Oberverwaltungsgericht NRW, 33 A 2029/22.PVB

Gründe

In der Dienststelle bestand zwischen dem Antragsteller, dem Leiter der Dienststelle, und dem Beteiligten, dem in der Dienststelle bestehenden Personalrat, seit längerer Zeit Uneinigkeit darüber, ob es sich bei den in der Dienststelle tätigen Praktikanten und bei Beschäftigten, die in einer Einrichtung des Antragstellers im Ausland an Ort und Stelle eingestellt und nicht vom Inland aus der Einrichtung entsandt worden sind (ursprünglich als Ortskräfte und nach dem Inkrafttreten des BPersVG 2021 als lokal Beschäftigte bezeichnet), um Beschäftigte im personalvertretungsrechtlichen Sinne handelt.

Am 26. Februar 2018 hat der Antragsteller das vorliegende personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren zur Klärung dieser Streitfragen eingeleitet.

Der Antragsteller hat beantragt,

festzustellen, dass Praktikanten sowie lokal Beschäftigte nicht Beschäftigte im Sinne des § 116 Abs. 4 BPersVG sind.

Der Beteiligte hat beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Mit Beschluss vom 8. September 2022 hat die Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts festgestellt, dass "die bei der R. G. tätigen Praktikantinnen und Praktikanten nicht Beschäftigte im Sinne von § 116 Abs. 4 Bundespersonalvertretungsgesetz sind", und im Übrigen den Antrag abgelehnt. Zur Begründung hat die Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen im Wesentlichen angeführt:

Der Antrag sei zulässig. Das Antragsbegehren ziele unmittelbar auf eine Klärung der Aufgaben des Personalrats ab. Seit langem und in einer Vielzahl von Einzelfällen sei zwischen den Verfahrensbeteiligten streitig, ob es sich bei den in Rede stehenden Personenkreisen um Beschäftigte im personalvertretungsrechtlichen Sinne handele mit der Folge, dass den Antragsteller personalvertretungsrechtliche Pflichten träfen und diesen entsprechende Rechte des Beteiligten gegenüberstünden.

Der Antrag sei aber nur teilweise begründet.

