I.

Gründe:

I.

Die Antragstellerin ist Trägerin des T.-Krankenhauses E.. Ausweislich der Anlage des der Antragstellerin gegenüber erlassenen Feststellungsbescheids vom 15. August 2022 verfügte dieses über einen Versorgungsauftrag für die Chirurgie.

Im Rahmen der Planungen zur Umsetzung des Krankenhausplans NRW 2022 beantragte die Antragstellerin für ihr Krankenhaus die Zuweisung der Leistungsgruppe 16.4 - Pankreaseingriffe - mit 30 Fällen. Regionale Planungsebene für diese Leistungsgruppe ist der Regierungsbezirk (hier: F.).

Insgesamt beantragten 19 Kliniken die Zuweisung der Leistungsgruppe 16.4 mit in Summe 586 Fällen. Der Antragsgegner hatte auf der Planungsebene des Regierungsbezirks F. einen Bedarf von 309 Fällen prognostiziert.

Nach Abschluss des Planungsverfahrens erhielten fünf Krankenhausstandorte für die Leistungsgruppe 16.4 eine Zuweisung:

Am 16. Dezember 2024 erließ der Antragsgegner nach vorheriger Anhörung den Feststellungsbescheid gegenüber der Antragstellerin. Mit diesem ersetzte er den vorangegangenen Feststellungsbescheid vom 15. August 2022 und wies der Antragstellerin die Leistungsgruppe 16.4 nicht zu. Zur Begründung führte die Bezirksregierung F. aus:

„Die Leistungsgruppe 16.4 wird im Dissens nicht zugewiesen. Bezüglich der Leistungsgruppe 16.4 liegt auf der Planungsebene insgesamt eine Überzeichnung durch die beantragenden Krankenhäuser vor, so dass zur Sicherstellung der Versorgung nur der Teil des prognostizierten Bedarfes berücksichtigt werden kann. Dieser hochkomplexe Eingriff ist risikobehaftet, sodass eine Konzentration der Leistungserbringung im Rahmen der Qualitätssicherung unumgänglich ist. Bei der Zuteilung des prognostizierten Bedarfs konnten daher nicht alle Antragsteller berücksichtigt werden. Bösartige Neubildungen der Bauchspeicheldrüse weisen die niedrigste Überlebensrate aller Krebserkrankungen auf. In der LG 16.4 soll eine Konzentration auf große Zentren erfolgen, Gelegenheitsversorger sollen künftig nicht mehr an der Versorgung von Patienten mit bösartigen Neubildungen der Bauspeicheldrüse teilnehmen. 19 Standorte haben eine Ausweisung beantragt. Es soll eine deutliche Konzentration im Regierungsbezirk F. von bisher 16 auf zukünftig 5 Standorte erfolgen.

In seiner Stellungnahme vom 01.08.2024 führt der Träger hierzu im Wesentlichen aus, dass die Nichtzuweisung der Leistungsgruppe 16.4 nicht nachvollziehbar sei, da das T.-Krankenhaus E. die GBA-Mindestmengen kontinuierlich erfülle. Die qualitativen und quantitativen Anforderungen würden komplett erfüllt. Der Träger verweist weiter darauf, dass landesweit von 43 zugewiesenen Kliniken 28 Kliniken eine Leistungsmenge bis 50 Operationen erhalten sollten. Davon erhielten zwei Kliniken eine Zuweisung von 25 Leistungen, sechs Kliniken eine Zuweisung von 30 Leistungen. Auch das T.-Krankenhaus E. habe 30 Leistungen beantragt. Im Regierungsbezirk F. habe es fünf Zuweisungen gegeben, davon vier im Versorgungsgebiet 9 und eine einzige im Versorgungsgebiet 8. Von den vier Zuweisungen im Versorgungsgebiet 9 befänden sich drei in der Stadt F.. Unter den Aspekten einer flächendeckenden und ortsnahen Versorgung lasse sich die Auswahlentscheidung innerhalb des Regierungsbezirks F. nicht begründen.

In seiner Stellungnahme vom 18.11.2024 beklagt der Träger insbesondere die aus seiner Sicht gravierenden wirtschaftlichen Folgen einer Nicht-Zuweisung der LG 16.4.

Die Ermessensentscheidung wurde aufgrund der Mindest- und Auswahlkriterien getroffen. Darüber hinaus wurde insbesondere auch die Erfüllung der Mindestmengen des G-BA zu Grunde gelegt sowie die Mindestmengenprognose der Kostenträger. Die Mindestmenge für Pankreaseingriffe liegt laut G-BA übergangsweise für 2024 bei 15 Fällen, ab 2025 bei 20 Fällen pro Kalenderjahr. Als weiteres Kriterium wurden neben der erbrachten Fallzahl im Referenzjahr 2019 auch die Fallzahlen der Jahre 2020 bis 2022 in die Ermessenentscheidung einbezogen.

