Oberverwaltungsgericht NRW, 5 A 1745/23

Tatbestand:

Der Kläger ist Halter des Deutschen Schäferhundes „D.“ (Chip-Nr. N01). Es kam im Rahmen der Haltung zu verschiedenen Vorfällen: Im ersten Quartal des Jahres 2021 stürzte „D.“ sich im F. Stadtpark auf das Mädchen O. Z. und schnappte nach dem Brustbereich ihrer gefütterten Jacke, wodurch zwei deutliche Löcher entstanden. Am 21. März 2021 lief „D.“ auf einer Tummelwiese dem damals vierjährigen Mädchen E. V., welche ihrem Vater entgegenlief, hinterher und „zwickte“ sie in die Wade. In Folge dessen erlitt sie ein Hämatom. Am 5. Mai 2021 sprang „D.“ auf der Hundewiese im F. Stadtpark Frau L. B. an und biss ihr mehrfach in den Rücken und verursachte ein Hämatom und Kratzspuren.

Mit Schreiben vom 16. Juli 2021 hörte die Beklagte den Kläger unter Bezugnahme auf die Vorfälle zu möglichen ordnungsbehördlichen Maßnahmen an. Mit Schreiben vom 31. Juli 2021 nahm der Kläger zu den Vorwürfen Stellung. Er räumte die Vorfälle dem Grund nach ein, relativierte jedoch die Schwere der Schilderungen der Zeugen, indem er u. a. ausführte, der Hund habe jeweils nur „geschnappt“ bzw. „gezwickt“.

Am 16. August 2021 gegen 11:00 Uhr führte der Kläger „D.“ im Stadtpark aus, wo Frau G. C. mit ihrer Tochter J. am Rand der Hundewiese joggte. „D.“ sprang zunächst Frau G. C. an und biss sodann J. C. in den Oberschenkel. Der Kläger lief seinem Hund hinterher und hielt ihn zunächst am Geschirr fest. Es gelang dem Hund, erneut zu Frau J. C. zu laufen, sie am Rücken anzuspringen und sie dort zu beißen. Sie erlitt eine Bisswunde am Oberschenkel von 1 cm Breite und ca. 1,5 cm Tiefe und Kratzwunden am Rücken. Frau G. C. erlitt sechs Kratzverletzungen an der rechten Rückenseite, davon zwei tiefere, sowie Hämatome.

Am 18. August 2021 stellte die Beklagte den Hund „D.“ beim Kläger sicher.

Mit Schreiben vom 20. August 2021 hörte die Beklagte den Kläger zu einer beabsichtigten Haltungsuntersagung an.

Mit Ordnungsverfügung vom 4. November 2021 untersagte die Beklagte dem Kläger mit sofortiger Wirkung und unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die Haltung seines Hundes mit dem Rufnamen „D.“. Zur Begründung bezog sie sich auf die im Anhörungsschreiben vom 16. Juli 2021 genannten Vorfälle sowie denjenigen vom 16. August 2021. Der Kläger habe es trotz der „eindringlichen Hinweise und Androhungen“ zugelassen, dass es zu einem erneuten, schwerwiegenden Vorfall mit seinem Hund gekommen sei. Dabei habe der Hund die Joggerinnen in Gefahr drohender Weise angesprungen und sie durch Bisse verletzt. Außerdem habe der Kläger seine Anzeigepflicht verletzt.

Am 6. Dezember 2021 hat der Kläger Klage erhoben. Er hat zur Begründung ausgeführt, er habe nicht gegen die Anmeldepflicht verstoßen, weil „D.“ von Anfang an steuerlich gemeldet gewesen sei. Als Welpe sei er außerdem kein großer Hund gewesen. Die ihm zur Last gelegten Vorfälle seien mit Ausnahme des jüngsten Falles durchweg harmlos gewesen. Es sei nie zu ernsthaften Verletzungen gekommen. Beim letzten Fall sei das plötzliche Auftauchen der beiden Läuferinnen am Rande der Hundewiese für den Kläger überraschend gewesen. Dadurch habe er seinen zum Spiel auf der Hundewiese freilaufenden Hund nicht rechtzeitig anleinen können. Ungeachtet der Frage des Vorliegens ihrer tatbestandlichen Voraussetzungen sei die angeordnete Haltungsuntersagung jedenfalls unverhältnismäßig. Die Beklagte habe nicht einmal versucht, eine gleich effektive Wirkung mit milderen Mitteln, namentlich der Anordnung eines Leinenzwangs bzw. einer Maulkorbpflicht zu erzielen.

