1

Tatbestand:

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Die Antragstellerin wendet sich gegen die Vorschriften zur Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags in der Satzung der Stadt E. über die Erhebung von Kanalanschluss-Beiträgen und Abwassergebühren (im Folgenden: Abwassersatzung).

3

Die Antragstellerin betreibt seit Ende des 19. Jahrhunderts im Stadtgebiet der Antragsgegnerin ein Unternehmen der Lederproduktion. Die Antragsgegnerin ist eine zum Kreis N. gehörende Gemeinde mit circa 30.000 Einwohnern. Das Stadtgebiet ist in die Entwässerungsgebiete der Kläranlagen KA E. und KA F. aufgeteilt, die von der Antragsgegnerin betrieben werden. Die Antragstellerin leitet das in ihrem Betrieb anfallende Schmutzwasser auf der Grundlage einer wasserrechtlichen Erlaubnis des Kreises N. in die öffentliche Abwasseranlage der Antragsgegnerin ein. Das in der Produktion anfallende Schmutzwasser wird vor der Einleitung in die städtische Kanalisation von der Antragstellerin vorbehandelt. Dieses Schmutzwasser gelangt über die städtische Kanalisation in die KA E.. Das dort behandelte Abwasser wird von der Antragsgegnerin auf der Grundlage von Einleitungserlaubnissen der Bezirksregierung A. in den Fluss C. eingeleitet.

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Die Antragsgegnerin erhebt auf der Grundlage der Abwassersatzung vom 21. Dezember 2016, die wiederholt geändert wurde, für die Inanspruchnahme ihrer öffentlichen Abwasseranlage Schmutz- und Niederschlagswassergebühren.

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Die Erhebung eines sogenannten Starkverschmutzerzuschlags auf die Schmutzwassergebühr war mit Blick auf das in dem Betrieb der Antragstellerin anfallende Schmutzwasser und dessen Verschmutzungsgrad seit Jahrzehnten Gegenstand kommunalpolitischer Diskussionen. Seit Anfang der 1980er Jahre sah die Abwassergebührensatzung die Erhebung eines pauschalen Starkverschmutzerzuschlags vor, der zum 1. Januar 2006 wieder aufgehoben wurde.

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Im März 2013 beauftragte der Rat der Antragsgegnerin (im Folgenden: Rat) die Verwaltung, für die Wiedereinführung eines Starkverschmutzerzuschlags ein Gebührenmodell zu entwickeln. Bei der Abkehr von dem bisher rein volumenabhängigen Gebührenmaßstab sollte eine Betrachtung und Zuordnung von Kosten für die Reinigung von im Vergleich zu normalem häuslichen Abwasser stärker verschmutzter Gewerbe- und Industrieabwässer in einem modifizierten Gebührensystem erfolgen. Die Verwaltung wandte sich zur Entwicklung eines Gebührenmodells an das I. (nunmehr W.) an der B. e. V. (im Folgenden: I.). Das I. schlug zunächst ein Modell mit parameterspezifischen Zuschlägen pro m³ Schmutzwasser auf die Schmutzwassergebühr bei Überschreitung festgelegter Schwellenwerte für die ausgewählten Parameter vor, gestaffelt nach drei von den Konzentrationen der relevanten Parameter im Schmutzwasser abhängigen Zuschlagsklassen. Unter Mitwirkung der Kommunal Agentur NRW entschied sich die Verwaltung der Antragsgegnerin für das verfahrensgegenständliche Gebührenmodell, das die Ermittlung des von der Überschreitung festgelegter Schwellenwerte für die ausgewählten Parameter abhängigen Starkverschmutzerzuschlags anhand einer mathematischen Berechnungsformel vorsieht. Mit Hilfe dieser Berechnungsformel werden Zuschlagsfaktoren ermittelt, die von dem Ausmaß der Überschreitung der festgelegten Schwellenwerte für die ausgewählten Parameter und deren Anteil an den Klärkosten, das heißt den Kosten für die gesamte Schmutzwasserreinigung, die auf der Grundlage eines festgelegten Kostenverteilungsschlüssels einem der ausgewählten Parameter zugeordnet werden, abhängen.

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Zwischen der Antragstellerin und der Antragsgegnerin gab es in dieser Zeit Gespräche betreffend Möglichkeiten der Reduzierung von in dem Betrieb der Antragstellerin anfallendem Schmutzwasser und dessen Verschmutzungsgrad. Mit diesem Ziel verlagerte die Antragstellerin Anfang des Jahres 2020 einen Teil ihres Produktionsprozesses, die sogenannte Wasserwerkstatt, nach U..

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Der Rat beschloss am 7. Mai 2019 die Vierte Satzung zur Änderung der Satzung der Stadt E. über die Erhebung von Kanalanschluss-Beiträgen und Abwassergebühren (im Folgenden: Vierte Änderungssatzung), mit der unter anderem ein neuer § 4a eingeführt wurde, unter dessen Voraussetzungen ab dem 1. Januar 2020 für stark verschmutzte Abwässer ein Starkverschmutzerzuschlag erhoben wird. Die Vierte Änderungssatzung wurde am 13. Mai 2019 bekannt gemacht und trat nach ihrem Artikel 2 am 1. Juni 2019 in Kraft.

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§ 4 Abs. 1 und 2 der Abwassersatzung in der zum Zeitpunkt der Beschlussfassung geltenden Fassung der Dritten Änderungssatzung zur Satzung der Stadt E. über die Erhebung von Kanalanschluss-Beiträgen und Abwassergebühren vom 19. Dezem­ber 2018 (im Folgenden: Dritte Änderungssatzung) lautete wie folgt: „Die Gebühr für Schmutzwasser wird nach der Menge des häuslichen und gewerblichen Schmutzwassers berechnet, das der Abwasseranlage von den angeschlossenen Grundstücken zugeführt wird. Berechnungseinheit ist der Kubikmeter (m³) Schmutzwasser.“ (Abs. 1) „Als Schmutzwassermenge gilt die aus der öffentlichen Wasserversorgungsanlage bezogene Frischwassermenge (§ 4 Absatz 3) und die aus privaten Wasserversorgungsanlagen (z. B. privaten Brunnen, Regenwassernutzungsanlagen) gewonnene Wassermenge (§ 4 Absatz 4), abzüglich der auf dem Grundstück nachweisbar verbrauchten und zurückgehaltenen Wassermengen, die nicht in die städtische Abwasseranlage eingeleitet werden (§ 4 Absatz 5).“ (Abs. 2) § 4 Abs. 6 der Abwassersatzung in der Fassung der Dritten Änderungssatzung traf Regelungen zu Vorausleistungen auf die Erhebung der Schmutzwassergebühr.

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Durch Artikel 1 Nr. 5 Buchst. c und d der Vierten Änderungssatzung wurde Absatz 6 von § 4 der Abwassersatzung in der bis dahin geltenden Fassung der Dritten Änderungssatzung gestrichen, dessen Absatz 7, nach dem die Gebühr je m³ Schmutzwasser 4,41 Euro betrug, wurde Absatz 6. An den neuen Absatz 6 Satz 1 wurden folgende Sätze 2 und 3 angefügt: „Dieser Gebührensatz setzt sich zusammen aus 2,37 € für die Reinigung des Abwassers und 2,04 € für den Abwassertransport in der öffentlichen Kanalisation. Bei Einleitung stark verschmutzter Abwässer erhöht sich die Gebühr für die Reinigung des Abwassers um einen Starkverschmutzerzuschlag gemäß § 4a.“

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Der durch Artikel 1 Nr. 6 der Vierten Änderungssatzung neu eingefügte § 4a Abs. 1 der Abwassersatzung bestimmt: „Für stark verschmutzte Abwässer, deren Ableitung oder Reinigung der Stadt erhöhte Kosten verursacht, wird erstmals ab dem 01.01.2020 ein Starkverschmutzerzuschlag entsprechend dem Grad der größeren Inanspruchnahme der Abwasseranlage auf der Grundlage der nach dieser Satzung ermittelten Schmutzfrachten erhoben.“ In § 4a Abs. 2 der Abwassersatzung werden als maßgebende, kostenrelevante Parameter der Volumenstrom (Q), der Chemische Sauerstoffbedarf (CSB), der gesamtgebundene Stickstoff (TN_b) und der Parameter Gesamt-Phosphor (P_ges) definiert. Nach § 4a Abs. 4 der Abwassersatzung gilt als Abwasser im Sinne von Absatz 1 und Absatz 2 Schmutzwasser, dessen Konzentrationswerte bestimmte Schwellenwerte übersteigen. Diese werden für den Parameter CSB auf 1.200 mg/l, den Parameter TN_b auf 100 mg/l und den Parameter P_ges auf 18 mg/l festgelegt. Für die Herleitung dieser Schwellenwerte wird erläuternd Bezug genommen auf das Arbeitsblatt ATV-DVWK-A 198, Vereinheitlichung und Herleitung von Bemessungswerten für Abwasseranlagen aus April 2003 (im Folgenden: DWA-Arbeitsblatt 198) sowie den 30. Leistungsvergleich kommunaler Kläranlagen aus dem Jahr 2017 (im Folgenden: 30. DWA-Leistungsvergleich 2017). § 4a Abs. 5 der Abwassersatzung enthält Bestimmungen betreffend die Datengrundlage zur Ermittlung des Starkverschmutzerzuschlags. Dort heißt es: „Für die Ermittlung des Starkverschmutzerzuschlags ist die Sammlung und Auswertung abwasserrelevanter Daten notwendig. Hierfür werden bei den Indirekteinleitern von der Stadt Abwasserproben entnommen und für die Parameter CSB, TN_b sowie P_ges bei einem gem. DIN EN ISO/IEC 17023 akkreditierten Labor untersucht. Die Art und Häufigkeit der Probenahme hängt von dem jährlichen Volumenstrom (Q) der Einleitung ab und ist aus der nachfolgenden Tabelle zu entnehmen.“ Diese Tabelle sieht vor, dass bei einer Einleitungsmenge von weniger als 10.000 m³ pro Jahr circa fünf bis zwölf, bei einer Einleitungsmenge von 10.000 bis 50.000 m³ pro Jahr in der Regel zwölf bis 20 und bei einer Einleitungsmenge von mehr als 50.000 m³ pro Jahr in der Regel 24 bis 40 Proben pro Jahr jeweils „nach Bedarf und in Abhängigkeit der Analyseergebnisse“ genommen werden sollen. Die Probenahme erfolgt aus dem Probeentnahmeschacht mittels qualifizierter Stichprobe nach § 2 Nr. 3 AbwV durch die Antragsgegnerin. Aus den jeweiligen Analyseergebnissen wird ein 85-Perzentil gebildet, das der Ermittlung des Starkverschmutzerzuschlags zugrunde gelegt wird. § 4a Abs. 6 der Abwassersatzung enthält die Formel, mit der der Starkverschmutzerzuschlag berechnet wird. In die Berechnungsformel ist für die Variable g,_Kläranlage = (definiert als) Kostenanteil für die Reinigung des häuslichen Abwassers in der Kläranlage nach § 4 Abs. 6 der Abwassersatzung für jedes Kalenderjahr (den Erhebungszeitraum) der ermittelte (Teil-)Gebührensatz für die Reinigung des häuslichen Abwassers einzusetzen. § 4a Abs. 6 in der Fassung der Vierten Änderungssatzung enthält an den entsprechenden Positionen (in der Variable g,_Kläranlage sowie in der Erläuterung der Abkürzung g,_Kläranlage) lediglich den Platzhalter „x,xx €/m³“ mit dem Hinweis, dass der Wert durch die Gebührenbedarfsberechnung 2020 ermittelt wird. Für den Kostenverteilungsschlüssel, der mit den Variablen f_z,Q = Anteil an den Klärkosten des Parameters Q, f_z,CSB = Anteil an den Klärkosten des Parameters CSB, f_z,N = Anteil an den Klärkosten des Parameters N und f_z,P = Anteil an den Klärkosten des Parameters P Eingang in die Berechnungsformel gefunden hat, verweist § 4a Abs. 6 der Abwassersatzung auf die Berechnung für das Jahr 2017 in dem Gutachten des I., Prüfung der Neugestaltung eines Starkverschmutzerzuschlags für die Abwassergebührensatzung der Stadt E., 2017 (im Folgenden: I.-Gutachten 2017). Der Anteil an den Klärkosten des Parameters Q wird mit der Vierten Änderungssatzung mit 0,27, der Anteil an den Klärkosten des Parameters CSB mit 0,34, der Anteil an den Klärkosten des Parameters N mit 0,28 und der Anteil an den Klärkosten des Parameters P mit 0,11 angegeben.

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Durch Artikel 1 Nr. 8 der Vierten Änderungssatzung wurde auch der (unter anderem) die Bestimmungen zu Vorausleistungen auf die Schmutzwassergebühr enthaltende § 8 der Abwassersatzung neu gefasst. Der neue § 8 Abs. 3 der Abwassersatzung enthält Regelungen zur Erhebung von Vorausleistungen auf den Starkverschmutzerzuschlag.

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Durch Artikel 1 Nr. 2 der Fünften Änderungssatzung zur Satzung der Stadt E. über die Erhebung von Kanalanschluss-Beiträgen und Abwassergebühren (im Folgenden: Fünfte Änderungssatzung), bekannt gemacht am 18. Dezember 2019, nach deren Artikel 2 in Kraft getreten am 1. Januar 2020, wurde in § 4 Abs. 6 Satz 2 der Abwassersatzung in der Fassung der Vierten Änderungssatzung der Gebührensatz für die Reinigung des Abwassers auf 2,34 Euro festgesetzt. Durch Artikel 1 Nr. 3 der Fünften Änderungssatzung wurde in der Berechnungsformel des § 4a Abs. 6 der Abwassersatzung in der Fassung der Vierten Änderungssatzung der dort für die Variable g,_Kläranlage vorgesehene Platzhalter „x,xx“ durch die Zahl 2,34 ersetzt. Die Regelungen zu Vorausleistungen auf den Starkverschmutzerzuschlag in § 8 Abs. 3 Satz 3 und 5 der Abwassersatzung in der Fassung der Vierten Änderungssatzung wurden durch Artikel 1 Nr. 7 und 8 der Fünften Änderungssatzung geändert. Durch Artikel 1 Nr. 2 der Sechsten Änderungssatzung zur Satzung der Stadt E. über die Erhebung von Kanalanschluss-Beiträgen und Abwassergebühren (im Folgenden: Sechste Änderungssatzung), bekannt gemacht am 16. Dezember 2020, nach deren Artikel 2 in Kraft getreten am 1. Januar 2021, wurde der Gebührensatz für die Reinigung des (häuslichen) Abwassers in § 4 Abs. 6 Satz 2 der Abwassersatzung auf 2,20 Euro festgesetzt und dementsprechend durch Artikel 1 Nr. 3 der Sechsten Änderungssatzung die Variable g,_Kläranlage in § 4a Abs. 6 der Abwassersatzung angepasst. Durch Artikel 1 Nr. 4 Buchst. d Doppelbuchst. bb der Siebten Änderungssatzung zur Satzung der Stadt E. über die Erhebung von Kanalanschluss-Beiträgen und Abwassergebühren (im Folgenden: Siebte Änderungssatzung), bekannt gemacht am 8. Dezember 2021, nach deren Artikel 2 in Kraft getreten am 1. Januar 2022, die zudem verschiedene redaktionelle Änderungen vorsah, wurde der Gebührensatz für die Reinigung des (häuslichen) Abwassers in § 4 Abs. 6 Satz 2 der Abwassersatzung auf 2,05 Euro festgesetzt und dementsprechend durch Art. 1 Nr. 5 Buchst. d Doppelbuchst. bb der Siebten Änderungssatzung die Variable g,_Kläranlage in § 4a Abs. 6 der Abwassersatzung angepasst. Für die Variable f_z,Q (Kostenanteil an den Klärkosten des Parameters Q) wurde der Wert 0,27 auf 0,26 geändert, für die Variable f_z,CSB (Kostenanteil an den Klärkosten des Parameters CSB) wurde der Wert 0,34 durch 0,35 ersetzt. Mit Artikel 1 Nr. 1 Buchst. b der Achten Änderungssatzung zur Satzung der Stadt E. über die Erhebung von Kanalanschluss-Beiträgen und Abwassergebühren (im Folgenden: Achte Änderungssatzung), bekannt gemacht am 21. Dezember 2022, nach deren Artikel 3 Abs. 1 rückwirkend in Kraft getreten zum 1. Januar 2022, wurde unter entsprechender Änderung von Artikel 1 der Siebten Änderungssatzung der Gebührensatz für die Reinigung des (häuslichen) Abwassers in § 4 Abs. 6 Satz 2 der Abwassersatzung auf 1,93 Euro festgesetzt und dementsprechend durch Artikel 1 Nr. 2 der Achten Änderungssatzung die Variable g,_Kläranlage in § 4a Abs. 6 der Abwassersatzung angepasst. Durch Artikel 2 Nr. 1 der Achten Änderungssatzung, nach deren Artikel 3 Abs. 2 in Kraft getreten am 1. Januar 2023, wurde der Gebührensatz für die Reinigung des (häuslichen) Abwassers in § 4 Abs. 6 Satz 2 der Abwassersatzung auf 2,07 Euro festgesetzt und dementsprechend durch Artikel 2 Nr. 2 der Achten Änderungssatzung die Variable g,_Kläranlage in § 4a Abs. 6 der Abwassersatzung angepasst. Durch Artikel 1 Nr. 2 der Neunten Änderungssatzung zur Satzung der Stadt E. über die Erhebung von Kanalanschluss-Beiträgen und Abwassergebühren (im Folgenden: Neunte Änderungssatzung), bekannt gemacht am 31. März 2023, nach deren Artikel 4 Abs. 1 rückwirkend in Kraft getreten zum 1. Januar 2020, wurde unter entsprechender Abänderung von Artikel 1 der Fünften Änderungssatzung der Gebührensatz für die Reinigung des (häuslichen) Abwassers in § 4 Abs. 6 Satz 2 der Abwassersatzung auf 1,90 Euro festgesetzt und dementsprechend durch Artikel 1 Nr. 3 der Neunten Änderungssatzung die Variable g,_Kläranlage in § 4a Abs. 6 der Abwassersatzung angepasst. Durch Artikel 2 Nr. 2 der Neunten Änderungssatzung, nach deren Artikel 4 Abs. 2 rückwirkend in Kraft getreten zum 1. Januar 2021, wurde unter entsprechender Abänderung von Artikel 1 der Sechsten Änderungssatzung der Gebührensatz für die Reinigung des (häuslichen) Abwassers in § 4 Abs. 6 Satz 2 der Abwassersatzung auf 1,73 Euro festgesetzt und dementsprechend durch Artikel 2 Nr. 3 der Neunten Änderungssatzung die Variable g,_Kläranlage in § 4a Abs. 6 der Abwassersatzung angepasst.

