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G r ü n d e

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Die Beschwerde mit dem sinngemäßen Begehren,

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den angegriffenen Beschluss zu ändern und die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin (21 K 235/24 VG Köln) gegen die Anordnung in Nr. 2 der Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 11. Dezember 2023 wiederherzustellen,

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hat Erfolg.

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Die nach § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO dargelegten Gründe rechtfertigen und gebieten es, den angegriffenen Beschluss zu ändern und dem Aussetzungsantrag der Antragstellerin nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gegen die Anordnung in Nr. 2 der Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 11. Dezember 2023 stattzugeben.

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Mit dieser Ordnungsverfügung hat der Antragsgegner der Antragstellerin unter anderem das Halten und Betreuen von Rindern untersagt (Nr. 1), das Halten und Betreuen von Rindern durch andere Personen untersagt (Nr. 2) und die sofortige Vollziehung angeordnet (Nr. 4). Die Anordnung in Nr. 2 lautet wörtlich: "Das Halten und Betreuen von Rindern durch andere Personen (z.B. Familienangehörige, dritte Personen) am Standort 'T.         72, 53332 C.        X.        wird ebenfalls untersagt."

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Der zulässige, ausschließlich gegen die Anordnung in Nr. 2 der Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 11. Dezember 2023 gerichtete Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO ist begründet.

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Das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin überwiegt gegenüber dem öffentlichen Vollzugsinteresse. Nach gegenwärtiger Aktenlage spricht alles dafür, dass die verfügte Untersagung des Haltens und Betreuens von Rindern durch andere Personen an dem näher bezeichneten Standort rechtswidrig ist, weil - wie die Antragstellerin auch mit ihrer Beschwerde einwendet - mit der Anordnung eine von einer persönlichen Beteiligung der Antragstellerin unabhängige grundstücksbezogene Regelung getroffen wird, die nach § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 TierSchG nicht vorgesehen ist.

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1. Ein Haltungs- und Betreuungsverbot nach § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Halbs. 1 TierSchG ist eine personenbezogene Anordnung, mit der Zuwiderhandlungen gegen tierschutzrechtliche Vorgaben verhindert werden sollen.

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Nach § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Halbs. 1 TierSchG kann die Behörde demjenigen, der den Vorschriften des § 2, einer Anordnung nach Nr. 1 oder einer Rechtsverordnung nach § 2a wiederholt oder grob zuwidergehandelt und dadurch den von ihm gehaltenen oder betreuten Tieren erhebliche oder länger anhaltende Schmerzen oder Leiden oder erhebliche Schäden zugefügt hat, das Halten oder Betreuen von Tieren einer bestimmten oder jeder Art untersagen oder es von der Erlangung eines entsprechenden Sachkundenachweises abhängig machen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass er weiterhin derartige Zuwiderhandlungen begehen wird.

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Das Tierhaltungs- und Betreuungsverbot setzt auf Tatbestandsebene voraus, dass der Adressat Tiere gehalten oder betreut hat, und knüpft daran auf Rechtsfolgenseite an, indem das Halten und Betreuen von Tieren untersagt wird, wenn weitere Zuwiderhandlungen gegen tierschutzrechtliche Vorgaben zu befürchten sind. Die Untersagung muss sich nicht auf die zuvor ausgeübte Tätigkeit beschränken. Liegen Zuwiderhandlungen gegen Bestimmungen des Tierschutzrechts vor, die es rechtfertigen, einem Tierhalter wegen seiner persönlichen Unzuverlässigkeit und der damit begründeten Gefahr weiterer erheblicher Zuwiderhandlungen das Halten von Tieren zu verbieten, so rechtfertigt sich hieraus in der Regel zugleich die Untersagung, jene Tiere künftig zu betreuen.

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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Dezember 2016 - 3 B 34.16 -, juris, Rn. 16.

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Entscheidend für die Eigenschaft als Halter eines Tieres ist das Bestehen eines tatsächlichen Obhutsverhältnisses, das gekennzeichnet ist durch die Bestimmungsmacht über das Tier, ein eigenes Interesse an dem Tier und eine gewisse zeitliche Verfestigung der tatsächlichen Beziehung. Halter eines in menschlicher Obhut befindlichen Tieres im Sinn von § 2 und § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 TierSchG ist derjenige, der die Bestimmungsmacht und daraus folgend die primäre Verantwortung für das Dasein und Wohlbefinden des Tieres hat (sog. "enger" Halterbegriff).

