Oberverwaltungsgericht NRW, 1 A 3249/21

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

I. Das Verwaltungsgericht hat die Klage des Klägers auf Gewährung einer weiteren Beihilfe für die in den Jahren 2017 und 2018 durchgeführten Maßnahmen der künstlichen Befruchtung mit der Begründung abgewiesen, ein solcher Anspruch ergebe sich nicht aus der allein in Betracht kommenden Bestimmung des § 8 Abs. 4 BVO NRW. Nach § 8 Abs. 4 Satz 4 BVO NRW schieden Aufwendungen für medizinische Maßnahmen zur Herbeiführung einer Schwangerschaft aus, weil der Kläger das 50. Lebensjahr vollendet habe. Diese Regelung finde ihre Ermächtigungsgrundlage in § 75 LBG NRW und mit höherrangigem Recht vereinbar. Insbesondere in Verstoß gegen den Grundsatz des Gesetzesvorbehalts bzw. gegen die Wesentlichkeitstheorie liege entgegen der Ansicht des Klägers ebenso wenig vor wie ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz.

II. Die Berufung hiergegen ist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO nur zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 VwGO innerhalb der Begründungsfrist dargelegt ist und vorliegt. „Darlegen“ i. S. v. § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO bedeutet, unter konkreter Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil fallbezogen zu erläutern, weshalb die Voraussetzungen des jeweils geltend gemachten Zulassungsgrundes im Streitfall vorliegen sollen. Die Zulassungsbegründung soll es dem Oberverwaltungsgericht ermöglichen, die Zulassungsfrage allein auf ihrer Grundlage zu beurteilen, also ohne weitere aufwändige Ermittlungen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. Oktober 2013– 1 A 106/12 –, juris, Rn. 2 f., m. w. N.; ferner etwa Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 124a Rn. 186, 194, m. w. N.

Hiervon ausgehend rechtfertigt das – fristgerecht vorgelegte – Zulassungsvorbringen in dem Schriftsatz vom 7. Februar 2022 die begehrte Zulassung der Berufung aus keinem der geltend gemachten Zulassungsgründe.

1. Die Berufung ist zunächst nicht wegen der geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Zweifel solcher Art sind begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt. Derartige Zweifel begründet das fristgerechte Zulassungsvorbringen nicht. Es stellt die Einschätzung des Verwaltungsgerichts nicht in Frage, der Kläger habe im maßgeblichen Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen für die künstliche Befruchtung deshalb keinen Anspruch auf Übernahme der Kosten zugestanden, weil er die Höchstaltersgrenze des § 8 Abs. 4 Satz 4 BVO NRW überschritten habe.

a) Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Höchstaltersgrenzen des § 8 Abs. 4 Satz 1 BVO NRW zwingend sind. Sie müssen für beide Partner in jedem Behandlungszyklus (Zyklusfall) erfüllt sein. Maßgebender Zeitpunkt ist insoweit der Beginn der Behandlung, also der Einleitung der medizinischen Maßnahmen. Wird die Altersgrenze im maßgeblichen Zeitpunkt – wie hier von dem Kläger – von einem der beiden Ehegatten überschritten, entfallen (für beide Ehegatten) sowohl der Bewilligungsanspruch als auch der sekundäre Erstattungsanspruch.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25. März 2022– 1 A 2638/20 –, juris, Rn. 21, 23; auch Bay. LSG, Urteil vom 5. September 2018 – L 4 KR 705/17 –, juris, Rn. 40.

b) Anders als der Kläger meint, verstößt die – vorliegend allein betroffene – Höchstaltersgrenze für Männer nicht gegen den Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes (Art. 20 Abs. 1 und 3 GG). An diesem Grundsatz muss sich auch das beihilferechtliche Regelungssystem messen lassen. Er verlangt, dass staatliches Handeln in bestimmten grundlegenden normativen Bereichen durch förmliches Gesetz legitimiert wird. Der parlamentarische Gesetzgeber ist verpflichtet, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen, und darf sie nicht anderen Normgebern oder schlicht dem Verwaltungsvollzug überlassen. Wann eine Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber erforderlich ist, lässt sich nur mit Blick auf den jeweiligen Sachbereich und auf die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes beurteilen. Ob und welche Leistungen der Dienstherr im Falle von Krankheit und Pflegebedürftigkeit erbringt, ist dabei für den Beamten und seine Familie von herausragender Bedeutung. Die Leistungen gestalten den Fürsorgegrundsatz aus und bestimmen mit über das dem Beamten gewährte Niveau der Alimentation. Dies gebietet es, die tragenden Strukturprinzipien und wesentliche Einschränkungen des Beihilfesystems durch Parlamentsgesetz zu regeln. Dazu zählen insbesondere die Bestimmung des Leistungssystems, die Festlegung der Risiken, die abgedeckt werden, die Bestimmung des Personenkreises, der Leistungen beanspruchen kann, der Grundsätze, nach denen Leistungen erbracht, bemessen oder ausgeschlossen werden, und die Anordnung, welche zweckidentischen Leistungen und Berechtigungen Vorrang haben. Des Weiteren muss der parlamentarische Gesetzgeber die Verantwortung für Beihilfekürzungen in Form von Selbstbeteiligungen übernehmen, wenn sie die Schwelle der Geringfügigkeit überschreiten.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4. Dezember 2020– 1 A 1691/19 –, juris, Rn. 22 f. m. w. N.