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Auf der Grundlage der Abwassersatzung in der jeweils geltenden (Änderungs-)Fassung setzte die Antragsgegnerin mit Bescheiden vom 27. April 2021, 15. März 2022, 27. Februar 2023 und 30. April 2024 gegenüber der Antragstellerin für die Kalenderjahre 2020 bis 2023 neben den „normalen“ Schmutzwassergebühren auch einen Starkverschmutzerzuschlag auf die Schmutzwassergebühren sowie auf diese Beträge jeweils entfallende Vorausleistungen fest. Die Bescheide vom 27. April 2021 (für das Kalenderjahr 2020) und vom 15. März 2022 (für das Kalenderjahr 2021) hob die Antragsgegnerin infolge der rückwirkenden Anpassungen durch die Neunte Änderungssatzung mit Abhilfebescheiden vom 8. November 2024 auf und ersetzte sie durch neue Gebührenbescheide gleichen Datums. Wegen der Einzelheiten - insbesondere zu den von der Antragsgegnerin festgesetzten Beträgen - wird auf die in der mündlichen Verhandlung überreichten Bescheide (Anlage 1 des Protokolls vom 27. November 2025) verwiesen. Gegen die Bescheide legte die Antragstellerin jeweils Widerspruch ein. Sie sind nicht bestandskräftig geworden.

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Einen Antrag der Antragstellerin auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 27. Februar 2023 über die Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags für das Jahr 2022 lehnte das Verwaltungsgericht Aachen mit Beschluss vom 26. Mai 2023 in dem Verfahren 7 L 336/23 ab. Die Beschwerde der Antragstellerin hiergegen wies der Senat mit Beschluss vom 30. Januar 2024 in dem Verfahren 9 B 575/23 zurück.

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Die Antragstellerin hat am 2. Juli 2019 den Normenkontrollantrag gestellt.

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Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Der Antrag sei zulässig. Sie habe diesen insbesondere zulässigerweise (bereits) gegen die Vierte Änderungssatzung, soweit mit dieser ein Starkverschmutzerzuschlag und Vorausleistungen hierauf eingeführt worden seien, gerichtet. An der erforderlichen Antragsbefugnis fehle es insoweit nicht. Bereits aus der Vierten Änderungssatzung habe sich eine Beschwer für sie ergeben. Darin werde die Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags mit Wirkung ab dem 1. Januar 2020 ohne Vorbehalte und ohne Ausnahmen angekündigt, deren alleiniger Adressat sie sei. Auch wenn der Platzhalter in der Formel zur Berechnung des Starkverschmutzerzuschlags zu deren Vollziehbarkeit noch habe ausgetauscht werden müssen, habe dies genügt, um sich gegen die satzungsrechtlichen Bestimmungen zur Erhebung des Starkverschmutzerzuschlags mit einer Normenkontrolle zur Wehr zu setzen. Mit den nachfolgenden Änderungssatzungen - die Antragstellerin hat mit ihrem Schriftsatz vom 30. Juni 2023, eingegangen am 2. Juli 2023, die Änderungssatzungen bis einschließlich der Neunten Änderungssatzung, soweit damit die Regelungen zur Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags fortgeführt würden, ebenfalls zum Gegenstand ihres Antrags gemacht - seien die streitige Berechnungsformel und die streitige Berechnungsmethodik nicht mehr geändert worden. Es sei lediglich der Platzhalter durch konkrete Zahlen beziehungsweise es seien die Zahlen durch jeweils neue Zahlen ersetzt worden. Den Normenkontrollantrag gegen die Bestimmungen betreffend die Einführung eines Starkverschmutzerzuschlags mit der Vierten Änderungssatzung habe sie fristgerecht gestellt. Der Antrag sei auch begründet. Die verfahrensgegenständlichen Regelungen eines Starkverschmutzerzuschlags in der Abwassersatzung seien unwirksam. Es fehle bereits an einer spezialgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Die Vierte Änderungssatzung leide zudem unter formellen Mängeln. Es liege eine Verletzung von § 31 Abs. 1 GO NRW vor. Durch die Einführung eines Starkverschmutzerzuschlags auf die Schmutzwassergebühr würden die hiervon nicht betroffenen Abwassergebührenzahler und damit auch die Ratsmitglieder entlastet. Dies sei ein unmittelbarer Vorteil im Sinne des § 31 Abs. 1 GO NRW. Ein Verstoß gegen das Publizitätsgebot sei ebenfalls gegeben. In den Regelungen des Starkverschmutzerzuschlags werde auf das I.-Gutachten 2017 und damit auf einen unbekannten, dem Bürger nicht zugänglich gemachten privaten Text Bezug genommen. Die Regelungen des Starkverschmutzerzuschlags seien zudem materiell fehlerhaft. Sie genügten nicht den Bestimmtheitsanforderungen. Die Bestimmung zur Berechnung des Starkverschmutzerzuschlags in § 4a Abs. 6 der Abwassersatzung sei für den normalen Bürger schlichtweg unverständlich. Für den Abgabepflichtigen sei es nicht möglich, daraus den gerade auf ihn entfallenden Starkverschmutzerzuschlag zu berechnen oder eine sachliche Berechtigung gerade der in dieser Formel vorgestellten Berechnungsgrundlage zu erkennen. Zwar sei die Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags nach der Rechtsprechung grundsätzlich zulässig. Er müsse jedoch mit dem Äquivalenzprinzip und dem allgemeinen Gleichheitssatz vereinbar sein. Die Antragsgegnerin hätte vorliegend von der Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags absehen müssen. Dessen Einführung sei hier nach der Rechtsprechung nicht geboten. Mit der Verlagerung ihrer Wasserwerkstatt nach U. hätten sich die von ihr in die öffentliche Abwasseranlage eingeleiteten Schmutzwassermengen und Schmutzfrachten verringert. Der Rat habe ferner den Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht beachtet. Sie, die Antragstellerin, habe in der von der Antragsgegnerin veranlassten Erwartung, dass im Fall der Reduzierung der in ihrem Betrieb anfallenden Schmutzwassermengen und -frachten ein Starkverschmutzerzuschlag nicht eingeführt werde, unter erheblichem finanziellem Aufwand ihre Wasserwerkstatt nach U. verlagert. Nunmehr sei sie finanziell doppelt belastet. Es handele sich bei den verfahrensgegenständlichen Satzungsregelungen um ein unzulässiges nur auf sie bezogenes und eigens für sie geschaffenes Einzelfallgesetz im Sinne des Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG. Es sei der Antragsgegnerin nicht gelungen, einen erhöhten Aufwand bei der Abwasserreinigung wegen des von ihr, der Antragstellerin, eingeleiteten Schmutzwassers nachzuweisen. Die KA E. sei mit Blick auf ihre industriellen Abwässer konzipiert und bemessen worden. Offen bleibe daher, was der Vergleichsmaßstab für das „Mehr“ an Aufwand sein solle, der mit dem Starkverschmutzerzuschlag abgegolten werden solle. Der für die KA E. festzustellende Sanierungsstau und deren mangelnde Anpassung an das geltende Recht könnten kein Grund für die Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags sein. Auch die Ausgestaltung des Starkverschmutzerzuschlags sei fehlerhaft. Der Starkverschmutzerzuschlag dürfte nur auf die variablen Reinigungskosten erhoben werden. Es sei auch nicht nachvollziehbar, warum insoweit die KA E. und die KA F. als Einheit betrachtet würden, sie, die Antragstellerin, also auch für vermeintliche (Mehr-)Kosten der KA F. verantwortlich gemacht werde, obwohl ihr Schmutzwasser allein in die KA E. gelange. Der gewählte frachtbasierte Regelungsansatz sei verfehlt. Ein nicht unerheblicher Teil der biologischen Schmutzfracht des betrieblichen Abwassers komme gar nicht in der biologischen Behandlungsstufe der Kläranlage an. Die Konzeption des Starkverschmutzerzuschlags vereinfache die technischen Abläufe in einer kommunalen Kläranlage. Wenn ein Starkverschmutzerzuschlag erhoben werde, müsste dabei noch weitergehend an andere Kriterien, nicht lediglich die Überschreitung bestimmter Schmutzparameter, angeknüpft werden. Die Antragsgegnerin habe zudem die Entscheidung für eine bestimmte Ausgestaltung des Starkverschmutzerzuschlags in unzulässiger Weise auf die von ihr für dessen Ausarbeitung herangezogene Private verlagert. Die Auswahl der relevanten Parameter, die allein auf ihr betriebliches Schmutzwasser zugeschnitten sei, sei willkürlich. Bei dem Parameter TN_b handele es sich nicht um einen Abwasserabgabenparameter, also einen für die Erteilung einer Erlaubnis für die Direkteinleitung gebräuchlichen Grenzwertparameter. Betrachtet werden müssten auch die absetzbaren Stoffe. Die Schwellenwerte seien fehlerhaft festgesetzt. Dies folge schon daraus, dass es zum durchschnittlich verschmutzten häuslichen Abwasser in der Stadt E. an empirisch ermittelten Daten fehle. Stattdessen werde auf Literaturwerte zurückgegriffen. Das DWA-Arbeitsblatt 198 sei eine Entscheidungshilfe für die Planung von Kläranlagen und kein Ersatz für Messungen und Erhebungen bei bereits vorhandenen und in Betrieb befindlichen Kläranlagen und darauf gestützte Kostenzuordnungen. Das I. habe für die ingenieurtechnische Kläranlagenbemessung relevante Schmutzwassermengen und Schmutzfrachten übernommen, die jedoch im gegebenen Zusammenhang ungeeignet seien. Damit werde das technisch - etwa mit Blick auf Fremdwasser - verdünnte Schmutzwasser der Bürger mit ihrem unverdünnten Schmutzwasser verglichen und dieser Vergleich fehlerhaft zum Kriterium für einen vermeintlichen Mehraufwand bei der Abwasserbehandlung genommen. Es hätte eine Bonusregelung für geringer als das durchschnittliche häusliche Schmutzwasser belastetes Schmutzwasser vorgesehen werden müssen. Die Regelungen zur Schaffung einer Datengrundlage zur Ermittlung des Starkverschmutzerzuschlags durch Beprobungen des betrieblichen Schmutzwassers seien mangelhaft. Die Ermittlung der Schmutzfrachten am sogenannten Übernahmeschacht zur öffentlichen Abwasseranlage erfolge danach nicht repräsentativ mit Blick auf ihre intendierte Verwendung. Es werde nicht berücksichtigt, dass ihre Produktion durch einen diskontinuierlichen Batch-Betrieb mit wechselnden Schmutzwassermengen, -inhaltsstoffen und -konzentrationen gekennzeichnet sei. Es müssten durchflussproportionale Messungen durchgeführt werden. Da Beprobungen zum Ende des Jahres eingestellt würden, liege auch kein repräsentatives Datenkollektiv vor. Das in der im gerichtlichen Verfahren eingereichten Stellungnahme des I. aus August 2024 in diesem Zusammenhang in Bezug genommene Merkblatt des Landesumweltamts Nr. 31, Leitfaden zur Durchführung der Abwasserprobenahme in NRW, 2001 (im Folgenden: Merkblatt Nr. 31) mit den dortigen Vorgaben für Beprobungen passe hier nicht. Dort gehe es nicht um die Einleitung von Abwasser in eine öffentliche Abwasseranlage und dessen Beprobung, sondern den Nachweis, ob wasserrechtliche Grenzwerte im Ablauf der letzten Behandlungsstufe einer Abwasserbehandlungsanlage eingehalten würden oder nicht. Das Merkblatt DWA-M 115-3, Indirekteinleitung nicht häuslichen Abwassers - Teil 3: Praxis der Indirekteinleiterüberwachung, September 2019 (im Folgenden: DWA-Merkblatt 115-3) empfehle durchflussproportionale Messungen. Überhaupt sei die Gleichsetzung von „Emission“ und „Immission“ infolge der Regelungen zu den Schwellenwerten und den Beprobungen fehlerhaft. Die im Ablauf des Indirekteinleiters gemessenen Konzentrationen der relevanten Parameter stünden nicht repräsentativ für einen Behandlungsmehraufwand in der Kläranlage. Keine Berücksichtigung würden insbesondere die absetzbaren Stoffe finden. Ein Teil der auf der Kläranlage ankommenden Schmutzfrachten sei ungelöst und werde schon in der mechanischen Behandlungsstufe der Kläranlage zurückgehalten. Es erfolge aber kein Schmutzfrachtabzug, obwohl auch in der partikulären Fraktion Frachten von CSB, TN_b und P_ges enthalten seien. Auch die Formel zur Berechnung des Starkverschmutzerzuschlags sei mängelbehaftet. Sie beruhe auf der sogenannten Emscherformel, die aber auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar sei. Fehlerhaft sei die Berechnungsformel unter anderem mit Blick auf den darin umgesetzten, vom I. entwickelten Kostenverteilungsschlüssel. Es sei schon nicht klar, welche Kosten insoweit überhaupt betrachtet worden seien. Der Kostenverteilungsschlüssel sei auch deswegen nicht nachvollziehbar, weil die KA E. und die KA F. kostenmäßig als Einheit und nicht separat betrachtet würden. Selbst wenn diese Vorgehensweise methodisch diskutabel wäre, krankte sie im konkreten Fall daran, dass hierdurch zwei Kläranlagen mit identischen Teilkostenschlüsseln belegt würden. Der anhand der KA E. ermittelte Teilkostenschlüssel werde wegen einer unzureichenden Datengrundlage in Bezug auf die KA F. schlicht pauschal für beide Kläranlagen genutzt. Die Datengrundlage für die Erarbeitung des Kostenverteilungsschlüssels sei auch sonst unzureichend. Dies ergebe sich aus dem I.-Gutachten 2017 selbst. Danach seien etwa fehlende Daten betreffend die Aufteilung der Betriebskosten auf die einzelnen Verfahrensstufen der Kläranlage durch Werte aus der Literatur oder Schätzwerte ergänzt worden. Die Aufteilung der Kosten in die Kostenblöcke I und II und die dahinter stehende Abgrenzung der fixen von den variablen Kosten sowie deren Verteilung seien fehlerhaft. Insbesondere sei nicht nachvollziehbar, warum nicht schmutzfrachtabhängige Fixkosten, darunter auch die Kapitalkosten, nicht über den Volumenstrom verteilt würden. Der Kostenverteilungsschlüssel hätte wegen der erheblichen Reduzierung ihrer Schmutzwassermenge und der Schmutzfracht ihres Schmutzwassers ab Jahresbeginn 2020 und der darauf zurückzuführenden Verringerung der Kosten für die biologische Abwasserreinigung in der KA E. aktualisiert werden müssen. Eine Aktualisierung des Kostenverteilungsschlüssels sei nach der Abwassersatzung jedoch nur „alle drei Jahre“ vorgesehen. Die Berechnungsformel sei auch deswegen problematisch, weil sie einen linear ansteigenden proportionalen Behandlungsmehraufwand bei steigender Konzentration der Schmutzwasserinhaltsstoffe unterstelle, ohne dies zu belegen. Die Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags sei auch im Übrigen unverhältnismäßig. Das mit diesem verfolgte Ziel, sie, die Antragstellerin, unter Kostendruck faktisch zu zwingen, wasserrechtlich nicht abverlangbare Investitionsmaßnahmen zu ergreifen, um die in ihrem Betrieb anfallende Schmutzwassermenge und die Schmutzfrachten zu reduzieren, damit eine „Aufrüstung“ der Kläranlage der Antragsgegnerin entbehrlich werde, sei nicht legitim. Der Starkverschmutzerzuschlag habe erdrosselnde Wirkung. Ihr werde ihre gewerbliche Produktion am Standort praktisch unmöglich gemacht. Der Rat habe sein Ermessen bei der Entscheidung für die Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags zudem deswegen fehlerhaft ausgeübt, weil er seine Entscheidung auf das I.-Gutachten 2017 gestützt habe, das zahlreiche methodische Mängel aufweise, den relevanten Sachverhalt nicht ausreichend ermittelt habe und keine Folgenabschätzung, auch betreffend die Auswirkungen der Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags zu ihren Lasten und die daraus resultierende Gefährdung ihres Betriebs, vorgenommen habe.