Das T.-Krankenhaus E. erfüllt sämtliche Mindestkriterien sowie vier von sieben Auswahlkriterien. Die Mindestmengenprognose wird ebenfalls erfüllt, im Referenzjahr 2019 lag das Krankenhaus mit einer Fallzahl von 4 im Vergleich mit den weiteren Antragstellern jedoch nur im unteren Bereich. In den Jahren 2020 bis 2022 lagen die Fallzahlen zwischen 13 und 18 Fällen pro Jahr. Auch die in den Jahren 2023 und 2024 erbrachten bzw. voraussichtlich zu erbringenden 26 bzw. 24 Fälle führen zu keiner anderen Einschätzung der Versorgungslage. Die Zuweisungen an mehrere Standorte in der Stadt F. dienen der Mitversorgung von Patientinnen und Patienten aus den Kreisen Y. und A.. Da die Leistungsgruppe 16.4 nicht auf der Ebene des Versorgungsgebietes geplant wird, sondern auf der Planungsebene Regierungsbezirk, ist die seitens des Landes vorgenommene Zuweisung der Leistungsgruppe im Regierungsbezirk F. auf die leistungsstärksten Anbieter, welche sich vornehmlich im VG 9 befinden, regelrecht.“

Gegen die Nichtzuweisung der Leistungsgruppe 16.4 hat die Antragstellerin um vorläufigen Rechtsschutz gemäß § 80 Abs. 5 VwGO nachgesucht. Auf ihren Antrag hin hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 13. März 2025 die aufschiebende Wirkung ihrer Klage 18 K 178/25 gegen den streitgegenständlichen Feststellungsbescheid angeordnet, soweit sich die Klage auf die Anfechtung der Nichtzuweisung der Leistungsgruppe 16.4 (Pankreaseingriffe) bezieht und zur Begründung ausgeführt: Der zulässige Antrag sei begründet. Die Auswahlentscheidung des Antragsgegners bezüglich der Leistungsgruppe 16.4 sei aller Voraussicht nach rechtswidrig. Es begegne erheblichen Bedenken, dass drei von fünf der ausgewählten Krankenhäuser ihren Sitz in der Stadt F. hätten. Dies widerspreche den Rahmenvorgaben im Krankenhausplan, wonach regionale Mehrfachvorhaltungen in unmittelbarer räumlicher Nähe vermieden werden sollten, soweit sie nicht durch das Bedarfsvolumen und/oder andere Besonderheiten der Versorgungssituation gerechtfertigt seien. Diese Mehrfachzuweisung an Krankenhäuser in der Stadt F. lasse sich auch nicht durch Erwägungen der Bestenauslese rechtfertigen. Insbesondere begegne die Auswahlentscheidung zugunsten des M. und des H.-Hospitals in F. erheblichen Bedenken, weil diese beiden Krankenhäuser erst durch die gebündelte Betrachtung und die damit verbundene Addition von Fallzahlen anderer Krankenhäuser des jeweiligen Krankenhausträgers - für die Auswahlentscheidung relevante - Fallzahlen in beachtenswerter Höhe aufwiesen. Im direkten Vergleich insbesondere mit dem begünstigten W. und dem H. Hospital F. habe das T.-Krankenhaus E. überwiegend höhere Fallzahlen erbracht. Ferner sei nicht nachvollziehbar, weshalb sich die von der Antragstellerin in den Jahren 2023 und 2024 erbrachten bzw. prognostizierten höheren Fallzahlen im Bereich der Leistungsgruppe 16.4 nicht auf das Ergebnis der Auswahlentscheidung ausgewirkt hätten. Desweiteren begegne die im Wege der Ermessensausübung getroffene Entscheidung, die Leistungsgruppe 16.4 im Regierungsbezirk F. an lediglich fünf Krankenhäuser zu vergeben, Bedenken, weil - wie sich der tabellarischen Übersicht zur Auswahlentscheidung entnehmen lasse - sämtliche Krankenhäuser eine höhere Fallzahl zugewiesen bekommen hätten, als von ihnen beantragt.

Hiergegen wendet sich der Antragsgegner mit seiner Beschwerde.

II.

Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Die fristgerecht dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, geben keinen Anlass, den angefochtenen Beschluss zu ändern.

1. Anders als der Antragsgegner geltend macht, ist der Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der gegen den streitgegenständlichen Feststellungsbescheid gerichteten Klage 18 K 178/25 (bezogen auf die Leistungsgruppe 16.4) zulässig.

Der vom Antragsgegner geltend gemachte Umstand, dass die Antragstellerin in der Hauptsache mit der Zuweisung der Leistungsgruppe 16.4 eine Verpflichtung der Behörde begehrt, steht der Statthaftigkeit des Antrags nach § 80 Abs. 5 VwGO nicht entgegen. Denn der angegriffene Feststellungsbescheid regelt den Versorgungsauftrag mit Wirkung ab dem 1. April 2025 neu in der Form, dass dieser nunmehr keine Behandlungen mehr umfasst, die der Leistungsgruppe 16.4 zuzuordnen sind. Diese belastende Regelung kann in statthafter Weise zum Gegenstand des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO gemacht werden.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1. September 2025 - 13 B 265/25 -, juris, Rn. 25 ff., m. w. N.

Für den Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO fehlt es der Antragstellerin auch nicht am erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis, denn sie darf die streitgegenständlichen Leistungen der Leistungsgruppe 16.4 im Fall des Erfolgs ihres Antrags vorläufig weiter erbringen. Dadurch verbessert sich ihre Rechtsposition.

Dem steht § 16 Abs. 1 Satz 2 KHGG NRW nicht entgegen. Danach dürfen die den jeweiligen Leistungsgruppen zugehörigen Leistungen zwar nur erbracht werden, wenn diese im Feststellungsbescheid zugewiesen wurden. Dieser Regelung lässt sich aber nicht entnehmen, dass dem Krankenhaus die Leistungserbringung auf der Grundlage des alten Feststellungsbescheids bereits ab dem Inkrafttreten der Vorschrift verwehrt ist. Vielmehr geht auch der Gesetzgeber davon aus, dass § 16 Abs. 1 Satz 2 KHGG NRW einer Umsetzung des Krankenhausplans NRW 2022 in Gestalt vollziehbarer Feststellungsbescheide bedarf. Auch die vom Plangeber in den Feststellungsbescheiden selbst vorgesehenen Zeitpunkte für die Geltung des neuen Versorgungsauftrags (für einige Leistungsgruppen zum 1. April 2025, für andere zum 1. Januar 2026) haben nicht den Effekt, dass alte Feststellungsbescheide ab diesem Zeitpunkt mit Blick auf § 16 Abs. 1 Satz 2 KHGG NRW wirkungslos werden, denn diese behördlichen Regelungen haben keine Gesetzesqualität und sind im Falle der Anordnung der aufschiebenden Wirkung auch nicht vollziehbar.