Gemessen hieran findet die Höchstaltersgrenze für Männer in § 75 LBG NRW eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage. Weder hebelt sie die grundsätzlich durch § 75 Abs. 3 Nr. 4 LBG NRW vorgesehene Möglichkeit der Erstattungsfähigkeit von Aufwendungen für die künstliche Befruchtung wieder aus, noch hat der Verordnungsgeber den durch § 75 Abs. 8 LBG NRW vorgegebenen Regelungsrahmen verlassen. Anders als etwa bei der Erstattung von Aufwendungen zur Linderung einer Krankheit sieht § 75 Abs. 5 Nr. 4 LBG NRW die Erstattung von Aufwendungen für medizinisch notwendige Maßnahmen bei künstlicher Befruchtung von vornherein nur "in Ausnahmefällen" vor. Das bedeutet, dass der Gesetzgeber grundsätzlich davon ausgeht, dass solche Maßnahmen nicht ohne Weiteres erstattungsfähig sind. Erst durch eine positive Regelung in der Beihilfeverordnung kann der konkrete Beihilfeanspruch abschließend entstehen. Deswegen kommt es insoweit auch nicht auf den die Befugnisse des Verordnungsgebers begrenzenden § 75 Abs. 8 LBG NRW (jetzt § 75 Abs. 10 LBG NRW) an. In dieser Vorschrift wird der genauere Umfang der Ermächtigung des Verordnungsgebers, ansonsten nicht weiter beschränkte Leistungspflichten gegenüber Beihilfeberechtigten - etwa bei Maßnahmen zur Linderung einer Erkrankung – auf bestimmte Tatbestände zu begrenzen, geregelt. Aus der Regelung des § 75 Abs. 5 Nr. 4 LBG NRW, die Leistungen ohnehin nur im Ausnahmefall vorsieht, folgt demgegenüber, dass eine nähere Ausgestaltung dieses Ausnahmefalls und seiner Voraussetzungen erst durch den Verordnungsgeber vorgenommen werden muss, damit ein Anspruch abschließend entstehen kann. Die danach vom Verordnungsgeber ausgestaltete Eingrenzung der Maßnahmen etwa durch die Altersgrenze vollzieht bzw. konkretisiert die bereits gesetzgeberisch vorgesehene Begrenzung auf den Ausnahmefall.

So zur (insoweit unveränderten) früheren Rechtslage schon OVG NRW, Beschluss vom 29. August 2012– 1 A 911/11 –, juris, Rn. 11; s. auch BVerwG, Urteil vom 29. Juli 2021 – 5 C 18.19 –, juris, Rn 14.

c) Die Altersgrenze des § 8 Abs. 4 Satz 4 BVO NRW verstößt entgegen der Auffassung des Klägers auch weder gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG noch gegen die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG.