18

Die Antragstellerin beantragt,

19

§ 4 Abs. 6 Satz 3, § 4a Abs. 1, 2, 4, 5, 6 und § 8 Abs. 3 der Satzung der Stadt E. über die Erhebung von Kanalanschluss-Beiträgen und Abwassergebühren vom 21. Dezember 2016

20

in der Fassung der Vierten Satzung zur Änderung der Satzung der Stadt E. über die Erhebung von Kanalanschluss-Beiträgen und Abwassergebühren vom 13. Mai 2019

21

und der nachfolgenden Änderungen durch die

22

Fünfte Änderungssatzung zur Satzung der Stadt E. über die Erhebung von Kanalanschluss-Beiträgen und Abwassergebühren vom 18. Dezember 2019,

23

Sechste Änderungssatzung zur Satzung der Stadt E. über die Erhebung von Kanalanschluss-Beiträgen und Abwassergebühren vom 16. Dezember 2020,

24

Siebte Änderungssatzung zur Satzung der Stadt E. über die Erhebung von Kanalanschluss-Beiträgen und Abwassergebühren vom 8. Dezember 2021,

25

Achte Änderungssatzung zur Satzung der Stadt E. über die Erhebung von Kanalanschluss-Beiträgen und Abwassergebühren vom 21. Dezember 2022 und

26

Neunte Änderungssatzung zur Satzung der Stadt E. über die Erhebung von Kanalanschluss-Beiträgen und Abwassergebühren vom 31. März 2023

27

für unwirksam zu erklären.

28

Die Antragsgegnerin beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

30

Sie trägt im Wesentlichen vor: Der Antrag sei unzulässig. Es fehle an der Antragsbefugnis. Die Antragstellerin habe die Vierte Änderungssatzung angegriffen. Eine Verletzung eigener Rechte habe jedoch frühestens durch die Fünfte Änderungssatzung entstehen können, mit der erstmalig der in die Berechnungsformel für den Starkverschmutzerzuschlag einzusetzende (Teil-)Gebührensatz für die Reinigung des Abwassers ausgewiesen worden sei. Die Vierte Änderungssatzung erschöpfe sich in der abstrakten Darstellung der Berechnungsformel. Hätte der Rat § 4a der Abwassersatzung in der Fassung der Vierten Änderungssatzung belassen, hätte sie, die Antragsgegnerin, zu keiner Zeit einen Starkverschmutzerzuschlag festsetzen können. Mit der Vierten Änderungssatzung sei eine Regelung zur Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags angekündigt worden, um die Antragstellerin in die Lage zu versetzen, sich rechtzeitig hiermit zu beschäftigen und gegebenenfalls Vorkehrungen treffen zu können, um die Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags ihr gegenüber ab dem Jahr 2020 zu vermeiden. Die Antragstellerin hätte demnach gegen die Fünfte Änderungssatzung vorgehen müssen. Diese habe sie jedoch erst mit ihrem Schriftsatz vom 30. Juni 2023 in ihren Antrag einbezogen. Insoweit habe sie die einjährige Antragsfrist versäumt. Nachfolgende Änderungssatzungen hätten Regelungen zum Starkverschmutzerzuschlag nur noch insoweit betroffen, als die in die Berechnungsformel einzusetzenden Zahlen angepasst worden seien. Der Antrag sei zudem unbegründet. Die Vierte Änderungssatzung sei nicht formell fehlerhaft zustande gekommen. Eine Verletzung von § 31 Abs. 1 GO NRW liege nicht vor. Die satzungsrechtlichen Regelungen zur Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags seien materiell wirksam. Sie seien hinreichend bestimmt. Für den gebührenpflichtigen Benutzer als Abwasserproduzenten sei erkennbar, dass der Starkverschmutzerzuschlag auf die Gebühren für die Reinigung des Schmutzwassers eingreife, wenn die benannten Schwellenwerte auf der Grundlage der von ihr durchgeführten Probenahmen überschritten würden. Auch würden die Ergebnisse der Beprobungen mitgeteilt, so dass für den Starkverschmutzer eine Berechnung des Zuschlags möglich sei. Die Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags sei grundsätzlich zulässig. Ein Starkverschmutzerzuschlag dürfe nicht nur dann erhoben werden, wenn dessen Erhebung mit Blick auf die sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergebenden Anforderungen an die Gebührenerhebung geboten sei. Es sei legitim, mit der Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags auch Lenkungszwecke zu verfolgen. Auf Vertrauensschutz könne sich die Antragstellerin nicht mit Erfolg berufen. Sie habe einseitig mitgeteilt, sie verlege ihre Wasserwerkstatt nach U.. Eine Abstimmung hierüber habe es mit ihr, der Antragsgegnerin, nicht gegeben. Bei den Satzungsbestimmungen zur Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags handele es sich nicht um ein unzulässiges Einzelfallgesetz. Diese würden für jeden Indirekteinleiter gelten, der die festgelegten Schwellenwerte überschreite. Zur Erhebung einer Fremdwassergebühr sei sie nicht verpflichtet. Der Starkverschmutzerzuschlag werde nur auf die (Teil-)Gebühr für die Schmutzwasserreinigung erhoben. Er finde seine Rechtfertigung darin, dass inhomogene Einleitungen und insbesondere Belastungsstöße mit hohen Durchflüssen und hohen Schmutzfrachten zu einem überproportionalen Anstieg der Betriebskosten einer Kläranlage führten. Es seien wenige für die Abwasserreinigung kostenrelevante Standardparameter ausgewählt worden. Auch bei TN_b handele es sich um einen relevanten Parameter. Absetzbare Stoffe hätten für die auf der KA E. anfallenden Kosten lediglich eine untergeordnete Bedeutung und würden bei der Zuschlagsberechnung nicht gesondert berücksichtigt. Der hierauf entfallende Kostenanteil liege lediglich bei vier Prozent. Die absetzbaren Stoffe würden fast vollständig in der mechanischen Stufe abgeschieden. Da die mechanische Stufe nach dem Durchfluss bemessen werde, würden die absetzbaren Stoffe vollständig dem Parameter Q zugeordnet, der per Definition keinen Starkverschmutzungsfaktor erhalte. Dass der Kostenverteilungsschlüssel den Parameter absetzbare Stoffe nicht explizit berücksichtige, sei insofern nicht nachteilig für den Starkverschmutzer. Eine mögliche Kostensenkung auf der Kläranlage durch die absetzbaren Stoffe müsse nicht berücksichtigt werden. Die Schwellenwerte seien wie folgt ermittelt worden: Vergleichsmaßstab für das Schmutzwasser der gewerblichen Einleiter sei immer das häusliche Abwasser, das eine durchschnittlich anzunehmende Verschmutzung in Bezug auf die Standardverschmutzungsparameter aufweise, was wiederum auch der Kläranlagenbemessung zugrunde liege. Die Festsetzung der Schwellenwerte sei in Anlehnung an den zum Zeitpunkt der Einführung des Starkverschmutzerzuschlags bestehenden Stand der Technik gemäß DWA-Arbeitsblatt 198 und dem 30. DWA-Leistungsvergleich 2017 erfolgt. In der in der Entwurfsfassung vorliegenden Überarbeitung des DWA-Arbeitsblatts 198 sei der einwohnerspezifische Schmutzwasseranfall für CSB und P_ges im Übrigen gleich geblieben. Die danach bei einem durchschnittlichen Frischwasserbezug von 125l/(E*d) durchschnittlich anfallenden Frachtwerte für CSB, TN_b und P seien in Konzentrationswerte umgerechnet worden. Damit geringfügige Überschreitungen beziehungsweise Schwankungen nicht automatisch zu einer Klassifikation als Starkverschmutzer führten, seien Pufferzuschläge zugunsten des Starkverschmutzers berücksichtigt worden. Eine Bonusregelung für geringer belastetes Schmutzwasser sei nicht vorgesehen. Die Bemessung und der Betrieb von Kläranlagen müssten die Behandlung von häuslichen Schmutzwässern in der Summe sicherstellen. Deshalb verursache geringer als das durchschnittliche häusliche Schmutzwasser belastetes Schmutzwasser keine geringeren Behandlungskosten. Die Häufigkeit der Probenahme sei in Anlehnung an das Merkblatt Nr. 31 und das DWA-Merkblatt 115-3 festgelegt worden. Auch wenn ersteres nicht eins zu eins auf Indirekteinleiter übertragbar sei, liefere es insoweit doch Orientierung. Nach dem Merkblatt Nr. 31 solle, um das Einleiterverhalten möglichst repräsentativ zu erfassen, der Zeitpunkt der Probenahme sowohl im Rahmen der amtlichen Überwachung von Abwassereinleitungen als auch zur Selbstüberwachung zufällig verteilt zu wechselnden Tageszeiten (auch nachts), an verschiedenen Wochentagen (auch am Wochenende) und zu verschiedenen Jahreszeiten ohne Voranmeldungen durchgeführt werden. Sie, die Antragsgegnerin, orientiere sich hinsichtlich der Probenahmehäufigkeit sowie Datum und Uhrzeit der Probenahme an für die Gewässeraufsicht existierenden Regelungen. Möglich wäre es auch, Probenahmen stattdessen zur Hauptbelastungszeit durchzuführen. Die Aussagekraft der bei der Beprobung am Probenahmeschacht ermittelten Schmutzfrachten sei nicht dadurch beeinträchtigt, dass - wie die Antragstellerin meine - hierbei unberücksichtigt bliebe, dass es bereits zu einem teilweisen Rückhalt der Schmutzfrachten im Kanal komme. Denn wenn bei allen häuslichen und gewerblichen Schmutzwässern ein (gleicher) Rückhalt im Kanal unterstellt werde, ändere dies bei der Bewertung der Schmutz­wässer im Vergleich nichts. Es sei zulässig, auch bei der Ermittlung des Kostenverteilungsschlüssels die KA E. und die KA F. einheitlich zu betrachten. Die Abwasserreinigung in zwei Kläranlagen könne nach der Rechtsprechung zusammengefasst werden, wenn es um die Abbildung der Gesamtkosten der Abwasserreinigung in einem Gebührensatz gehe. Der Kostenschlüssel ordne die auf der (fiktiven einheitlichen) Kläranlage anfallenden Kosten - und damit den Schmutzwassergebührenbedarf - den im Wesentlichen für diese Kosten verantwortlichen Parametern Q, CSB, TN_b und P_ges zu. Der Ansatz zur Ermittlung des Kostenverteilungsschlüssels, der die Anteile der einzelnen Schmutzparameter an den Klärkosten darstelle, sei in dem I.-Gutachten 2017 mit Daten für das Jahr 2014 entwickelt und mit den Daten des Jahres 2017 in dem Gutachten Prüfung der Einführung eines Starkverschmutzerzuschlags für die Abwassergebührensatzung der Stadt E. ab dem Jahr 2019, Verschmutzungsabhängige Gebührenkalkulation, aus September 2018 (im Folgenden: I.-Gutachten 2018) validiert worden. Bei der Konzipierung des Starkverschmutzerzuschlags sei es als fachlich gerechtfertigt erachtet worden, den Starkverschmutzerzuschlag sowohl auf die variablen als auch auf die fixen Jahreskosten der Schmutzwasserreinigung anzuwenden. Insbesondere die KA E. sei zur gemeinsamen biologischen Behandlung industrieller und häuslicher Abwässer konzipiert worden, das Investitionsvolumen in den Bau der Anlage sei maßgeblich durch die im Einzugsgebiet ansässigen Industrieunternehmen bestimmt gewesen. Die Bemessung der Kläranlage und gegebenenfalls notwendige Reinvestitionen berücksichtigten neben den häuslichen Abwässern auch den industriell-gewerblichen Zufluss. Eine Begrenzung der Erhebung des Starkverschmutzerzuschlags allein auf die eigentlichen Betriebskosten der Kläranlage sei insoweit nicht gerechtfertigt. Die Erhebung des Starkverschmutzerzuschlags sei auch im Übrigen mit höherrangigem Recht vereinbar. Für den Fall, dass der Antrag Erfolg haben sollte, rege sie, die Antragsgegnerin, an, die Revision zuzulassen.

31

Die seinerzeit zuständige Berichterstatterin hat am 11. Juli 2024 die Sache mit den Beteiligten erörtert.

32

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens, der beigezogenen Verwaltungsvorgänge sowie der Gerichtsakte des Beschwerdeverfahrens 9 B 575/23 Bezug genommen.

33

Entscheidungsgründe:

34

Der Antrag hat Erfolg.

35

Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem Antrag vom 30. Juni 2019, eingegangen am 2. Juli 2019, den sie mit ihrem Schriftsatz vom 30. Juni 2023, eingegangen am 2. Juli 2023, geändert beziehungsweise erweitert hat, gegen § 4 Abs. 6 Satz 3, § 4a Abs. 1, 2, 4, 5, 6 und § 8 Abs. 3 der Satzung der Stadt E. über die Erhebung von Kanalanschluss-Beiträgen und Abwassergebühren vom 21. Dezember 2016 in der Fassung der Vierten Änderungssatzung und der nachfolgenden Änderungen durch die Fünfte bis Neunte Änderungssatzung. Die von der Antragstellerin angegriffenen Vorschriften bilden - in der jeweils maßgeblichen Fassung - die Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags und Vorausleistungen hierauf für die Kalenderjahre 2020 bis 2023. Dabei sind für das Kalenderjahr 2020 maßgeblich die verfahrensgegenständlichen Vorschriften der Abwassersatzung in der Fassung der Vierten Änderungssatzung und der nachfolgenden Änderung durch die Fünfte Änderungssatzung, letztere wiederum geändert durch die Neunte Änderungssatzung, für das Kalenderjahr 2021 in der Fassung der Vierten Änderungssatzung und der nachfolgenden Änderungen durch die Fünfte und Sechste Änderungssatzung, letztere wiederum geändert durch die Neunte Änderungssatzung, für das Kalenderjahr 2022 in der Fassung der Vierten Änderungssatzung und der nachfolgenden Änderungen durch die Fünfte und Siebte Änderungssatzung, letztere wiederum geändert durch die Achte Änderungssatzung, und erneut geändert durch die Neunte Änderungssatzung, sowie für das Kalenderjahr 2023 in der Fassung der Vierten Änderungssatzung und der nachfolgenden Änderungen durch die Fünfte, Siebte und Achte Änderungssatzung.

36

Die Antragsänderung ist nach § 91 Abs. 1 VwGO zulässig. Die Vorschrift gilt (analog) auch im Normenkontrollverfahren.

37

Vgl. BVerwG, Urteile vom 8. Dezember 2016 - 4 CN 4.16 -, juris Rn. 10, und vom 30. September 2009 ‑ 8 CN 1.08 -, juris Rn. 16; Nds. OVG, Urteil vom 25. Januar 2021 - 8 KN 47/19 -, juris Rn. 56.

38

Danach bedarf es für die Zulässigkeit der Antragsänderung der Einwilligung der Antragsgegnerin oder der Sachdienlichkeit der Antragsänderung.

39

Der Senat hält die Antragsänderung jedenfalls für sachdienlich. Wesentlich für den Begriff der Sachdienlichkeit ist der Gesichtspunkt der Prozesswirtschaftlichkeit. Eine Änderung ist in der Regel sachdienlich, wenn sie der endgültigen Beilegung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten im laufenden Verfahren dient und der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt.

40

Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Dezember 2016 - 4 CN 4.16 -, juris Rn. 10, m. w. N; Peters/Kujath, in: Sodan/ Ziekow, VwGO, 6. Auflage 2025, § 91 Rn. 53.

41

Das ist hier der Fall. Die Antragstellerin wendet sich gegen die mit der Vierten Änderungssatzung in die Abwassersatzung eingefügten Vorschriften zur Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags sowie Vorausleistungen hierauf in der jeweils für die Kalenderjahre 2020 bis 2023 maßgeblichen Fassung der nachfolgenden Änderungssatzungen. Im Streit steht durchgängig, ob die Antragsgegnerin überhaupt einen Starkverschmutzerzuschlag erheben darf, sowie die konkrete Ausgestaltung des Starkverschmutzer­zuschlags. Die verfahrensgegenständlichen Vorschriften sind seit ihrer Einfügung in die Abwassersatzung mit der Vierten Änderungssatzung in wesentlichen Teilen unverändert geblieben. Die Antragsänderung ist damit einer endgültigen Beilegung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten insoweit dienlich. Der Streitstoff bleibt im Wesentlichen derselbe, auch wenn mit der Antragsänderung die Vorschriften über die Erhebung des Starkverschmutzerzuschlags in der Fassung weiterer Änderungssatzungen in den Antrag miteinbezogen werden.

42

Der Antrag ist zulässig.

43

Er ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 109a, § 133 Abs. 3 Satz 2 JustG NRW statthaft. Bei der Abwassersatzung, deren Vorschriften Gegenstand des Antrags sind, handelt es sich um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende andere Rechtsvorschrift, für deren Überprüfung das Oberverwaltungsgericht in einem Normenkontrollverfahren zuständig ist.

44

Die Antragstellerin ist antragsbefugt (vgl. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO), da die zur gerichtlichen Überprüfung gestellten Vorschriften in den jeweils maßgeblichen Fassungen die Ermächtigungsgrundlage bilden, auf die die Antragsgegnerin die Festsetzung von Starkverschmutzerzuschlägen und Vorausleistungen hierauf für die Kalenderjahre 2020 bis 2023 gegenüber der Antragstellerin durch Bescheid gestützt hat.

45

Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt. Danach ist der Antrag innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift zu stellen. Die Antragsfrist bezieht sich auf die konkret zur Überprüfung gestellte Vorschrift, hier also die verfahrensgegenständlichen Vorschriften der Abwassersatzung in der für die Erhebung des Starkverschmutzerzuschlags und Vorausleistungen hierauf für das jeweilige Kalenderjahr maßgeblichen Fassung.

46

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts beginnt bei einer Änderung der angegriffenen Vorschrift die Frist nur dann nicht neu zu laufen, wenn die Neufassung offenkundig keine inhaltlichen Änderungen bewirkt. Dabei ist es eine Frage der systematischen Auslegung, ob eine selbst unverändert gebliebene Regelung im Kontext mit geänderten anderen Vorschriften des ursprünglichen Regelwerks eine neue belastende Wirkung entfaltet.

