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Gründe

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I.

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Am 14. Mai 2019 trat in der Dienststelle die "Dienstanweisung Mitarbeitergeschäfte nach § 28 WpHG" in Kraft, mit der die Vorgaben aus dem zum damaligen Zeitpunkt noch geltenden § 28 des Wertpapierhandelsgesetzes für die Überwachung der Beschäftigten der Dienststelle insbesondere hinsichtlich privater Finanzgeschäfte umgesetzt werden sollten.

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Mit Schreiben vom 1. Oktober 2020 übersandte der Beteiligte dem Antragsteller im Rahmen der "formellen Beteiligung" den Entwurf für eine beabsichtigte "Ergänzende Dienstanweisung Mitarbeitergeschäfte (DA Mg Ergänzung)". Mit dieser sollten die Regelungen der privaten Finanzgeschäfte der Beschäftigten dem Verhaltenskodex für die Mitglieder des Direktoriums angeglichen und den Regelungen der Deutschen Bank und der Europäischen Zentralbank angepasst werden.

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Ebenfalls am 1. Oktober 2020 unterrichtete der Beteiligte die Beschäftigten der Dienststelle über die beabsichtigten neuen Regelungen und wies dabei darauf hin, dass diese dem Antragsteller im Rahmen der Mitwirkung zur Kenntnis gegeben worden seien.

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Am 7. Oktober 2020 beriet der Antragsteller über den als Mitwirkungsantrag eingestuften Antrag und fasste die Beschlüsse, den Entwurf zunächst abzulehnen und ein Mitbestimmungsrecht geltend zu machen. Mit Schreiben vom 13. Oktober 2020 unterrichtete der Antragsteller den Beteiligten unter Angabe näherer Einzelheiten über die gefassten Beschlüsse.

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Im Rahmen einer am 14. Oktober 2020 durchgeführten Telefonkonferenz besprachen Mitglieder des Antragstellers und die damalige Exekutivdirektorin der Dienststelle die Angelegenheit.

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Mit Schreiben vom 15. Oktober 2020 erläuterte der Beteiligte die für die beabsichtigte Maßnahme maßgeblichen Gründe. Im Weiteren vertrat er die Auffassung, dass kein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers bestehe, weil die beabsichtigten Regelungen gerade nicht Verhaltensmaßregeln darstellten, die das Miteinander der Beschäftigten und den Gebrauch der von der Dienststelle zur Verfügung gestellten Gegenstände ordneten, es sich vielmehr um eine allein der Mitwirkung des Antragstellers unterliegende Verwaltungsanordnung handele.

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Am 15. Oktober 2020 beschloss das Direktorium der Dienststelle die Dienstanweisung "Mitarbeitergeschäfte nach § 28 WpHG Ergänzung" (DA "MG Ergänzung"), die am 16. Oktober 2020 in Kraft trat. Damit wurden für Beschäftigte der Risikokategorie B unter anderem neue Pflichten in Form einer unverzüglichen ex-post Anzeigepflicht, einer Pflicht zur Anzeige von Verfügungsberechtigungen über fremde Wertpapiere, einer Pflicht zur Anlass bezogenen und jährlichen Abgabe einer Vollständigkeits- oder Negativerklärung sowie einer Pflicht zur Vorlage von Dokumenten und zur Erteilung von Auskünften nach Aufforderung durch den Beauftragten nach § 28 WpHG begründet. Für die Beschäftigten der Risikogruppe A beinhalten die Regelungen nunmehr unter anderem bestimmte Handelsverbote.

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Am 5. Januar 2021 hat der Antragsteller beim Verwaltungsgericht Frankfurt/Main das vorliegende personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Mit Beschluss vom 11. Februar 2021 ‑ 22 K 18/21.F.PV ‑ hat das Verwaltungsgericht Frankfurt/Main das Verfahren an die Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts Köln verwiesen.

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Mit Wirkung vom 1. September 2022 ist die Dienstanweisung "Mitarbeitergeschäfte nach § 28 WpHG Ergänzung" durch die "Dienstanweisung für private Finanzgeschäfte der Beschäftigten der BaFin nach § 11a FinDAG" ersetzt worden. Dazu hatte der Beteiligte ein Mitwirkungsverfahren eingeleitet, innerhalb dessen der Antragsteller aber geäußert hatte, sich in Anbetracht des anhängigen Beschlussverfahrens daran gehindert zu sehen, ein förmliches Beteiligungsverfahren aufzunehmen.

