Gründe:

1

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat Erfolg.

2

Die Berufung ist wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zuzulassen. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, der Rücknahmebescheid vom 13.4.2018 sei rechtmäßig, hat die Klägerin unter Hinweis auf die ihrerseits erfolgte transparente vollständige Darlegung der bereits vergebenen Leistungsphasen und der konkreten aktiven Beratung diesbezüglich durch die Beklagte vor der Zuwendungsbewilligung noch hinreichend in Frage gestellt. Aus diesen Gründen ist bereits ernstlich zweifelhaft, ob der die Klägerin begünstigende Zuwendungsbescheid vom 20.10.2015 überhaupt rechtswidrig war.

3

1. Für die Rechtmäßigkeit der Bewilligung einer Zuwendung ist entscheidend, wie die zuständige Behörde die maßgebliche Förderrichtlinie im entscheidungserheblichen Zeitpunkt des Erlasses des Zuwendungsbescheids,

4

vgl. BVerwG, EuGH-Vorlage vom 7.7.2004 – 6 C 24.03 –, BVerwGE 121, 226 = juris, Rn. 13,

5

in ständiger Praxis gehandhabt hat und in welchem Umfang sie infolgedessen durch den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebunden ist.

6

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16.6.2015 – 10 C 15.14 –, BVerwGE 152, 211 = juris, Rn. 24; OVG NRW, Urteil vom 21.11.2018 – 4 A 2426/15 –, juris, Rn. 65 f.

7

Für Kommunen gilt dies aufgrund des interkommunalen Gleichbehandlungsgebots entsprechend, das sich aus Art. 28 Abs. 2 GG sowie Art. 78 LV NRW i. V. m. dem rechtsstaatlich determinierten Gleichheitssatz ergibt.

8

Vgl. zum interkommunalen Gleichbehandlungsgebot etwa VerfGH NRW, Urteil vom 6.5.2014 – VerfGH 9/12 –, juris, Rn. 34.

9

Dabei ist die Verwaltungsvorschrift nicht wie eine Rechtsnorm aus sich heraus, sondern gemäß der von ihrem Urheber gebilligten oder doch geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis auszulegen.

10

Vgl. BVerwG, Urteile vom 2.2.1995 – 2 C 19.94 –, juris, Rn. 18, m. w. N., vom 24.3.1977 – 2 C 14.75 –, BVerwGE 52, 193 = juris, Rn. 20; OVG NRW, Urteil vom 21.11.2018 – 4 A 2426/15 –, juris, Rn. 67 f.

11

Denn nach gefestigter Rechtsprechung sind Förderrichtlinien keine Rechtssätze. Sie sind dazu bestimmt, für die Verteilung der Fördermittel Maßstäbe zu setzen, und sollen auf diese Weise die Ausübung des Ermessens durch die Bewilligungsbehörden steuern. Deshalb bewirken sie zunächst nur eine interne rechtliche Bindung des Verwaltungsermessens. Der bloße Verstoß gegen eine derartige Verwaltungsvorschrift macht eine Ermessensausübung daher nicht rechtswidrig, die bloße Beachtung nicht rechtmäßig.

12

Vgl. BVerwG, Urteile vom 23.4.2003 ‒ 3 C 25.02 ‒, juris, Rn. 14, und vom 25.4.2012 – 8 C 18.11 –, BVerwGE 143, 50 = juris, Rn. 31, jeweils m. w. N.

13

In ihrem rechtlichen Verhältnis zum Förderempfänger ist die Bewilligungsbehörde – abgesehen von den sonstigen gesetzlichen Grenzen des Verwaltungshandelns – nur durch den allgemeinen Gleichheitssatz gebunden. Wenn sich die Behörde an ihre Förderrichtlinien hält, ist sie daher durch das Gleichbehandlungsgebot verpflichtet, dies auch weiterhin zu tun, sofern nicht sachliche Gründe im Einzelfall eine Abweichung rechtfertigen oder gar gebieten. Weicht sie hingegen generell von den Förderrichtlinien ab, so verlieren diese insoweit ihre ermessensbindende Wirkung; ob das Verwaltungshandeln mit dem Gleichbehandlungsgebot vereinbar ist, beurteilt sich dann nur nach der tatsächlichen Verwaltungspraxis.