47

Vgl. BVerwG, Urteile vom 11. Dezember 2024 - 8 CN 2.23 -, juris Rn. 18, und vom 21. Januar 2015 - 10 CN 1.14 -, juris Rn. 12, sowie Beschluss vom 27. September 2021 - 6 BN 1.21 -, juris Rn. 8 ff., m. w. N.; siehe auch Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 6. Auflage 2025, § 47 Rn. 289a.

48

Dies zugrunde gelegt hat die Antragstellerin ihren Antrag rechtzeitig gegen die verfahrensgegenständlichen Vorschriften der Abwassersatzung über die Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags und Vorausleistungen hierauf für die Kalenderjahre 2020 bis 2023 in der jeweils maßgeblichen (Änderungs-)Fassung gerichtet.

49

Durch Artikel 1 Nr. 2 der Neunten Änderungssatzung erfolgte eine Änderung des Gebührensatzes in § 4 Abs. 6 Satz 2 der Abwassersatzung in der bis dahin geltenden Fassung der Vierten Änderungssatzung, geändert durch Artikel 1 Nr. 2 der Fünften Änderungssatzung, und damit gleichzeitig der Variablen g,_Kläranlage in § 4a Abs. 6 der Abwassersatzung rückwirkend ab dem 1. Januar 2020. Durch Artikel 2 Nr. 2 der Neunten Änderungssatzung erfolgte eine Änderung des Gebührensatzes in § 4 Abs. 6 Satz 2 der Abwassersatzung in der bis dahin geltenden Fassung der Vierten Änderungssatzung, geändert durch Artikel 1 Nr. 2 der Sechsten Änderungssatzung, und damit gleichzeitig der Variablen g,_Kläranlage in § 4a Abs. 6 der Abwassersatzung rückwirkend ab dem 1. Januar 2021. Die Änderungen beruhten auf einer Nachkalkulation der Gebührensätze durch die Antragsgegnerin unter Berücksichtigung der Vorgaben des Urteils des erkennenden Senats vom 17. Mai 2022 in dem Verfahren 9 A 1019/20 (vgl. die Vorlage-Nr.: VO/0055/23 vom 2. März 2023). Die verfahrensgegenständlichen Vorschriften, die die Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung des Starkverschmutzerzuschlags und von Vorausleistungen hierauf für die Jahre 2020 und 2021 bilden, wurden hierdurch inhaltlich geändert mit der Folge einer neuen belastenden Wirkung. Dass die Gebühren­sätze in § 4 Abs. 6 Satz 2 der Abwassersatzung infolge der rückwirkenden Änderungen abgesenkt worden sind, ändert hieran nichts. Die Neunte Änderungssatzung wurde am 31. März 2023 bekannt gemacht. Die Antragstellerin hat die geänderten Vorschriften mit ihrem Schriftsatz vom 30. Juni 2023 innerhalb der einjährigen Antragsfrist und damit rechtzeitig angegriffen.

50

Mit Artikel 1 Nr. 1 Buchst. b der Achten Änderungssatzung erfolgte eine Änderung des Gebührensatzes in § 4 Abs. 6 Satz 2 der Abwassersatzung in der bis dahin geltenden Fassung der Vierten Änderungssatzung, geändert durch Artikel 1 Nr. 5 Buchst. d Doppelbuchst. bb der Siebten Änderungssatzung, und damit gleichzeitig durch Artikel 1 Nr. 2 der Achten Änderungssatzung der Variablen g,_Kläranlage in § 4a Abs. 6 der Abwassersatzung rückwirkend ab dem 1. Januar 2022. Die Änderung beruhte auf einer Nachkalkulation nach der infolge des genannten Urteils des erkennenden Senats geänderten Vorschrift des § 6 KAG NRW (vgl. die Vorlage-Nr.: VO/0231/22-1 vom 7. Dezember 2022). Die verfahrensgegenständlichen Regelungen, die die Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags und von Vorausleistungen hierauf für das Jahr 2022 bilden, wurden hierdurch inhaltlich geändert mit der Folge einer neuen belastenden Wirkung. Auch insoweit ist unerheblich, dass die Gebührensätze in § 4 Abs. 6 Satz 3 der Abwassersatzung für das Jahr 2022 infolge der rückwirkenden Änderungen abgesenkt worden sind. Mit Artikel 2 Nr. 1 der Achten Änderungssatzung erfolgte zudem eine Änderung des Gebührensatzes in § 4 Abs. 6 Satz 2 der Abwassersatzung und damit gleichzeitig durch Artikel 2 Nr. 2 der Achten Änderungssatzung der Variablen g,_Kläranlage ab dem 1. Januar 2023. Auch insoweit erfuhren die verfahrensgegenständlichen Vorschriften, die die Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags und von Vorausleistungen hierauf eine inhaltliche Änderung mit einer neuen belastenden Wirkung für das Kalenderjahr 2023. Die Achte Änderungssatzung wurde am 21. Dezember 2022 bekannt gemacht. Die Antragstellerin hat die geänderten Vorschriften mit ihrem Schriftsatz vom 30. Juni 2023 innerhalb der einjährigen Antragsfrist und damit rechtzeitig angegriffen.

51

Darauf, ob - was die Antragsgegnerin in Frage stellt - die Antragstellerin die verfahrensgegenständlichen Vorschriften, die die Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags und von Vorausleistungen hierauf für die Kalenderjahre 2020 bis 2022 in der vor den besagten Änderungen geltenden Fassungen rechtzeitig angegriffen hat, kommt es nach alldem nicht entscheidend an.

52

Es fehlt nicht an dem für den Antrag erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis.

53

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist von einem fehlenden Rechtsschutzbedürfnis für einen Normenkontrollantrag unter anderem dann auszugehen, wenn sich die Inanspruchnahme des Gerichts als nutzlos erweist, weil der Antragsteller mit der begehrten Entscheidung seine Rechtsstellung nicht verbessern kann. Wann dies der Fall ist, richtet sich im Wesentlichen nach den jeweiligen Verhältnissen im Einzelfall.

54

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Oktober 2016 - 3 BN 1.15 -, juris Rn. 4, m. w. N.

55

Mit der begehrten Erklärung der Unwirksamkeit der verfahrensgegenständlichen Be­stimmungen (§ 4 Abs. 6 Satz 3, § 4a Abs. 1, 2, 4, 5, 6 der Abwassersatzung) verbessert sich die Rechtsstellung der Antragstellerin, weil hierdurch die Ermächtigungsgrundlagen für die sämtlich nicht bestandskräftigen Bescheide, mit denen gegenüber der Antragstellerin Starkverschmutzerzuschläge für die Kalenderjahre 2020 bis 2023 festgesetzt worden sind, entfallen. Soweit es den ebenfalls angegriffenen § 8 Abs. 3 der Abwassersatzung betrifft, dürften zwar die Bescheide, mit denen Vorausleistungen auf die Starkverschmutzerzuschläge festgesetzt worden sind, durch die endgültige Festsetzung der Starkverschmutzerzuschläge „abgelöst“ worden sein.

56

Vgl. hierzu BVerwG, Beschlüsse vom 17. Dezember 2019 - 9 B 52.18 -, juris Rn. 8, und vom 19. Dezember 1997 - 8 B 244.97 -, juris Rn. 8.

57

Dennoch erscheint es jedenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen, dass sich die Rechtsstellung der Antragstellerin noch dadurch verbessert, dass auch die Rechtsgrundlage für die Erhebung von Vorausleistungen für unwirksam erklärt wird. So ist etwa eine Fortsetzungsfeststellungsklage gegen einen Vorausleistungsbescheid nicht stets deswegen unzulässig, weil sich dieser durch einen endgültigen Gebührenbescheid erledigt hat.

58

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Dezember 2019 - 9 B 52.18 -, juris Rn. 9 f., 15 f.

59

Der Antrag ist begründet.

60

Die verfahrensgegenständlichen Bestimmungen sind unwirksam.

61

Es fehlt jedoch nicht schon an der erforderlichen Ermächtigungsgrundlage. Die satzungsrechtlichen Regelungen zur Erhebung des Starkverschmutzerzuschlags und von Vorausleistungen hierauf können auf die §§ 1, 2, 4 und 6 KAG NRW gestützt werden.

62

Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 KAG NRW sind die Gemeinden und Gemeindeverbände berechtigt, nach Maßgabe dieses Gesetzes Abgaben (Steuern, Gebühren und Beiträge) zu erheben, soweit nicht Bundes- oder Landesgesetze etwas anderes bestimmen. Dabei dürfen nach § 2 Abs. 1 Satz 1 KAG NRW Abgaben nur auf Grund einer Satzung erhoben werden. Aus diesen Vorschriften resultiert die Befugnis der Gemeinden und Gemeindeverbände, für kommunales Handeln Abgaben zu erheben. § 4 Abs. 1 KAG NRW bestimmt allgemein, dass die Gemeinden und Gemeindeverbände Gebühren erheben können. Diese werden in § 4 Abs. 2 KAG NRW als Geldleistungen definiert, die als Gegenleistung für eine besondere Leistung - Amtshandlung oder sonstige Tätigkeit - der Verwaltung (Verwaltungsgebühren) oder für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen und Anlagen (Benutzungsgebühren) erhoben werden. Die Erhebung von Benutzungsgebühren, mithin auch der hier in Rede stehenden Schmutzwassergebühren, wird im Einzelnen in § 6 KAG NRW geregelt. Nach § 6 Abs. 3 Satz 1 und 2 KAG NRW ist die Benutzungsgebühr nach der Inanspruchnahme der Einrichtung oder Anlage zu bemessen, wobei als Maßstab für die Ermittlung des Umfangs der Inanspruchnahme vorrangig ein Wirklichkeitsmaßstab heranzuziehen ist oder, wenn das besonders schwierig oder wirtschaftlich nicht vertretbar ist, ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab gewählt werden kann, der nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zu der Inanspruchnahme stehen darf.

63

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. Dezember 2012 - 9 A 2646/11 -, juris Rn. 33, und Beschluss vom 19. Juli 2002 - 9 A 292/00 -, juris Rn. 5.

64

Daraus, dass die Benutzungsgebühr nach § 6 Abs. 3 Satz 1 KAG NRW nach der „Inanspruchnahme“ der Einrichtung oder Anlage zu bemessen ist, ergibt sich ohne Weiteres - mit der nach dem Vorbehalt des Gesetzes erforderlichen Bestimmtheit -, dass der Landesgesetzgeber hinsichtlich der Benutzungsleistung (Leistungsprinzip), die gegenüber dem Gebührenschuldner erbracht wird,

65

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2002 - 9 A 292/00 -, juris Rn. 5,

66

das Maß der Inanspruchnahme der Einrichtung oder Anlage für maßgeblich hält. Damit ist auch für die Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags auf die Schmutzwassergebühr, der gerade dem Umstand Rechnung tragen soll, dass die Einleiter stark verschmutzter Abwässer die öffentliche Entwässerungseinrichtung in höherem Maß in Anspruch nehmen als die Einleiter normal verschmutzter Abwässer, das Wesentliche durch den parlamentarischen Gesetzgeber geregelt. Die Regelungsbefugnis der Antragsgegnerin für die mit dem Antrag angegriffenen Bestimmungen über die Erhebung von Vorausleistungen auf den Starkverschmutzerzuschlag ergibt sich aus § 6 Abs. 4 Satz 4 KAG NRW. Danach können auf die Gebühren vom Beginn des Erhebungszeitraums an angemessene Vorausleistungen verlangt werden.

67

Die verfahrensgegenständlichen Vorschriften leiden auch nicht unter den von der Antragstellerin geltend gemachten formellen Mängeln.

68

Die jeweils maßgeblichen Änderungssatzungen sind - ungeachtet der Frage, ob ein solcher Fehler rechtzeitig nach § 7 Abs. 6 GO NRW gerügt worden ist - entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht unter Verstoß gegen § 43 Abs. 2 i. V. m. § 31 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW zustande gekommen. Danach darf ein Ratsmitglied weder beratend noch entscheidend mitwirken, wenn die Entscheidung einer Angelegenheit ihm selbst einen unmittelbaren Vorteil oder Nachteil bringen kann. Die Regelung bezweckt grundsätzlich, die auf einen Ausgleich der Individual- und Gemeininteressen beruhenden Entscheidungen des Rats von individuellen Sonderinteressen freizuhalten, um durch eine allein an Gesetz und öffentlichem Wohl orientierte Tätigkeit das Vertrauen in eine unvoreingenommene Entscheidungsfindung zu stärken.

69

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 12. März 2003 - 7a D 20/02 -, juris Rn. 26, vom 24. Februar 1995 - 10a NE 40/90 -, juris Rn. 11, und vom 20. Februar 1979 - XV A 809/78 -, juris Rn. 2, jeweils m. w. N.

70

Nach § 31 Abs. 3 Nr. 1 GO NRW gilt dieses Mitwirkungsverbot - einen unmittelbaren Vorteil oder Nachteil unterstellt - jedoch dann nicht, wenn der Vorteil oder Nachteil nur darauf beruht, dass jemand einer Berufs- oder Bevölkerungsgruppe angehört, deren gemeinsame Interessen durch die Angelegenheit berührt werden. Die Berührung eines gemeinsamen Gruppeninteresses kann den Ausschluss im Gegensatz zu einem Sonderinteresse nicht rechtfertigen. Es wird damit der Tatsache Rechnung getragen, dass die Gemeindevertreter als Einwohner der Gemeinde von örtlichen Entscheidungen und Beschlussfassungen regelmäßig auf bestimmte Weise immer auch selbst betroffen sein werden.

71

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. Januar 2020 - 2 D 100/17.NE -, juris Rn. 73 ff.; Dietlein, in: Dietlein/ Heusch, BeckOK Kommunalrecht NRW, 33. Edition, Stand: 15. Oktober 2025, § 31 GO NRW Rn. 41.

72

Danach liegt hier jedenfalls der Ausschlusstatbestand des § 31 Abs. 3 Nr. 1 GO NRW vor. Zwar schaffen die verfahrensgegenständlichen Satzungsbestimmungen eine Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags und reduziert sich infolge der - konkret in Rede stehenden - Heranziehung von Indirekteinleitern gewerblicher Schmutzwässer wie der Antragstellerin zu einem solchen Starkverschmutzerzuschlag die Höhe der für normal verschmutztes häusliches Schmutzwasser anfallenden Gebührenlast. Damit sind durch die satzungsrechtliche Regelung jedoch lediglich Kollektivinteressen der Ratsmitglieder als Angehörige der Gruppe der zur normalen Schmutzwassergebühr herangezogenen Einwohner (als potentiell schmutzwassergebührenpflichtige dinglich Berechtigte nach § 7 der Abwassersatzung beziehungsweise diejenigen, auf die die Schmutzwassergebühren möglicherweise umgelegt werden) betroffen, mögen sie sich auch, wie die Antragstellerin geltend macht, anlässlich der Beschlussfassung ausdrücklich dahingehend geäußert haben, sie wollten weniger Schmutzwassergebühren zahlen.

73

Der von der Antragstellerin gerügte Bekanntmachungsmangel liegt nicht vor. Nach § 7 Abs. 4 Satz 1 GO NRW sind Satzungen öffentlich bekanntzumachen. Das Rechtsstaatsprinzip gebietet, Rechtsnormen so zu verkünden (bekanntzumachen), dass die Betroffenen sich von dem Erlass und von dem Inhalt der Rechtsnorm verlässlich Kenntnis verschaffen können.

74

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 22. Juni 2012 - 8 BN 1.12 -, juris Rn. 5, und vom 18. Oktober 2006 - 9 B 6.06 -, juris Rn. 4; OVG NRW, Urteil vom 14. August 2008 - 7 D 120/07 -, juris Rn. 43; siehe auch Peters, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen, 33. Edition, Stand: 15. Oktober 2025, § 7 GO NRW Rn. 22.

75

Der Annahme einer Bekanntmachung der Satzung mit ihrem - vollständigen - Inhalt (vgl. auch § 3 Abs. 1 BekanntmVO NRW) steht hier nicht entgegen, dass, wie die Antragstellerin geltend macht, in § 4a Abs. 6 der Abwassersatzung in der Erklärung der Abkürzung f_z,i = Anteil der Klärkosten gemäß dem Kostenverteilungsschlüssel in einem Klammerzusatz auf das I.-Gutachten 2017 hingewiesen wird, das weder bekanntgemacht noch öffentlich zugänglich gemacht worden ist. Denn das I.-Gutachten 2017 selbst ist nicht Satzungsinhalt. Es sind lediglich die nach dem darin entwickelten Modell ermittelten Anteile an den Klärkosten der Parameter Q, CSB, N und P in die Berechnungsformel übernommen worden (f_z,Q = Anteil an den Klärkosten des Parameters Q = 0,27; f_z,CSB = Anteil an den Klärkosten des Parameters CSB = 0,34; f_z,N = Anteil an den Klärkosten des Parameters N = 0,28 und f_z,P = Anteil an den Klärkosten des Parameters P = 0,11). Der Hinweis auf das I.-Gutachten 2017 dient nur der Erläuterung.

76

Die verfahrensgegenständlichen satzungsrechtlichen Regelungen sind jedoch wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht materiell unwirksam.

77

Höchstrichterlich geklärt ist allerdings, dass die Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags im Grundsatz zulässig ist. Hiermit soll dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die Einleiter stark verschmutzter Abwässer die öffentlichen Entwässerungseinrichtungen in höherem Maß in Anspruch nehmen als die Einleiter normal verschmutzter Abwässer. Dieses höhere Maß der Benutzung lässt ein lediglich an der Abwassermenge ausgerichteter Gebührenmaßstab unberücksichtigt.

