Oberverwaltungsgericht NRW, 21 E 286/24

G r ü n d e

Die zulässige Beschwerde hat auch in der Sache Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat zu Unrecht gegen den Vollstreckungsschuldner eine Ersatzzwangshaft von drei Tagen angeordnet und Haftbefehl erlassen.

Das Verwaltungsgericht kann auf Antrag der Vollzugsbehörde gemäß § 61 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW die Ersatzzwangshaft anordnen, wenn das Zwangsgeld uneinbringlich ist und bei Androhung des Zwangsgelds oder nachträglich hierauf hingewiesen worden ist. Die Ersatzzwangshaft beträgt mindestens einen Tag, höchstens zwei Wochen (§ 61 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW). Voraussetzung der Ersatzzwangshaftanordnung als einem unselbständigen Zwangsmittel ist weiter, dass sowohl Grundverfügung als auch Zwangsgeldfestsetzung unanfechtbar oder sofort vollziehbar (§ 55 Abs. 1 VwVG NRW) und nicht nichtig sind. Auf deren Rechtmäßigkeit kommt es indes bei der Beurteilung der Vollstreckungsmaßnahme nicht an.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 16. November 2012 – 2 E 1031/12 –, juris, Rn. 8, und vom 20. April 2012 – 13 E 64/12 –, juris, Rn. 2 ff. m. w. N; Kalenberg, in: Praxis der Kommunalverwaltung, VwVG NRW, § 61 Erl. 6 g (Stand: September 2013).

Zudem dürfen keine Vollstreckungshindernisse vorliegen.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 31. August 2023 – 10 B 839/23 –, juris, Rn. 5, und vom 10. Oktober 1996 – 11 B 2310/96 –, juris, Rn. 3 ff.

Davon ausgehend liegen die Voraussetzungen der Anordnung der Ersatzzwangshaft gegen den Vollstreckungsschuldner unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens nicht vor. Zwar sind die ihr vorausgegangenen Verwaltungsakte – die Ordnungsverfügung mit Androhung von Zwangsgeld vom 16. September 2022 und die Festsetzung des Zwangsgelds unter erneuter Androhung eines weiteren Zwangsgelds vom 5. Dezember 2022 – beide bestandskräftig. Indes erweist sich die Ordnungsverfügung bei näherer Betrachtung nach § 44 VwVfG NRW als nichtig, was der mit ihr verbundenen Zwangsgeldandrohung und darauf aufbauenden nachfolgenden Zwangsgeldfestsetzung die Grundlage entzieht.

Ein Nichtigkeitsgrund ist insbesondere dann gegeben, wenn die dem Pflichtigen aufgegebenen Handlungs- oder Unterlassungspflichten nicht (hinreichend) bestimmt sind, denn dem Pflichtigen muss deutlich sein, welche Handlung von ihm verlangt wird, um Zwangsmittel abwenden zu können.

Vgl. Kalenberg, in: Praxis der Kommunalverwaltung, VwVG NRW, § 61 Erl. 6.g) (Stand: September 2013).

Hier sind die dem Vollstreckungsschuldner auferlegten Handlungspflichten nicht hinreichend bestimmt. Erstens regelt die Ordnungsverfügung teilweise nicht eindeutig, welche konkreten Gegenstände, wie es der Tenor unter Nr. 1 der Ordnungsverfügung formuliert, von den Flurstücken 51 und 55 „ordnungsgemäß zu entfernen“ sind, was im Ergebnis darauf beruht, dass die Ordnungsverfügung hinsichtlich des Flurstücks 55 nicht genau bestimmt, welcher Teil des Flurstücks ein geschützter Landschaftsbestandteil ist (1.). Zweitens fehlt es an der eindeutigen Bestimmung, worin genau die geforderte ordnungsgemäße Entfernung besteht, was ebenfalls darauf beruht, dass die Ordnungsverfügung die genaue Lage und Abgrenzung des geschützten Landschaftsbestandteils in der Örtlichkeit nicht erkennen lässt (2.).