14

Vgl. BVerwG, Urteile vom 23.4.2003 ‒ 3 C 25.02 ‒, juris, Rn. 17, vom 25.4.2012 – 8 C 18.11 –, BVerwGE 143, 50 = juris, Rn. 32 ff., und vom 16.6.2015 – 10 C 15.14 –, BVerwGE 152, 211 = juris, Rn. 24 f., jeweils m. w. N.

15

2. Diese Maßstäbe zugrunde gelegt, dürfte sich der Rücknahmebescheid bereits deshalb als rechtswidrig erweisen, weil viel dafür spricht, dass der zurückgenommene Zuwendungsbescheid nicht rechtswidrig ergangen ist. Es ist nach Aktenlage nicht ersichtlich, dass die Bewilligung entgegen einer von der Beklagten geübten Verwaltungspraxis und damit gleichheitswidrig erfolgt ist [hierzu unter a)]. Die Rechtswidrigkeit des Zuwendungsbescheids dürfte auch nicht auf § 44 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 23 LHO NRW gestützt werden können [hierzu unter b)].

16

a) Die Förderung der Sanierung der Abwasseranlagen auf den kommunalen Liegenschaften VHS E.       -M.     und Grundschule I.                unter Abzug der Kosten für die vorzeitig beauftragten Ingenieurleistungen der Leistungsphasen 7 bis 9 (vgl. Nr. 4 des Zuwendungsbescheids vom 20.10.2015) dürfte der zum maßgeblichen Zeitpunkt des Bescheiderlasses tatsächlichen, an der Förderrichtlinie orientierten Verwaltungspraxis der Beklagten entsprochen haben.

17

Nach Nr. 12.1.1 der der Zuwendung zugrunde liegenden Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen für eine „Ressourceneffiziente Abwasserbeseitigung NRW“ (RdErl. d. Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz – IV-7-025 088 0010 – vom 1.1.2012, geändert durch Erlasse vom 17.9.2012, 20.3.2013, 16.12.2013 und 4.2.2015) gewährte das Land Zuwendungen für Investitionsmaßnahmen zur Kanalsanierung auf kommunalen Liegenschaften auf der Grundlage der Richtlinie und nach Maßgabe unter anderem von den §§ 23 und 44 LHO sowie den dazugehörigen Verwaltungsvorschriften zur Landeshaushaltsordnung in der jeweils geltenden Fassung. Zuwendungen wurden gemäß Nr. 12.1.2 der Förderrichtlinie nur dann gewährt, wenn mit der zu fördernden Maßnahme zum Zeitpunkt der Bewilligung des Antrags noch nicht begonnen worden war. Als Vorhabenbeginn war gemäß Nr. 1.3.3 der Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO NRW grundsätzlich der Abschluss eines der Ausführung zuzurechnenden Lieferungs- oder Leistungsvertrags zu werten. Bei Baumaßnahmen gelten danach Planung, Baugrunduntersuchung, Grunderwerb und Herrichten des Grundstücks (z.B. Gebäudeabbruch, Planieren) nicht als Beginn des Vorhabens, es sei denn, sie sind alleiniger Zweck der Zuwendung. Von diesem Begriffsverständnis ist auch die Beklagte im Einklang mit der Förderrichtlinie ausgegangen. Gleichwohl bestehen nach Aktenlage belastbare Anhaltspunkte dafür, dass sie die Förderfähigkeit der Gesamtmaßnahme regelmäßig nicht unter Verweis auf Nr. 12.1.2 der Förderrichtlinie versagt hat, wenn der Antragsteller vorzeitig einen Ingenieurvertrag auch über die HOAI-Leistungsphasen 7 bis 9 abgeschlossen hatte. Es spricht viel dafür, dass ein solcher vorzeitiger Maßnahmenbeginn, selbst wenn er bei der Entscheidung über die Bewilligung bekannt war, nach ihrer Verwaltungspraxis nicht zur Ablehnung der Förderung insgesamt führte, sondern lediglich zu einer Reduzierung der Fördersumme um die nicht förderfähigen Leistungsphasen (vgl. Telefonvermerk vom 23.4.2015, Antragsprüfvermerke vom 1.10.2015 und vom 13.10.2015). Dieses Vorgehen hat die Beklagte der Klägerin mit E-Mail vom 11.11.2015 und auf ausdrückliche Nachfrage des Vorgesetzten der Sachbearbeiterin bei der Klägerin telefonisch am 29.1.2016 erläutert. Ausweislich der E-Mail der Beklagten vom 25.10.2017 an das Ministerium für Umwelt, Naturschutz und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen und dem Anhörungsschreiben vom 23.1.2016 war sie bei Erlass des Zuwendungsbescheids der Ansicht, damit den Vorgaben, insbesondere wie sie sich aus der Entscheidung des OVG Lüneburg vom 13.9.2012 – 8 LB 58/12 – ergäben, Rechnung zu tragen.