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Die Dienstanweisung vom 1. September 2022 ist mit Wirkung vom 1. April 2023 geändert worden. Auch dazu hatte der Beteiligte ein Mitwirkungsverfahren eingeleitet.

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Zur Begründung seines Antrags hat der Antragsteller im Wesentlichen angeführt: Der Erlass und die Änderung einer Dienstanweisung zum Umgang mit privaten Finanzgeschäften unterliege als Regelung der Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Beschäftigten seiner Mitbestimmung. Die Regelungen beträfen nicht die Art und Weise der Dienstverrichtung, fielen aber auch nicht in den Bereich der privaten Lebensführung. Sie seien aber gerade darauf angelegt, einen unmittelbaren Bezug zur dienstlichen Aufgabenwahrnehmung herzustellen, um aus der Sondersituation der dienstlichen Eingebundenheit in arbeits- und dienstrechtliche Treuepflichten eine Befugnis abzuleiten, auch hier in Bezug auf außerdienstliches Verhalten begrenzende Vorgaben treffen zu dürfen. Mit ihnen würden Verhaltensregeln im Verhältnis zwischen dem Beschäftigten und der Dienststelle aus Anlass von privaten Wertpapiergeschäften aufgestellt.

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Der Antragsteller hat beantragt,

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festzustellen, dass der Erlass und die Änderung einer Dienstanweisung zum Umgang mit privaten Finanzgeschäften der Beschäftigten der BaFin nach § 11a FinDAG (vormals § 28 WpHG) der Mitbestimmung unterliegt.

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Der Beteiligte hat beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Zur Begründung ist er der Auffassung des Antragstellers unter Angabe näherer Einzelheiten entgegengetreten.

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Mit Beschluss vom 5. Juni 2023 hat die Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts den Antrag abgelehnt und zur Begründung im Wesentlichen angeführt: Der abstrakte Antrag sei zulässig. Mit ihm werde eine konkret in der Dienststelle aufgetretene Rechtsfrage aufgegriffen, die sich mit einiger Wahrscheinlichkeit auch in der Zukunft erneut stellen werde. Der Antrag sei jedoch unbegründet. Ein Mitbestimmungsrecht folge nicht aus der allein in Betracht kommenden Regelung des § 80 Abs. 1 Nr. 18 BPersVG. Die in Rede stehende Dienstanweisung zum Umgang mit privaten Finanzgeschäften stelle keine Regelung der Ordnung der Dienststelle oder des Verhaltens der Beschäftigten dar. Sie enthalte weder Verhaltensregelungen, die das Miteinander Beschäftigten der Dienststelle regeln sollten, noch solche, die den Gebrauch der von der Dienststelle zur Verfügung gestellten Gegenstände ordnen sollten. Dass eine Dienstanweisung der in Rede stehenden Art einen dienstlichen Bezug habe, genüge für die Erfüllung des Mitbestimmungstatbestandes nicht. Es treffe auch nicht zu, dass der in Anspruch genommene Mitbestimmungstatbestand den gesamten Bereich zwischen Regelungen zur Konkretisierung der Arbeitsleistungen einerseits und reinen privaten Angelegenheiten andererseits erfasse. Zu keinem anderen Ergebnis führe der Hinweis des Antragstellers auf die jüngere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, nach der erhebliche Auswirkungen einer Maßnahme auf die Erledigung des Amtsauftrags nicht den Ausschluss jeglicher Beteiligung, sondern durch die Beachtung der sogenannten Verantwortungsgrenze Rechnung zu tragen sei. Diese Erwägungen griffen nicht ein, weil das geltend gemachte Mitbestimmungsrecht bereits vom Wortlaut des in Anspruch genommenen Mitbestimmungstatbestandes nicht erfasst sei.

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Gegen diesen Beschluss hat der Antragsteller Beschwerde erhoben. Zur Begründung führt er im Wesentlichen an: Die von der Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen vorgenommene Auslegung des Mitbestimmungstatbestandes aus § 80 Abs. 1 Nr. 18 BPersVG greife zu kurz. Dessen Wortlaut sei eine Beschränkung auf Fragen des Umgangs im Miteinander der Beschäftigten ebenso wenig zu entnehmen wie eine Beschränkung auf Verhaltensregelung in Bezug auf die von der Dienststelle zur Verfügung gestellten Gegenstände. Eine Anweisung der vorliegend in Rede stehenden Art, mit der die Beschäftigten angehalten würden, bei privaten Finanzgeschäften bestimmte Verhaltensregelungen einzuhalten, betreffe die "Ordnung in der Dienststelle", weil sie dazu diene, einen ungestörten Dienstbetrieb in dem Sinne zu gewährleisten, dass bei deren Beachtung bereits der böse Anschein einer unzulässigen Verwendung von möglichen Insiderkenntnissen vermieden werde, um auf diese Weise die Integrität der Amtsführung zu gewährleisten. Zudem sei eine solche Regelung auch dafür geschaffen, das "Verhalten der Beschäftigten" im Umgang mit derartigen Geschäften zu regeln. Auch die systematische Stellung des Mitbestimmungstatbestandes im Kontext des § 80 Abs. 1 BPersVG trage die von der Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen vorgenommene Einschränkung nicht. Nach seinem Sinn und Zweck sei der Mitbestimmungstatbestand auch nicht auf Fragen des Miteinanders der Beschäftigten und des Umgangs mit den ihnen zur Verfügung gestellten Sachen beschränkt. Die Effektivität des Arbeitsablaufs und einer reibungslosen Dienstverrichtung könne auch dann beeinträchtigt sein, wenn sich durch außerdienstliches, jedoch dienstrelevantes Verhalten der Beschäftigten ein äußeres Störpotenzial ergebe oder ergeben könne. Daher werde in der Rechtsprechung auch durchgängig betont, dass es um Regelungen gehe, die den störungsfreien, reibungslosen Ablauf des Lebens in der Dienststelle sichern sollten.

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Der Antragsteller beantragt,

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den angegriffenen Beschluss zu ändern und dem erstinstanzlichen Antrag zu entsprechen.

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Der Beteiligte beantragt,

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die Beschwerde zurückzuweisen.

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Zur Begründung verweist er auf die Ausführungen in dem angegriffenen Beschluss und führt ergänzend im Wesentlichen an: Der Antragsteller habe einen Globalantrag formuliert. Die für dessen Begründetheit erforderliche Feststellung, dass jede Dienstanweisung zum Umgang mit privaten Finanzgeschäften der Beschäftigten der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht nach § 11a FinDAG der Mitbestimmung unterliege, könne nicht getroffen werden. Der Argumentation des Antragstellers liege ein unzutreffendes Verständnis des Mitbestimmungstatbestandes des § 80 Abs. 1 Nr. 18 BPersVG zugrunde. Von ihm würden Regelungen, die sich auf das außerdienstliche, allein durch private Interessen motivierte Verhalten der Beschäftigten außerhalb der Dienststelle bezögen würden, generell nicht erfasst. Dies gelte auch dann, wenn solche Regelungen der Vermeidung von dienstlich relevanten Interessenkonflikten oder dem Schutz des öffentlichen Vertrauens in die Wahrnehmung der dienstlichen Aufgaben und dadurch mittelbar auch der effektiven Wahrnehmung dienstlicher Aufgaben dienten. Selbst wenn der Auffassung des Antragstellers zu folgen wäre, dass auch außerdienstliches Verhalten der Beschäftigten negative Auswirkungen auf die effektive Wahrnehmung der Aufgaben haben könne, die in der Dienststelle wahrzunehmen seien, rechtfertige dies nicht die Annahme, dass derartige Regelungen von dem Mitbestimmungstatbestand des § 80 Abs. 1 Nr. 18 BPersVG erfasst würden.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.

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II.

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Das Rubrum ist von Amts wegen dahingehend zu ändern, dass Beteiligter der Präsident der Dienststelle ist. Nach § 3 Abs. 9 des in der Dienststelle geltenden "Organisationsstatut für die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (OsBaFin)" vom 9. Juni 2018 in der Fassung der Änderung vom 30. März 2022 ist der Präsident der Leiter der Dienststelle im Sinne von § 8 BPersVG. Als solcher ist er am personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren zu beteiligen.

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Die Beschwerde des Antragstellers hat Erfolg.

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Der Antrag ist zulässig.