Im Übrigen entspricht es ersichtlich der Vorstellung des Gesetzgebers, dass dem Krankenhaus im Fall der Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage die Erbringung der „entzogenen“ Leistungen auf der Grundlage des alten - nicht zeitlich befristeten - Feststellungsbescheids zunächst weiter erlaubt ist. Er hat § 16 Abs. 5 Satz 1 KHGG NRW durch Art. 1 Nr. 2 des Änderungsgesetzes vom 5. Dezember 2023 (GV.NRW. S.1275) dahingehend geändert, dass Rechtsbehelfe gegen einen Feststellungsbescheid generell - nicht nur Rechtsbehelfe eines Dritten - keine aufschiebende Wirkung haben. Ziel dieser Regelung war, eine einheitliche Verfahrensweise für die Umsetzung des Krankenhausplans NRW 2022 sicherzustellen.

Vgl. LT-Drs. 18/5804, S. 20.

Dementsprechend verfolgte er mit der Gesetzesänderung das Ziel, durch den Wegfall der aufschiebenden Wirkung die Umsetzung der planerischen Entscheidungen des Krankenhausplans NRW 2022 zu beschleunigen. Dieser Änderung hätte es nicht bedurft, wenn der Gesetzgeber davon ausgegangen wäre, dass die aufschiebende Wirkung ohnehin keine weitere Leistungserbringung ermöglichen würde und damit folgenlos bliebe, weil eine grundlegende Systemänderung vorgenommen worden ist.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1. September 2025 - 13 B 265/25 -, juris, Rn. 30 ff.

2. Die vom Antragsgegner gegen die Sachentscheidung angeführten Rügen greifen im Ergebnis nicht durch. Zwar weist er zutreffend darauf hin, dass die vom Verwaltungsgericht beanstandeten Ermessenserwägungen keine Fehlerhaftigkeit der Auswahlentscheidung begründen (a.). Der Beschluss des Verwaltungsgerichts erweist sich allerdings aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig (b.).

a. Anders als vom Verwaltungsgericht angenommen begründet es keinen Ermessensfehler, dass der Antragsgegner beim Vergleich der in der Vergangenheit erbrachten Fallzahlen im Rahmen des Auswahlverfahrens bei den erfolgreichen Mitbewerbern teilweise Fallzahlen anderer Krankenhäuser hinzuaddiert hat (aa.), von insgesamt fünf für den Regierungsbezirk F. ausgewählten Krankenhäusern für Behandlungen der Leistungsgruppe 16.4 drei im Stadtgebiet F. liegen (bb.) und der Antragsgegner den ausgewählten Krankenhäusern mehr Fallzahlen zugewiesen hat, als diese beantragt hatten (cc.).

aa. Der Antragsgegner weist zutreffend darauf hin, dass das Verwaltungsgericht einen Ermessensfehler im Rahmen der Auswahlentscheidung nicht damit begründen konnte, dass er beim Vergleich der in der Vergangenheit behandelten Fallzahlen für das W. die an der C. (1) und für das H. Hospital die im X.Krankenhaus (2) behandelten Fälle hinzugerechnet hat.

(1) Nach § 8 Abs. 2 Satz 2 KHG entscheidet die zuständige Landesbehörde bei notwendiger Auswahl zwischen mehreren Krankenhäusern unter Berücksichtigung der öffentlichen Interessen und der Vielfalt der Krankenhausträger nach pflichtgemäßem Ermessen, welches Krankenhaus den Zielen der Krankenhausplanung am besten gerecht wird; die Vielfalt der Krankenhausträger ist nur dann zu berücksichtigen, wenn die Qualität der erbrachten Leistungen der Einrichtungen gleichwertig ist. Danach hat ein Krankenhausträger einen Anspruch auf Feststellung der Planaufnahme, wenn das Krankenhaus zur bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung geeignet und leistungsfähig ist sowie wirtschaftlich arbeitet und wenn es anbietet, einen anderweitig nicht gedeckten Versorgungsbedarf zu befriedigen. Ist eine Auswahl notwendig, weil sein Krankenhaus mit einem oder mehreren anderen Krankenhäusern um einen festgestellten Bedarf konkurriert, hat der Träger einen Anspruch auf fehlerfreie Auswahlentscheidung. Ein Anspruch auf Feststellung der Planaufnahme besteht, wenn sich sein Krankenhaus in der Auswahl im Sinne von § 8 Abs. 2 Satz 2 KHG als „am besten" durchsetzt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Juli 2022 - 3 C 2.21 -, juris, Rn. 12, m. w. N.

Bei der Auswahlentscheidung hat die Behörde ferner die nach § 6 Abs. 1 i. V. m. § 1 Abs. 1 KHG und § 1 Abs. 1, § 12 Abs. 2 KHGG NRW für die Krankenhausplanung maßgeblichen Ziele in den Blick zu nehmen und angemessen zu berücksichtigen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Juni 2021 - 3 B 44.19 -, juris, Rn. 23.