18

Eine etwaige spätere Änderung der Verwaltungspraxis dürfte nur für die Zukunft rechtlich beachtlich sein, für die Frage der Rechtsmäßigkeit der hier streitgegenständlichen Zuwendungsbewilligung aber unerheblich sein.

19

b) Die Rechtswidrigkeit des Zuwendungsbescheids dürfte auch nicht auf § 44 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 23 LHO NRW gestützt werden können. Nach § 44 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 23 LHO NRW dürfen Zuwendungen nur gewährt werden, wenn das Land an der Erfüllung des Zuwendungszwecks ein erhebliches Interesse hat, das ohne die Zuwendung nicht oder nicht im notwendigen Umfang befriedigt werden kann. Diese Vorschriften der Haushaltsordnungen entfalten aber lediglich Bindungswirkung im Verhältnis der – den Haushaltsplan aufstellenden und den Haushaltsplan ausführenden – Staatsorgane zueinander und regeln nicht das Verhältnis zum Zuwendungsempfänger.

20

Vgl. zu § 59 BHO: BVerwG, Urteil vom 22.8.1986 – 3 B 47.85 –, juris, Rn. 6; OVG NRW, Urteil vom 21.11.2018 – 4 A 2426/15 –, juris, Rn. 56 f., m. w. N.

21

Der Gegenauffassung, wonach die Bestimmungen über die Ausführung des Haushaltsplans, hier § 44 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 23 LHO NRW, und damit das haushaltsrechtliche Subsidiaritätsprinzip auf der Tatbestandsseite der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage eine rechtsverbindliche und gerichtlich voll nachprüfbare Schranke für die Zuwendungsgewährung bildeten,

22

vgl. OVG Rh.-Pf., Urteil vom 23.8.2011 – 2 A 10453/11 –, juris, Rn. 31, zu §§ 44 Abs. 1 Satz 1, 23 LHO Rh.-Pf.

23

ist nach vorläufiger rechtlicher Einschätzung nicht zu folgen. Bei den §§ 23, 44 LHO NRW handelt es sich – wie die Überschriften von Teil II und III der Landeshaushaltsordnung zeigen – um Vorschriften zur Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans. Der Funktion des Haushaltsplans entsprechend, der gemäß § 3 Abs. 2 LHO NRW Ansprüche oder Verbindlichkeiten weder begründet noch aufhebt, handelt es sich dabei lediglich um „innenrechtliche“ Vorschriften. Ihnen kommt keine das Zuwendungsverhältnis von Bewilligungsbehörde und Zuwendungsempfänger regelnde Außenwirkung zu.

24

Vgl. zu § 59 BHO OVG NRW, Urteil vom 21.11.2018 – 4 A 2426/15 –, juris, Rn. 56 f., m. w. N.; Gröpl, BHO/LHO, 2. Aufl. 2019, § 23 Rn. 2.