1. Die laut Tenor Nr. 1 auf den Flurstücken 51 und 55 befindlichen, von diesen zu entfernenden Gegenstände werden in der Ordnungsverfügung zwar einzeln aufgelistet, dabei teilweise aber nicht konkret bezeichnet oder beschrieben, sondern nur eher gattungsmäßig benannt wie „landwirtschaftliche Anbaugeräte“, „Holzteile“ „Paletten“, „Stahlträger“. Eine nähere Konkretisierung der lediglich gattungsmäßig benannten Gegenstände ergibt sich weder aus der Begründung der Ordnungsverfügung noch aus der dieser vorangegangenen Anhörung vom 19. Juli 2022.

Die teilweise nur gattungsmäßige Bezeichnung der zu entfernenden Gegenstände führt jedoch nur teilweise zu einer Unbestimmtheit der Ordnungsverfügung, nämlich nur, soweit sie das Flurstück 55 betrifft. Denn hinsichtlich des Flurstücks 51 ergibt sich eine Konkretisierung der zu entfernenden, lediglich gattungsmäßig benannten Gegenstände aus den Grenzen dieses Flurstücks. Es sind sämtliche Gegenstände zu entfernen, die unter die bezeichneten Gattungen fallen und sich auf dem Flurstück 51 befinden. Der Tenor Nr. 1 der Ordnungsverfügung stellt ohne Einschränkung auf das gesamte Flurstück 51 ab. Die Begründung der Ordnungsverfügung enthält keinen Anhaltspunkt, dass nicht das gesamte Flurstück gemeint ist. Ein solcher ergibt sich nicht daraus, dass die angeordnete Entfernung (für beide Flurstücke) sinngemäß darauf gestützt wird, dass die aufgelisteten Gegenstände sich aufgrund bestimmter, für einen geschützten Landschaftsbestandteil geltender Verbote nicht auf den Flurstücken befinden dürften (Seite 3, zweiter bis vorletzter Absatz). Denn es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass das Flurstück 51 nicht vollständig zum geschützten Landschaftsbestandteil gehört. Im Weiteren ist nicht zweifelhaft, dass der Vollstreckungsschuldner dieses Flurstück vollständig (alleine) nutzt, woran die Ordnungsverfügung nach ihrer Begründung (Seite 4, sechster Absatz) dessen Ordnungspflicht als Handlungsstörer festmacht. Da die Nutzung offensichtlich auf einer Vereinbarung mit der Eigentümerin beruht, ist davon auszugehen, dass ihm die Grenzen des Flurstücks bekannt sind.

Anders sieht es hingegen hinsichtlich des Flurstücks 55 aus. Vorab ist erstens darauf hinzuweisen, dass dieses naturschutzrechtlich – anders als der zweite Absatz der Gründe zu I. des angefochtenen Beschlusses wohl annimmt – nicht lediglich zweigeteilt (nördlicher und südlicher Teil) zu betrachten ist, sondern – jedenfalls nach dem auf Blatt 10 des Verwaltungsvorgangs befindlichen, um Eintragungen ergänzten Luftbild – dreigeteilt: Erstens gibt es einen nördlichen Teil, der (zwar) in einem vom Landschaftsplan 3 G./C. (LP) des Vollstreckungsgläubigers festgesetzten Landschaftsschutzgebiet („L“) liegt, aber nicht als geschützter Landschaftsbestandteil ausgewiesen ist, zweitens einen mittleren Teil, der in demselben geschützten Landschaftsbestandteil („LB“) wie das Flurstück 51 gelegen ist, und drittens einen südlichen Teil, der außerhalb des Geltungsbereichs des LP liegt. Zweitens ist vorab darauf hinzuweisen, dass die Ordnungsverfügung hinsichtlich des Flurstücks 55, wie es bereits das Verwaltungsgericht angenommen hat und wie es auch der Vollstreckungsgläubiger nach seinem Schreiben an den Prozessbevollmächtigten des Vollstreckungsschuldners vom 7. November 2022 sowie die Beschwerde nicht anders sehen, nicht dahingehend zu verstehen ist, dass das gesamte Flurstück von den aufgelisteten Gegenständen zu beräumen ist. Zwar enthält der Tenor Nr. 1 der Ordnungsverfügung keinen Anhaltspunkt dafür, dass die angeordnete Entfernung der aufgelisteten Gegenstände nicht für das gesamte Flurstück 55 gilt. Hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass die Ordnungsverfügung hinsichtlich des Flurstücks 55 – wie in dem zuvor genannten Schreiben des Vollstreckungsgläubigers quasi klargestellt – nur für den mittleren, im geschützten Landschaftsbestandteil gelegenen Teil gilt, ergeben sich indes aus deren Begründung. Denn diese stützt die angeordnete Entfernung – wie zuvor dargestellt – auf die für den geschützten Landschaftsbestandteil geltenden Verbote. Zudem trifft die sinngemäße Begründung der Ordnungsverfügung, der Vollstreckungsschuldner sei als Flächennutzer der in Anspruch zu nehmende Handlungsstörer, offensichtlich nicht auf das gesamte Flurstück 55 zu, weil der nördliche Teil vom Vater des Vollstreckungsschuldners als Eigentümer des gesamten Flurstücks an einen Dritten verpachtet ist. Schließlich „passt“ die für die Entfernung gegebene Begründung nicht für den nördlichen Teil, der jedenfalls kein geschützter Landschaftsbestandteil ist, und erst recht nicht für den südlichen Teil, der nicht vom LP erfasst ist und für den dementsprechend keine naturschutzrechtlich begründete Ordnungspflicht besteht. Hiervon geht im Übrigen die Beschwerde inzident zutreffend aus, wenn sie annimmt, der Vollstreckungsschuldner könne im geschützten Landschaftsbestandteil befindliche Gegenstände aus diesem durch Umräumen in den südlichen Flurstücksteil entfernen.