78

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 1977 - 7 C 4.76 -, juris Rn. 17; VGH Bad.-Württ., Urteile vom 7. September 2011 - 2 S 1202/10 -, juris Rn. 35, und vom 31. August 1989 - 2 S 2805/87 -, VBlBW 1990, 103, 109, sowie Beschluss vom 26. September 1996 - 2 S 3310/94 -, juris Rn. 67; OVG M.-V., Urteil vom 20. Oktober 2003 - 1 L 323/02 -, juris Rn. 53; Schl.-H. OVG, Urteil vom 21. Juni 2000 - 2 L 9/99 -, juris Rn. 45, und Beschluss vom 15. Juni 2021 - 2 LB 15/19 -, juris Rn. 62; Bay. VGH, Urteil vom 18. Mai 1999 - 23 B 95.1119 -, juris Rn. 75; Hess. VGH, Beschluss vom 28. August 1986 - 5 TH 1870/86 -, juris Rn. 16 f.; Nds. OVG, Beschluss vom 19. Juli 1999 ‑ 9 M 2622/99 -, juris Rn. 8.

79

Die Rechtsprechung räumt dem Satzungsgeber sowohl bei der grundsätzlichen Entscheidung, ob ein Starkverschmutzerzuschlag erhoben wird, als auch hinsichtlich der konkreten Ausgestaltung der Starkverschmutzerregelung eine weitgehende Gestaltungsfreiheit ein, die im Wesentlichen durch das Äquivalenzprinzip und das aus Art. 3 Abs. 1 GG folgende Willkürverbot eingeschränkt ist. Die hierdurch gezogenen Grenzen überschreitet der Satzungsgeber erst dann, wenn sich ein vernünftiger, aus der Natur der Sache einleuchtender Grund für die Gleich- oder Ungleichbehandlung nicht finden lässt. Nur die Einhaltung dieser äußersten Grenze ist unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitssatzes zu prüfen, nicht aber, ob der Satzungsgeber die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat. Insbesondere zwingen das Äquivalenzprinzip und das Willkürverbot den Satzungsgeber nicht, unter mehreren geeigneten Wahrscheinlichkeitsmaßstäben für die Bemessung der Benutzungsgebühren - und so auch des Starkverschmutzerzuschlags - denjenigen zu wählen, der dem Wirklichkeitsmaßstab am nächsten kommt.

80

Vgl. Schl.-H. OVG, Urteil vom 21. Juni 2000 - 2 L 9/99 ‑, juris Rn. 47, und Beschluss vom 15. Juni 2021 ‑ 2 LB 15/19 -, juris Rn. 67; Bay. VGH, Urteil vom 18. Mai 1999 - 23 B 95.1119 -, juris Rn. 78 f., und Beschluss vom 6. März 2025 - 20 ZB 24.1200 -, juris Rn. 5; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 31. August 1989 ‑ 2 S 2805/87 -, VBlBW 1990, 103, 111; siehe allgemein zu Vorgaben, die sich aus dem Äquivalenzprinzip und dem Gleichheitssatz für die Ausgestaltung von Benutzungsgebühren ergeben, etwa BVerwG, Urteil vom 14. April 1967 - 7 C 15.65 -, juris Rn. 23, sowie Beschlüsse vom 20. Dezember 2023 - 9 BN 4.23 -, juris Rn. 9, und vom 28. Juli 2015 - 9 B 17.15 -, juris Rn. 6.

81

Darüber hinaus muss sich eine satzungsrechtliche Regelung zur Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags insbesondere am rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot messen lassen. Ermächtigungen zur Vornahme belastender Verwaltungsakte müssen nach Inhalt, Gegenstand und Ausmaß hinreichend bestimmt sein, so dass die Eingriffe messbar und in gewissem Umfang für den Staatsbürger voraussehbar und berechenbar sind.

82

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 30. Mai 2018 - 1 BvR 45/15 -, juris Rn. 16, und vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 -, juris Rn. 174; BVerwG, Urteile vom 23. Januar 2019 - 9 C 1.18 -, juris Rn. 30, und vom 9. März 1990 ‑ 8 C 20.88 -, juris Rn. 24; Bay. VGH, Urteil vom 7. Februar 2020 - 8 B 18.2212 -, juris Rn. 43, und Beschluss vom 6. März 2025 - 20 ZB 24.1200 -, juris Rn. 5; Sächs. OVG, Urteil vom 14. Februar 2018 - 5 A 598/15 -, juris Rn. 31; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 7. September 2011 - 2 S 1202/10 -, juris Rn. 36; Schl.-H. OVG, Urteil vom 21. Juni 2000 - 2 L 9/99 -, juris Rn. 49, und Beschluss vom 15. Juni 2021 - 2 LB 15/19 -, juris Rn. 65.

83

Eine Abgabensatzung muss danach für alle in Betracht kommenden Anwendungsfälle insbesondere die Bemessung der Abgabe klar und berechenbar regeln und darf nicht eine wesentliche Maßstabsbestimmung der Entscheidung im Einzelfall überlassen.

84

Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 6. März 2025 - 20 ZB 24.1200 -, juris Rn. 6; VGH Bad.-Württ., Urteile vom 7. September 2011 - 2 S 1202/10 -, juris Rn. 36, und vom 31. August 1989 - 2 S 2805/87 -, VBlBW 1990, 103, 106; Schl.-H. OVG, Urteil vom 21. Juni 2000 - 2 L 9/99 -, juris Rn. 49, und Beschluss vom 15. Juni 2021 ‑ 2 LB 15/19 -, juris Rn. 65.

85

Das Bestimmtheitsgebot stellt dabei keine einheitlichen, in gleicher Weise für alle Abgaben geltenden Voraussetzungen auf. Vielmehr ist der Grad der von Verfassungs wegen geforderten Regelungsbestimmtheit sowohl von der Eigenart des geregelten Sachverhalts und den jeweiligen (Grundrechts-)Auswirkungen der Regelung für die Betroffenen als auch von der Art und Intensität des zugelassenen behördlichen Eingriffs abhängig.

86

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 -, juris Rn. 173, vom 30. Mai 1998 - 1 BvR 45/15 -, juris Rn. 16, und vom 19. April 1978 - 2 BvL 2/75 -, juris Rn. 40; BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2013 - 3 C 8.12 -, juris Rn. 15, und Beschluss vom 20. August 1997 - 8 B 170.97 -, juris Rn. 14; Schl.-H. OVG, Beschluss vom 15. Juni 2021 - 2 LB 15/19 -, juris Rn. 66.

87

Gefordert ist eine dem jeweiligen Zusammenhang angemessene Regelungsdichte, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und die Gerichte ausschließt.

88

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 30. Mai 2018 - 1 BvR 45/15 -, juris Rn. 17, und vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 -, juris Rn. 175; BVerwG, Urteil vom 2. Juli 1969 ‑ 4 C 68.67 -, juris Rn. 17, sowie Beschlüsse vom 10. April 2000 - 11 B 61.99 -, juris Rn. 10, vom 20. August 1997 - 8 B 170.97 -, juris Rn. 14, und vom 15. Novem­ber 1995 - 11 B 72.95 -, juris Rn. 5; Schl.-H. OVG, Beschluss vom 15. Juni 2021 - 2 LB 15/19 -, juris Rn. 66; Sächs. OVG, Urteile vom 8. Juli 2019 - 5 A 101/16 -, juris Rn. 32 f., und vom 4. Juli 2012 - 5 C 34/09 -, juris Rn. 127.

89

Ein von der Antragstellerin geltend gemachter Verstoß der verfahrensgegenständlichen Satzungsbestimmungen gegen das in Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG normierte Verbot des Einzelfallgesetzes kommt jedoch von vornherein nicht in Betracht. Dieses gilt nur für Gesetze im formellen Sinn, zu denen die Abwassergebührensatzung als nur materielle Rechtsnorm nicht gehört.

90

Vgl. etwa Remmert, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, Werkstand: 107. Ergänzungslieferung, Stand: März 2025, Art. 19 Abs. 1 Rn. 26.

91

Dass der Rat mit seiner Entscheidung, einen Starkverschmutzerzuschlag - überhaupt - zu erheben, die ihm nach dem Vorstehenden eingeräumte Gestaltungsfreiheit überschritten hat, ist nicht feststellbar.

92

Der Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags steht nicht entgegen, dass - wie die Antragstellerin meint - die Antragsgegnerin hierzu vorliegend nicht verpflichtet sei. Zwar kann die Einführung eines Starkverschmutzerzuschlags geboten sein, um einer ungerechtfertigten Gleichbehandlung von Normal- und Starkverschmutzern hinsichtlich der Schmutzwassergebührenlast zu begegnen.

93

Vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 5. November 2007 - 2 S 2921/06 -, juris Rn. 12; VG Aachen, Urteil vom 7. Oktober 2016 - 7 K 1721/16 -, juris Rn. 26; siehe auch Lichtenfeld, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, 71. Ergänzungslieferung, Stand: September 2024, § 6 Rn. 760.

94

Liegen diese Voraussetzungen jedoch nicht vor, bleibt es dem kommunalen Satzungsgeber überlassen zu entscheiden, ob er einen Starkverschmutzerzuschlag einführt oder dies aus Praktikabilitäts- oder Kostengründen unterlässt.

95

Vgl. Schl.-H. OVG, Beschluss vom 15. Juni 2021 - 2 LB 15/19 -, juris Rn. 63.

96

Dass hier die Entscheidung für die Einführung eines Starkverschmutzerzuschlags mit Blick auf die Höhe der mit seiner Erhebung verbundenen Verwaltungskosten von vornherein sachwidrig wäre, unterstellt die Antragstellerin. Hierfür fehlt es jedoch an tatsächlichen Anhaltspunkten.

97

Der Satzungsgeber überschreitet die ihm eingeräumte Gestaltungsfreiheit überdies entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht deswegen, weil er mit der Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags gewerbliche Einleiter dazu veranlassen will, die Menge beziehungsweise die Schmutzfracht ihres eingeleiteten Schmutzwassers zu reduzieren, um eine Entlastung der Kläranlage zu erreichen.

98

Vgl. Bay. VGH, Urteil vom 18. Mai 1999 - 23 B 95.1119 -, juris Rn. 95; siehe zum Lenkungszweck von Benutzungsgebühren allgemein auch Vetter, in: Christ/ Oebbecke, Handbuch Kommunalabgabenrecht, 2. Auflage 2022, D. Rn. 32, m. w. N.

99

Dass die Antragsgegnerin, auch nachdem die Antragstellerin ihre Wasserwerkstatt verlagert und sich infolge dessen die von der Antragstellerin eingeleiteten Schmutzwassermengen und -frachten reduziert haben, an der Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags festgehalten hat, ist gerichtlicherseits ebenfalls nicht zu beanstanden. Die Antragstellerin meint, sie habe darauf vertrauen dürfen, dass die Antragsgegnerin im Fall der mit erheblichen finanziellen Investitionen verbundenen Verlagerung der Wasserwerkstatt von der Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags Abstand nimmt. Ungeachtet dessen, inwieweit sich eine materielle Unwirksamkeit der verfahrensgegenständlichen Vorschriften mit Blick auf den von der Antragstellerin damit geltend gemachten Grundsatz des Vertrauensschutzes überhaupt ergeben kann, lässt sich schon das Vorliegen eines Vertrauenstatbestands als Voraussetzung für die Berufung auf diesen Grundsatz,

100

vgl. hierzu etwa BVerfG, Beschluss vom 1. März 1997 ‑ 2 BvR 1599/89 -, juris Rn. 58,

101

nicht feststellen. Die Antragstellerin hat nicht substantiiert dargetan, welche konkreten Aussagen von Seiten der Antragsgegnerin getätigt worden seien, aus denen sie hätte schließen dürfen, dass nach einer Verlagerung der Wasserwerkstatt in jedem Fall, das heißt ungeachtet dessen, welche Schmutzwassermengen mit welchen Schmutzfrachten nach einer solchen Verlagerung von der Antragstellerin eingeleitet werden, die Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags unterbleibt. Es ist auch nichts dafür ersichtlich, dass seitens der Antragsgegnerin - entgegen ihren Angaben - Derartiges erklärt worden sein könnte.

102

Ohne Erfolg hält die Antragstellerin der Entscheidung für die Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags entgegen, diese möge zwar grundsätzlich zulässig sein, im konkreten Fall verursache ihr stärker verschmutztes Abwasser jedoch überhaupt kein „Mehr“ an Aufwand in der KA E., weil die Kläranlage gerade auch für ihre betrieblichen Abwässer konzipiert und bemessen worden sei. Auf Letzteres kommt es im gegebenen Zusammenhang nicht an. Bezugspunkt des „Mehr“ an Aufwand, das die Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags im Grundsatz rechtfertigt, ist das normal verschmutzte häusliche Abwasser. Im Vergleich hierzu stärker verschmutzte Abwässer verursachen regelmäßig ein „Mehr“ an Aufwand in der Kläranlage. So hat überdies konkret auch die infolge der Verlagerung der Wasserwerkstatt der Antragstellerin eingetretene Reduzierung der von ihr eingeleiteten Schmutzwassermengen und der Schmutzfrachten zu sinkenden Bewirtschaftungskosten in der KA E. geführt (vgl. die Vorlage-Nr. VO/0325/19 vom 14. November 2019 und die Vorlage-Nr. VO/0254/20 vom 10. November 2020).

103

Die Regelung in § 4 Abs. 6 Satz 3 der Abwassersatzung, wonach der Starkverschmutzerzuschlag im Ansatz so ausgestaltet ist, dass er die „Gebühr für die Reinigung des Abwassers“ erhöht, ist nicht zu beanstanden. Aus dem systematischen Zusammenhang der Vorschrift geht eindeutig hervor, dass der Starkverschmutzerzuschlag danach nur auf die (Teil-)Gebühr für die Reinigung des Schmutzwassers (vgl. § 4 Abs. 6 Satz 2 der Abwassersatzung) erhoben wird. Auch das I.-Gutachten 2017 betrachtet bei der Entwicklung eines Modells für die Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags, anders als die Antragstellerin meint, (allein) den Teil des Schmutzwassergebührenbedarfs, der für die Reinigung des Schmutzwassers anfällt (siehe dort S. 20). Der Starkverschmutzerzuschlag dient nach seiner Ausgestaltung allein dazu, diesen Teil des Schmutzwassergebührenbedarfs mitzufinanzieren. Die von der Antragstellerin in diesem Zusammenhang geäußerte Kritik, soweit sie darauf abzielt, die Antragsgegnerin habe den Schmutzwassergebührenhaushalt und den Niederschlagswassergebührenhaushalt nicht fehlerfrei abgegrenzt,

104

vgl. hierzu OVG NRW, Beschlüsse vom 24. August 2016 - 9 A 777/15 -, juris Rn. 10, und vom 2. Mai 2012 - 9 A 1884/11 -, juris Rn. 8,

105

beziehungsweise zwischen den (Teil-)Gebührenhaushalten Schmutzwasserreinigung und Schmutzwassertransport nicht fehlerfrei differenziert, bleibt unsubstantiiert. Es ist auch nicht sonst erkennbar, dass der Satzungsgeber die in § 4 Abs. 6 Satz 3 der Abwassersatzung vorgegebene Konstruktion des Starkverschmutzerzuschlags als Zuschlag auf die (Teil-)Gebühr für die Reinigung des Schmutzwassers nicht konsequent umgesetzt hätte.

106

Der Senat vermag ferner nicht festzustellen, dass der Satzungsgeber - wie die Antragstellerin es für geboten hält - (auch) aus dem Schmutzwassergebühren(teil-)bedarf, zu dessen Mitfinanzierung der Starkverschmutzerzuschlag beizutragen bestimmt ist, die für die Beseitigung von Fremdwasser anfallenden Kosten hätte herausnehmen müssen. Dass vorliegend Fremdwasserzuflüsse von solchem Ausmaß beziehungsweise solcher Art anfallen, dass die dadurch verursachten Kosten der Abwasserbeseitigung nach den in der Rechtsprechung hierzu entwickelten Maßgaben nicht mehr als systembedingt hinzunehmen und daher als nicht gebührenfähige Kosten aus dem Abwassergebührenhaushalt auszusondern wären,

107

vgl. hierzu VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22. September 2016 - 2 S 1450/14 -, juris Rn. 41 f.; Schl.-H. OVG, Urteil vom 5. April 2000 - 2 L 215/98 -, juris Rn. 25 f.; VG Düsseldorf, Urteil vom 21. Dezember 2005 - 5 K 4157/03 -, juris Rn. 40,

108

fehlt es auch unter Berücksichtigung des Vortrags der Antragstellerin an konkreten Anhaltspunkten.

109

Sollte die Rüge der Antragstellerin, der Starkverschmutzerzuschlag diene dazu, den Versäumnissen der Antragsgegnerin bei der Erfüllung ihrer Abwasserbeseitigungspflicht zu begegnen, die zu einem „Sanierungsstau“ bei der KA E. geführt hätten und die für die im Vergleich zu anderen Kommunen hohen Abwassergebühren in der Stadt E. ursächlich seien, dahingehend zu verstehen sein, die Antragsgegnerin hätte (Teile der) Kosten für die Schmutzwasserreinigung nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit überhaupt nicht in die Gebührenkalkulation einstellen dürfen,

110

vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 13. März 2023 - 9 A 3058/17 -, juris Rn. 87 ff.,

111

fehlt es - ungeachtet der Frage, in welchem Maß sich ein Gebührenschuldner gegenüber dem kommunalen Gebührengläubiger auf diese Haushaltsgrundsätze berufen kann - bereits an hinreichend greifbaren Anknüpfungspunkten dafür, dass solche Versäumnisse auf Seiten der Antragsgegnerin tatsächlich vorliegen.