Der Kläger hat beantragt,

die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 4. November 2021 aufzuheben.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat sie ausgeführt, der Kläger habe wiederholt und schwerwiegend gegen Vorschriften des Landeshundegesetzes verstoßen. Eine steuerliche Anmeldung ersetze nicht die danach erforderliche Anzeige. Mit Blick auf die notwendige Anmeldung seien Größe und Gewicht eines ausgewachsenen Hundes maßgeblich. Die geschilderten Fälle seien auch nicht harmlos gewesen, insbesondere der letzte. Dieser habe sich außerdem während des laufenden Verwaltungsverfahrens ereignet. Dem Kläger fehle ferner die erforderliche Zuverlässigkeit. Die Maßnahme sei verhältnismäßig, weil andere, den Kläger weniger beeinträchtigende, aber gleich effektive Mittel zur Gefahrenabwehr nicht zur Verfügung stünden. Die Anordnung eines Leinen- bzw. Maulkorbzwangs stelle kein gleich geeignetes Mittel dar. Dem erheblichen öffentlichen Interesse an der Befolgung der der Gefahrenabwehr dienenden Vorschriften des Landeshundegesetzes stehe lediglich das nachrangige Interesse des Klägers an einer privaten Hundehaltung gegenüber. Die Nachteile stünden deshalb in keinem offensichtlichen Missverhältnis zu dem mit der Maßnahme erstrebten Zweck.

Mit Urteil vom 7. September 2023 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und die Ordnungsverfügung vom 4. November 2021 aufgehoben. Es hat zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, die Klage sei zulässig und begründet. Die Ordnungsverfügung sei rechtswidrig und verletze den Kläger in seinen Rechten. Die tatbestandlichen Voraussetzungen der zugrunde gelegten Vorschrift des § 12 Abs. 2 Satz 2 LHundG NRW lägen zwar vor, weil der Kläger mehrfach gegen seine aus dem Landeshundegesetz folgenden Pflichten verstoßen habe, indem er den Hund nicht so gehalten habe, dass von ihm keine Gefahr für Leben oder Gesundheit von Menschen und Tieren ausgehe und er die Anmeldepflicht nicht beachtet habe. Diese betreffe Hunde, die ausgewachsen eine Widerristhöhe von mindestens 40 cm oder ein Gewicht von mindestens 20 kg erreichten. Die Anordnung der Haltungsuntersagung sei jedoch im konkreten Fall unverhältnismäßig und damit ermessensfehlerhaft. Die Beklagte habe weder dargetan noch sei anderweitig ersichtlich, warum mildere Mittel wie die Anordnung eines Leinen- und Maulkorbzwangs nicht in Betracht gekommen sein sollen. Es fehle an einem Versuch seitens der Beklagten, die den Halter treffenden Pflichten durch den Erlass einer entsprechenden Ordnungsverfügung zu aktualisieren und deren Einhaltung gegebenenfalls im Wege der Verwaltungsvollstreckung durchzusetzen. Das Anhörungsschreiben vom 16. Juli 2021 möge eine gewisse Warnfunktion gehabt haben, es habe dem Kläger aber noch keine konkreten Handlungen verbindlich aufgegeben. Es sei nicht festzustellen, dass eine den Kläger weniger beeinträchtigende Maßnahme als die Haltungsuntersagung erkennbar nicht geeignet gewesen wäre, um die Einhaltung der Halterpflichten zu gewährleisten. Belastbare Anhaltspunkte dafür, dass er in Zukunft die ihm gegenüber durch Ordnungsverfügung zwangsmittelbewehrt konkretisierten Pflichten nicht befolgen würde, seien nicht ersichtlich. Er habe sich im Verwaltungsverfahren grundsätzlich kooperativ verhalten und zur Aufklärung der Vorfälle beigetragen, obschon er die Vorkommnisse unangebracht stark relativiert habe. Das von der Hundehaltung ausgehende Gefahrenpotential sei nicht als derart schwerwiegend einzustufen, dass es das konkrete Vorgehen der Beklagten rechtfertigen könnte. Bei dem Vorfall im August 2021 seien die Joggerinnen nur leicht verletzt worden. Bei den vorhergehenden Vorfällen seien ebenfalls keine hinreichend gewichtigen Verletzungen anderer Personen nachgewiesen.

