Oberverwaltungsgericht NRW, 8 B 964/24

G r ü n d e :

Die Beschwerde der Antragstellerin mit dem Antrag,

unter entsprechender Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Köln vom 25. September 2024 die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 5. Juni 2024 wieder herzustellen,

hat keinen Erfolg.

Die Beschwerde ist zulässig, insbesondere fehlt ihr nicht das Rechtschutzbedürfnis, weil sich der in der Hauptsache angefochtene Bescheid des Antragsgegners vom 5. Juni 2024 gemäß § 43 Abs. 2 VwVfG NRW durch Zeitablauf erledigt hätte. Mit der aufsichtsbehördlichen Weisung hat der Antragsgegner die Antragstellerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung aufgefordert, die Lärmaktionsplanung der Runde 4 bis zum 18. Oktober 2024 abzuschließen und den fertigen Bericht fristgerecht an das LANUV zu übermitteln. Die Weisung ist durch den mittlerweile eingetretenen Ablauf der Frist nicht gegenstandslos geworden. Die in § 47d BImSchG geregelte gesetzliche Verpflichtung der Antragstellerin, die Lärmaktionsplanung abzuschließen, besteht weiterhin. Mit dem Hinweis auf das im Bescheid thematisierte laufende Vertragsverletzungsverfahren der EU-Kommission und deswegen befürchtete tägliche Strafzahlungen hat der Antragsgegner unzweifelhaft deutlich gemacht, dass die Aufforderung zur zeitnahen Erfüllung der Verpflichtung über das genannte Datum hinaus ihren Sinn erfüllt.

Die Beschwerde ist aber unbegründet. In Beschwerdeverfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ist die gerichtliche Prüfung gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO darauf beschränkt, den angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichts an Hand derjenigen Gründe nachzuprüfen, die der Beschwerdeführer darlegt. Die Beschwerdebegründung muss deshalb auf die tragenden rechtlichen oder tatsächlichen Erwägungen des Verwaltungsgerichts eingehen und aufzeigen, weshalb sich diese aus der Sicht des Beschwerdeführers nicht als tragfähig erweisen bzw. aus welchen rechtlichen und tatsächlichen Gründen der Ausgangsbeschluss unrichtig sein soll und geändert werden muss.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Oktober 2023 - 8 B 688/23 -, juris Rn. 3.

Dies zugrunde gelegt stellen die Ausführungen der Antragstellerin den angefochtenen Beschluss jedenfalls nicht durchgreifend in Frage.

Das Verwaltungsgericht hat angenommen, dass es sich bei der aufsichtsbehördlichen Weisung vom 5. Juni 2024 um eine Regelung mit Außenwirkung, mithin um einen Verwaltungsakt handele und dass die Antragstellerin analog § 42 Abs. 2 VwGO antragsbefugt sei. Es spreche viel dafür, dass die Aufstellung von Lärmaktionsplänen als Teil der örtlichen Planung dem Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde nach Art. 28 GG, 78 LV NRW unterfalle. Der Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz sei jedoch unbegründet. In formaler Hinsicht genüge die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung des angegriffenen Bescheids den Maßstäben des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Auch die Abwägung zwischen dem Aussetzungsinteresse der Antragstellerin und dem Vollziehungsinteresse des Antragsgegners falle zulasten der Antragstellerin aus, weil sich die angegriffene Weisung, die auf der Regelung des § 9 Abs. 1 OBG NRW beruhe, aller Voraussicht nach als rechtmäßig erweise. Der Antragsgegner sei als Aufsichtsbehörde für eine Weisung nach der vorgenannten Norm zuständig; auch deren Tatbestandsvoraussetzungen lägen vor. Zu dem für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Weisung habe ein gesetzeswidriges Verhalten der Antragstellerin gedroht, weil diese angekündigt habe, entgegen ihrer Verpflichtung aus § 47d Abs. 1 und 5 BImSchG und Art. 2 Nr. 2 der VO (EU) 2019/1010 ihren Lärmaktionsplan nicht bis zum Ablauf des 18. Juli 2024 zu überprüfen und zu überarbeiten. Dem stehe nicht entgegen, dass auch von einem Hoheitsträger nichts Unmögliches verlangt werden könne. Die Antragstellerin habe, obwohl die Umsetzbarkeit der Lärmaktionsplanung allein ihrem Verantwortungs- und Organisationsbereich zuzuordnen sei, nicht substantiiert dargelegt, dass ihr eine weisungsgemäße Fertigstellung und Übermittlung ab Eingang der Weisung am 13. Juni 2024 bis zum Ablauf der gesetzten Frist am 18. Oktober 2024 objektiv oder subjektiv tatsächlich unmöglich gewesen sei. Sie habe zwar umfangreich vorgetragen, warum sie mit ihrer Aufgabenerfüllung in Verzug geraten sei, nicht jedoch, warum die von ihr beschriebenen weiteren Tätigkeiten nicht fristgemäß bzw. nicht bis zu dem von dem Antragsgegner gesetzten Termin erledigt werden könnten. So habe die Antragstellerin insbesondere Personal (kurzfristig) von anderen Stellen abziehen und Überstunden bzw. Mehrarbeit anordnen können. Auch hätte die Antragstellerin ggf. befristet Hilfskräfte für verschiedene Teilaufgaben einstellen und kontinuierlich bei Ingenieurbüros Erkundigungen einholen können, ob dort zwischenzeitlich Kapazitäten - und sei es auch wiederum nur für Teilaufgaben - verfügbar seien. Die Weisung sei auch ermessensfehlerfrei ergangen, weil der Antragsgegner die vor Erlass der Weisung vorgebrachten Hinderungsgründe ausreichend berücksichtigt habe und zutreffend davon ausgegangen sei, dass keine ausreichenden Gründe vorlägen. Ein besonderes Vollzugsinteresse sei aufgrund des drohenden EU-Vertragsverletzungsverfahrens und möglicher Sanktionen sowie des Umstands, dass sich die streitgegenständliche Weisung vor einer Überprüfung durch das Gericht in der Hauptsache voraussichtlich wegen Zeitablaufs erledigt hätte, ebenfalls gegeben.