Der Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich Gleiches gleich zu behandeln, stellt es aber dem Normgeber frei, auf Grund autonomer Wertungen Differenzierungsmerkmale auszuwählen, an die er eine Gleich- oder Ungleichbehandlung anknüpft. Dabei hat er grundsätzlich einen weiten Gestaltungsspielraum, wenn die Ungleichbehandlung nicht an ein personenbezogenes, d. h. von den Betroffenen gar nicht oder nur schwer beeinflussbares Merkmal, sondern an Lebenssachverhalte anknüpft oder von freiwilligen Entscheidungen der Betroffenen abhängt. Umgekehrt unterliegt der Gesetzgeber bei einer Ungleichbehandlung von Personengruppen regelmäßig einer strengen Bindung. Diese Bindung ist umso enger, je mehr sich die personenbezogenen Merkmale den in Art. 3 Abs. 3 GG genannten annähern und je größer deshalb die Gefahr ist, dass eine an sie anknüpfende Ungleichbehandlung zur Diskriminierung einer Minderheit führt. Die engere Bindung ist jedoch nicht auf personenbezogene Differenzierungen beschränkt. Sie gilt vielmehr auch, wenn eine Ungleichbehandlung von Sachverhalten mittelbar eine Ungleichbehandlung von Personengruppen bewirkt. Überdies sind dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers umso engere Grenzen gesetzt, je stärker sich die Ungleichbehandlung von Personen oder Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten nachteilig auswirken kann.

Betrifft die angegriffene Maßnahme ein Gebiet, in dem der Normgeber über ein weites Ermessen verfügt, so ist ein Gleichheitsverstoß nur dann anzunehmen, wenn sich im Hinblick auf die Eigenart des geregelten Sachbereichs ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die Regelung schlechthin nicht finden lässt, die Regelung also willkürlich erscheint.

Bewegt sich der Normgeber dagegen auf einem Gebiet, auf dem er engen rechtlichen Bindungen unterliegt, so kann ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz schon dann angenommen werden, wenn für die Differenzierung keine Gründe von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleichen Rechtsfolgen rechtfertigen können. Die vom Normgeber für eine Differenzierung im Beihilfesystem angeführten Gründe müssen im Rahmen der Prüfung eines Verstoßes gegen den Gleichheitssatz auch vor dem Hintergrund Bestand haben, dass die Beihilfe ihre Grundlage in der in ihrem Kern verfassungsrechtlich geschützten Fürsorgepflicht des Dienstherrn findet.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4. Dezember 2020– 1 A 1691/19 –, juris, Rn. 27 ff. m. w. N.

Dies vorausgesetzt hat das Verwaltungsgericht für die Regelung der Höchstaltersgrenze für Männer zu Recht ein weites Ermessen des Normgebers angenommen. Diese Regelung betrifft – wie oben dargestellt – nicht den Kernbereich des Beihilferechts, d. h. nicht die Erstattung von Aufwendungen zur Linderung einer Krankheit oder bei Pflegebedürftigkeit.

Das Verwaltungsgericht ist auch im Lichte des Zulassungsvorbringens beanstandungsfrei zu der Einschätzung gelangt, die Bestimmung der Höchstaltersgrenze für Männer sei nicht in dem Sinne willkürlich, dass für sie schlechthin kein vernünftiger oder einleuchtender Grund zu erkennen sei.

Die Höchstaltersgrenze beruht (allein) auf Erwägungen des Normgebers zum künftigen Wohl des erhofften Kindes. Der Zulassungsvortrag des Klägers, es fehle insoweit an vernünftigen medizinischen Gründen, geht daher ins Leere.

Diese Erwägungen des Normgebers sind auch einleuchtend und sachlich gerechtfertigt. Der Gesetzgeber durfte im Rahmen seiner weiten Einschätzungsprärogativetypisierend davon ausgehen, dass mit der 50-Jahres-Grenze jedenfalls bis zumregelmäßigen Abschluss der Schul- und Berufsausbildung des Kindes die Ehe als Lebensbasis für das Kind besteht, die den Kindeswohlbelangen besser Rechnung trägt, als die Erziehung und Versorgung nur durch einen (überlebenden) Ehegatten.

Vgl. LSG NRW, Urteil vom 15. Januar 2020– L 11 KR 213/19 –, juris, Rn. 29 im Anschluss an BSG, Urteil vom 24. Mai 2007 – B 1 KR 10/06 R –,juris, Rn. 6.; s. auch Bay LSG, Urteil vom 16. März 2023 – L 4 KR 384/22 –, juris, Rn. 48.