Diese Maßstäbe gelten spiegelbildlich, soweit im vorliegenden Verfahren die Teilherausnahme des Krankenhauses der Antragstellerin hinsichtlich der Leistungen, die der Leistungsgruppe 16.4 zuzuordnen sind, in Rede steht.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. November 2025 - 13 B 277/25 -, juris, Rn. 57.

Die gerichtliche Kontrolle der Auswahlentscheidung beschränkt sich auf die Nachprüfung, ob die Behörde von einem zutreffenden und vollständig ermittelten Sachverhalt ausgegangen ist, ob sie einen den gesetzlichen Vorgaben entsprechenden Beurteilungsmaßstab angewandt hat und ob für ihre Entscheidung keine sachfremden Erwägungen bestimmend gewesen sind.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Juni 2021 - 3 B 44.19 -, juris, Rn. 23.

In der Vergangenheit erbrachte Fallzahlen können danach bei der im Wege der Bestenauslese zu treffenden Auswahlentscheidung als sachgerechtes Qualitätskriterium in Betracht kommen, weil man aus ihnen Rückschlüsse auf eine gesammelte Expertise ziehen kann.

Vgl. konkret für die Leistungsgruppe 16.4: OVG NRW, Beschlüsse vom 10. Februar 2026 - 13 B 309/25 -, juris, Rn. 63 ff., vom 18. November 2025 - 13 B 277/25 -, juris, Rn. 91 ff., und vom 10. September 2025 - 13 B 387/25 -, juris, Rn. 96 ff.

Daraus folgt, dass die an einem Standort erbrachten Fälle nicht schon dann stets einem anderen Standort zugerechnet werden können, wenn der erste Standort Behandlungen dieser Art nicht mehr anbieten will und zugunsten des anderen Standorts auf eine Zuweisung dieser Leistungsgruppe verzichtet. Denn allein zukünftig zu erwartende Patientenströme lassen keinen Rückschluss auf eine im Zeitpunkt der Auswahlentscheidung vorhandene bessere Behandlungsqualität infolge einer in der Vergangenheit gewachsenen Routine und Expertise zu.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. November 2025 - 13 B 277/25 -, juris, Rn. 65.

Etwas anderes gilt aber, wenn anzunehmen ist, dass der neue Standort von der Expertise profitiert, die am vorherigen Standort gesammelt wurde. Hiervon ist jedenfalls dann auszugehen, wenn eine gesamte Abteilung inklusive Personal und Ausstattung von einem auf den anderen Standort verlagert wird. Denn in einem solchen Fall ist der Schluss gerechtfertigt, dass die am ersten Standort etablierten Strukturen und die dort gesammelten Erfahrungen am neuen Standort fruchtbar gemacht werden können und auch dort eine entsprechend hohe Behandlungsqualität erwarten lassen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. März 2026 - 13 B 306/25 -, juris, Rn. 65.

In Anwendung dieser Erwägungen durfte der Antragsgegner beim Fallzahlvergleich die zuvor an der C. behandelten Fälle zugunsten des M. einstellen. Denn ausweislich der Angaben des Antragsgegners, die durch die von diesem in Bezug genommenen Hinweise auf den Internetseiten dieser beiden Krankenhäuser und die Entwicklung der Fallzahlen bestätigt werden, ist die entsprechende Abteilung mitsamt der personellen und gerätetechnischen Ausstattung bereits vor Bescheiderlass zum W. umgezogen. Vor diesem Hintergrund ist unschädlich, dass zu Beginn des Planungsverfahrens noch beide Krankenhäuser die Zuweisung der Leistungsgruppe 16.4 beantragt hatten.

(2) Der Antragsgegner durfte auch zugunsten des H.-Hospitals die zuvor am X.Krankenhaus behandelten Fälle der Leistungsgruppe 16.4 berücksichtigen. Zwar war anders als bei den zuvor genannten Krankenhäusern die entsprechende Abteilung noch nicht vor Erlass des Bescheids verlagert worden. Vielmehr war der Sachstand im Verwaltungsverfahren, dass die Leistungsgruppe 16.4 zur Vermeidung von Doppelstrukturen zunächst im Jahr 2020 am X.Krankenhaus gebündelt wurde. Im regionalen Planungsverfahren hatten zunächst beide Krankenhäuser die Zuweisung dieser Leistungsgruppe beantragt. In einer Email vom 4. März 2024 bestätigte dann allerdings die Geschäftsführerin beider Krankenhäuser, dass die ärztliche Kompetenz an einen Standort, wie an das H. Hospital, verlagert werde und dann an diesem zentral die Leistungen erbracht würden, wenn der Antragsgegner eine maximale Zentralisierung dieser Leistungen vorsehe. Diese Umstrukturierung, die faktisch im Anschluss an die Zuweisung der Leistungsgruppe 16.4 an das H. Hospital wie angekündigt vorgenommen wurde, durfte der Antragsgegner bei der Berechnung der Fallzahlen bereits berücksichtigen, weil sie hinreichend gesichert war. Beide Krankenhäuser sind Einrichtungen der H.-Stiftung F., deren Träger von derselben Geschäftsführerin geleitet werden, so dass es allein in ihrer Sphäre lag, die geplante Umstrukturierung auch umzusetzen.

Vgl. mit höheren Anforderungen an die Berücksichtigung künftiger Planungen bei der Fusion von nicht in dieser Weise verbundenen Krankenhäusern: OVG NRW, Beschluss vom 10. Dezember 2025 - 13 B 308/25 -, juris, Rn. 13 ff.