Diesen Erwägungen setzt das Beschwerdevorbringen nichts Durchgreifendes entgegen.

a) Der Vortrag der Antragstellerin, die Weisung sei entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts rechtswidrig, bleibt ohne Erfolg. Mit ihm stellt die Antragstellerin nicht grundsätzlich in Frage, dass eine Gemeinde, die absehbar ihrer in § 47d Abs. 5 BImSchG geregelten Verpflichtung zur Überprüfung und erforderlichenfalls Fortschreibung eines Lärmaktionsplans nicht fristgerecht nachkommen wird, mit einer auf § 9 Abs. 1 OBG gestützten aufsichtsbehördlichen Weisung zur Erfüllung ihrer (sonder-)ordnungsbehördlichen Pflichten angehalten werden kann. Ihre Rüge, die Weisung sei aber rechtswidrig, weil ihr ein objektiv und subjektiv unmögliches Handeln auferlegt worden sei, trägt nicht. Sie zeigt auch im Beschwerdeverfahren nicht auf, dass und weshalb die Überprüfung und Fortschreibung des Lärmaktionsplans - aufbauend auf den bei Erlass der Weisung bereits erfolgten Verfahrensschritten - in der nach Erhalt der Weisung verbleibenden Zeit bis zu der gesetzten, ohnehin schon gegenüber § 47d Abs. 5 Satz 2 BImSchG verlängerten Frist bei pflichtgemäßem Bemühen nicht möglich gewesen sein sollte.

aa) Auf die im Beschwerdeverfahren unter Wiederholung des erstinstanzlichen Vorbringens erneut angeführten Gründe für einen Verzug, wie das gegenüber früheren Vorgaben geänderte Berechnungsverfahren und ein Cyber-Angriff auf die Südwestfalen-IT im Oktober 2023, kommt es, wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, nicht an, weil sich daraus nicht ergibt, dass und weshalb die Antragstellerin die Bearbeitung in der Zeit nach Zugang der aufsichtsbehördlichen Weisung nicht hätte beschleunigen können.