Praktikanten seien keine Beschäftigten im Sinne von § 116 Abs. 4 BPersVG. Dem könne der Beteiligte nicht mit Erfolg entgegenhalten, die Einsatzzeiten und Tätigkeiten der Praktikanten könnten unterschiedlich ausgestaltet sein. Ungeachtet von Unterschieden im Einzelnen sei die Kategorie des Praktikums als eines spezifischen Status für eine nur vorübergehende praktische Tätigkeit anerkannt. An diesem formalen Status sei schon aus Gründen der Rechtssicherheit für die personalvertretungsrechtliche Behandlung der betroffenen Personen ohne weitere Differenzierung anzuknüpfen. Der Wortlaut des § 116 Abs. 4 BPersVG sei für die zu entscheidende Rechtsfrage kaum ergiebig, jedenfalls zählten die Praktikanten nicht zu den durch Arbeitsvertrag unbefristet oder auf Zeit angestellten Beschäftigten im Sinne des Satzes 1 der Vorschrift. Ob es sich bei ihnen um zu ihrer Berufsausbildung Beschäftigte im Sinne dieser Vorschrift handele, lasse deren Wortlaut offen, jedenfalls schlösse es dieser nicht aus, dass insoweit auch Praktikanten erfasst seien. Systematische Erwägungen und die Gesetzesmaterialien sprächen jedoch dagegen, Praktikanten als zu ihrer Berufsausbildung Beschäftigte gemäß § 116 Abs. 4 Satz 1 BPersVG und damit als Beschäftigte im personalvertretungsrechtlichen Sinne einzustufen. In systematischer Hinsicht sei zu berücksichtigen, dass einerseits den in § 116 Abs. 4 Satz 3 Nr. 3 BPersVG genannten Gruppen gemeinsam sei, dass bei ihnen unter anderem keine feste, auf eine gewisse Dauer angelegte arbeitsvertragliche Beziehung zur Dienststelle bestehe, und dass andererseits das Gleiche für Praktikanten gelte. Dies spreche dafür, dass auch sie nicht vom Beschäftigtenbegriff umfasst seien. Dass nach der BPersVG-Novelle 2021 aufgrund von § 116 Abs. 4 Satz 2 BPersVG nunmehr auch arbeitnehmerähnliche Personen im Sinne des § 12a TVG als Beschäftigte der Dienststelle gälten, stehe dem nicht entgegen, weil deren Einbeziehung in den Kreis der Beschäftigten lediglich mittels einer gesetzlichen Fiktion erfolge und sie deshalb nach Auffassung des Gesetzgebers an sich gerade keine Beschäftigten im personalvertretungsrechtlichen Sinne seien. Ferner sei in systematischer Hinsicht in den Blick zu nehmen, dass § 116 Abs. 4 Satz 4 BPersVG Volontäre von der Wählbarkeit ausnehme. Dies müsse dann erst recht für Praktikanten gelten, die typischerweise für begrenzte Zeit in der Dienststelle tätig seien und nicht an einer spezifischen Ausbildung teilnähmen. Dieses Ergebnis werde durch die Gesetzesmaterialien zu § 90 Nr. 5 Satz 1 BPersVG 1996, der Vorgängervorschrift des nunmehrigen § 116 Abs. 4 Satz 1 BPersVG, bestätigt. Aus der damaligen Begründung zum Gesetzentwurf ergebe sich, dass der Gesetzgeber für die Bestimmung des Begriffs der Berufsausbildung die Vorgaben des Berufsbildungsgesetzes für maßgeblich erachtet habe. Der weit überwiegende Teil der Praktikanten sei aber nicht im Rahmen einer Berufsausbildung nach dem Berufsbildungsgesetz in der Dienststelle eingestellt. Wenn es sich bei dem Praktikumsverhältnis um ein anderes Vertragsverhältnis im Sinne von § 26 BBiG handeln solle, stehe einer Beschäftigung zur Berufsausbildung schon entgegen, dass es sich bereits kraft der gesetzlichen Definition nicht um eine Einstellung zur Berufsausbildung handele. Ob Praktikanten, wie in der rechtswissenschaftlichen Literatur teilweise angenommen, zu den zu ihrer Berufsausbildung Beschäftigten im Sinne der allgemeinen Vorschrift des § 4 Abs. 1 Nr. 5 BPersVG zu rechnen seien, könne dahinstehen. Jedenfalls überzeuge dies mit Blick auf die Gesetzesmaterialien zu der Vorgängervorschrift für die speziellere Regelung in § 116 Abs. 4 BPersVG nicht. Schließlich ließen sich auch dem Sinn und Zweck des § 116 Abs. 4 BPersVG keine ausschlaggebenden Argumente für eine Antwort auf die im Streit stehende Rechtsfrage entnehmen.

Im Hinblick auf lokal Beschäftigte habe der Antrag aber keinen Erfolg, da es sich bei ihnen um Beschäftigte im Sinne des § 116 Abs. 4 BPersVG handele. Lokal Beschäftigte seien nach der Legaldefinition in § 119 Abs. 2 BPersVG nicht entsandte Beschäftigte. § 116 Abs. 4 BPersVG liefere keinen Ansatz dafür, dass lokal Beschäftigte der Dienststelle nicht Beschäftigte im personalvertretungsrechtlichen Sinne seien. Etwas anderes könne nur dann gelten, wenn § 119 Abs. 2 BPersVG auch auf die lokal Beschäftigten der R. G. anwendbar wäre, was indes nicht der Fall sei. Da § 119 Abs. 2 BPersVG für Dienststellen des Bundes im Ausland gelte, scheitere dessen Anwendbarkeit schon daran, dass die R. G. nach der eindeutigen Regelung in § 116 Abs. 1 BPersVG personalvertretungsrechtlich keine Dienststellen im Ausland, sondern nur (inländische) Dienststellen in D. und V. habe und nach § 116 Abs. 1 Satz 5 BPersVG andere Einrichtungen vom Intendanten einer dieser beiden Dienststellen zugeordnet würden. Im Übrigen handele es sich bei § 116 Abs. 4 BPersVG um eine speziell für die R. G. geschaffene Sonderregelung, die einen Rückgriff auf die allgemeine Regelung in § 119 Abs. 2 BPersVG ausschließe. Eine analoge Anwendung des § 119 Abs. 2 BPersVG scheitere am Fehlen einer Regelungslücke. § 116 Abs. 4 Satz 4 BPersVG enthalte eigens eine Vorschrift für "Beschäftigte, die in einer Einrichtung der R. G. im Ausland eingesetzt sind", worunter mangels entgegenstehender Anhaltspunkte im Gesetz auch lokal Beschäftigte fielen.

