchs gegenüber der Antragsgegnerin enthält.

Davon unberührt bleibt, dass die Genehmigungsbehörde selbst die Einhaltung der Buchführungspflichten zu prüfen hat, da deren Erfüllung die Zuverlässigkeit und damit die Genehmigungsvoraussetzungen mitbegründen, vgl. § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, § 25 Abs. 2 PBefG und § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 Buchst. d) PBZugV. Dafür kann sie insbesondere gemäß § 1 Abs. 3 PBZugV und § 9 Abs. 1 Satz 2 PBZugV Bescheinigungen in Steuersachen der Finanzämter anfordern.

Vgl. zur umfassenden und eigenverantwortlichen Prüfpflicht der Genehmigungsbehörde: OVG NRW, Beschlüsse vom 21. August 2019 - 13 A 1680/18 -, juris, Rn. 4 ff. (8), und vom 26. Juli 2017 - 13 A 1675/16 -, juris, Rn. 3 ff. (6).

h) Die Auflage unter Nr. 14 der Nebenbestimmungen,

„Eine für die Führung der Geschäfte bestellten Person hat für den Betrieb von mehr als zwei Fahrzeugen pro Unternehmen eine Personal- und Fahrzeugdisposition in schriftlicher- oder unveränderlicher elektronischer Form zu erstellen und am Betriebssitz tagesaktuell zu führen.“,

ist voraussichtlich rechtswidrig. Laut Bescheidbegründung (S. 8, dritter Absatz) dient sie der Kontrollierbarkeit von arbeitszeitrechtlichen Regelungen und deren Einhaltung, da auch solche gemäß § 25 Abs. 2 PBefG einen Widerruf der Genehmigung durch die womöglich fehlende persönliche Zuverlässigkeit begründen könnten. Dieser Zweck wird allerdings bereits durch die Auflage unter Nr. 3 der Nebenbestimmungen erreicht. Denn damit wird die Antragstellerin verpflichtet, unter anderem den Mietwagen und den Fahrer, dem der Auftrag übermittelt worden ist, zu dokumentieren. Worin genau der weitere erforderliche Regelungsgehalt der Auflage unter Nr. 14 liegt, ist nicht dargelegt und erschließt sich auch sonst nicht.

i) Mit ihren Einwänden gegen Nr. 15 der Nebenbestimmungen,

„Um abgabenrechtliche Fristen wahren zu können sowie einem Verlust der Buchungsunterlagen auf dem Postweg vorzubeugen, sind mindestens für den laufenden Monat, vor Abgabe an den Steuerberater oder Buchhalter, Kopien zu fertigen. Diese sind ausnahmslos am Betriebssitz aufzubewahren“,

dringt die Beschwerde nicht durch.

Die Antragsgegnerin hat im erstinstanzlichen Verfahren erläutert, diese Auflage betreffe nicht jegliche Buchführungsunterlagen bzw. Geschäftsunterlagen, sondern ausschließlich die Wochenabrechnungen für Steuern und insbesondere nur dann, wenn die Unterlagen grundsätzlich in Papierform, nicht aber elektronisch geführt werden; eine elektronische Bereithaltung sämtlicher Wochenabrechnungen für Steuern am Betriebssitz eines Unternehmens sei ausreichend.

Ausgehend von diesem Verständnis, das die Antragsgegnerin noch klarstellend in den ausstehenden Widerspruchsbescheid aufnehmen kann, ist die Auflage rechtlich nicht zu beanstanden. Der alleinige Einwand der Beschwerde, auch diese Auflage diene einzig der erleichterten Überwachung der Antragstellerin, greift nicht durch. Laut Bescheidbegründung (S. 8) soll die Nebenbestimmung Nr. 15 die Genehmigungsbehörde vor einer willkürlichen Vereitelung von Einsichten in die Geschäftsbücher schützen. Auch insoweit dient die Auflage nur der Sichtbarmachung der bei der Antragstellerin vorgehaltenen Buchungsunterlagen, um der Genehmigungsbehörde die Aufsicht zu ermöglichen.

j) Gegen die mit der Beschwerde mitangefochtene Nr. 16 der Nebenbestimmungen,

„Die Fahrzeuge des Unternehmers für den eigenen Betriebszweck sind am Betriebssitz vorzuhalten, insbesondere aufgrund des Rückkehrgebots aus § 49 Abs. 4 PBefG. Private Überlassungen der Mietfahrzeuge an Fahrer sind zu dokumentieren und mindestens ein Jahr lang aufzubewahren, sofern von der 1%-Regelung kein Gebrauch gemacht wird.“,

hat die Antragstellerin im Beschwerdeverfahren keine eigenständigen Einwände erhoben, die ihre Außervollzugsetzung begründen könnten und vom Senat zu prüfen wären.