112

Mit seiner Entscheidung, den Starkverschmutzerzuschlag so auszugestalten, dass er dazu dient, den gesamten (Teil-)Gebührenbedarf für die Reinigung des Schmutzwassers mitzufinanzieren, ohne dass insoweit zwischen den fixen und variablen Kosten der Schmutzwasserreinigung unterschieden wird, hat der Satzungsgeber den ihm eingeräumten Gestaltungsspielraum ebenfalls nicht überschritten. Die Antragstellerin macht in diesem Zusammenhang im Wesentlichen geltend, die Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags sei nur mit Blick auf die variablen Kosten der Reinigung des Schmutzwassers gerechtfertigt, denn die fixen Kosten fielen unabhängig davon an, ob sie Schmutzwasser in die öffentliche Abwasserbeseitigungsanlage einleite oder nicht. Ein „Mehr“ an Behandlungsaufwand durch stärker als häusliches Schmutzwasser belastetes betriebliches Schmutzwasser sei (allenfalls) mit Blick auf die variablen Kosten anzunehmen. Es ist jedoch im Grundsatz nicht zu beanstanden, bei der Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags nicht nur die Kosten einer Kläranlage in den Blick zu nehmen, die „schmutzfrachtbezogen“ in dem Sinne sind, dass sie sich mit der Zu- oder Abnahme der Verschmutzung des Abwassers ändern, sondern alle - auch die fixen - Kläranlagenkosten, die ebenfalls mit der Reinigung des Abwassers, also mit dessen Verschmutzung in einem Zusammenhang stehen.

113

Vgl. hierzu Nds. OVG, Beschluss vom 19. Juli 1999 ‑ 9 M 2622/99 -, juris Rn. 17.

114

Die Antragsgegnerin hat hier - gestützt auf die gutachterlichen Ausführungen des I. - zudem darauf hingewiesen, dass insbesondere die KA E. so konzipiert und bemessen worden sei, dass sie für die gemeinsame Behandlung des anfallenden häuslichen und gewerblichen Abwassers (gerade auch der Antragstellerin) geeignet sei. Die Investitionen in den Kläranlagenbau seien maßgeblich dadurch bestimmt, dass im Einzugsgebiet der KA E. mit der Antragstellerin ein Industrieunternehmen ansässig sei, das stark belastetes Schmutzwasser einleite. Ohne die Antragstellerin als Indirekteinleiterin von stark verschmutztem gewerblichen Abwasser wäre die KA E. kleiner dimensioniert worden. Diese Zusammenhänge haben die Gutachter des I. bei ihrer informatorischen Befragung in der mündlichen Verhandlung weiter erläutert. Hiervon ausgehend erweist sich die Entscheidung des Satzungsgebers, für die Erhebung des Starkverschmutzerzuschlags nicht lediglich die variablen, sondern auch die Fixkosten der Schmutzwasserreinigung zu betrachten, als sachlich gerechtfertigt und ist demnach gerichtlicherseits ebenfalls nicht zu beanstanden.

115

Dies gilt auch, soweit dabei die technisch getrennten Entwässerungssysteme der KA E. und der KA F. gebührenrechtlich als eine einheitliche öffentliche Einrichtung zusammengefasst werden. Nach § 4 Abs. 2 und § 6 KAG NRW werden Benutzungsgebühren unter anderem für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen und Anlagen erhoben. Eine öffentliche Einrichtung ist eine Zusammenfassung personeller Kräfte und sachlicher Mittel in der Hand eines Trägers öffentlicher Verwaltung zur dauernden Wahrnehmung bestimmter Aufgaben der öffentlichen Verwaltung. Bei der Frage, ob und mit welchem Umfang eine Gemeinde eine öffentliche Einrichtung betreibt und ob sie dabei technisch getrennte Entsorgungssysteme zusammenfasst oder nicht, steht ihr ein weites Organisationsermessen zu.

116

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. März 1996 - 9 A 384/93 -, juris Rn. 7 ff., m. w. N.; siehe auch Schl.-H. OVG, Urteil vom 24. September 2008 - 2 LB 2/08 -, juris Rn. 33; Thür. OVG, Urteil vom 12. Dezember 2001 - 4 N 595/94 -, juris Rn. 73, jeweils m. w. N.; Preisner, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, 71. Ergänzungs­lieferung, Stand: September 2024, § 4 Rn. 40.

117

Die Gemeinden sind hiernach grundsätzliche berechtigt, leitungsmäßig getrennte Entwässerungssysteme als einheitliche Einrichtung zu betreiben. Maßgeblich ist insoweit nicht die technische Ausgestaltung, sondern die rechtliche Bestimmung durch die Gemeinde.

118

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. November 1975 - II A 203/74 -, juris Rn. 16; siehe auch Schl.-H. OVG, Urteil vom 24. September 2008 - 2 LB 2/08 -, juris Rn. 34, m. w. N.; Nds. OVG, Urteil vom 24. Mai 1989 - 9 L 3/89 -, juris Rn. 25.

119

Die satzungsrechtliche Zusammenfassung technisch voneinander unabhängiger Entwässerungssysteme mit einheitlichen Entwässerungsabgaben kann unzulässig sein, wenn sie in ihrer Arbeitsweise und in ihren Arbeitsergebnissen so unterschiedlich sind, dass eine Vergleichbarkeit schlechterdings ausgeschlossen ist.

120

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. Juli 1978 - 7 B 118 ‑ 124.78 -, juris Rn. 3; OVG NRW, Urteil vom 18. März 1996 - 9 A 384/93 -, juris Rn. 9, m. w. N.; siehe auch Schl.-H. OVG, Urteil vom 24. September 2008 - 2 LB 2/08 -, juris Rn. 34; Thür. OVG, Urteil vom 12. Dezember 2001 - 4 N 595/94 -, juris Rn. 74, jeweils m. w. N.

121

Dafür, dass dies hier mit Blick auf die Entwässerungssysteme der KA E. und der KA F., die nach § 1 Abs. 3 der Abwassersatzung eine Einheit bilden, der Fall sein könnte, fehlt es an Anhaltspunkten, zumal die Gutachter des I. in der mündlichen Verhandlung erklärt haben, die KA E. und die KA F. seien mit Blick auf ihr Einzugsgebiet und auf ihre Verfahrenstechnik vergleichbar. Der Satzungsgeber konnte danach die beiden Entwässerungssysteme satzungsrechtlich als Einheit zusammenfassen und hieran anknüpfend die Erhebung einer einheitlichen Gebühr für die Reinigung des Schmutzwassers vorsehen. Dass er mit Blick auf die Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags von einer solchen einheitlichen Betrachtung hätte abrücken und eine Differenzierung zwischen den beiden Entwässerungssystemen hätte vornehmen müssen, weil es sonst im Ergebnis zu einer gebührenmäßigen Belastung des nur in eine der beiden Kläranlagen einleitenden Starkverschmutzers kommen würde, die mit dem Äquivalenzprinzip und dem Willkürverbot nicht mehr im Einklang steht, ist nicht zu erkennen. Eine von der Antragstellerin geforderte separate Betrachtung beider Entwässerungssysteme, wäre - wie die Vertreterin der Kommunal Agentur NRW in der mündlichen Verhandlung überdies erläutert hat - zwar möglich, würde jedoch einen ganz erheblich kostenverursachenden Berechnungsaufwand bedeuten.

122

Mit der Wahl eines schmutzfrachtbasierten Regelungsansatzes, wonach der Starkverschmutzerzuschlag entsprechend dem Grad der größeren Inanspruchnahme der Abwasseranlage auf der Grundlage der nach dieser Satzung ermittelten Schmutzfrachten erhoben wird (vgl. § 4a Abs. 1 der Abwassersatzung), hat der Satzungsgeber den ihm eingeräumten Gestaltungsspielraum nicht überschritten. Ein solcher Regelungsansatz ist fachlich anerkannt. Er ist nicht deswegen, wie die Antragstellerin meint, von vornherein untauglich, weil tatsächlich nicht stets die gesamte Schmutzfracht in die Kläranlage beziehungsweise in die biologische Reinigungsstufe der Kläranlage gelange - Emission sei nicht gleich Immission - und ihm ein vereinfachtes Verständnis der technischen Abläufe in einer Kläranlage zugrunde liege. Der Starkverschmutzerzuschlag soll - lediglich - die im Vergleich zum Normalverschmutzer erhöhte Inanspruchnahme der Leistung der öffentlichen Abwasserbeseitigung gebührenmäßig abbilden.

123

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2002 - 9 A 292/00 -, juris Rn. 5 ff.

124

Aus den erhöhten Schmutzfrachten des eingeleiteten Schmutzwassers wird auf den Umfang des durch die stärkere Verschmutzung erhöhten Reinigungsaufwands und hieraus auf die dadurch verursachten Mehrkosten geschlossen. Diese auf Wahrscheinlichkeitsaspekten beruhende Erfassung gebührenrechtlich maßgeblicher Mehrkosten ist zwangsläufig mit Unsicherheiten verbunden, deren Hinnahme mit Praktikabilitätsgesichtspunkten gerechtfertigt werden kann. Verbleibende Defizite in der Widerspiegelung der durch stark verschmutztes Abwasser im Vergleich zu normal verschmutztem Abwasser „wirklich“ verursachten Mehrkosten sind regelmäßig systembedingt und hinzunehmen.

125

Vgl. Schl.-H. OVG, Urteil vom 21. Juni 2000 - 2 L 9/99 ‑, juris Rn. 53.

126

Der Satzungsgeber hat auch bei der Auswahl der maßgebenden, kostenrelevanten Parameter in § 4a Abs. 2 der Abwassersatzung den ihm eingeräumten Gestaltungsspielraum nicht überschritten.

127

Es ist im Grundsatz nicht sachfremd, wenn sich der Satzungsgeber bei einem schmutzfrachtbasierten Regelungsansatz zur Ermittlung eines Starkverschmutzerzuschlags auf wenige grundsätzlich geeignete Schmutzparameter beschränkt. Er kann sich dabei von der Erwägung leiten lassen, den Starkverschmutzerzuschlag verwaltungspraktikabel auszugestalten und gerade auch den Aufwand für die Beschaffung der für die konkrete Berechnung des Starkverschmutzerzuschlags notwendigen Daten durch Messungen in einem verhältnismäßigen Rahmen zu halten.

128

Vgl. Bay. VGH, Urteil vom 18. Mai 1999 - 23 B 95.1119 -, juris Rn. 84.

129

Dies zugrunde gelegt ist nicht erkennbar, dass die hier vorgenommene Parameterauswahl sachlich nicht gerechtfertigt ist. Die Gutachter des I. haben in der mündlichen Verhandlung nochmals im Einzelnen nachvollziehbar erklärt, dass es sich bei den ausgewählten Parametern CSB, TN_b und P_ges um Standardparameter handele. Diese seien grundsätzlich in allen Kläranlagen, auch in der KA E., maßgeblich kostenrelevant. Die Parameter seien, anders als die Antragstellerin meine, nicht auf das von ihr eingeleitete Schmutzwasser und dessen Schmutzfrachten zugeschnitten worden. Bei der Auswahl der Parameter seien vielmehr die Kläranlage und die Relevanz einzelner (Standard-)Parameter für die Höhe der Kosten der Kläranlage betrachtet worden. Es gehe daher in dem gegebenen Zusammenhang auch nicht darum, die Grenzwerte für bestimmte Parameter aus der der Antragsgegnerin erteilten Direkteinleitungserlaubnis (schlicht) „herunterzubrechen“. Es sei fachlich anerkannt, bei der Ermittlung eines Starkverschmutzerzuschlags als maßgeblichen Stickstoffparameter den Parameter TN_b auszuwählen. Bei Phosphor handele es sich in jedem Fall um einen kostenrelevanten Parameter. Die ausgewählten Parameter ermöglichten allesamt den notwendigen Vergleich zwischen normal verschmutztem häuslichen Schmutzwasser und dem stärker verschmutzten gewerblichen Schmutzwasser.

130

Dass die Entscheidung des Satzungsgebers, neben den ausgewählten Parametern nicht noch weitere zu bestimmen, fachlich nicht vertretbar wäre, ist nicht erkennbar. Dies gilt insbesondere, soweit die Antragstellerin die fehlende Berücksichtigung der absetzbaren Stoffe rügt. Nach den auch insoweit nachvollziehbaren Erläuterungen der Gutachter des I. gehe eine Verfeinerung der Ermittlung des Starkverschmutzerzuschlags insoweit wegen der dann notwendigen Anpassung bei der Beprobung und Analytik zur Vermeidung einer doppelten Veranlagung mit erheblichen zusätzlichen Ermittlungskosten einher. Vor diesem Hintergrund und mit Blick auf den vergleichsweise geringen Anteil der Kläranlagenkosten, der den absetzbaren Stoffen zuzuordnen sei, sei es im vorliegenden Fall nicht als gerechtfertigt angesehen worden, die absetzbaren Stoffe separat zu betrachten. Dies sei - wie die Gutachter des I. in ihrer im gerichtlichen Verfahren eingereichten Stellungnahme im Einzelnen erläutert haben - überdies nicht mit Blick auf etwaige Kostensenkungen durch die absetzbaren Stoffe auf der Kläranlage angezeigt. Auch unter Berücksichtigung des diesbezüglichen Vorbringens der Antragstellerin vermag der Senat daher nicht festzustellen, dass das Absehen davon, die absetzbaren Stoffe als weiteren Parameter hinzuzunehmen und dementsprechend bei der Kostenverteilung nach dem Kostenverteilungsschüssel zu berücksichtigen, zu einer der Sache nach nicht mehr zu rechtfertigenden Überinanspruchnahme des Starkverschmutzers führt.

131

Zweifel an der Bestimmtheit des Parameters Q bestehen entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht. Hierbei handelt es sich - wie sich aus dem systematischen Zusammenhang (vgl. § 3 Abs. 1, § 4 Abs. 1 der Abwassersatzung) ohne Weiteres ergibt - um die nach dem Frischwassermaßstab zu bestimmende gebührenrelevante Schmutz­wassermenge. Der verschmutzungsunabhängige zuschlagsfreie Parameter Q bildet, wie die Gutachter des I. in der mündlichen Verhandlung nochmals erklärt haben, ab, dass ein Teil der Kosten der Kläranlage (allein) durchflussabhängig ist. Der Starkverschmutzerzuschlag sei so ausgestaltet, dass nur im Hinblick auf die ausgewählten Schmutzparameter und den diesen zuzuordnenden Kostenanteilen ein Zuschlag erfolgt. Dies ist in sich stimmig.

132

Dass der Satzungsgeber sich mit der Festlegung der Schwellenwerte für die ausgewählten Parameter CSB, TN_b und P_ges in § 4a Abs. 4 der Abwassersatzung nicht mehr innerhalb des ihm auch insoweit eingeräumten Gestaltungsspielraums bewegt, lässt sich ebenfalls nicht feststellen. Entscheidend ist - auch - im Hinblick auf die Ermittlung der Schwellenwerte, dass diese methodisch einwandfrei erfolgt.

133

Vgl. Bay. VGH, Urteil vom 18. Mai 1999 - 23 B 95.1119 -, juris Rn. 87; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 31. August 1989 - 2 S 2805/87 -, VBlBW 1990, 103, 110.

134

Die Gutachter des I. haben die Herleitung der Schwellenwerte ausführlich begründet. Sie sind insbesondere dem Einwand der Antragstellerin, die Annahmen zu den durchschnittlichen Verschmutzungswerten von häuslichem Abwasser, die den Ausgangspunkt für die Schwellenwertermittlung bildeten, seien fehlerhaft, denn die Literaturwerte aus dem DWA-Arbeitsblatt 198 und dem 30. DWA-Leistungsvergleich 2017, auf die zurückgegriffen worden sei, seien für den im gegebenen Zusammenhang anzustellenden Vergleich ungeeignet, in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar entgegengetreten. Die Gutachter haben erläutert, dass die Literaturwerte, ungeachtet dessen, dass sie auf Messungen im Zulauf der Kläranlage beruhten und dazu dienten, für die Kläranlagenbemessung herangezogen zu werden, im gegebenen Kontext aussagekräftig seien. Das zugrunde liegende DWA-Regelwerk sei darauf zugeschnitten, den Verschmutzungsgrad des häuslichen Abwassers festzustellen. Die Messungen im Kläranlagenzulauf zielten genau hierauf ab. Durch entsprechende Vorgaben werde erreicht, dass die Feststellung des durchschnittlichen Verschmutzungsgrads des häuslichen Abwassers möglichst unbeeinflusst von den Auswirkungen von Niederschlagswasser- und Fremdwasserzuflüssen sowie von Einleitungen gewerblichen Abwassers bleibe. Würde nicht auf die Literaturwerte zurückgegriffen, sondern an jedem (Wohn-)Haus in E. an der Einleitungsstelle gemessen, könnten durchschnittliche Verschmutzungswerte häuslichen Abwassers ermittelt werden, die näher an der Wirklichkeit seien. Der hiermit verbundenen Kosten wären jedoch erheblich. Mit der gewählten Vorgehensweise, auf Literaturwerte zurückzugreifen, komme man der Wirklichkeit am nächsten. Die Antragstellerin hat in der mündlichen Verhandlung nichts weiter vorgebracht, was durchgreifende Zweifel an dem methodischen Ansatz der Gutachter des I. begründen könnte. Anhaltspunkte dafür, dass besondere tatsächliche Verhältnisse in der Stadt E. dem Rückgriff auf die Literaturwerte - wie erfolgt - entgegenstehen könnten, fehlen. Der Senat vermag danach nicht zu erkennen, dass die gutachterlichen Annahmen zu durchschnittlichen Verschmutzungswerten häuslichen Abwassers als Ausgangspunkt für die Schwellenwertermittlung fachlich nicht tragbar sind. Dies gilt auch für die Ermittlung der Schwellenwerte im Übrigen, die seitens der Antragsgegnerin Schritt für Schritt nachvollziehbar, gerade auch für den Parameter TN_b, erläutert worden ist. Soweit die Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung unter Bezugnahme auf den aktuellen DWA-Leistungsvergleich kommunaler Kläranlagen (Anlage 2 zum Protokoll vom 27. November 2025) darauf aufmerksam gemacht hat, dass die Zulaufwerte für die betrachteten Parameter durchaus schwanken würden, haben die Gutachter des I. eingeräumt, dass die Schwellenwerte nicht „in Stein gemeißelt“ seien und der Überwachung bedürften, jedoch klargestellt, dass nach ihrer fachlichen Einschätzung derzeit noch keine Anhaltspunkte dafür bestünden, die Schwellenwerte seien angesichts einer Veränderung ihrer tatsächlichen Grundlagen obsolet. Ohnehin seien die Schwellenwerte in § 4a Abs. 4 der Abwassersatzung aufgrund der großzügigen Pufferzuschläge im Vergleich zu den Schwellenwerten in anderen Satzungen hoch. Auch insoweit sind methodische Fehler bei der Ermittlung der Schwellenwerte nicht feststellbar.