bb) Soweit die Antragstellerin nunmehr ergänzend geltend macht, dass sie auf die Fertigstellung des Berichts des von ihr beauftragten Planungsbüros für die zweite Runde der Öffentlichkeitsbeteiligung angewiesen gewesen sei und das Planungsbüro nach Ergehen der Weisung auch umgehend mit der Bitte um schnellstmögliche Fertigstellung des Berichts kontaktiert habe, was aufgrund der hohen Auslastung desselben sowie der unerwartet regen Beteiligung im Rahmen der ersten Öffentlichkeitsbeteiligung aber nicht realisierbar gewesen sei, überzeugt auch dies nicht. Denn zum Beleg hat die Antragstellerin lediglich ein Schreiben des Planungsbüros vom 10. Oktober 2024 vorgelegt, wonach dieses ein Nachtragsangebot wegen Erhöhung der zu bearbeitenden Eingaben von ursprünglich geplanten 150 auf tatsächlich eingegangene 575 Hinweise unterbreitet hat. Hiermit wird weder eine rechtzeitige Kontaktierung des Planungsbüros im Juni 2024 dargelegt noch lässt sich dem vorgelegten Dokument die Aussage des Planungsbüros entnehmen, dass dieses in der Vergangenheit, insbesondere unmittelbar nach Ergehen der Weisung, keine ausreichenden Kapazitäten zur Beschleunigung des Verfahrens gehabt hat. Im Gegenteil lässt der Umstand, dass ein Nachtrag offenbar erst mehr als fünf Monate nach dem Abschluss der ersten Öffentlichkeitsbeteiligung thematisiert wurde, die bereits am 6. Mai 2024 abgeschlossen war und wonach auch die Anzahl der eingegangenen Eingaben schon feststand, darauf schließen, dass die Antragstellerin das Verfahren auch nach Ergehen der Weisung tatsächlich nicht mit dem entsprechenden Nachdruck betrieben hat. Die Bitte des Planungsbüros vom 10. Oktober 2024 um Beauftragung hinsichtlich der 425 zusätzlichen Hinweise aus der Öffentlichkeitsbeteiligung deutet darauf hin, dass mit deren inhaltlicher Bearbeitung zu jenem Zeitpunkt nicht einmal begonnen worden war.

Auch der weitere in diesem Zusammenhang erhobene Einwand, weder das Abziehen von Personal von anderen Stellen noch das Einstellen befristeter Hilfskräfte hätten zu einer Beschleunigung und Einhaltung der Frist geführt, ist nicht hinreichend substantiiert dargelegt. Dass, wie die Antragstellerin vorträgt, zur Bearbeitung eines solch komplexen Vorgangs wie der Erstellung eines Lärmaktionsplans bestimmte Qualifikationen sowie Erfahrungen im Bereich Immissionsschutz notwendig sind, mag im Grundsatz zwar unterstellt werden können. Dass mit Blick auf die viermonatige Frist vom Eingang des Bescheides am 13. Juni 2024 bis zum Ablauf der dort gesetzten Frist am 18. Oktober 2024 eine Einarbeitung von Hilfskräften nicht jedenfalls für überschaubare einzelne Arbeitsschritte - etwa die von der Antragstellerin selbst benannte Erstellung der Auswertungstabelle oder die virtuelle Befahrung der Lärmbelastungsachsen anhand des Programms Street Smart - möglich gewesen wäre und auch dann, wenn hierfür ein gewisser Zeitaufwand veranschlagt wird, für die übrige Zeit nicht zu einem Beschleunigungseffekt geführt hätte, ist aber nicht plausibel.

Ebenfalls nicht nachvollziehbar ist, warum nach den eigenen Angaben der Antragstellerin erst zum 1. Oktober 2024 und damit 18 Tage vor Ablauf der in der Weisung benannten Frist eine neue Mitarbeiterin als Halbtagskraft für das Sachgebiet Immissionsschutz eingestellt wurde. Insbesondere wird in der Beschwerdebegründung nicht dargelegt, warum dies nicht zu einem früheren Zeitpunkt möglich war.

Die vorgelegte E-Mail eines einzigen weiteren Gutachterbüros, die wiederum erst vom 10. Oktober 2024 stammt und in dem auf weiterhin fehlende eigene Kapazitäten hingewiesen sowie ein arbeitsteiliges Vorgehen insgesamt als nicht praktikabel und effizient angesehen wird, belegt ersichtlich nicht die vom Verwaltungsgericht ab Eingang der Weisung ebenfalls für möglich und geboten erachteten kontinuierlichen Erkundigungen bei anderen Ingenieurbüros, ob dort zwischenzeitlich Kapazitäten - und sei es auch wiederum nur für Teilaufgaben - verfügbar seien. Im Übrigen hat die Antragstellerin auch nicht hinreichend dargelegt, warum eine Beschleunigung durch eine arbeitsteilige Zusammenarbeit mehrerer Gutachterbüros - ggf. unter Inkaufnahme von in Anbetracht des Zeitverzugs hinzunehmenden Praktikabilitäts- und Effizienzverlusten - unmöglich gewesen wäre.