Gegen den den Antrag ablehnenden Teil dieses Beschlusses hat der Antragsteller Beschwerde erhoben. Zur Begründung führt er im Wesentlichen an: Die Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen habe zu Unrecht angenommen, dass lokal Beschäftigte als Beschäftigte im Sinne des § 116 Abs. 4 BPersVG anzusehen seien. Davon, dass § 116 Abs. 4 BPersVG als Spezialvorschrift den § 119 Abs. 2 BPersVG verdränge, könne schon deshalb nicht ausgegangen werden, weil § 116 BPersVG überhaupt keine Regelung zur Frage der Beschäftigteneigenschaft der lokal Beschäftigten enthalte. In der Amtlichen Begründung zur Vorgängerregelung des § 116 BPersVG habe der Gesetzgeber seinen Willen zum Ausdruck gebracht, dass auch lokal Beschäftigte, die in einer Einrichtung der Dienststelle im Ausland eingesetzt seien, nicht Beschäftigte im Sinne des Bundespersonalvertretungsgesetzes seien. Dass mit der BPersVG-Novelle 2021 an diesen Regelungen nichts verändert worden sei, spreche dafür, dass eine andere Bewertung der lokal Beschäftigten nicht beabsichtigt sei. Der Hinweis der Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen darauf, dass § 119 Abs. 2 BPersVG vorliegend schon deshalb nicht gelte, weil die R. G. keine Dienststellen im Ausland habe, sei nicht überzeugend, weil der Unterschied zwischen Dienststelle und sonstiger Einrichtung für die Frage der Beschäftigteneigenschaft der lokal Beschäftigten ohne Bedeutung sei. Wenn davon ausgegangen werde, der Gesetzgeber habe eine konkrete Regelung zu den lokal Beschäftigten der R. G. schlicht vergessen, liege eine planwidrige Regelungslücke vor, die mit einer analogen Anwendung des § 119 Abs. 2 BPersVG geschlossen werden müsse. Wenn der Gesetzgeber es aber als selbstverständlich vorausgesetzt habe, dass ausnahmslos für alle lokal Beschäftigten § 119 Abs. 2 BPersVG gelte, wäre die Vorschrift sogar direkt anwendbar. Die rein formale Interpretation der Vorschriften durch die Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen lasse den zentralen Gesichtspunkt unberücksichtigt, dass der Personalrat für lokal Beschäftigte eine seiner wesentlichen Funktionen, nämlich über die Einhaltung der zugunsten der Beschäftigten geltenden Gesetze und Tarifverträge zu wachen, nicht erfüllen könne, weil er auch nicht ansatzweise die relevanten Regelungen des jeweiligen Landes kenne. Entgegen der Auffassung der Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen seien die lokal Beschäftigten auch nicht mit den in § 116 Abs. 4 Satz 4 BPersVG genannten "Beschäftigten, die in einer Einrichtung der R. G. im Ausland eingesetzt sind", gleichzusetzen. Schließlich würden die dem § 119 Abs. 2 BPersVG zugrunde liegenden Erwägungen für eine Verneinung der Beschäftigteneigenschaft der lokal Beschäftigten der Dienststellen des Bundes im Ausland in gleicher Weise für die in den Auslandseinrichtungen der R. G. eingesetzten lokal Beschäftigten gelten.