Es bestand deswegen kein Grund zur Annahme, dass die zugesagte Verlagerung nicht kurzfristig erfolgen würde. Die Tragfähigkeit dieser Zusage hat sich im Übrigen im Nachhinein durch die tatsächliche Umsetzung bereits zum 1. Januar 2025 bestätigt.

bb. Auch weist der Antragsgegner zutreffend darauf hin, dass allein der Umstand, dass von den insgesamt fünf für den Regierungsbezirk F. ausgewählten Krankenhäusern für Behandlungen der Leistungsgruppe 16.4 drei im Stadtgebiet F. liegen, für sich genommen keinen Ermessensfehler begründet.

Bei einer Planung auf Regierungsbezirksebene darf der Antragsgegner für die Auswahl Leistungs- und Qualitätskriterien als maßgeblich erachten, auch wenn dies zu Mehrfachvorhaltungen in unmittelbarer räumlicher Nähe führt. Dem steht nicht entgegen, dass der Krankenhausplan ein Gebot zur Vermeidung von regionalen Mehrfachvorhaltungen in unmittelbarer räumlicher Nähe enthält. Auf Seite 58 des Krankenhausplans heißt es hierzu:

„Grundsätzlich sollen im Weiteren bei der Festlegung der Zahl der Standorte folgende Aspekte berücksichtigt werden:

52

-		(….)
-		Vermeidung von regionalen Mehrfachvorhaltungen in unmittelbarer räumlicher Nähe, soweit sie nicht durch das Bedarfsvolumen und/oder andere Besonderheiten der Versorgungssituation gerechtfertigt sind.“

Dieses Gebot ist weder isoliert zu betrachten noch verlangt es eine ausnahmslose Vermeidung von regionalen Mehrfachvorhaltungen. Es handelt sich neben den weiteren bei der Krankenhausplanung zu berücksichtigenden Aspekten um einen Baustein, der einer sinnvollen regionalen Verteilung von Versorgern und damit einer zumutbaren Erreichbarkeit für Patienten aus den verschiedenen Teilen des Planungsgebiets dient. Soweit der Plangeber dieses Gebot (ausdrücklich nur) im Zusammenhang mit der Festlegung der Zahl der Standorte für eine Planungsebene benennt, bedeutet dies ferner nicht, dass einer bedarfsangemessenen regionalen Verteilung allein im ersten Schritt bei der Bestimmung der Anzahl der Standorte für eine Planungsebene Rechnung getragen werden, diese aber bei der Verteilung der Standorte im Planungsgebiet in keiner Weise mehr Berücksichtigung finden dürfte. Das folgt schon daraus, dass allein eine Beschränkung der Standorte in einem Planungsbezirk nicht geeignet ist, das vom Plangeber ausdrücklich formulierte Ziel zu erreichen, regionale Mehrfachvorhaltungen in unmittelbarer räumlicher Nähe zuverlässig zu verhindern. Ferner ist eine den gesamten Planungsbezirk in den Blick nehmende sinnvolle regionale Verteilung von Versorgern nicht automatisch durch eine Vermeidung von Mehrfachvorhaltungen in unmittelbarer räumlicher Nähe gewährleistet, sondern geht darüber hinaus. Nach dem Willen des Plangebers sind auch bei der (im zweiten Schritt zu treffenden) Auswahlentscheidung neben den leistungsbezogenen Auswahlkriterien weiter die „regionalen Versorgungstrukturen“ zu berücksichtigen (s. auch Krankenhausplan NRW 2022, S. 58). Dies weist darauf hin, dass auch bei der Auswahlentscheidung einer den Zielen der Krankenhausplanung entsprechenden regionalen Verteilung Rechnung getragen werden darf. In welchem Maße dieser Aspekt - auch in Form einer Vermeidung regionaler Mehrfachvorhaltungen in unmittelbarer räumlicher Nähe - Berücksichtigung finden darf, ist allerdings abhängig davon zu beurteilen, auf welcher Planungsebene die Verteilung der jeweiligen Leistungsgruppe vorzunehmen ist. Denn ausweislich der planerischen Grundentscheidung ist die Frage der Erreichbarkeit - Wohnortnähe - in Abhängigkeit vom Spezialisierungsgrad der Leistungsgruppen nach den Vorgaben des Krankenhausplans zu berücksichtigen (vgl. S. 57). Das Ziel einer angemessenen erreichbaren Krankenhausversorgung soll - vorbehaltlich besonderer Regelungen für bestimmte Leistungsgruppen - durch die Festlegung der Planungsebene verwirklicht werden (S. 54). Dabei werden für überregionale Versorgungsleistungen übergeordnete Planungsebenen herangezogen (vgl. Kap. 4.1.2. des Krankenhausplans NRW 2022). Das betrifft im Wesentlichen planbare (elektive) Behandlungen, für die eine besondere Spezialisierung der Krankenhäuser auf einzelne Leistungen unter den Gesichtspunkten der Versorgungs- und der Patientensicherheit angezeigt ist. Die Planung hierzu erfolge auf Ebene der fünf Regierungsbezirke bzw. für besonders komplexe Leistungen der Spitzenversorgung auf Ebene der beiden Landesteile Nordrhein und Westfalen Lippe.

Das zeigt, dass nach dem Willen des Plangebers bei einer Auswahlentscheidung im Rahmen einer Planung, die - wie hier - auf Regierungsbezirksebene erfolgt, die von dem antragstellenden Krankenhaus zu erwartende Qualität der Leistungen maßgebliche Bedeutung hat und zur Gewährleistung einer hohen Behandlungsqualität bei den im Wesentlichen elektiven Eingriffen komplexer Art den Patienten auch längere Anfahrtswege zum nächstgelegenen Versorger zuzumuten sind.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 31. Juli 2025 - 13 B 376/25 -, juris, Rn. 23 ff.