Mit der vom Senat durch Beschluss vom 26. Februar 2025 zugelassenen Berufung begehrt die Beklagte die Abänderung des erstinstanzlichen Urteils. Sie macht unter Bezugnahme auf ihr Vorbringen im Zulassungsverfahren geltend, sie habe ausführlich dargelegt, warum mildere Mittel, die im Hinblick auf die klägerische Hundehaltung in gleicher Hinsicht erfolgversprechend seien, nicht ersichtlich seien. Die Anordnung eines Maulkorb- und Leinenzwangs erfordere die Zuverlässigkeit und Einsichtsfähigkeit des Halters, die hier nicht vorliege. Bei dem Vorfall am 16. August 2021 sei der Kläger außerdem nicht in der Lage gewesen, seinen Hund unter Kontrolle zu halten. Zu diesem Zeitpunkt habe es bereits mehrere Beißvorfälle gegeben. Das Verwaltungsgericht sei außerdem fehlerhaft davon ausgegangen, dass die Ordnungsbehörde, bevor sie eine zur Beendigung der Hundehaltung führende Maßnahme ergreife, regelmäßig zuvor den Versuch unternommen haben müsse, die den Halter treffenden Pflichten durch Erlass einer entsprechenden Ordnungsverfügung zu aktualisieren und deren Einhaltung gegebenenfalls im Wege der Verwaltungsvollstreckung durchzusetzen. Fehle es dem Halter eines Hundes an der für dessen Haltung erforderlichen Zuverlässigkeit, sei regelmäßig nur eine Untersagung der Haltung geeignet, die hiervon ausgehenden Gefahren für die Rechtsgüter anderer effektiv zu beseitigen. Es hätten eindringliche Hinweise und Androhungen stattgefunden, Anhaltspunkte für diese Gespräche fänden sich im Verwaltungsvorgang; so habe beispielsweise am 27. Mai 2021 ein Telefonat mit dem Kläger stattgefunden. Selbst wenn man mit dem Verwaltungsgericht davon ausginge, dass es bis zur Sicherstellung von „D.“ nur zu leichten Verletzungen von Menschen gekommen sei, rechtfertige dies nicht die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass das von „D.“ ausgehende Gefahrenpotential für eine Haltungsuntersagung nicht ausreiche. Das Ausbleiben schwerer Verletzungen sei vielmehr allein glücklichen Umständen zu verdanken.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Aachen vom 7. September 2023 zu ändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er tritt dem Berufungsvorbringen der Beklagten entgegen und verteidigt das angefochtene Urteil.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Berufung der Beklagten hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Die Anfechtungsklage des Klägers gegen den Bescheid vom 4. November 2021 ist zulässig, aber unbegründet. Der Bescheid ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Ermächtigungsgrundlage für die Untersagung der Haltung des Hundes ist § 12 Abs. 2 Satz 2 LHundG NRW. Hiernach kann die Haltung eines großen Hundes untersagt werden, wenn ein schwerwiegender Verstoß oder wiederholte Verstöße gegen Vorschriften dieses Gesetzes oder auf Grund dieses Gesetzes getroffener Anordnungen vorliegen, die Haltungsvoraussetzungen nach § 11 Abs. 2 LHundG NRW nicht erfüllt sind oder die Haltungsvoraussetzungen nicht innerhalb einer behördlich bestimmten Frist der zuständigen Behörde nachgewiesen wurden.

Die Ordnungsverfügung ist formell rechtmäßig, insbesondere ist der Kläger zu deren Erlass mit Schreiben vom 20. August 2021 angehört worden.

Die Ordnungsverfügung ist auch materiell rechtmäßig. Die Tatbestandsvoraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage liegen vor. Bei „D.“ handelt es sich zunächst um einen großen Hund im Sinn von § 11 Abs. 1 LHundG NRW. Hinsichtlich der Größe des Hundes ist angesichts des eindeutigen Wortlauts der Norm ersichtlich auf diejenige des ausgewachsenen Tieres abzustellen.