Der Antragsteller beantragt,

den angegriffenen Beschluss zu ändern und auch festzustellen, dass lokal Beschäftigte nicht Beschäftigte im Sinne des § 116 Abs. 4 BPersVG sind.

Der Beteiligte beantragt,

die Beschwerde des Antragstellers zurückzuweisen.

Zur Begründung verweist er auf sein erstinstanzliches Vorbringen und die Ausführungen in dem angegriffenen Beschluss. Ergänzend führt er im Wesentlichen an: Die lokal Beschäftigte seien als Beschäftigte im Sinne des § 116 Abs. 4 BPersVG anzusehen. Die in der Begründung des Gesetzentwurfes zur Vorgängerregelung des § 116 BPersVG zum Ausdruck gebrachte gegenteilige Auffassung sei mit dem Wortlaut und der Systematik des Gesetzes nicht in Einklang zu bringen. Die Gesetzesmaterialien könnten nur dann herangezogen werden, wenn nach einer am Wortlaut und der Systematik des Gesetzes ausgerichteten Auslegung noch Zweifel verblieben, was vorliegend jedoch nicht der Fall sei. Zudem habe der Gesetzgeber auch im Rahmen der BPersVG-Novelle 2021 trotz der der damaligen Amtlichen Begründung nahezu einhellig widersprechenden Auffassung in der Literatur keine anderweitige Regelung getroffen. Die Einbeziehung der lokal Beschäftigten in den Kreis der Beschäftigten ergebe sich unmittelbar aus § 116 Abs. 4 Satz 1 BPersVG, da diese in den Einrichtungen im Ausland auf der Grundlage von Arbeitsverträgen beschäftigt würden. Für eine analoge Anwendung von § 119 Abs. 2 BPersVG fehle es schon an der erforderlichen Regelungslücke, da § 116 Abs. 4 Satz 4 BPersVG eine Vorschrift für Beschäftigte im Ausland enthalte und der Gesetzgeber somit eine Regelung für die in einer Einrichtung im Ausland eingesetzten Arbeitnehmer getroffen habe, die sowohl für die entsandten als auch für die vor Ort eingestellten Beschäftigten und damit die lokal Beschäftigten zur Anwendung komme. Zu Unrecht gehe der Antragsteller davon aus, dass der Personalrat für lokal Beschäftigte im außereuropäischen Ausland seinem Auftrag nicht nachkommen könne.

Gegen den dem Antrag stattgebenden Teil des Beschlusses der Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen hat der Beteiligte Beschwerde erhoben. Zur Begründung führt er im Wesentlichen an: Der auf die Feststellung des Fehlens der Beschäftigteneigenschaften bei den Praktikanten gerichtete Antrag sei schon unzulässig. Er sei unbestimmt, weil der Antragsteller eine Vielzahl von verschiedenen Konstellationen der Beschäftigung im Blick habe, bei denen aber in nicht wenigen Fällen wegen des Bestehens eines Arbeitsverhältnisses unzweifelhaft von einer Beschäftigteneigenschaft auszugehen sei. Der Begriff des Praktikanten sei nicht ausreichend beschrieben. Die von der Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen vorgenommene Anknüpfung an den "formalen Status" sei nicht vertretbar. Der Antrag sei auch unbegründet. Die Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen habe offengelassen, welche Rechtsnatur ein Praktikumsverhältnis letztlich habe. Ausweislich des vorgelegten Praktikumsvertrags sei zumindest von einer Arbeitnehmereigenschaft im Sinne des Mindestlohngesetzes auszugehen. Jedenfalls sei ein Großteil der bei der Dienststelle beschäftigten Praktikanten als Beschäftigte im Sinne des Bundespersonalvertretungsgesetzes anzusehen, weil sie im Rahmen eines Arbeitsverhältnisses in der Dienststelle tätig seien. Insbesondere die in den Fremdsprachenredaktionen eingesetzten Praktikanten leisteten einen wesentlichen Beitrag zur Erfüllung der Aufgaben der Dienststelle. Gerade das nach dem vorgelegten Vertragsmuster gegenüber den Praktikanten bestehende umfassende Weisungsrecht spreche für eine Eingliederung in die Dienststelle und damit für das Vorliegen der Beschäftigteneigenschaft. Die von der Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen herangezogenen systematischen Erwägungen griffen nicht durch, weil die Praktikanten nicht mit den in § 116 Abs. 4 Satz 3 Nr. 3 und Abs. 4 Satz 4 BPersVG genannten Personengruppen vergleichbar seien. Es sei auch nicht nachvollziehbar, warum nicht auch Praktikanten, deren Vertragsverhältnis als ein anderes Vertragsverhältnis im Sinne von § 26 BBiG anzusehen sei, unter dem Aspekt der Berufsbildung als Beschäftigte anzusehen seien. Zur allgemeinen Vorschrift des § 4 Abs. 1 Nr. 5 BPersVG sei dies einhellige Auffassung. Warum dies im Hinblick auf die Sonderregelung des § 116 Abs. 4 BPersVG anders sein solle, erschließe sich nicht. Außerdem sei zu berücksichtigen, dass insbesondere auch die Praktikanten zu einer Personengruppe gehörten, die aufgrund ihrer wenig ausgeprägten Rechte und auch aufgrund ihres Lebensalters eines besonderen Schutzes auch durch die Personalvertretungen bedürften.