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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Dezember 2016 ‑ 3 B 34.16 -, juris, Rn. 14; OVG NRW, Beschlüsse vom 3. September 2024 - 20 B 312/24 -, demnächst in juris, vom 3. März 2023 ‑ 20 B 999/22 -, juris, Rn. 16, und vom 17. Februar 2017 ‑ 20 A 1897/15 -, juris, Rn. 13 ff., Urteil vom 8. November 2007 - 20 A 3885/06 -, juris, Rn. 22 ff.; Bay. VGH, Beschluss vom 6. Juli 2020 - 23 CS 20.383 -, juris, Rn. 22.

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Zur Ermittlung der Bestimmungsmacht sind bei mehreren potenziellen Haltern die jeweiligen Einflussmöglichkeiten und Einflussnahmen zu berücksichtigen. Verschiedene Personen, die jeweils in erheblichem Umfang für die Tierhaltung Verantwortung tragen, können nebeneinander Halter im Sinn von § 2 TierSchG sein. Dies ist nur dann ausgeschlossen, wenn eine Person derart über die Tiere bestimmt, dass daneben eine Bestimmungsmacht der anderen Personen nicht mehr in einem Maße besteht, welches unumgänglich erforderlich für die Eigenschaft als Mithalter ist.

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Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 3. September 2024 - 20 B 312/24 -, demnächst in juris, und vom 17. Februar 2017 ‑ 20 A 1897/15 -, juris, Rn. 13 ff., 17 ff.; Nds. OVG, Beschluss vom 29. November 2019 - 11 LB 642/18 -, juris, Rn. 31 ff.; Hirt in Hirt/Maisack/Moritz/Felde, Tierschutzgesetz, 4. Aufl., § 2 TierSchG Rn. 4a f., m. w. N.

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Den Betreuer, der nicht zugleich Halter ist, kennzeichnet eine demgegenüber nachgeordnet eigene Verantwortung für das Tier, die ihm aus den von ihm übernommenen Aufgaben und Tätigkeiten zuwächst und eine besondere Garantenstellung begründet. Maßgeblich ist, dass er eine solche tatsächliche Einwirkungsmöglichkeit auf das Tier hat, dass ihn zumindest einzelne Pflichten aus § 2 TierSchG treffen und er durch sein Verhalten gegen Tierschutzvorschriften verstoßen kann.

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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Dezember 2016 - 3 B 34.16 -, juris, Rn. 17; Bay. VGH, Beschluss vom 6. Juli 2020 - 23 CS 20.383 -, juris, Rn. 22; Hirt in Hirt/Maisack/Moritz/Felde, Tierschutzgesetz, 4. Aufl., § 2 TierSchG Rn. 7.

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Wird - wie hier - das Halten und Betreuen von Tieren einer bestimmten Art vollumfänglich untersagt, ist eine Abgrenzung zwischen der primären Verantwortung als Halter und der nachgeordneten Verantwortung als Betreuer nicht erforderlich. Jede Beteiligung an der Tierhaltung, die mit einer gewissen Verantwortung für das Wohlergehen der Tiere verbunden ist, ist dem Adressaten untersagt.

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2. Die Anordnung in Nr. 2 der angefochtenen Ordnungsverfügung bezieht sich nicht auf eine Beteiligung an der Tierhaltung, sondern verbietet der Antragstellerin umfassend, dritten Personen eine Rinderhaltung auf ihrem Hof zu ermöglichen.

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Wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, beschränkt sich der Regelungsgehalt der Anordnung nicht darauf, klarzustellen, dass auch eine mittelbare Tierhaltung "durch einen Dritten" untersagt ist, was eine isolierte Betrachtung des Tenors der Ordnungsverfügung nahelegen könnte. Bei einer Gesamtbetrachtung der Ordnungsverfügung wird vielmehr klar, dass der Antragstellerin nicht nur die eigene Rinderhaltung und ‑betreuung untersagt wird, sondern auch eine fremde Rinderhaltung und ‑betreuung durch eine andere Person - auch eine Person, die nicht "T.         " ist -, allerdings beschränkt auf den Standort "T1.           72, 53332 C.        X1.       ". Schon diese räumliche Einschränkung in der Ordnungsverfügung verdeutlicht, dass Grundlage der Anordnung die Verfügungsgewalt der Antragstellerin über den Hof ist. Zudem wird in der Begründung der Ordnungsverfügung auf die Gefahr verwiesen, dass die Antragstellerin in den Stallungen Rinder durch einen "T.         " halten oder betreuen lässt, um ihre persönlichen Interessen an einer weiteren Nutzungsmöglichkeit der Stallungen sicherzustellen. Der Antragstellerin als Adressatin der Anordnung werden damit in der Sache nicht bestimmte Handlungen dritter Personen untersagt, sondern ihr wird sinngemäß untersagt, dritten Personen eine Rinderhaltung auf ihrem Hof zu ermöglichen. Dass auch der Antragsgegner die Nr. 2 der Ordnungsverfügung in dieser Weise versteht und auch gemeint hat, findet seine Bestätigung darin, dass er im gerichtlichen Verfahren ausdrücklich betont hat, der Antragstellerin solle auch eine Verpachtung der Stallungen untersagt sein und aufgrund des Zustands der Stallungen sei dort niemandem eine rechtmäßige Rinderhaltung möglich.

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Der Regelungsgehalt der Nr. 2 der angefochtenen Ordnungsverfügung unterscheidet sich damit von der Verfügung, die der vom Verwaltungsgericht angeführten Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 6. Juli 2020 zugrundeliegt. Im dortigen Fall war "eine Haltung von Tieren für die Antragstellerin durch eine andere Person" untersagt worden, weil Anhaltspunkte dafür vorlagen, dass das Haltungs- und Betreuungsverbot gegenüber der dortigen Antragstellerin durch eine Tierhaltung mittels eines "Strohmanns" unterlaufen werden sollte.

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Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 6. Juli 2020 - 23 CS 20.383 -, juris, Rn. 20; VG Würzburg, Beschluss vom 6. Februar 2020 - W 8 S 19.1689 -, juris, Rn. 5, 43; Hirt in Hirt/Maisack/Moritz/Felde, Tierschutzgesetz, 4. Aufl., § 16a TierSchG Rn. 44.

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Die Formulierung "für die Antragstellerin" setzt dabei voraus, dass die frühere Halterin in irgendeiner Form an der Tierhaltung beteiligt bleibt, also die Tiere zum Beispiel in ihrem Auftrag gehalten werden. Es spricht viel dafür, dass eine derartige Anordnung, die gezielt die Situation der Einschaltung eines "Strohmanns" verhindern will, unter bestimmten Umständen zumindest auf § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 TierSchG gestützt werden kann, auch wenn sie über den Wortlaut des § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 TierSchG hinausgeht, weil in diesem Fall eine tatsächliche Einwirkungsmöglichkeit auf die Tierhaltung besteht und die Sachlage daher mit derjenigen einer Betreuungsperson zu vergleichen ist, die ebenfalls neben dem primär verantwortlichen Halter eine von den Umständen des Einzelfalls abhängige Verantwortung für die Tiere trifft. Ebenso kommt es im Einzelfall in Betracht, eine Anordnung zur Auflösung des Tierbestands mit dem Verbot zu verbinden, die betroffenen Tiere am bisherigen Standort durch eine andere Person halten zu lassen.

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Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 5. Oktober 2016 - 9 CS 16.1257 -, juris, Rn. 4, 15.

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Vorliegend hat der Antragsgegner in seiner Anordnung aber auf diese Einschränkungen verzichtet. Dass dies kein Versehen war, sondern er bewusst über die Anordnungen in den vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof entschiedenen Fällen hinausgehen wollte, zeigt sich an seinem Vorbringen im gerichtlichen Verfahren, "der Antragstellerin [sei] durch die Nr. 2 der Ordnungsverfügung z. B. untersagt worden, die Stallungen dritten Personen zur Rinderhaltung oder -betreuung zu verpachten oder unentgeltlich zur Nutzung zu überlassen". Die streitgegenständliche Untersagung ist nach ihrem Wortlaut und der in der Ordnungsverfügung angeführten Begründung auch nicht anderweitig beschränkt, sondern erfasst jedes Halten und Betreuen von Rindern durch andere Personen am genannten Standort. Damit beschränkt sie sich gerade nicht auf die Situation, in der ein "Strohmannverhältnis" im Raum steht.

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3. Dieses umfassende Verbot einer Rinderhaltung auf dem Hof der Antragstellerin ist von der Ermächtigungsgrundlage des § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 TierSchG und den in der angefochtenen Ordnungsverfügung vom 11. Dezember 2023 getroffenen Feststellungen nicht gedeckt.