Ausgehend von diesem Verständnis der Ordnungsverfügung ist diese hinsichtlich der vom Flurstück 55 zu entfernenden, lediglich gattungsmäßig bezeichneten Gegenstände zu unbestimmt, weil diese – anders als beim Flurstück 51 – nicht über die Flurstücksgrenzen konkretisiert werden und sich über den geschützten Landschaftsbestandteil keine Konkretisierung ergibt, weil die Ordnungsverfügung zu dessen Lage in der Örtlichkeit, insbesondere in wie weit er das Flurstück 55 erfasst, nichts ausführt. Dies gilt auch für die vorhergehende Anhörung. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts kann auch nicht angenommen werden, dass dem Vollstreckungsschuldner bereits aufgrund des am 1. Februar 2022 durchgeführten Ortstermins bekannt war, welche Teilflächen des Flurstücks 55 von ihm zu beräumen sind. Der über den Ortstermin vom Vollstreckungsgläubiger gefertigte Aktenvermerk gibt nichts dafür her, dass dem Vollstreckungsschuldner die im geschützten Landschaftsbestandteil gelegenen Teilflächen des Flurstücks 55, auf die die Ordnungsverfügung nach den vorstehenden Ausführungen abstellt, mit hinreichender Deutlichkeit bezeichnet worden sind. Vielmehr spricht hiergegen, dass ausweislich des auf Seite 10 des Verwaltungsvorgangs des Vollstreckungsgläubigers befindlichen Luftbildes die südliche Grenze des geschützten Landschaftsbestandteils mitten durch ein Gebäude verläuft und dem Aktenvermerk nicht zu entnehmen ist, dass etwa mittels Anbringung einer Markierung an besagtem Gebäude die Grenze in der Örtlichkeit exakt kenntlich gemacht worden ist.

Soweit die Ordnungsverfügung, wie ausgeführt, die Ordnungspflicht des Vollstreckungsschuldners an die von diesem tatsächlich genutzten Flächen knüpft, ergibt sich auch daraus keine Konkretisierung der lediglich gattungsmäßig benannten Gegenstände, weil nicht ersichtlich ist, dass die vom Vollstreckungsschuldner tatsächlich genutzten Teilflächen des Flurstücks 55 deckungsgleich mit dem geschützten Landschaftsbestandteil sind. Vielmehr nutzt der Vollstreckungsschuldner anscheinend auch den südlichen, nicht vom LP erfassten Flurstücksteil.