Der Normgeber misst danach dem Ziel, dass sich das erhoffte Kind möglichst ungehindert und bis zur Unabhängigkeit von den Eltern in einer stabilen familiären Lebenssituation entwickeln kann, einen höheren Stellenwert bei, als dem persönlichen Wunsch eines lebensälteren Mannes, sich (noch) als Vater zu verwirklichen. Diese starke und überwiegende Gewichtung des Kindeswohls entbehrt nicht schlechthin eines vernünftigen oder einleuchtenden Grundes. Anders als der Kläger wohl meint geht der Gesetzgeber nicht davon aus, dass der (frühe) Verlust eines Elternteils oder die Auflösung bzw. das Fehlen einer Kernfamilie prinzipiell das Kindeswohl gefährdet. Er rechnet vielmehr damit, dass ein früher Verlust oder Wegfall eines Elternteils sich regelmäßig ungünstiger auf die Entwicklung des Kindes auswirkt als das Fortbestehen der Kernfamilie. Die Richtigkeit dieser Annahme liegt auf der Hand. Dass– wie der Kläger meint – junge Erwachsene ab 18 Jahren den Tod eines Elternteils „verkraften“ könnten, ändert hieran nichts. Das „Verkraften“ setzt das Verarbeiten und damit das Bestehen ungünstiger Umstände notwendig voraus. Für die (inzidente) Annahme des Klägers, Kinder seien gegenüber solchen Einschnitten in ihre Lebenssituation deshalb widerstandsfähiger (geworden), weil in der gesellschaftlichen Realität ständig Familien auseinanderbrächen, bestehen keine Anhaltspunkte.

Dass es – ebenfalls vernünftige oder einleuchtende – Gründe geben kann, die grundsätzlich gegen eine Höchstaltersgrenze für Männer oder gegen die konkrete Bestimmung dieser Altersgrenze sprechen, reicht für die Feststellung von gesetzgeberischer Willkür nach dem o. a. Maßstab nicht aus. Dies gilt auch für den Hinweis des Klägers, die gesellschaftlichen Anschauungen zu einer späten Vaterschaft hätten sich geändert. Solche Veränderungen könnten allenfalls Anlass für ein zukünftiges gesetzgeberisches Überdenken oder Tätigwerden geben. Es kann auch dahinstehen, ob die Annahme des Klägers, es sprächen gute Gründe dafür, erst im Alter ab 50 Jahren ein Kind zu zeugen, für die von ihr hier angeführten Gründe in dieser Allgemeinheit zutrifft.

Der Hinweis des Klägers auf das Urteil des Bundesgerichtshofs vom 4. Dezember 2019 – 4 ZR 323/18 –, juris, Rn. 15ff., ist erkennbar nicht zielführend. Diese Entscheidung betrifft schon nach dem Leitsatz (nur) die Beurteilung der medizinischen Notwendigkeit einer in-vitro-Fertilisation, deren Erfolgsaussichten im Rahmen der Kostenerstattung der Privaten Krankenversicherung grundsätzlich nur am Behandlungsziel der Herbeiführung einer Schwangerschaft zu messen seien. Sie verhält sich offenkundig nicht zu der Frage der Zulässigkeit einer auf Belange des Kindeswohls gestützten Höchstaltersgrenze für Männer.

Nach alledem bestehen auch keine Anhaltspunkte für einen Verstoß gegen die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG.

Mit Blick auf die vorstehenden Ausführungen scheidet auch die Zulassung der Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO aus. Die Rechtssache weist danach auch keine tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten auf.

2. Die Berufung ist auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.

Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne dieser Vorschrift, wenn sie eine konkrete noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung sowohl für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts von Bedeutung war als auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird, und die über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder Weiterentwicklung des Rechts hat. Die Klärungsbedürftigkeit fehlt, wenn sich die als grundsätzlich bedeutsam bezeichnete Rechtsfrage auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts nach allgemeinen Auslegungsregeln und auf der Grundlage der bereits vorliegenden Rechtsprechung ohne Weiteres beantworten lässt. Zur Darlegung des Zulassungsgrundes ist die Frage auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. November 1989– 4 B 163.89 –, juris, Rn. 8; OVG NRW, Beschlüsse vom 13. Februar 2018 – 1 A 2517/16 –, juris, Rn. 32, und vom 13. Oktober 2011 – 1 A 1925/09 –, juris, Rn. 31 f., m. w. N.

In Anwendung dieser Grundsätze liegen die Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nicht vor. Der Kläger hat schon keine konkrete Rechtsfrage ausformuliert. Die so nicht ausformulierte, aber wohl angezielte Frage der Verfassungsmäßigkeit des § 8 Abs. 4 BVO lässt sich – wie oben dargestellt – bereits in Anwendung der üblichen Auslegungsregelungen und unter Berücksichtigung der vorhandenen Rechtsprechung eindeutig beantworten.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwerts für das Zulassungsverfahren beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.

Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung nach §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.

Das angefochtene Urteil ist nunmehr rechtskräftig, § 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO.