Oberverwaltungsgericht NRW, 13 B 1280/23

G r ü n d e :

Die zulässige Beschwerde ist unbegründet. Die vom Antragsteller mit der Beschwerde fristgerecht dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, geben keinen Anlass, den Beschluss des Verwaltungsgerichts zu ändern.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag des Antragstellers abgelehnt, soweit dieser darauf gerichtet war, die aufschiebende Wirkung seiner Klage 7 K 2757/23 anzuordnen gegen die mit Bescheid des Antragsgegners vom 9. Oktober 2023 erfolgte Androhung eines weiteren Zwangsgelds zur Durchsetzung der zuvor mit Bescheid vom 13. September 2023 erfolgten Anordnung zur Vorlage eines Nachweises im Sinne des § 20 Abs. 9 IfSG für seinen Sohn I. D.. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG beinhalte die Befugnis, die Vorlage des Nachweises durch Verwaltungsakt anzuordnen sowie die Anordnung mit Zwangsgeld durchzusetzen. Es habe keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken, die zur Nichtanwendung des Gesetzes bereits im Eilverfahren führen müssten. Auch durchgreifende Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldandrohung bestünden nicht. Insbesondere seien berücksichtigungsfähige Ermessensfehler nicht ersichtlich.

Die hiergegen gerichteten Einwände des Antragstellers verhelfen der Beschwerde nicht zum Erfolg.

1. Die Rüge des Antragstellers, die weitere Zwangsgeldandrohung sei rechtswidrig, weil die Antragsgegnerin das ihr zustehende Entschließungs- und Ausübungsermessen bei der Anordnung von Vollstreckungsmaßnahmen nicht ausgeübt habe, greift nicht durch. Zwar verweist der Antragsteller richtigerweise darauf, dass die Durchsetzung von Verwaltungsakten mit Zwangsmitteln nach pflichtgemäßem Ermessen der zuständigen Vollstreckungsbehörde erfolgt (§ 55 Abs. 1, 56 Abs. 1 VwVG NRW). Diese hat insbesondere den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten (§ 58 Satz 1 VwVG NRW). Das gilt für alle Stufen des Verwaltungszwangsverfahrens.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1990 - 4 C 45.87 -, juris, Rn. 26; OVG NRW, Beschluss vom 25. Januar 2010 - 15 B 1766/09 -, juris, Rn. 9.

Der Antragsteller legt allerdings nicht erfolgreich dar, dass die Antragsgegnerin das ihr eingeräumte Ermessen nicht ausgeübt hat.

a. Er rügt zum einen, die Antragsgegnerin habe schon bei der erstmaligen – hier nicht streitgegenständlichen, aber in der weiteren Zwangsgeldandrohung aufgegriffenen (vgl. unter b.) – Zwangsgeldandrohung im Bescheid vom 13. September 2023 ihr Ermessen nicht ausgeübt. Er moniert insoweit, die Antragsgegnerin habe mit der Standardfloskel, sie halte die Androhung eines Zwangsgelds zur Durchsetzung ihrer Forderung für erforderlich, geeignet und angemessen, eine Ermessensausübung nicht tatsächlich vorgenommen, sondern lediglich vorgespielt.

Dies trifft nicht zu. Insbesondere zeigen die Ausführungen in dem Bescheid vom 13. September 2023, dass sich die Antragsgegnerin sowohl bewusst war, dass die Entscheidung über die Androhung eines Zwangsmittels in ihrem Ermessen liegt, als auch, dass sie bei der Ermessensausübung den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz wahren muss. Eine darüberhinausgehende Begründung war in diesem konkreten Fall nicht erforderlich. Es bestanden angesichts der unterbliebenen Reaktion des Antragstellers auf die bis dahin erfolgten Bemühungen der Antragsgegnerin, den erforderlichen Impfnachweis zu erlangen, keine Anhaltspunkte, die Zweifel an der Verhältnismäßigkeit der Zwangsgeldandrohung begründen könnten und die Anlass geboten hätten, dass die Antragsgegnerin die für sie maßgeblichen Erwägungen näher erläutert.

Dies gilt auch mit Blick auf das der Antragsgegnerin bei der Verwaltungsvollstreckung eingeräumte Auswahlermessen. Andere Zwangsmittel als das Zwangsgeld kamen im vorliegenden Fall ersichtlich nicht in Betracht. Eine Ersatzvornahme nach § 59 VwVG NRW schied aus, weil es sich bei der Vorlage des Nachweises nicht um eine vertretbare Handlung handelt. Auch eine Anwendung unmittelbaren Zwangs nach § 62 VwVG NRW kam nicht in Betracht, weil mit diesem nicht die Vorlage eines Nachweises durchgesetzt werden kann, über den der Antragsteller schon nicht verfügt.

Vgl. auch dazu, dass die Impfung selbst nach dem Willen des Gesetzgebers nicht mit unmittelbarem Zwang durchgesetzt werden darf: BT-Drs. 19/13452, S. 2.

Die Bemessung des ersten Zwangsgelds war, weil es sich mit 250 Euro im deutlich unteren Bereich des durch § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW vorgegebenen Rahmens hält, nicht weiter begründungsbedürftig.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. Juni 2018 - 12 B 200/18 -, juris, Rn. 17.

b. Zum anderen ist entgegen der Auffassung des Antragstellers auch die hier streitgegenständliche Androhung eines weiteren Zwangsgelds im Bescheid vom 9. Oktober 2023 nicht wegen Ermessensausfalls rechtswidrig.

Die Begründung der Antragsgegnerin beschränkt sich zwar auf eine Wiedergabe des Gesetzeswortlauts der angewendeten Vollstreckungsvorschriften. Die hier streitgegenständliche Androhung eines weiteren Zwangsgelds ist allerdings im Zusammenhang mit der ersten Zwangsgeldandrohung im Bescheid vom 13. September 2023 zu sehen, in dem die Antragsgegnerin bereits ihr Ermessen dahingehend ausgeübt hatte, die Verpflichtung zur Nachweisanordnung mit dem insoweit einzig hierfür zur Verfügung stehenden Zwangsmittel des Zwangsgelds durchzusetzen. An diese Weichenstellung anknüpfend ist der Umstand zu sehen, dass die Antragsgegnerin in der Begründung ihres hier streitgegenständlichen Bescheids die Regelung in § 57 Abs. 3 VwVG NRW besonders hervorhebt, wonach die Androhung und die Festsetzung von Zwangsmitteln so oft wiederholt und gewechselt werden kann, bis die Verpflichtung erfüllt ist. Mit dem ausdrücklichen Hinweis auf diese Vorschrift macht die Antragsgegnerin deutlich, dass sie das ihr dort eingeräumte Ermessen dahingehend ausübt, ein weiteres Zwangsgeld zur Durchsetzung der Vorlageanordnung anzudrohen. Ihr damit verfolgtes Anliegen, Dritte vor Gesundheitsgefahren zu schützen, die von einer fehlenden Masernimmunität ausgehen, hat sie im Rahmen der im gleichen Bescheid erfolgten Zwangsgeldfestsetzung erläutert.

Die Erhöhung des angedrohten Zwangsgelds auf 500 Euro bedurfte keiner näheren Begründung. Sie bewegte sich in der in der Vollstreckungspraxis gängigen Größenordnung und trug mit Blick auf dessen Beugefunktion dem Umstand Rechnung, dass das bisher i. H. v. 250 Euro angedrohte Zwangsgeld den Antragsteller nicht zur Vorlage des Nachweises bewegen konnte. Es lagen vorliegend auch keine konkreten Anhaltspunkte dafür vor, die weitergehende Ermessenserwägungen erfordert hätten. So musste die Antragsgegnerin nach einer ersten erfolglosen Zwangsgeldandrohung noch nicht erwägen, ob Zwangsgeldandrohungen im konkreten Fall ihre Beugefunktion verfehlen. Auch drängte sich nicht auf, dass eine andere Handlungsmöglichkeit zur Verfügung stand, die Anlass bot, von weiteren Maßnahmen des Verwaltungszwangs abzusehen.

Vgl. zu einem solchen Fall zur Durchsetzung eines Baugebots: BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1990 ‑ 4 C 45.87 -, juris, Rn. 26.

Zwar wird dem Gesundheitsamt in § 20 Abs. 12 Satz 3 IfSG die Möglichkeit eingeräumt, die zur Vorlage eines Nachweises verpflichtete Person zu einer Beratung zu laden und zur Vervollständigung des Impfschutzes gegen Masern aufzufordern. Nach der gesetzlichen Konstruktion tritt diese Ermächtigung aber neben die Durchsetzung der Anordnung mit den Mitteln der Verwaltungsvollstreckung. Ein Rangverhältnis der Maßnahmen gibt die Norm nicht vor. Zum anderen deuteten die Ausführungen des Antragstellers und der Kindesmutter in einer an die Antragsgegnerin gerichteten E-Mail vom 7. Oktober 2023 darauf hin, dass eine förmliche Ladung zur Impfberatung nicht mehr Erfolg versprochen hätte als die Androhung eines weiteren Zwangsgelds. In dieser haben sie mitgeteilt, dass sie die Entscheidungen über Impfungen insbesondere aus ethischen Gründen in die Eigenverantwortung ihrer Kinder legen.

2. Der Senat teilt auch nicht die vom Antragsteller geltend gemachten verfassungsrechtlichen Bedenken an den Regelungen in § 20 Abs. 8 ff. IfSG.

a. Das Beschwerdevorbringen, wonach Eltern von Schulkindern wegen der geltenden Schulpflicht keine Entscheidungsfreiheit verbleibe, wenn die Nachweisvorlage mittels Zwangsgeld durchgesetzt werden könne, begründet keine durchgreifenden Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der Regelungen zur Nachweispflicht.

Vgl. bereits ausführlich: Senatsbeschluss vom 16. Juli 2024 - 13 B 1281/23 -, juris, Rn. 44 ff.

Der vom Antragsteller hierzu angeführten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, die sich mit den Regelungen zur Nachweispflicht von Kindern vor Schuleintritt befasst,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juli 2022 - 1 BvR 469/09 -, juris,

ist schon nicht zu entnehmen, dass es die Regelung für Schulkinder wegen fehlender Entscheidungsfreiheit für verfassungswidrig hält. Die Regelungen für Schulkinder waren nicht Gegenstand des Verfahrens. Das Bundesverfassungsgericht weist zwar darauf hin, dass der Eingriff in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG bei Kindern vor Schuleintritt dadurch abgemildert werde, dass die angegriffenen Maßnahmen die Freiwilligkeit der Impfentscheidung der Eltern als solche nicht aufhöben und diesen damit die Ausübung der Gesundheitssorge für ihre Kinder im Grundsatz beließen. Daraus folgt indes nicht, dass es zwangsläufig auch davon ausgeht, dass der Eingriff bei Schulkindern unverhältnismäßig ist, weil die Eltern auf den Schulbesuch nicht wie auf die Betreuung in einer Gemeinschaftseinrichtung verzichten können. Mit Blick auf das hohe Infektionsrisiko innerhalb einer Gemeinschaftseinrichtung, wie einer Schule, wo regelmäßig eine Vielzahl von Kindern ohne nennenswerten Abstand aufeinandertrifft, und das vom Gesetzgeber verfolgte legitime hochrangige Ziel, die Ansteckung vulnerabler Gruppen vor einer für sie gefährlichen Masernerkrankung zu schützen,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juli 2022 - 1 BvR 469/20 u. a. -, juris, Rn. 105,

ist von einer offenkundigen Unverhältnismäßigkeit der Nachweispflicht und ihrer Durchsetzung (nur) mit dem Mittel eines Zwangsgelds auch mit Blick auf die Schwere des Eingriffs in das Recht der Kinder auf körperliche Unversehrtheit und das Erziehungsrecht der Eltern nicht auszugehen.

Vgl. OVG Berl.-Bbg., Beschluss vom 28. Februar 2024 - OVG 1 S 80/23 -, BeckRS 2024, 3601, Rn. 30 f.; Bay. Oberstes Landesgericht, Beschluss vom 28. März 2024 - 201 ObOWi 141/24 -, juris, Rn. 11 ff. (zur Rechtmäßigkeit der Bußgeldbewährung gegenüber Eltern schulpflichtiger Kinder bei Verstößen gegen Nachweispflichten zum Schutz vor Masern); a. A. Bay. VGH, Beschluss vom 15. Januar 2024 - 20 CS 23.1910 u. a. -, juris, Rn. 29.

Im Übrigen dürfte der Eingriff bei Vorschulkindern durch die Möglichkeit auf die Betreuung zu verzichten faktisch nur minimal abgemildert sein. Denn die für die Eltern verbleibende Entscheidungsoption, auf eine frühkindliche Betreuung ihrer Kinder in einer Kindertagesstätte oder einer erlaubnispflichtigen Kindertagespflege zu verzichten, dürfte für einen Großteil der Betroffenen ohnehin nur eine theoretische sein. Ein Betreuungsplatz in einer nicht erlaubnispflichtigen Tagespflege dürfte nur in wenigen Fällen verfügbar bzw. falls vorhanden für die Eltern finanzierbar sein. Ein familiäres oder sonstiges soziales Netzwerk, dass die Betreuung von Kindern in dem sonst durch eine Kindertagesstätte oder Kindertagespflege bereitgestellten Umfang leisten kann, dürfte den meisten Familien nicht zur Verfügung stehen. Ein Verzicht auf eine Erwerbstätigkeit durch einen Elternteil zwecks Eigenbetreuung des Kindes bis zum Schuleintritt dürfte vielen ebenfalls nicht möglich sein, weil die notwendigen Mittel für den Familienunterhalt dann nicht erwirtschaftet werden können.

Mit Blick auf diese Erwägungen schließt sich der Senat nicht der vom Antragsteller wiedergegebenen Einschätzung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (Beschluss vom 21. September 2023 - 20 CS 23.1432 -, juris, Rn. 5) an, wonach die Anwendung von Verwaltungszwang nicht zu einer faktischen Impfpflicht führen dürfe.

b. Der Antragsteller legt auch mit seinem Verweis auf Zahlen zu Masernfällen in den Jahren 2021 und 2022 auf der einen und den bis zum Jahr 2020 erzielten Impfquoten auf der anderen Seite nicht erfolgreich dar, dass die aktuelle Situation eine Durchsetzung von Nachweisanordnungen, die er als faktischen Impfzwang bezeichnet, nicht mehr rechtfertigt. Der Senat nimmt Bezug auf seine Ausführungen im Beschluss vom 16. Juli 2024 - 13 B 1281/23 -, juris, Rn. 31 ff., in der er sich der Einschätzung des Bundesverfassungsgerichts in der oben zitierten Entscheidung zur weiterhin bestehenden Gefahrenlage durch Maserninfektionen angeschlossen und hierzu ergänzend zur aktuellen Lage ausgeführt hat:

„Das Bundesverfassungsgericht ging zum Zeitpunkt seiner Entscheidung von einer Gefahrenlage aus, obwohl die Zahl der gemeldeten Masernfälle mit 76 im Jahr 2020 im Vergleich zu den Vorjahren deutlich gesunken war. Es nahm an, dass die sinkenden Fallzahlen auf die im Rahmen der Coronapandemie ergriffenen Infektionsschutzmaßnahmen zurückzuführen seien und nach deren Entfallen mit einem erneuten Anstieg auch der Maserninfektionen zu rechnen sei.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juli 2022 - 1 BvR 469/20 u. a. -, juris, Rn. 110 f.

Diese Einschätzung ist plausibel. Wie vom Bundesverfassungsgericht prognostiziert, haben die Masernfälle in der Folgezeit auch wieder zugenommen. Auch wenn sie noch auf einem niedrigeren Niveau als vor der Coronapandemie liegen, sind sie seit 2023 wieder angestiegen. Infektionen werden auch aus dem Ausland importiert. Häufungen von Masernfällen treten meist bei einer Eintragung des Virus in Familien mit ungenügender Impfquote auf.

Vgl. Robert Koch-Institut, Epidemiologie der Masern in Deutschland und Bewertung der Situation, in: Epidemiologisches Bulletin Nr. 15/2024, S. 3 f., abrufbar unter

https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/2024/Ausgaben/15_24.pdf?__blob=publicationFile.

Auch wenn nach der Einschätzung des Robert Koch-Instituts in dem oben zitierten Bericht Infektionsketten schnell abbrechen, weil die allgemeine Immunität in der Bevölkerung hoch ist, führt dies nicht zwangsläufig zu der Annahme, dass die Impfvorgaben keinen Nutzen zum Schutz vulnerabler Personen vor Masernerkrankungen mehr haben.

Vgl. in diesem Sinne auch: BVerfG, Beschluss vom 21. Juli 2022 - 1 BvR 469/20 u. a. -, juris, Rn. 149.

Vielmehr besteht mit Blick auf ein zunehmendes Infektionsgeschehen im Bundesgebiet ein Bedürfnis, die Impfquoten jedenfalls aufrechtzuerhalten bzw. zu optimieren. Dies gilt insbesondere für Personen, die Gemeinschaftseinrichtungen wie Kindertagesstätten und Schulen besuchen, in denen günstige Verbreitungsbedingungen herrschen. Im Übrigen wäre auch nicht davon auszugehen, dass die Regelungen zur Masernimpfpflicht zwingend unmittelbar zu dem Zeitpunkt unverhältnismäßig werden, zu dem die Weltgesundheitsorganisation (WHO) erstmals feststellt, dass die Masern in Deutschland als eliminiert gelten.“

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG und legt zugrunde, dass im Beschwerdeverfahren nur noch die weitere Zwangsgeldandrohung streitgegenständlich war. Orientiert an Nr. 1.7.1 Satz 3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31. Mai/1. Juni 2012 und am 18. Juli 2013 beschlossenen Änderungen hat der Senat die Hälfte des in Höhe von 500 Euro angedrohten Zwangsgelds als Streitwert festgesetzt.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).