2. Anknüpfend an das Vorstehende regelt die Ordnungsverfügung zudem nicht hinreichend bestimmt, worin genau die angeordnete ordnungsgemäße Entfernung besteht, insbesondere wohin die zu entfernenden Gegenstände vom Vollstreckungsschuldner gebracht werden dürfen. Insoweit ist von Relevanz, dass die Ordnungsverfügung nach den vorstehenden Ausführungen hinsichtlich des Flurstücks 55 keine Räumung (Entfernung) der aufgelisteten Gegenstände von der gesamten Flurstücksfläche verlangt, sondern nur eine Räumung der im geschützten Landschaftsbestandteil gelegenen Teilflächen. Dementsprechend ist die Ordnungsverfügung nicht dahingehend zu verstehen, dass mit der angeordneten Entfernung eine Lagerung der aufgelisteten Gegenstände auf dem gesamten Flurstück 55 ausgeschlossen, insbesondere auch eine Lagerung im südlichen, außerhalb des LP gelegenen Flurstücksteil untersagt worden ist. Abgesehen davon, dass der Vollstreckungsschuldner die Ordnungsverfügung nicht in diesem Sinne verstanden hat, was sich an seinem Vorbringen zeigt, der Ordnungsverfügung teilweise durch Umräumen von Gegenständen in den südlichen Teil des Flurstücks 55 nachgekommen zu sein und zukünftig in dieser Weise nachkommen zu wollen, kann nach der Begründung der Ordnungsverfügung auch nicht von einem solchen Regelungswillen des Vollstreckungsgläubigers ausgegangen werden. Denn die für die angeordnete Entfernung gegebene Begründung – sinngemäß: unzulässige Lagerung aufgrund der für den geschützten Landschaftsbestandteil geltenden Verbote – trifft offensichtlich jedenfalls für den südlichen, vom LP gar nicht erfassten Teil des Flurstücks 55 nicht zu. Kann der Vollstreckungsschuldner danach der Ordnungsverfügung auch durch Umlagerung der zu entfernenden Gegenstände in den südlichen Teil des Flurstücks 55 nachkommen, ist die ihm auferlegte Handlungspflicht wiederum deshalb nicht hinreichend bestimmt, weil die südliche Grenze des geschützten Landschaftsbestandteils auf dem Flurstück 55, wie zuvor ausgeführt, nicht bestimmt ist. Ohne Kenntnis dieser Grenze ist für den Vollstreckungsschuldner, wenn er der ihm auferlegten Entfernung der aufgelisteten Gegenstände durch deren Umräumen nachkommen möchte, unklar, wie weit er auf dem Flurstück 55 nach Süden umlagern muss, um außerhalb des geschützten Landschaftsbestandteils zu kommen und damit der ihm auferlegten Handlungspflicht nachzukommen. Dies gilt im Übrigen in gleicher Weise, soweit der Vollstreckungsschuldner die vom gesamten Flurstück 51 zu beräumenden Gegenstände dadurch „ordnungsgemäß“ entfernen möchte, dass er sie in den südlichen Teil des Flurstücks 55 umräumt.

Selbst wenn man – entgegen der zuvor zitierten Literaturauffassung – davon ausgehen wollte, dass der vorstehend aufgezeigte Bestimmtheitsmangel hier nicht zur Nichtigkeit, sondern „nur“ zu einer Rechtswidrigkeit der Ordnungsverfügung führte, änderte dies am Ergebnis nichts, weil die Ordnungsverfügung gleichwohl mangels hinreichender Bestimmtheit jedenfalls nicht vollstreckungsfähig wäre,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. Januar 1998– 10 B 3029/97 –, juris, Rn. 4 ff. m. w. N.,VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10. Januar 2013 – 8 S 2919/11 –, juris, Rn. 22 m. w. N.,

wobei dahinstehen kann, ob dies dem Fehlen einer Vollstreckungsvoraussetzung oder dem Bestehen eines Vollstreckungshindernisses gleichkäme.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Einer Streitwertfestsetzung bedarf es nicht, da im Beschwerdeverfahren keine streitwertabhängigen Gebühren anfallen (Nr. 5502 des Kostenverzeichnisses in Anlage 1 zu § 3 Abs. 2 GKG).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).