Allein der Umstand, dass sich die nach diesen Maßgaben ausgewählten Krankenhäuser in räumlicher Nähe zueinander befinden, wie hier die drei im Stadtgebiet F. liegenden Versorger, ist damit nicht ermessensfehlerhaft.

cc. Der Antragsgegner rügt zutreffend, dass seine Ermessensentscheidung nicht deswegen rechtswidrig ist, weil er den ausgewählten Krankenhäusern mehr Fallzahlen zugewiesen hat, als diese beantragt hatten. Es ist davon auszugehen, dass die ausgewählten Krankenhäuser, die ihren ursprünglichen Antrag überschießende Fallzuweisungen erhalten haben, in der Lage sein werden, die ihnen zugewiesenen Fälle insgesamt adäquat zu behandeln. Sämtliche betroffenen Krankenhäuser haben eine Erklärung eingereicht, wonach sie sich räumlich und personell hierzu in der Lage sehen. Anlass, diese Einschätzung in Frage zu stellen, hat der Senat nicht.

Ein Ermessensfehler liegt in diesen überschießenden Fallzuweisungen auch nicht mit Blick darauf, dass der Antragsgegner diese Fälle stattdessen auch anderen Mitbewerbern wie der Antragstellerin hätte zuweisen können, die die Leistungsgruppe 16.4 ebenfalls beantragt, aber nicht erhalten haben. Zwar hat der Antragsgegner gerade mit diesen Mehrzuweisungen dafür gesorgt, dass der bestehende Bedarf für die Leistungsgruppe 16.4 durch weniger Krankenhäuser gedeckt werden kann, als wenn er den ausgewählten Krankenhäusern nur die Anzahl der ursprünglich beantragten Fälle zugewiesen hätte. Darin liegt allerdings auch unter Berücksichtigung der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Berufsausübungsfreiheit der antragstellenden Krankenhäuser, die durch die (teilweise) Versagung einer Planaufnahme betroffen ist,

vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2008 - 3 C 35.07 -, juris, Rn. 19,

kein Ermessensfehler. Die Beantragung von konkreten Fallzahlen für einen bestimmten Leistungsbereich durch die Krankenhäuser entfaltet keine Bindungswirkung. Sie ist nur im Sinn eines „ersten Aufschlags“ der Krankenhäuser im Rahmen des komplexen regionalen Planungsverfahrens zu verstehen, das mit einer Verhandlungsphase zwischen den Krankenhäusern und den Landesverbänden der Krankenkassen beginnt. Erst anschließend geht die Verfahrensleitung auf die Bezirksregierungen über, die dem Gesundheitsministerium berichten, welches nach Anhörung der unmittelbar und mittelbar Beteiligten sowie der Krankenhäuser abschließend entscheidet (vgl. § 14 Abs. 2 KHGG NRW sowie die Erläuterung im Krankenhausplan NRW 2022, S. 55). Es ist dabei weder verpflichtet, die erzielten Verhandlungsergebnisse eins-zu-eins umzusetzen, noch ist es ihm versagt, im Rahmen der Anhörung bestimmten Krankenhäusern mehr Fallzahlen anzudienen, als sie beantragt haben und ihnen diese - bei hinreichender Leistungsfähigkeit - im Feststellungsbescheid auch zuzuteilen. Dies liegt im Rahmen seiner Planungshoheit und ist mit Blick auf das im Krankenhausplan an verschiedenen Stellen formulierte Ziel, die Qualität insbesondere von komplizierten Behandlungen durch eine sinnvolle Aufgabenteilung und einen Abbau unnötiger Mehrfachstrukturen zu steigern (vgl. Krankenhausplan NRW 2022, S. 15, 17, 29, 30), vertretbar, selbst wenn dies die Nichtberücksichtigung weiterer antragstellender Krankenhäuser zur Folge hat.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 31. Juli 2025 - 13 B 376/25 -, juris, Rn. 31 ff.

b. Die Beschwerde des Antragsgegners hat dennoch keinen Erfolg. Der Beschluss des Verwaltungsgerichts erweist sich aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig.

Die gemäß § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung fällt zu Lasten des Antragsgegners aus, weil der angefochtene Feststellungsbescheid in Bezug auf die Leistungsgruppe 16.4 voraussichtlich rechtswidrig ist. Die angegriffene Auswahlentscheidung erweist sich voraussichtlich als ermessensfehlerhaft, weil dem U. S. die Leistungsgruppe 16.4 zugewiesen wurde (aa.). Dies wirkt sich in entscheidungserheblicher Weise auch auf die Antragstellerin aus (bb.).

aa. Die Zuweisung der Leistungsgruppe 16.4 an das U. S. begründet einen Ermessensfehler. Diese steht nicht im Einklang mit den Vorgaben des Krankenhausplans, weil das Krankenhaus nicht das Mindestkriterium „Angebot Strahlentherapie“ erfüllt (1), und verletzt damit Art. 3 Abs. 1 GG (2).