Der Beteiligte beantragt,

den angegriffenen Beschluss zu ändern und den erstinstanzlichen Antrag in vollem Umfang abzulehnen.

Der Antragsteller beantragt,

die Beschwerde des Beteiligten zurückzuweisen.

Zur Begründung verweist er auf sein erstinstanzliches Vorbringen und die Ausführungen in dem angegriffenen Beschluss. Ergänzend führt er im Wesentlichen an: Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts seien Praktikanten keine Beschäftigten im öffentlichen Dienst im Sinne von § 4 Abs. 1 Nr. 5 BPersVG. Dies müsse erst recht für die besondere Vorschrift des § 116 Abs. 4 BPersVG gelten. Der Beteiligte beanstande zu Unrecht eine angeblich vorgenommene Kategorisierung der in der Dienststelle beschäftigten Praktikanten. Allen Praktikanten sei gemeinsam, dass sie nicht durch ein Mindestmaß an Pflichtenbindung am Betriebszweck der Dienststelle mitwirkten. Gemeinsam sei ihnen zudem, dass sie nicht genügend in die Dienststelle integriert seien, um eine für eine sinnvolle Ausfüllung der personalvertretungsrechtlichen Stellung eines Beschäftigten unerlässlich erforderliche Position zu haben. Die Praktikanten seien auch nicht mit zur Berufsausbildung Beschäftigten im Sinne von § 26 BBiG gleichzusetzen. Auch hiergegen spreche bereits die nur vorübergehende kurze Beschäftigungsdauer von in der Regel weniger als sechs Monaten. Aus dem vorgelegten Vertragsmuster ergebe sich eindeutig, dass bei Praktikanten eine Eingliederung in den Betrieb der Dienststelle gerade nicht stattfinde. Der Praktikantenbegriff sei hinreichend klar herausgestellt worden. Entscheidendes Kriterium des Praktikums sei die nur vorübergehende Tätigkeit, die eine Eingliederung in den Betrieb der Dienststelle gerade verhindere. Die beschäftigten Praktikanten seien jedenfalls bereits aufgrund der Dauer ihres Beschäftigungsverhältnisses am ehesten mit den in § 116 Abs. 4 Satz 3 Nr. 3 BPersVG genannten Personengruppen vergleichbar. Insoweit bestehe auch kein Unterschied zu denjenigen Praktikanten, die Arbeitsleistungen in den Fremdsprachenredaktionen erbringen würden, weil auch diese Praktika nur von begrenzter zeitlicher Dauer seien, keine feste, auf eine gewisse Dauer angelegte arbeitsvertragliche Beziehung zur Dienststelle bestehe und die Betroffenen weder in die Dienststelle integriert seien noch an deren Aufgabenerfüllung in Weisungsgebundenheit mitwirkten. Nichts anderes folge aus dem vorgelegten Praktikumsvertrag. Darin sei explizit geregelt, dass gerade kein Berufsausbildungsverhältnis und kein Arbeitsverhältnis begründet werde und eine Eingliederung in den Betrieb der Dienststelle nicht stattfinde. Das dort genannte Weisungsrecht beziehe sich ausschließlich darauf, dass die Dienststelle berechtigt sei, den Praktikanten im Rahmen des Praktikums einer anderen Redaktion oder einer anderen Abteilung zuzuweisen. Im Übrigen verkenne der Beteiligte, dass bei den in der Dienststelle beschäftigten Praktikanten zwar der Ausbildungszweck im Vordergrund stehe, diese aber gerade nicht in einem von der Dienststelle verantworteten und auf deren Bedürfnisse zugeschnittenen Ausbildungsverhältnis stünden. Zudem dauere ein originäres Ausbildungsverhältnis grundsätzlich länger als jeder bei der Dienststelle abgeschlossener Praktikumsvertrag.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beteiligten (1 Band) Bezug genommen.