Es liegen jedenfalls ein schwerwiegender Verstoß sowie wiederholte Verstöße gegen Vorschriften des Landeshundegesetzes vor. Ein schwerwiegender Verstoß ist mit dem Vorfall vom 16. August 2021 gegeben, im Rahmen dessen der Kläger seine Pflicht aus § 2 Abs. 1 LHundG NRW verletzt hat, indem er seinen Hund nicht so gehalten und beaufsichtigt hat, dass von ihm keine Gefahr für Leben oder Gesundheit von Menschen ausgeht. Dies hat zu nicht unerheblichen Verletzungen von Menschen geführt. Wiederholte Verstöße sind in den Vorfällen im Frühjahr 2021 und am 16. August 2021 zu sehen, im Rahmen derer der Kläger ebenfalls jeweils seine Pflicht aus § 2 Abs. 1 LHundG NRW verletzt hat, indem er seinen Hund nicht so gehalten und beaufsichtigt hat, dass von ihm keine Gefahr für Leben oder Gesundheit von Menschen ausgeht. Außerdem liegt ein Verstoß gegen § 11 Abs. 1 LHundG NRW in der nicht erfolgten Anmeldung des Hundes durch den Kläger.

Ob es darüber hinaus an den Haltungsvoraussetzungen nach § 11 Abs. 2 LHundG NRW – insbesondere der erforderlichen Zuverlässigkeit des Klägers – mangelt, kann vor diesem Hintergrund dahinstehen.

Die Ordnungsverfügung ist auch ermessensfehlerfrei ergangen. Sie ist verhältnismäßig. Insbesondere ist die Haltungsuntersagung erforderlich. Es existiert kein allgemeiner Rechtssatz, dass in jedem Fall vor Erlass einer Haltungsuntersagung ein Versuch der Behörde erfolgen muss, die den Halter treffenden Pflichten durch Erlass einer entsprechenden Ordnungsverfügung zu aktualisieren. Die Erforderlichkeit von Maßnahmen zur Gefahrenabwehr ist vielmehr eine Frage des Einzelfalls, die unter Berücksichtigung aller Umstände beantwortet werden muss. Gleich wirksame, den Kläger weniger belastende Maßnahmen sind vorliegend nicht ersichtlich. Insbesondere ist die Anordnung eines Maulkorb- und Leinenzwangs ersichtlich zur Vermeidung von Gefahren für Leib und Leben von Menschen und Tieren nicht genauso geeignet wie die Haltungsuntersagung. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass es sich bei „D.“ der Sache nach um einen im Einzelfall gefährlichen Hund im Sinn von § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 LHundG NRW handelt – für den sich im Übrigen nach entsprechender Feststellung ein Leinen- und Maulkorbzwang bereits aus dem Gesetz ergibt (vgl. § 5 Abs. 2 Sätze 1 und 3 LHundG NRW) –, weil er (mindestens) einen Menschen gebissen hat, ohne dass dies zur Verteidigung anlässlich einer strafbaren Handlung geschah. Das von „D.“ ausgehende Gefahrenpotential, welches sich bereits mehrfach und zudem betreffend das hohe Schutzgut der Gesundheit von Menschen realisiert hat, ist als hoch einzustufen. Dass schwerste Verletzungen ausgeblieben sind, ist auch aus Sicht des Senats nicht auf ein geringes Gefahrenpotential zurückzuführen. Die Vorfälle hätten ohne Weiteres zu erheblich schwereren Verletzungen führen können, insbesondere im Hinblick auf die Beteiligung von Kindern. Vor diesem Hintergrund teilt der Senat ausdrücklich nicht die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, dass die (teilweise) fehlende Schwere der Verletzungen im vorliegenden Einzelfall zur Begründung der Unverhältnismäßigkeit der Haltungsuntersagung herangezogen werden kann.

Spricht bereits das hohe Gefahrenpotential des Hundes des Klägers gegen die ausreichende Wirksamkeit (lediglich) der Anordnung eines Maulkorb- und Leinenzwangs, streiten weitere Aspekte für die Erforderlichkeit einer Haltungsuntersagung. Die Haltung eines gefährlichen Hundes ist erlaubnispflichtig und an weitere strenge Voraussetzungen gebunden (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 2 LHundG NRW). Insbesondere an der Fähigkeit des Klägers, den Hund sicher an der Leine zu halten und zu führen (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3, § 5 Abs. 4 Satz 1 LHundG NRW), bestehen angesichts des Vorfalls am 16. August 2021 erhebliche Zweifel.