(1) Aus Anlass des Vortrags der Antragstellerin in dem Parallelverfahren 13 B 288/25, das U. S. erfülle das Mindestkriterium Strahlentherapie (Vorhaltung mindestens in Kooperation) nicht, hatte der Senat die vom U. S. hierzu im Verwaltungsverfahren eingereichten Unterlagen angefordert und diese zum vorliegenden Verfahren beigezogen. In dem Verfahren 13 B 288/25 (steht zur Veröffentlichung bei juris an) hat der Senat hierzu ausgeführt:

„Nach dem Krankenhausplan NRW 2022 ist Mindestkriterium für die Zuweisung der Leistungsgruppe 16.4 das Vorhalten einer Strahlentherapie mindestens in Kooperation (S. 195, siehe dort auch Fußnote 1). Das U. S. weist kein eigenes Angebot Strahlentherapie auf. Aber auch zum Beleg einer Kooperation reichen die im Verwaltungsverfahren vorgelegten Unterlagen, die der Antragsgegner im vorliegenden Verfahren zur Akte gereicht hat, nicht aus, um von einem Vorhalten dieses Angebots zumindest in Kooperation auszugehen. Dafür muss ausweislich der Vorgaben des Krankenhausplans (S. 72) gewährleistet sein, dass dieselben Qualitätsstandards wie bei der Vorhaltung des Qualitätskriteriums im eigenen Krankenhaus eingehalten werden. Kooperationen in der nordrhein-westfälischen Krankenhausplanung müssen vertraglich fixiert und auf Dauer angelegt sein. Sie müssen inhaltliche und organisatorische Regelungen im Hinblick auf das jeweilige Qualitätskriterium beinhalten (Angaben zu Kooperationspartnern und deren Eignung, Angaben zum Kooperations-/Leistungsort und -inhalt, Angaben zur zeitlichen Verfügbarkeit des jeweiligen Qualitätskriteriums sowie Angaben zur Kooperationsdauer). Diesen Anforderungen wird der eingereichte sog. Konsiliararztvertrag zwischen den Ärzten Dr. P., Dr. B. und Dr. L. mit dem Krankenhausträger J. GmbH vom 30. Oktober 2018 nebst dem Nachtrag zu diesem Vertrag vom 27. Oktober 2022 nicht gerecht. Schon der Ausgangsvertrag, an dem das U. S. nicht beteiligt war, sondern in den dieses erst durch den Nachtrag neben einem weiteren Krankenhaus als zusätzlicher Vertragspartner eingetreten ist, genügte diesen Anforderungen nicht. Unabhängig davon, ob - was die Antragstellerin bezweifelt - eine konsiliarärztliche Tätigkeit grundsätzlich ausreicht um eine Strahlentherapie in Kooperation zu erbringen, fehlt es dem Vertrag jedenfalls an nach dem Krankenhausplan notwendigen Angaben. So erscheint schon fraglich, ob mit der Bestimmung des Vertragszwecks als die „im Fachgebiet Strahlentherapie jeweils angeforderten ärztlichen Leistungen bei Patienten, die vor-/nachstationär, teilstationär oder vollstationär versorgt werden“, der Leistungsinhalt hinreichend bestimmt ist. Jedenfalls fehlt im Vertrag aber die erforderliche Bestimmung zur zeitlichen Verfügbarkeit dieses Qualitätskriteriums mit der Folge, dass sich nicht nachvollziehen lässt, ob die vom Krankenhausplan verlangte Einhaltung derselben Qualitätsstandards wie bei der Vorhaltung des Qualitätskriteriums im eigenen Krankenhaus sichergestellt ist. Hinzu kommt, dass für die zusätzlich mit dem Nachtrag zum Vertrag hinzugetretenen Vertragspartner nicht hinreichend klar wird, wo der Kooperations- bzw. Leistungsort sein soll. Im Ausgangsvertrag heißt es hierzu in § 3 Abs. 1, die konsiliarischen Leistungen würden in den vom Krankenhaus gemieteten Räumen erbracht, soweit nicht die Durchführung in der Praxis erfolge. Für die hinzugetretenen Vertragspartner erfolgt keine Regelung zum Leistungsort betreffend die von diesen behandelten Patienten. Insbesondere erscheint offen, ob auch diese jeweils Räume für die konsiliarischen Leistungen anmieten und ihre Patienten in diesen behandelt werden, oder ob die Patienten sich für die Strahlentherapie in die von den Katholischen Kliniken Emscher-Lippe GmbH angemieteten Räume oder in die Praxis der Konsiliarärzte begeben müssen. Auch für die hinzugetretenen Vertragspartner fehlt es an Angaben zur zeitlichen Verfügbarkeit der Leistungen durch die Konsiliarärzte, die mit der Vereinbarung des Nachtrags zum Konsiliararztvertrag offenbar für drei Krankenhäuser das Angebot Strahlentherapie erbringen sollen.“

An diesen Ausführungen hält der Senat im vorliegenden Verfahren fest.

(2) Dass das U. S. die Leistungsgruppe 16.4 trotz Fehlens eines Mindestkriteriums für diese Leistungsgruppe nach dem Krankenhausplan erhalten hat, ist ermessensfehlerhaft. Zwar hat der Krankenhausplan nicht die Rechtsqualität eines allgemein verbindlichen Rechtssatzes. Ihm kommt für die Entscheidung über eine Planaufnahme lediglich die Rechtswirkung einer innerdienstlichen Weisung zu.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Juli 2022 - 3 C 2.21 -, juris, Rn. 14, m. w. N.

Allerdings muss sich die nachgeordnete Behörde an die Vorgaben des Krankenhausplans halten, wenn sie ihrerseits rechtmäßig sind, sofern nicht Gründe des Einzelfalles eine Abweichung erlauben oder fordern. Denn dann gebietet das aus Art. 3 Abs. 1 GG fließende Recht auf eine gleichmäßige Verwaltungspraxis eine Planbefolgung.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. April 2011 - 3 C 17.10 -, juris, Rn. 34.