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Wenn die Antragstellerin den gesamten Hof an einen Dritten verkauft oder verpachtet, hat sie grundsätzlich keinen Einfluss mehr auf eine etwaige Tierhaltung und ist sie für eine etwaige Missachtung tierschutzrechtlicher Vorgaben durch den neuen Eigentümer oder Pächter nicht verantwortlich. Der Antragsgegner kann in diesem Fall unmittelbar gegen den neuen Betriebsinhaber vorgehen. Soweit das Verwaltungsgericht darauf abstellt, dass die Untersagungsanordnung in entsprechender Anwendung von § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Halbs. 2 TierSchG aufgehoben werden könne, wenn nach einer Verpachtung des Hofs die Gefahr einer "Strohmannschaft" gebannt sei, ist dies im Ergebnis interessengerecht und bei einem enger formulierten Verfügungstenor grundsätzlich denkbar, läuft aber hier der getroffenen Regelung und der erklärten Regelungsabsicht des Antragsgegners zuwider, die Rinderhaltung auf dem Hof umfassend zu untersagen, weil für ihn auch jede Verpachtung oder anderweitige Betriebsübertragung die Gefahr beinhaltet, dass das angeordnete Haltungs- und Betreuungsverbot umgangen wird. Soll die Untersagung des Haltens und Betreuens "durch andere Personen" tatsächlich weniger umfassend verstanden werden und geht der Antragsgegner auch davon aus, dass bestimmte Formen der Betriebsübertragung an andere Personen dazu führen können, dass die Gefahr weiterer Zuwiderhandlungen gegen tierschutzrechtliche Vorgaben beseitigt ist, muss er bereits in der Untersagungsverfügung selbst hinreichend bestimmt zum Ausdruck bringen, welche Verhaltensweisen der Antragstellerin untersagt sein sollen und welche nicht. Auch muss sich bereits aus der Untersagungsverfügung hinreichend deutlich ergeben, unter welchen Voraussetzungen die Behörde die Gefahr einer "Strohmannschaft" als gebannt ansehen würde und daher eine Aufhebung der Untersagungsanordnung in Betracht käme.

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Im gerichtlichen Verfahren hat der Antragsgegner darüber hinaus nicht nur auf die Gefahr eines "Strohmannverhältnisses" verwiesen, sondern auch erklärt, dass aufgrund des Zustands der Stallungen dort niemandem eine rechtmäßige Rinderhaltung möglich sei. Diesbezügliche Feststellungen oder Regelungen lassen sich der angefochtenen Ordnungsverfügung vom 11. Dezember 2023 aber ebenfalls nicht in hinreichend bestimmter Form entnehmen. Im Verfügungstenor wird nicht auf bestimmte Stallgebäude Bezug genommen, sondern der gesamte Standort erfasst, also das Hofgrundstück mit sämtlichen darauf befindlichen Gebäuden. Begründet werden die Anordnungen vor allem mit den schwerwiegenden persönlichen Verfehlungen der Antragstellerin, ergänzend wird auf die für eine Rinderhaltung nicht (mehr) geeigneten Stallgebäude hingewiesen. Es wird aber nicht festgestellt, dass die Mängel an den Stallungen nicht behebbar wären oder eine tierschutzgerechte Rinderhaltung auf dem Hof der Antragstellerin aus anderen Gründen ausgeschlossen wäre. In der Begründung der angefochtenen Ordnungsverfügung heißt es sogar im Gegenteil, dass es nur einfacher Maßnahmen bedurft hätte, um eine deutliche Verbesserung der Haltungsbedingungen herzustellen. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, welches Interesse die Antragstellerin daran haben sollte, einem etwaigen Pächter eine - aus tierschutzrechtlichen Gründen ggf. gebotene oder zwingend erforderliche - Modernisierung der Stallungen zu verbieten. Die vom Verwaltungsgericht angeführte Verantwortung der Antragstellerin als Zustandsstörerin kann mit anderen Worten rechtfertigen, auf der Grundlage von § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 TierSchG eine objektbezogene Anordnung zu treffen, jedoch nur dann, wenn sie hinreichend bestimmt formuliert ist und von diesbezüglichen tatsächlichen Feststellungen getragen wird. Ein nach § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 TierSchG ausgesprochenes Haltungs- und Betreuungsverbot darf aber nicht - wie hier - unter Verweis auf mögliche Umgehungsversuche dahingehend erweitert werden, dass auch das bloße Ermöglichen einer Tierhaltung an einem bestimmten Standort untersagt wird, bei der jede Einwirkungsmöglichkeit des früheren Halters ausgeschlossen ist.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 und 2 GKG i. V. m. Nrn. 1.5 und 35.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.