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In der Form eines abstrakten Feststellungsantrags greift der Antragsteller mit ihm eine konkret in der Dienststelle aufgetretene Streitfrage auf, die sich mit hinreichender Wahrscheinlichkeit in der Zukunft erneut zwischen den Verfahrensbeteiligten stellen wird.

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Entgegen der Auffassung der Beteiligten handelt es sich nicht um eine Globalantrag. Ein solcher liegt vor, wenn das mit dem Antrag verfolgte Begehren auf die Feststellung gerichtet ist, dass losgelöst von einem konkreten anlassgebenden Sachverhalt für alle denkbaren oder eine Vielzahl von Fallgestaltungen in allgemeingültiger Weise ein Beteiligungsrecht nach einer bestimmten Vorschrift besteht.

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Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 24. Juni 2014 ‑ 6 P 1.14 ‑, PersR 2014, Nr. 12, 43 = PersV 2014, 384 = ZfPR online 2014, Nr. 10, 2 = ZTR 2018, 516, vom 8. Februar 2018 ‑ 5 P 7.16 ‑, BVerwGE 161, 164 = PersV 2018, 344 = ZfPR online 2018, Nr. 6, 2, und vom 24. Februar 2022 ‑ 5 A 7.20 ‑, PersV 2022, 382 = ZfPR online 2022, Nr. 7-8, 2.

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Daran fehlt es bei dem Antrag des Antragstellers aber. Dieser knüpft vielmehr an in der Dienststelle aufgetretene und für die Einleitung des Beschlussverfahrens anlassgebende konkrete Fallgestaltungen an und verzichtet lediglich ‑ was für einen abstrakten Feststellungsantrag gerade kennzeichnend ist ‑ darauf, eine konkrete Fassung einer Dienstanweisung zum Umgang mit privaten Finanzgeschäften der Beschäftigten der BaFin nach § 11a FinDAG zu benennen, um auf diese Weise die in der Dienststelle aufgetretenen Streitfrage für zukünftige Sachverhalte zu klären.

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Der Antrag ist auch begründet.

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Der Erlass und die Änderung einer Dienstanweisung zum Umgang mit privaten Finanzgeschäften der Beschäftigten der BaFin nach § 11a FinDAG unterliegt der Mitbestimmung.

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Das Mitbestimmungsrecht ergibt sich aus § 80 Abs. 1 Nr. 18 BPersVG. Nach dieser Vorschrift bestimmt der Personalrat mit, soweit ‑ wie hier ‑ eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, über Regelungen der Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Beschäftigten.

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Bei dem Mitbestimmungsrecht bei Regelungen der Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Beschäftigten handelt es sich um einen einheitlichen Mitbestimmungstatbestand. Dieser erstreckt sich auf die Gesamtheit der allgemeinen Verhaltensmaßregeln, die das Miteinander der Beschäftigten und den Gebrauch der ihnen von der Dienststelle zur Verfügung gestellten Gegenstände ordnen und einen störungsfreien und reibungslosen Ablauf des Lebens in der Dienststelle gewährleisten sollen. Dagegen erstreckt sich das Mitbestimmungsrecht nicht auf dasjenige Verhalten, das im Hinblick auf die zu erfüllenden Aufgaben Gegenstand der jeweiligen individuellen Dienst- oder Vertragspflichten ist, also mit der zu erbringenden Arbeitsleistung in unmittelbarem Zusammenhang steht. Regelungen, mit denen die Erbringung der dem Beschäftigten obliegenden Arbeitsleistungen konkretisiert wird, betreffen das Arbeitsverhalten, nicht aber das Ordnungsverhalten der Beschäftigten.

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Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 19. Mai 2003 ‑ 6 P 16.02 ‑, PersR 2003, 314 = PersV 2003, 339 = ZfPR 2003, 267, vom 23. August 2007 ‑ 6 P 7.06 ‑, PersR 2007, 476 = ZfPR online 2007, Nr. 12, 7, und vom 20. Mai 2010 ‑ 6 PB 3.10 ‑, juris.

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Geben Regelungen sowohl das allgemeine dienstliche Verhalten als auch die Art und Weise der Dienstausübung vor, so ist die Frage der Mitbestimmungspflichtigkeit danach zu beantworten, welcher Regelungsbereich unter Berücksichtigung der objektiven Gegebenheiten im Vordergrund steht.

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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Juli 2006 ‑ 6 P 3.06 ‑, PersR 2006, 519 = PersV 2007, 179 = ZTR 2006, 675, m. w. N.