Die Bestimmung, dass eine Strahlentherapie mindestens in Kooperation ein Mindestkriterium für die Zuweisung der Leistungsgruppe 16.4 ist, ist rechtmäßig. Mit dieser Festlegung hat der Antragsgegner das ihm bei der Bestimmung von Mindest- und Auswahlkriterien zustehende Planungsermessen,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. März 2026 - 13 B 562/25 -, juris, Rn. 63,

nicht überschritten. Denn nach der S3-Leitinie zum exokrinen Pankreaskarzinom,

vgl. https://register.awmf.org/assets/guidelines/032-010OLl_Exokrines-Pankreaskarzinom_2025-06.pdf,

kann die Strahlentherapie bei Pankreaskarzinomen in bestimmten Fällen eine Behandlungsoption sein. Da der Antragsgegner fälschlicherweise davon ausging, das U. S. erfülle dieses Mindestkriterium, nahm er dementsprechend auch nicht an, Gründe des Einzelfalls erlaubten oder erforderten ein Absehen von diesem Mindestkriterium. Solche Gründe sind auch nicht ersichtlich.

bb. Es erscheint jedenfalls nicht ausgeschlossen, dass die Antragstellerin (ggf. zusammen mit einem weiteren der bisher erfolglosen Mitbewerber) die dem U. S. zugewiesenen 37 Fälle für Behandlungen der Leistungsgruppe 16.4 (ggf. auch anteilig) an dessen Stelle im Rahmen der Auswahlentscheidung erhalten hätte.

Laut Feststellungsbescheid wurde die Ermessensentscheidung aufgrund der Mindest- und Auswahlkriterien getroffen. Darüber hinaus wurde insbesondere auch die Erfüllung der Mindestmengen des G-BA zu Grunde gelegt sowie die Mindestmengenprognose der Kostenträger. Als weiteres Kriterium wurden neben der erbrachten Fallzahl im Referenzjahr 2019 auch die Fallzahlen der Jahre 2020 bis 2022 in die Ermessenentscheidung einbezogen. Ergänzend erläutert der Antragsgegner im Beschwerdeverfahren, er habe für die Auswahlentscheidung zunächst ermittelt, welche der Krankenhäuser mindestens vier der sieben Auswahlkriterien erfüllen, um dann unter diesen eine Konzentration bei den fünf nach Fallzahlen mit Abstand leistungsstärksten Anbietern vorzunehmen. Dieser Modus führte faktisch dazu, dass der Antragsgegner die fünf Krankenhäuser (diese erfüllten alle mindestens vier Auswahlkriterien) ausgewählt hat, die mit Abstand am fallzahlstärksten waren. Wenn der Antragsgegner diesen Auswahlmodus in Kenntnis des Umstands beibehalten hätte, dass er einem der bisher fallstärksten Versorger die Leistungsgruppe 16.4 nicht in rechtmäßiger Weise zuweisen konnte, spricht einiges dafür, dass er (jedenfalls auch) die Antragstellerin im Rahmen der Bestenauslese ausgewählt hätte. Diese erfüllte vier Auswahlkriterien und war auch mit den vom Antragsgegner angesetzten 52 behandelten Fällen im Zeitraum 2019 bis 2022 von den unterlegenen Bewerbern die fallzahlstärkste Versorgerin. Ferner hatte sie ausweislich der Angaben im Votum der Bezirksregierung eine positive Mindestmengenprognose.

In Betracht kommt allerdings auch, dass der Antragsgegner nicht an dem beschriebenen Auswahlmodus festgehalten hätte, weil die von ihm ausgewählten Krankenhäuser mit Abstand fallzahlstärker waren als die unterlegenen Bewerber. Die Summe der in den Jahren 2019 bis 2022 von den erfolgreichen Bewerbern behandelten Fälle bewegte sich in der Größenordnung von 80 Fällen (U. S.) bis 265 Fällen (W. inkl. C.). Die bislang erfolglosen Bewerber lagen hinsichtlich ihrer insgesamt niedrigeren Fallzahlen teilweise nah beieinander (zwischen 35 und 52 Fälle). Deswegen wäre durchaus denkbar, dass der Antragsgegner im Rahmen der Auswahlentscheidung mehr Gewicht auf die Anzahl der erfüllten Auswahlkriterien gelegt hätte. Auch liegt nahe, dass er für einen Fallzahlvergleich ergänzend die im Jahr 2023 behandelten Fälle herangezogen hätte. Zudem kommt in Betracht, dass er bei im wesentlichen gleich geeigneten Bewerbern als Hilfskriterium die regionale Verteilung der Leistungsanbieter im Plangebiet mit in den Blick genommen hätte.

Vgl. zur Anwendung dieses Kriteriums auf der Planungsebene Regierungsbezirk OVG NRW, Beschluss vom 12. September 2025 - 13 B 316/25 -, juris, Rn. 124.

Bei einer Gesamtschau der Konkurrenzsituation, der räumlichen Lage der Versorger und der von den unterlegenen Konkurrenten jeweils beantragten Fallzahlen, von denen die meisten mit 20 bis 30 Fällen die Zuweisung von Fällen unterhalb der noch zu vergebenden 37 Fälle beantragt haben, erscheint es ebenfalls denkbar, dass die Antragstellerin eine Zuweisung der Leistungsgruppe 16.4 erhalten hätte.

Erweist sich die Auswahlentscheidung als Grundlage für die Nichtzuweisung der Leistungsgruppe 16.4 an die Antragstellerin voraussichtlich als rechtswidrig, besteht kein anerkennenswertes überwiegendes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus den §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).