Darüber hinaus bestehen gewichtige Zweifel daran, dass der Kläger die erforderliche Zuverlässigkeit aufweist. Das gilt unabhängig davon, dass § 11 Abs. 2 LHundG NRW – anders als § 10 Abs. 1 LHundG NRW – nicht auf § 7 LHundG NRW verweist und damit der Gesetzgeber für große Hunde einen anderen Zuverlässigkeitsbegriff zugrunde legt als für gefährliche Hunde und Hunde bestimmter Rassen. Von der Unzuverlässigkeit eines Hundehalters sowohl nach § 7 als auch nach § 11 Abs. 2 LHundG NRW ist jedenfalls dann auszugehen, wenn bei ihm aufgrund von Vorfällen mit den von ihm gehaltenen Hunden in der Vergangenheit anzunehmen ist, dass er keine Gewähr dafür bietet, dass er seinen Hund ordnungsgemäß, d. h. in einer Weise halten wird, dass von dem Hund keine Gefahren ausgehen werden. Der Hundehalter muss ohne Einschränkungen willens und in der Lage sein, seine Pflichten als Halter eines Hundes im Sinn der § 3, § 10 Abs. 1 und § 11 Abs. 1 LHundG NRW jederzeit und überall zu erfüllen. Nicht willens zur ordnungsgemäßen Hundehaltung ist, wer sich als Hundehalter eines solchen Hundes nicht hinreichend seiner besonderen Verantwortung gegenüber den Belangen und Rechtsgütern der Allgemeinheit und Dritter bewusst ist. Unerheblich ist, aus welchen Gründen der Hundehalter zu einer ordnungsgemäßen Hundehaltung nicht imstande ist. Unzuverlässigkeit setzt daher weder ein Verschulden noch einen Charaktermangel des Hundehalters voraus. Wegen der von einer unsachgemäßen Haltung oder Führung von Hunden ausgehenden Gefahren für die körperliche Unversehrtheit und das Leben anderer Menschen und Tiere muss die Zuverlässigkeit des jeweiligen Hundehalters positiv feststehen. Dementsprechend genügen bereits verbleibende Zweifel an dieser Zuverlässigkeit, um die Eignung als Hundehalter zu verneinen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. Dezember 2021

– 5 A 3371/19 –, juris, Rn. 28 f.; Beschlüsse vom 6. Februar 2013 – 5 B 1228/12 –, n. v., Beschlussabdruck S. 2, vom 2. Juli 2012 – 5 B 160/12 –, n. v., Beschlussabdruck S. 2 f. und vom 31. Oktober 2000 – 5 B 838/00 –, n. v., Beschlussabdruck S. 4 f.

Gemessen hieran dürfte der Kläger unzuverlässig sein. Mit Blick auf die Vorfälle im Frühjahr 2021 und im August 2021 ist davon auszugehen, dass er nicht die Gewähr dafür bietet, dass er seinen Hund ordnungsgemäß halten wird. Von den Vorfällen im Frühjahr 2021, bei denen bereits Kinder zu Schaden gekommen sind und die sich in sehr kurzem zeitlichen Abstand ereigneten, hat der Kläger sich nicht beeindrucken lassen, wie es von einem verantwortungsbewussten Hundehalter zu erwarten gewesen wäre. Es ist vielmehr zu einem weiteren noch schwereren Vorfall am 16. August 2021 gekommen. Auf die Frage, ob die Beklagte den Kläger mehrfach und/oder eindringlich auf seine Pflichten hingewiesen hat, kommt es nach dem Vorstehenden nicht entscheidend an.

Der Kläger bagatellisiert darüber hinaus die Schwere der Vorfälle und der entstandenen Verletzungen und ist sich seiner Pflichten als Hundehalter offenbar nicht bewusst. So rechtfertigt er in seiner Einlassung vom 31. Juli 2021 das Verhalten seines Hundes als situationsbedingt und sucht es zu verharmlosen, indem er von „schnappen“ und „zwicken“ spricht. Er beruft sich darauf, dass verletzte Personen den Hund möglicherweise provoziert hätten. Vergleichbar hat er sich auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren eingelassen. Dies dokumentiert ein grundlegendes Fehlverständnis der Pflichten eines Hundehalters. Die allgemeine Unberechenbarkeit tierischen Verhaltens ist von vornherein nicht geeignet, die im konkreten Fall unzureichende Vorsorge vor unkontrolliertem Verhalten des Hundes zu rechtfertigen. Für eine Gefahr, die ein Hundehalter vermeiden muss, kommt es nicht auf eine Provokation durch einen anderen Hund oder auf sonst artübliches Verhalten an.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. Dezember 2023 – 5 A 3146/21 –, NWVBl 2024, 154, juris, Rn. 72.

Vor dem Hintergrund des Vorstehenden ist die Haltungsuntersagung auch angemessen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Der Senat lässt die Revision nicht zu, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.