Insgesamt drängt sich für das beschließende Gericht danach der Eindruck auf, dass die vom Verwaltungsgericht angesprochenen Maßnahmen erst nach dessen Beschluss und damit im letzten Viertel der Weisungsfrist ernsthaft in Betracht gezogen wurden, was ihre Tauglichkeit bei einem entsprechend zeitnahen Vorgehen nach Eingang der Weisung aber nicht in substantiiert in Zweifel zieht.

cc) Ohne Erfolg bleibt ferner der Einwand der Antragstellerin, das Verwaltungsgericht hätte mit Blick auf die ihrer Auffassung nach dargelegte tatsächliche Unmöglichkeit eines rechtskonformen Verhaltens zusätzlich zu der Erkenntnis gelangen müssen, dass sie im Rahmen einer aufsichtsbehördlichen Weisung ebenfalls nicht wirksam verpflichtet werden könne, rechtswidrige Beschleunigungsmaßnahmen im Hinblick auf die Lärmaktionsplanung der Runde 4 vorzunehmen. Dass die Durchführung der Weisung bis zum gesetzten Fristende tatsächlich unmöglich war, hat die Antragstellerin, wie gezeigt, auch im Rahmen der Beschwerde nicht ausreichend dargelegt. Im Übrigen hat der Antragsgegner in seiner Weisung nicht vorgegeben, welche Beschleunigungsmaßnahmen vorzunehmen sind. Insbesondere hat er dort den von der Antragstellerin behaupteten und von dieser als rechtswidrig eingestuften Vorschlag aus der Besprechung am 6. März 2024, einen sog. „Lärmaktionsplan 4a“ zu erstellen, bei dem der aktuell gültige Lärmaktionsplan der Runde 3 ohne tiefergehende Überarbeitung fortgeschrieben und die vorgeschriebene zweistufige Beteiligung der Öffentlichkeit zeitlich verknüpft wird, weder ausdrücklich noch der Sache nach wiederholt. Dass sich ihr Zeitplan für die Fortführung des Planungsprozesses, insbesondere die von ihr angesetzten Zeiträume für eine wirksame und angemessene Beteiligung der Öffentlichkeit, bereits an dem unteren Rand des (unions-)rechtlich Zulässigen bewegt, ergibt sich aus dem Vortrag der Antragstellerin nicht.

b) Zuletzt fehlt entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch nicht das besondere Vollzugsinteresse. Ihr hierfür angeführtes Argument, ein Vertragsverletzungsverfahren und mögliche Sanktionen der Bundesrepublik Deutschland drohten völlig unabhängig vom Stand ihrer eigenen Lärmaktionsplanung, weil sie lediglich eine von zahlreichen Städten sei, denen es trotz höchster Priorisierung und Ausschöpfung aller Möglichkeiten und Ressourcen nicht gelungen sei, die Lärmaktionspläne der Runde 4 fristgerecht bzw. konkret in dem durch die Weisung vorgegebenen Zeitfenster fertigzustellen, trägt nicht. Zum einen stellt es das öffentliche Interesse an einem pflichtgemäßen Gesetzesvollzug nicht in Frage, wenn andere Kommunen sich ebenfalls rechtswidrig verhalten und bestehende europarechtliche und bundesrechtliche Vorgaben nicht fristgerecht umgesetzt haben sollten. Zudem hat der Antragsgegner in dem in der Hauptsache angefochtenen Bescheid ausgeführt, dass entsprechende Weisungen landesweit auch gegenüber anderen Gemeinden ergehen, die ihre Lärmaktionsplanung voraussichtlich nicht fristgemäß abschließen. Unabhängig hiervon besteht auch nach Ablauf des 18. Juli bzw. 18. Oktober 2024 ein erhebliches öffentliches Interesse daran, die Lärmaktionsplanung in möglichst vielen Kommunen zeitnah abzuschließen, weil dies mit dazu beitragen kann, eine Vertragsverletzungsklage doch noch abzuwenden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Dabei erachtet der Senat - ebenso wie die Vorinstanz - eine Orientierung an dem in Nr. 22.5 des Streitwertkatalogs der Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 vorgesehenen Wert von 15.000 Euro, der für die Kommunalaufsicht betreffende Verfahren gilt, mit Blick auf die vergleichbare Betroffenheit der Antragstellerin als Gemeinde für angemessen. Dieser Betrag ist sodann unter Berücksichtigung von Nr. 1.5 Satz 1 Alt. 1 des Streitwertkatalogs wegen der Vorläufigkeit der Entscheidung zu halbieren.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).