135

Dies gilt schließlich auch, soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang abermals rügt, die Schwellenwertermittlung berücksichtige nicht die Zurückhaltung der absetzbaren Stoffe und der darin enthaltenen CSB-, Stickstoff- und Phosphorfrachten in der mechanischen Stufe der Kläranlage. Für die ausgehend von den durchschnittlichen Verschmutzungswerten von häuslichem Abwasser erfolgte Schwellenwertbildung sind ‑ dies haben die Gutachter des I. in der mündlichen Verhandlung bestätigt - die damit angesprochenen Zusammenhänge nicht relevant. Die bei dem Indirekteinleiter im Ablauf gemessenen Schmutzwasserkonzentrationen sind unbeschadet dessen - anders als die Antragstellerin meint -, geeignet, um, worauf es hier entscheidend ankommt, auf einen Reinigungsmehraufwand im Vergleich zum durchschnittlich verschmutzten häuslichen Abwasser zu schließen.

136

Dass der Satzungsgeber eine von der Antragstellerin verlangte „Bonusregelung“ für ein geringer belastetes Schmutzwasser als das normale häusliche Schmutzwasser nicht vorgesehen hat, ist überdies systematisch konsequent. Denn ein solch geringer belastetes Schmutzwasser verursacht in einer Kläranlage, die für die Behandlung von normal verschmutztem häuslichen Abwasser zu konzipieren und bemessen ist - kein „Weniger“ an Reinigungskosten, das gebührenmäßig abzubilden wäre.

137

Die satzungsrechtliche Bestimmung in § 4a Abs. 5 der Abwassersatzung zur Schaffung der erforderlichen Datengrundlage zur Ermittlung des Starkverschmutzerzuschlags ist allerdings unwirksam.

138

Die Vorgaben für die bei den Indirekteinleitern zu entnehmenden Abwasserproben genügen nicht den Anforderungen an die Bestimmtheit.

139

Da nach der Grundkonstruktion des Starkverschmutzerzuschlags in § 4a Abs. 1 der Abwassersatzung und der diese umsetzenden Berechnungsformel in § 4a Abs. 6 der Abwassersatzung die Höhe des zu ermittelnden Starkverschmutzerzuschlags ganz wesentlich bestimmt wird durch die nach § 4a Abs. 5 der Abwassersatzung jährlich zu ermittelnden repräsentativen CSB-, TN_b- und P_ges-Konzentrationen im Schmutzwasser des Indirekteinleiters (CSB_,Ind, TN_b,Ind und P_Ges,Ind), die jeweils ins Verhältnis zu den in § 4a Abs. 4 der Abwassersatzung jeweils festgesetzten Schwellenwerten (CSB_,Sch, TN_b,Sch und P_Ges,Sch) gesetzt werden, ist - ausgehend von den einleitend dargestellten Grundsätzen zu den Anforderungen an die Bestimmtheit von Abgabensatzungen - hier für die satzungsrechtlichen Regelungen zur Ermittlung der Verschmutzungswerte im Schmutzwasser des Indirekteinleiters ein so hoher Grad an Regelungsbestimmtheit zu verlangen, dass es nicht der Verwaltung überlassen bleibt, bei der Anwendung des Satzungsrechts im Einzelfall wesentliche Entscheidungen zur Durchführung von Probenahmen selbst zu treffen.

140

Vgl. hierzu Schl.-H. OVG, Urteil vom 21. Juni 2000 - 2 L 9/99 -, juris Rn. 51, und Beschluss vom 15. Juni 2021 - 2 LB 15/19 -, juris Rn. 69 ff., insb. Rn. 75; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 31. August 1989 - 2 S 2805/87 ‑, VBlBW 1990, 103, 108.

141

Zwar enthält § 4a Abs. 5 der Abwassersatzung Vorgaben für die Art der Beprobung (qualifizierte Stichprobe nach § 2 Nr. 3 AbwV) und die Häufigkeit der Probenahmen pro Jahr (gestaffelt nach der Einleitungsmenge pro Jahr) sowie zur statistischen Auswertung der Analyseergebnisse durch Bildung eines 85-Perzentils. Es fehlt aber an einer Regelung dazu, wie die Probenahmen zeitlich - über das Jahr (Monate, Ferienzeiten), über die Wochentage (Werktage, Wochenenden), über Tageszeiten (Tag-, Abend- und Nachtstunden), Hauptbelastungszeiten oder andere Betriebszeiten - zu verteilen sind, und dies obwohl die Verteilung der Proben - ebenso wie die Art der Beprobung und die Häufigkeit der Probenahmen sowie die Art und Weise, wie die Analyseergebnisse statistisch auszuwerten sind - maßgeblichen Einfluss auf die Variablen CSB_,Ind, TN_b,Ind und P_Ges,Ind und damit letztlich die Höhe des Starkverschmutzerzuschlags haben kann.

142

Die Antragsgegnerin verweist in diesem Zusammenhang darauf, dass sie sich hinsichtlich der zeitlichen Verteilung der Probenahmen an den Vorgaben des Merkblatts Nr. 31 orientiere. In dem für die amtliche (Direkt-)Einleiterüberwachung geltenden Merkblatt heißt es zum Zeitpunkt von Probenahmen: „Um das Einleiterverhalten möglichst repräsentativ zu erfassen, sollte der Zeitpunkt der Probenahme sowohl im Rahmen der amtlichen Überwachung von Abwassereinleitungen als auch zur Selbstüberwachung zufällig verteilt zu wechselnden Tageszeiten (auch nachts), an verschiedenen Wochentagen (auch am Wochenende) und zu verschiedenen Jahreszeiten durchgeführt werden. Voranmeldungen sind zu unterlassen.“ (S. 23) Dass das Merkblatt im vorliegenden Zusammenhang - die Beprobung des Schmutzwassers von Indirekteinleitern zum Zweck der Ermittlung einer Datengrundlage für die Erhebung eines schmutzfrachtabhängigen Starkverschmutzerzuschlags - keine unmittelbare Anwendung findet, räumt die Antragsgegnerin ein. In der Abwassersatzung selbst findet sich kein Anknüpfungspunkt dafür, dass der Satzungsgeber hinsichtlich der Verteilung der Probenahmen eine Orientierung an den für die amtliche (Direkt-)Einleiterüberwachung geltenden Vorgaben gewollt haben könnte. § 4a Abs. 5 der Abwassersatzung lässt sich hierfür nichts entnehmen. Dies gilt auch für die Erläuterungen der Abkürzungen der Variablen CSB_,Ind, TN_b,Ind und P_Ges,Ind. Dort wird allein auf die „nach Absatz 5 ermittelte repräsentative“ CSB-, TN_b- und P_ges-Konzentration im Schmutzwasser des Indirekteinleiters Bezug genommen. Unter Rückgriff auf das I.-Gutachten 2017 ergibt sich ebenfalls nichts Eindeutiges für eine zeitliche Verteilung der Probenahmen. Es betont vielmehr die Notwendigkeit einer regelmäßigen Beprobung des Schmutzwassers der gewerblichen Indirekteinleiter „nach in der Entwässerungssatzung festgelegten Standards“. Diese Beprobung könne sich dabei „nach der in der Abwasserverordnung geregelten Art und Häufigkeit orientieren“ (siehe S. 13 f. des Gutachtens). Außerdem mahnt es als „in der Entwässerungssatzung zu verankernde Punkte“ unter anderem die „Festlegung von Zeiträumen (wie z. B. Hauptbelastungszeiträumen) und einer Häufigkeit, innerhalb derer Menge und Beschaffenheit der Abwässer zu ermitteln sind“, an (siehe S. 16 des Gutachtens). Den Vorgaben des Merkblatts entspricht es jedoch nicht, (nur) in der Hauptbelastungszeit zu beproben. Die Gutachter des I. haben in der mündlichen Verhandlung nochmals erklärt, dass es - den - einen fachlich anerkannten Standard hinsichtlich der zeitlichen Verteilung der Probenahmen in dem hier gegebenen benutzungsgebührenrechtlichen Zusammenhang nicht gebe. Es fehle in der Fachliteratur an einer Definition für das (eine) repräsentative Messprogramm. Zulässig sei nach der fachlichen Einschätzung der Gutachter des I. auch eine Probenahme (nur) zu den Hauptbelastungszeiten, da es gerade Belastungsspitzen seien, die die überproportional erhöhten Betriebskosten der Kläranlage verursachten. In den satzungsrechtlichen Regelungen der Emschergenossenschaft und anderer Verbände und Kommunen seien in vergleichbaren Zusammenhängen Beprobungen zur Hauptbelastungszeit vorgesehen. Denn gerade die in diesen Zeiten anfallenden Schmutzwassermengen und Schmutzfrachten belasteten die Kläranlage besonders. Wegen des Fehlens eines anerkannten Verteilungsstandards sei letztlich davon abgesehen worden, eine Verteilungsregelung satzungsrechtlich festzuschreiben. Hieraus folgt jedoch im Ergebnis, dass - mangels entsprechender satzungsrechtlicher Regelungen - der Verwaltung bei der zeitlichen Verteilung der Probenahmen ein (Auswahl-)Ermessen eingeräumt wird. Sie ist letztlich frei, sich insoweit an die Vorgaben des Merkblatts zu halten - was sie derzeit zugunsten der Antragstellerin als zum Starkverschmutzerzuschlag herangezogene Indirekteinleiterin in der Praxis tun mag - oder aber Beprobungen (nur) zu den Hauptbelastungszeiten vorzunehmen. Dies ist mit den vorstehend dargestellten Anforderungen an die Bestimmtheit nicht vereinbar, da - wie bereits ausgeführt - die Entscheidung für eine bestimmte zeitliche Verteilung der Beprobungen ganz erheblichen Einfluss auf die Datengrundlage für die Berechnung des Starkverschmutzerzuschlags und damit auf dessen Höhe hat. Anforderungen an die zeitliche Verteilung der Probenahmen satzungsrechtlich abstrakt festzuschreiben, ist im Übrigen auch möglich. Dem steht nicht entgegen, dass eine zu einem bestimmten Zeitpunkt in Abhängigkeit von den örtlichen Gegebenheiten und Erfordernissen geschaffene satzungsrechtliche Verteilungsregel gegebenenfalls bei Änderung der tatsächlichen Verhältnisse, etwa durch Hinzutreten weiterer Indirekteinleiter mit (ganz) anderen Produktionsabläufen und Einleiterprofilen, geändert werden muss.

143

Vgl. hierzu Schl.-H. OVG, Urteil vom 21. Juni 2000 ‑ 2 L 9/99 -, juris Rn. 47: „Für welche Methode der Satzungsgeber sich entscheidet, hängt von den örtlichen Gegebenheiten und Erfordernissen ab, etwa von der Zahl der Einleitungen belasteter Abwässer und der Art der Belastungen, ferner davon, ob die Belastung der Abwässer während des Betriebes gleichmäßig bleibt oder je nach Produktionsabläufen Schwankungen unterliegt.“

144

Ebenso wie die Auswahl der kostenrelevanten Parameter und die Festlegung von Schwellenwerten bei Veränderung der maßgeblichen tatsächlichen Verhältnisse gegebenenfalls einer Überprüfung bedürfen, gilt dies auch für die ineinandergreifenden Regelungen zu Art, Häufigkeit und Verteilung der Probenahmen.

145

Aus der Unwirksamkeit der Regelungen zur Schaffung einer Datengrundlage zur Ermittlung des Starkverschmutzerzuschlags durch Beprobungen in § 4a Abs. 5 der Abwassersatzung folgt die Unwirksamkeit der Regelungen zur Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags in § 4 Abs. 6 Satz 3 und § 4a der Abwassersatzung insgesamt. Die Unwirksamkeit erstreckt sich auch auf die Bestimmung zur Festsetzung von Vorausleistungen auf den Starkverschmutzerzuschlag in § 8 Abs. 3 der Abwassersatzung. In einem Normenkontrollverfahren kann der Senat in die Unwirksamkeitserklärung ohnehin all diejenigen Vorschriften einbeziehen, die in untrennbarem Zusammenhang mit der - erfolgreich - angegriffenen Bestimmung stehen.

146

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. August 1991 - 4 NB 3.91 -, juris Rn. 20 ff.; Nds. OVG, Urteil vom 25. Januar 2021 - 8 KN 49/19 -, juris Rn. 45, jeweils mit Blick auf die Frage, ob das Normenkontrollgericht insoweit über den gestellten Antrag hinausgehen darf oder muss.

147

Ergänzend merkt der Senat noch das Folgende an:

148

Soweit die Antragstellerin grundsätzlich in Frage stellt, dass die qualifizierte Stichprobe nach § 2 Nr. 3 AbwV im gegebenen Zusammenhang eine geeignete Art der Probe­nahme darstellt, vermag der Senat dem nicht zu folgen. Dem Satzungsgeber steht auch bei der Wahl der Messmethode zur Ermittlung des Verschmutzungsgrads ein Gestaltungsspielraum zu. Er kann sich auch insoweit von Praktikabilitätsüberlegungen leiten lassen.

149

Vgl. Schl.-H. OVG, Urteil vom 21. Juni 2000 - 2 L 9/99 ‑, juris Rn. 47.

150

Dass unter den konkreten Umständen mittels einer qualifizierten Stichprobe nach § 2 Nr. 3 AbwV repräsentative Daten von vornherein nicht gewonnen werden können, ist nicht erkennbar. Die Gutachter des I. haben in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass die qualifizierte Stichprobe auch im gegebenen Zusammenhang eine geeignete Art der Probenahme ist. Sie biete unter anderem Vorteile bei diskontinuierlichen Abwasserabflüssen und bei ungleichmäßiger Belastung des Abwassers. Ausgehend hiervon ist auch nicht zu beanstanden, dass für den Satzungsgeber ein entscheidendes Kriterium für die Festlegung dieser Art der Beprobung - wie die Gutachter des I. in der mündlichen Verhandlung eingeräumt haben - auch der im Vergleich zu anderen Arten der Probenahme geringe Kostenaufwand gewesen ist.

151

Grundsätzliche Bedenken hinsichtlich der in § 4a Abs. 6 der Abwassersatzung geregelten Berechnungsformel hat der Senat nicht.

152

Die von der Antragstellerin auch insoweit geltend gemachten Bestimmtheitsmängel liegen nicht vor. Die Berechnungsformel ist zwar komplex, aber hinsichtlich der auszuführenden Rechenoperationen (Addition, Subtraktion, Multiplikation, Division) unter Beachtung der Rechenregeln zur Operatorrangfolge (Punkt- vor Strichrechnung, Klammerrechnung) eindeutig. Sie gibt damit die Bemessung des Starkverschmutzerzuschlags klar vor. Der Starkverschmutzerzuschlag ist auch für den Abgabepflichtigen berechenbar. Es kann davon ausgegangen werden, dass bei einem gewerblichen Indirekteinleiter, der zu einem Starkverschmutzerzuschlag herangezogen wird, abwassertechnischer Sachverstand und grundlegende mathematische Kenntnisse vorhanden sind, die genügen, um mit den von der Antragsgegnerin zur Verfügung gestellten Verschmutzungswerten die Belastung durch den Starkverschmutzerzuschlag auch der Höhe nach abzusehen.

153

Dass dem Kostenverteilungsschlüssel, der in der Berechnungsformel mit den Variablen f_z,Q, f_z,CSB, f_z,N und f_z,PGes abgebildet wird, ein fachlich nicht vertretbarer Ansatz zugrunde liegt, kann der Senat nicht feststellen.