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Ausgehend von diesen Grundsätzen unterliegt der Erlass und die Änderung einer Dienstanweisung zum Umgang mit privaten Finanzgeschäften der Beschäftigten der BaFin nach § 11a FinDAG gemäß § 80 Abs. 1 Nr. 18 BPersVG der Mitbestimmung, weil sich eine derartige Dienstanweisung als eine Regelung der Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Beschäftigten im Sinne dieses Mitbestimmungstatbestandes darstellt.

43

Auf der Grundlage von § 11a FinDAG erlassene Dienstanweisungen beinhalten Regelungen zu privaten Finanzgeschäften der Beschäftigten der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht. Damit haben sie Verhaltensanordnungen zum Gegenstand, die vorgeben, wie die Beschäftigten bei ihren privaten Finanzgeschäften mit Blick auf die Erfordernisse der Dienststelle umgehen sollen. Sie regeln zugleich die Ordnung in der Dienststelle, indem sie darauf abzielen, eine Störung des Dienstbetriebs durch die Vornahme privater Finanzgeschäfte zu vermeiden, die durch den die Integrität der Amtsführung gefährdenden Verdacht entstehen kann, die Beschäftigten würden Insiderkenntnisse verwenden.

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Angesichts dessen kann entgegen der Auffassung des Beteiligten nicht davon ausgegangen werden, es handele sich lediglich um Regelungen, die sich ausschließlich auf das außerdienstliche, allein durch private Interessen der Beschäftigte motivierte Verhalten außerhalb der Dienststelle beziehen. § 11a FinDAG und die auf dessen Grundlage erlassenen Dienstanweisungen dienen dem Zweck, das Vertrauen in die Finanzdienstleistungsaufsicht zu stärken und jeglichen Anschein von Insidergeschäften durch die Beschäftigten zu vermeiden.

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Vgl. VG Mainz, Urteil vom 15. November 2019 ‑ 4 K 32/19.MZ ‑, juris; VG München, Urteil vom 11. Oktober 2022 ‑ M 21a K 22.2292 ‑, juris.

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Gerade dann, wenn Regelungen ‑ wie hier ‑ der Vermeidung von dienstlich relevanten Interessenkonflikten oder dem Schutz des Vertrauens in die Wahrnehmung der dienstlichen Aufgaben und dadurch mittelbar auch der effektiven Wahrnehmung dienstlicher Aufgaben dienen, ist das Verhalten der Beschäftigten im Sinne des § 80 Abs. 1 Nr. 18 BPersVG betroffen. Der dienstliche Bezug ist bei Fallgestaltungen wie den vorliegend in Rede stehenden gerade darin zu sehen, dass die zum Regelungsgegenstand der Dienstanweisung gemachten Verhaltensregeln der Beschäftigten bei privaten Finanzgeschäften sich an den Erfordernissen der Dienststelle orientieren und darauf abzielen, eine Beeinträchtigung dienstlicher Interessen zu verhindern. Mit den in der Dienstanweisung enthaltenen Verhaltensregeln soll sichergestellt werden, dass das öffentliche Vertrauen darauf, dass die Aufgaben der Dienststelle ordnungsgemäß wahrgenommen werden, durch private Finanzgeschäfte der Beschäftigten nicht infrage gestellt wird. Damit liegt ein dienstlicher Bezug der Dienstanweisungen trotz deren Ausrichtung auf private Finanzgeschäfte der Beschäftigten ohne weiteres auf der Hand.

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Für einen für das Eingreifen des Mitbestimmungsrechts aus § 80 Abs. 1 Nr. 18 BPersVG ausreichenden dienstlichen Bezug der Dienstanweisung spricht im Übrigen auch, dass diese letztendlich auch auf die beamtenrechtliche Wohlverhaltenspflicht der Beschäftigten und die allgemeine Weisungsbefugnis des Beteiligten gegenüber den der Dienststelle angehörenden Beschäftigten zurückzuführen ist.

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Vgl. in diesem Zusammenhang VG Mainz, Urteil vom 15. November 2019 ‑ 4 K 32/19.MZ ‑, juris; VG München, Urteil vom 11. Oktober 2022 ‑ M 21a K 22.2292 ‑, juris.

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Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.

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Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen dafür nicht vorliegen.