3. Die gegen alle angefochtenen Nebenbestimmungen erhobene Rüge der Antragstellerin, diese belasteten sie im Vergleich zu Linienverkehrs- oder Taxiunternehmen unter Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG in unzumutbarer Weise, bleibt erfolglos. Die geltend gemachte Ungleichbehandlung ist bereits nicht substantiiert dargelegt. Im Übrigen bestehen sachliche Unterschiede zwischen dem Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen einerseits sowie den anderen Verkehrsarten insbesondere dem Gelegenheitsverkehr mit Taxen andererseits, die den hier angegriffenen Nebenbestimmungen zugrunde liegen. Das Verwaltungsgericht (Beschlussabdruck, S. 9, dritter Absatz) hat zutreffend darauf hingewiesen, dass § 49 Abs. 4 Satz 3 bis 5 PBefG den Mietwagenverkehr zahlreichen Einschränkungen unterwirft, denen der Gelegenheitsverkehr mit Taxen nicht unterliegt, und die durch die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen abgesichert werden sollen.

Dass der mit der Befolgung der Nebenbestimmungen verbundene organisatorische und finanzielle Aufwand für die Antragstellerin unter Verletzung von Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG unverhältnismäßig hoch ausfiele, ist weder substantiiert dargelegt noch sonst ersichtlich.

4. Schließlich besteht ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung der voraussichtlich rechtmäßigen Nebenbestimmungen, welches das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin überwiegt.

Die gerichtliche Bestätigung der behördlich angeordneten sofortigen Vollziehung eines offensichtlich rechtmäßigen Verwaltungsakts bzw. einer offensichtlich rechtmäßigen Nebenbestimmung setzt ein besonderes, über die Rechtmäßigkeit hinausgehendes Interesse an der sofortigen Vollziehung im Sinne von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO voraus. Für die sofortige Vollziehung eines Verwaltungsakts bzw. einer Nebenbestimmung ist dabei ein besonderes öffentliches Interesse erforderlich, das über jenes Interesse hinausgeht, das den Verwaltungsakt selbst rechtfertigt. Zwar lässt sich nur im Einzelfall bestimmen, wann der Rechtsschutzanspruch des Einzelnen ausnahmsweise hinter die öffentlichen Belange zurücktreten muss und wann es der Verwaltung durch Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG verwehrt ist, der gerichtlichen Prüfung ihrer Maßnahmen vorzugreifen. Aus dem Zweck der Rechtsschutzgarantie und dem Verfassungsgrundsatz der Verhältnismäßigkeit ergibt sich aber, dass der Rechtsschutzanspruch des Betroffenen umso stärker ist und umso weniger zurückstehen darf, je gewichtiger die ihm auferlegte Belastung ist und je mehr die Maßnahmen der Verwaltung Unabänderliches bewirken.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 29. Januar 2020 - 2 BvR 690/19 -, juris, Rn. 16, und vom 21. März 1985 - 2 BvR 1642/83 -, juris, Rn. 19; BVerwG, Beschluss vom 5. November 2018 - 3 VR 1.18, 3 C 13.17 -, juris, Rn. 24; OVG NRW, Beschluss vom 24. Januar 2024 - 13 B 1037/23 -, juris, Rn. 90 f., m. w. N.

Gemessen an diesen Maßstäben ist die Anordnung der sofortigen Vollziehung der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen, soweit sie voraussichtlich rechtmäßig sind, gerechtfertigt. Eine an das Gebrauchmachen der Genehmigung geknüpfte Möglichkeit zu einer effektiven Wahrnehmung der Aufsichtsbefugnis der Antragsgegnerin - ohne zeitlichen Verzug durch ein Widerspruchs- und Klageverfahren - ist erforderlich, um im öffentlichen Interesse die Sicherheit und Leistungsfähigkeit des Betriebs sowie die Zuverlässigkeit der Antragstellerin bzw. ihrer Geschäftsführung von Anfang an gewährleisten zu können. Demgegenüber treten die Interessen der Antragstellerin zurück, da der mit der Befolgung der Nebenbestimmungen verbundene Aufwand ihre Berufsausübung nicht irreparabel unmöglich macht.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Sie bezieht die erstinstanzliche Kostenentscheidung ein, soweit der angegriffene Beschluss nicht Gegenstand der Beschwerde ist. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG und folgt der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).