154

Die Herleitung des auf einem in der Fachwissenschaft entwickelten Modell beruhenden Kostenverteilungsschlüssels wird in dem I.-Gutachten 2017 im Einzelnen erklärt. Die Gutachter des I. haben den Kostenverteilungsschlüssel zudem im gerichtlichen Verfahren, zuletzt in der mündlichen Verhandlung, weitergehend erläutert. Die (fiktive einheitliche) Kläranlage werde in sechs Kategorien an Reinigungs- beziehungsweise Betriebselementen unterteilt (mechanischer Teil einschließlich Zulauf(bauwerk), biologische Stufe, Schlammbehandlung, Betriebsgebäude, Filtration und Sonstiges). Für jedes dieser Elemente würden die anfallenden Kosten ermittelt und es erfolge sodann eine Zuordnung der Kosten auf die gebührenrelevanten Parameter Q, CSB, TN_b und P_ges. Parallel würden Teilkostenschlüssel gebildet, mit denen zwischen den Kapitalkosten sowie als fix angenommenen, also frachtunabhängigen Personalkosten (Kostenblock I) sowie den Kosten für Betrieb und Unterhaltung inklusive aller weiteren Kosten, die durch die im Abwasser enthaltenen Schmutzfrachten beeinflusst würden (Kostenblock II), unterschieden werde. Das Modell lege für die vom Abwasser durchströmten Elemente der Kläranlage die Bemessungsregelung (Bemessung) und die tatsächlichen Eliminationsleistungen (Wirkungsgrad) für die Kostenverteilung zugrunde. Für die Schlammbehandlung und -entsorgung werde die Zusammensetzung des Klärschlamms zur Kostenverteilung herangezogen. Es bestehe zwar auch die Möglichkeit, den Kapitalkostenanteil am Gebührenbedarf vollständig über den Volumenstrom zu verteilen, was zu einer Begünstigung des Indirekteinleiters mit hohen Schmutzwasserkonzentrationen führe. In dem zugrunde liegenden Modell würde jedoch mit dem Teilkostenschlüssel 1 eine Wichtung des Einflusses der gebührenrelevanten Parameter auf die Bemessung und damit auf die Dimensionierung der Verfahrensstufen der Kläranlage vorgenommen. Der Wirkungsgrad einer Verfahrensstufe der Kläranlage werde über den Teilkostenschlüssel 2 berücksichtigt. Entsprechend fänden bei der Verteilung der Kosten mit Hilfe von Teilkostenschlüsseln sowohl die Bemessung als auch der Wirkungsgrad Berücksichtigung. Durch Summierung der in allen Elementen jeweils für einen Parameter anfallenden Kosten würden die Gesamtkosten eines Parameters ermittelt. Diese Summe für einen Parameter werde ins Verhältnis zur Summe der gesamten Schmutzwasserreinigungskosten der Kläranlagen gesetzt. Das Verhältnis stelle den Kostenverteilungsschlüssel für diesen Parameter dar.

155

Anhaltspunkte dafür, dass das dem Kostenverteilungsschlüssel zugrunde liegende Modell grundsätzlich fachwissenschaftlich nicht haltbar wäre, ergeben sich auch aus dem Vorbringen der Antragstellerin nicht. Sie rügt in diesem Zusammenhang erneut, dass die fixen Kosten, insbesondere die Kapitalkosten, nicht vollständig über den Volumenstrom verteilt würden, sondern eine anteilige Zuordnung zu den gebührenrelevanten Parametern erfolge. Es begegnet jedoch, wie bereits vorstehend ausgeführt, keinen grundsätzlichen methodischen Bedenken, mit Blick darauf, dass sich der Verschmutzungsgrad des Abwassers auch auf die Bemessung und Dimensionierung der Kläranlage auswirkt, für Fixkosten ebenfalls eine - gewichtete - Zuordnung zu den gebührenrelevanten Parametern vorzunehmen. Als fachlich nicht vertretbar erscheint überdies nicht die Vorgehensweise, für die unter den Elementen „Betriebsgebäude“ und „Sonstiges“ zusammengefassten Kosten, die nicht eindeutig einem Anlagenteil zugeordnet werden könnten, einen gewichteten durchschnittlichen Kostenschlüssel zu berechnen. Inwieweit von der Antragstellerin unter anderem in diesem Zusammenhang gerügte begriffliche Ungenauigkeiten in den gutachterlichen Ausführungen das dargestellte Modell oder dessen Anwendung zur Ermittlung des Kostenverteilungsschlüssels konkret in Frage stellen könnten, erschließt sich dem Senat nicht.

156

Dass die Ermittlung des Kostenverteilungsschlüssels in dem I.-Gutachten 2017 und dessen Validierung in dem I.-Gutachten 2018 von vornherein wegen der in den Gutachten selbst zugestandenen „Datenlücken“ nicht belastbar sei, wie die Antragstellerin meint, ist nicht erkennbar.

157

Zwar wird in den I.-Gutachten 2017 und 2018 eingeräumt, dass die für die Modellberechnungen formulierten Datenanforderungen - Daten betreffend die den Kläranlagen insgesamt zufließenden Schmutzwassermengen und Schmutzfrachten, die Schmutzwassermengen und Schmutzfrachten der einzelnen Indirekteinleiter, Daten zur Bemessung der Kläranlagen, auch zu der genutzten Verfahrenstechnik, Angaben über die zu deckenden Kosten für die Schmutzwasserreinigung - von der Antragsgegnerin weitestgehend, jedoch nicht vollständig hätten bedient werden können. Fehlende Daten wie beispielsweise eine Aufteilung der Betriebskosten auf die einzelnen Verfahrensstufen der Kläranlagen seien durch Werte aus der Literatur und auch durch Schätzungen ergänzt worden. Für die KA E. hätten die benötigten Daten zu der eingesetzten Verfahrenstechnik sowie dem Kläranlagenzulauf und -ablauf zur Schwachlaststufe der Biologie zur Verfügung gestanden. Diese Daten seien auch in Bezug auf die KA F., für die benötigte Daten fehlten, genutzt worden. Dass eine solche Vorgehensweise methodisch nicht gerechtfertigt ist, ist nicht zu erkennen. Die Gutachter des I. haben in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass für die Ermittlung eines Kostenverteilungsschlüssels grundsätzlich auch insgesamt eine standardisierte Kläranlage zugrunde gelegt werden könnte. Da für die KA E. aber teilweise spezifischere Daten vorlägen, sei der Kostenverteilungsschlüssel insoweit mit diesen berechnet worden. Es sei gerechtfertigt, die Daten der KA E. auf die KA F. zu übertragen, anstatt insoweit auf standardisierte Daten zurückzugreifen, da beide Kläranlagen ein vergleichbares Einzugsgebiet hätten und auch hinsichtlich der Verfahrenstechnik vergleichbar seien. Indem kein in vielen Satzungen üblicher standardisierter Kostenverteilungsschlüssel verwendet, sondern ein spezifischer Kostenschlüssel ermittelt werde, werde den realen Gegebenheiten in der Stadt E. besser Rechnung getragen. Diesen nachvollziehbaren Erläuterungen hat die Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung nichts Durchgreifendes entgegengesetzt.

158

Auch die Rüge der Antragstellerin, der Kostenverteilungsschlüssel hätte - zumindest - aktualisiert werden müssen, nachdem sie ihre Wasserwerkstatt verlagert habe, greift nicht durch. Sie macht insoweit geltend, nach dem zugrunde liegenden Modell werde der Kostenverteilungsschlüssel in Abhängigkeit vom Aufbau und der Kostenstruktur der Kläranlage hergeleitet, die Kostensenkung für die biologische Reinigung infolge der Reduzierung von Schmutzwassermengen und Schmutzfrachten aufgrund der Verlagerung der Wasserwerkstatt Anfang des Jahres 2020 sei jedoch bis zur Neuberechnung des Kostenverteilungsschlüssels für das Jahr 2022 unberücksichtigt geblieben. Die Gutachter des I. haben dementgegen in der mündlichen Verhandlung klargestellt, es sei nicht davon auszugehen, dass sich die in Rede stehende Reduzierung von Schmutzwassermengen und Schmutzfrachten derart auf die Kostenstruktur der Kläranlage ausgewirkt haben könnte, dass eine Neuberechnung des Kostenverteilungsschlüssels veranlasst gewesen wäre. Diese Annahme beruhe auch darauf, dass es sich bei einem großen Anteil der Kosten der Kläranlage um Fixkosten handele. Diese für den Senat plausible fachliche Einschätzung der Gutachter des I. hat die Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung nicht substantiiert in Frage gestellt.

159

Ob es allerdings - wie in der mündlichen Verhandlung erörtert - in methodischer Hinsicht geboten gewesen wäre, den Kostenverteilungsschlüssel einer Überprüfung zu unterziehen, nachdem der erkennende Senat mit Urteil vom 17. Mai 2022 - 9 A 1019/20 -, juris, seine Rechtsprechung zur Kalkulation von Abwassergebühren geändert, der Landesgesetzgeber hierauf mit einer Änderung des § 6 KAG NRW reagiert und daraufhin der Satzungsgeber auch die Gebührensätze für die Reinigung des Schmutzwassers in § 4 Abs. 6 Satz 2 der Abwassersatzung für die Jahre 2020 bis 2022 rückwirkend geändert und dementsprechend die Variablen g,_Kläranlage in § 4a Abs. 6 der Abwassersatzung angepasst hat, lässt der Senat offen.

160

Soweit die Antragstellerin rügt, die Erhebung des Starkverschmutzerzuschlags habe eine erdrosselnde Wirkung, weil die hieraus resultierende finanzielle Belastung ihre gewerbliche Produktion unmöglich mache, führt dies nicht auf die Annahme der Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Wenn hier zugrunde gelegt wird, dass ‑ von den festgestellten Mängeln abgesehen - der Satzungsgeber für die konkrete Ausgestaltung des Starkverschmutzerzuschlags auf fachwissenschaftliche Einschätzungen gestützte Sachgründe anführen kann, ist zunächst davon auszugehen, dass der Starkverschmutzer auf der Grundlage einer solchen Starkverschmutzerregelung nicht zu einer erhöhten Schmutzwasserreinigungsgebühr herangezogen wird, die außer Verhältnis zu der in Anspruch genommenen (Mehr-)Leistung steht, dass das dem Übermaßverbot Rechnung tragende Äquivalenzprinzip demnach gewahrt ist. Ob das Verbot der wirtschaftlichen Erdrosselung,

161

vgl. zur erdrosselnden Wirkung kommunaler Steuern etwa BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 2015 - 9 C 22.14 -, juris Rn. 16, 30, m. w. N.,

162

das ebenfalls eine Ausprägung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ist, in Fallgestaltungen wie der vorliegenden eine eigenständige Bedeutung haben kann,

163

vgl. in diesem Zusammenhang in Fällen betreffend Sondernutzungsgebühren BVerwG, Urteile vom 2. Dezember 1988 - 4 C 14.88 -, juris Rn. 28, und vom 15. Juli 1988 - 7 C 5.87 -, juris Rn. 17, sowie Beschluss vom 17. Oktober 2008 - 9 B 24.08 -, juris Rn. 4,

164

bedarf keiner Entscheidung. Die Antragstellerin hat jedenfalls nicht substantiiert dargetan, dass sie als ein Unternehmen, das stark verschmutztes gewerbliches Abwasser einleitet und deswegen auf der Grundlage der verfahrensgegenständlichen Bestimmungen der Pflicht zur Zahlung einer erhöhten Schmutzwassergebühr unterliegt, wegen dieser erhöhten Zahlungspflicht - und nicht etwa wegen von der Antragstellerin selbst thematisierten marktwirtschaftlichen Faktoren - keine Möglichkeit mehr habe, mit ihrem Unternehmen an dem Standort in E. einen angemessenen Gewinn zu erwirtschaften. Dies drängt sich mit Blick auf die Höhe der gegenüber der Antragstellerin in der Vergangenheit festgesetzten erhöhten Schmutzwassergebühren auch nicht ohne Weiteres auf.

165

Die verfahrensgegenständlichen Vorschriften sind schließlich nicht deswegen unwirksam, weil, wie die Antragstellerin rügt, der Rat den für die Einführung eines Starkverschmutzerzuschlags relevanten Sachverhalt nicht ausreichend ermittelt, sich mit den relevanten Fragestellungen nicht ausreichend befasst und inhaltlich auseinandergesetzt sowie die Folgen der Einführung eines Starkverschmutzerzuschlags nicht abgeschätzt habe, der gesamte Weg der kommunalpolitischen Entscheidungsfindung sachlich nicht nachvollziehbar und die Entscheidung über die Einführung eines Starkverschmutzerzuschlags und dessen Ausgestaltung letztlich auf Private verlagert worden sei. Auf einen damit der Sache nach geltend gemachten Abwägungsmangel kann sich die Antragstellerin vorliegend nicht mit Erfolg berufen.

166

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass es bei der richterlichen Kontrolle untergesetzlicher Normen, soweit keine anderweitigen Rechtsvorschriften bestehen, nur auf das Ergebnis des Rechtsetzungsverfahrens, also auf die erlassene Vorschrift in ihrer regelnden Wirkung, nicht aber auf die die Rechtsnorm tragenden Motive dessen ankommt, der an ihrem Erlass mitgewirkt hat. Soweit der Normgeber zur Regelung einer Frage befugt ist, ist seine Entscheidungsfreiheit eine Ausprägung des auch mit Rechtsetzungsakten der Exekutive typischerweise verbundenen normativen Ermessens. Dieses wird erst dann rechtswidrig ausgeübt, wenn die getroffene Entscheidung in Anbetracht des Zwecks der Ermächtigung schlechterdings unvertretbar oder unverhältnismäßig ist. Demgemäß beschränkt sich die verwaltungsgerichtliche Kontrolle darauf, ob diese äußersten rechtlichen Grenzen der Rechtsetzungsbefugnis überschritten sind. Die Rechtsprechung hat zu respektieren, dass der parlamentarische Gesetzgeber im Rahmen der Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen oder Satzungen eigene Gestaltungsfreiräume an den untergesetzlichen Normgeber weiterleitet und ihm damit vorbehaltlich gesetzlicher Beschränkungen die Bewertungsspielräume eröffnet, die sonst dem parlamentarischen Gesetzgeber selbst zustehen. Eine verwaltungsgerichtliche Überprüfung des Abwägungsvorgangs setzt daher bei untergesetzlichen Normen eine besonders ausgestaltete Bindung des Normgebers an gesetzlich formulierte Abwägungsdirektiven voraus, wie sie etwa im Bauplanungsrecht vorgegeben sind. Sind solche nicht vorhanden, kann die Rechtswidrigkeit der Norm mit Mängeln im Abwägungsvorgang nicht begründet werden. Entscheidend ist dann allein, ob das Ergebnis des Normsetzungsverfahrens den anzulegenden rechtlichen Maßstäben entspricht.

167

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2006 - 6 C 19.05 -, juris Rn. 16, sowie Beschlüsse vom 10. Januar 2007 ‑ 6 BN 3.06 -, juris Rn. 4, vom 30. April 2003 - 6 C 6.02 -, juris Rn. 66, und vom 3. Mai 1995 - 1 B 222.93 ‑, juris Rn. 5; OVG NRW, Urteil vom 12. April 1989 - 9 A 254/87 -, NWVBl. 1990, 236, 238.

168

Die Ermächtigungsgrundlage für den Erlass einer kommunalen Abgabensatzung in den §§ 1, 2, 4 und 6 KAG NRW enthält keine normativen Abwägungsdirektiven im Sinne der vorgenannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Von der Antragstellerin gerügte Fehler allein im Abwägungsvorgang können daher nicht zur Unwirksamkeit der verfahrensgegenständlichen Satzungsbestimmungen führen.

169

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

170

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

171

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen. Die Rechtssache hat keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

172

Die von der Antragsgegnerin in ihrem Schriftsatz vom 29. November 2024 formulierte Frage, „ob die von der Antragstellerin allein beantragte Normenkontrolle einer lediglich abstrakten Satzungsregelung, die für sich genommen noch keine Rechtswirkungen auf den einzelnen Gebührenschuldner entfalten kann (= keine Verletzung eigener Rechte), ausreichend ist, um die Antragsbefugnis nach § 47 Absatz 2 Satz 1 VwGO auch für alle weiteren Satzungsänderungen betreffend diese Regelung, die erst durch ihre Änderung subjektive Rechte Dritter verletzen kann, zu bejahen“, stellt sich nach der Rechtsausauffassung des Senats so nicht. Auf der Grundlage der zulässigerweise zum Gegenstand des Normenkontrollverfahrens gemachten Vorschriften der Abwassersatzung in den jeweils maßgeblichen geänderten Fassungen, konnten ein Starkverschmutzerzuschlag und Vorauszahlungen hierauf durch Bescheid festgesetzt werden. Zu der Frage, wann bei der Änderung einer mit einem Normenkontrollantrag angegriffenen Vorschrift die Antragsfrist neu zu laufen beginnt, hat sich das Bundesverwaltungsgericht überdies bereits grundsätzlich geäußert. Dass der vorliegende Fall Anlass zu weitergehender grundsätzlicher Klärung bieten könnte, vermag der Senat nicht zu erkennen.

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Dies gilt auch mit Blick auf die von der Antragsgegnerin aufgeworfene Frage, „wie der Starkverschmutzerzuschlag herzuleiten / zu berechnen ist bzw. hergeleitet / berechnet werden darf“. In der Rechtsprechung ist geklärt, dass dem Satzungsgeber auch hinsichtlich der konkreten Ausgestaltung der Regelung zur Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags eine weitgehende Gestaltungsfreiheit eingeräumt ist, die im Wesentlichen durch das Äquivalenzprinzip und das aus Art. 3 Abs. 1 GG folgende Willkürverbot eingeschränkt ist. Wie jede satzungsrechtliche Regelung muss sich auch eine solche zur Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlags zudem insbesondere am rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot messen lassen. Auch dazu, welche Bestimmt­heitsanforderungen spezifisch für Abgabensatzungen gelten, hat sich die Rechtsprechung grundsätzlich geäußert. Die Rechtsauffassung des Senats, dass hier die satzungsrechtliche Ausgestaltung der Starkverschmutzerregelung im Hinblick auf die darin vorgesehenen Probenahmen bei dem Starkverschmutzer den Bestimmtheitsanforderungen nicht genügt, beruht auf einer Würdigung der konkreten Umstände des Einzelfalls.