II.

Die Beschwerde des Beteiligten hat Erfolg (dazu 1.). Demgegenüber bleibt die Beschwerde des Antragstellers ohne Erfolg (dazu 2.).

1. Der Antrag des Antragstellers festzustellen, dass Praktikanten nicht Beschäftigte im Sinne des § 116 Abs. 4 BPersVG sind, ist zulässig. Insbesondere ist er als Feststellungsantrag in der Form eines Globalantrags gemäß § 256 Abs. 1 ZPO statthaft.

Ein solcher Feststellungsantrag ist dadurch gekennzeichnet, dass er mehrere Einzelfälle umfasst. Mit einem Globalantrag will der Antragsteller losgelöst von einem konkreten Sachverhalt, der den Anlass des Streites bot, für alle denkbaren oder eine Vielzahl von Fallgestaltungen festgestellt wissen, dass eine Rechtsposition nach einer bestimmten Vorschrift besteht oder ‑ wie hier bei einem negativen Feststellungsantrag ‑ nicht besteht. Globalanträge können dementsprechend unabhängig von einem konkreten Streitfall darauf gerichtet sein, das Bestehen bzw. Nichtbestehen einer Rechtsposition für eine bestimmte Gruppe von Fällen in allgemeingültiger Weise zu klären.

Vgl. allgemein BVerwG, Beschlüsse vom 22. Juni 2005 ‑ 6 P 8.04 ‑, Buchholz 251.2 § 13 BlnPersVG Nr. 3 = PersR 2005, 414 = PersV 2006, 21 = ZBR 2005, 422 = ZfPR 2006, 2, vom 24. Juni 2014 ‑ 6 P 1.14 ‑, Buchholz 251.8 § 73 RhPPersVG Nr. 1 = PersR 2014, 43 = PersV 2014, 384 = ZTR 2014, 560, vom 24. November 2015 ‑ 5 P 13.14 ‑, BVerwGE 153, 254 = Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 44 = NVwZ-RR 2016, 267 = PersV 2016, 145 = RiA 2016, 238 = ZfPR 2016, 37 = ZTR 2016, 165, vom 8. Februar 2018 ‑ 5 P 7.16 ‑, BVerwGE 161, 164 = Buchholz 250 § 83 BPersVG Nr. 86 = PersV 2018, 344, und vom 24. Februar 2022 ‑ 5 A 7.20 ‑, NVwZ-RR 2022, 584 = PersV 2022, 382; OVG NRW, Beschlüsse vom 1. Juni 2017 ‑ 20 A 151/15.PVL ‑ und vom 26. November 2021 ‑ 20 A 1710/17.PVL ‑, juris.

So liegt der Fall hier. Der Antrag des Antragstellers hat die Frage des Fehlens der Beschäftigteneigenschaft bei den in der Dienststelle tätigen Praktikanten zum Gegenstand. Mit diesem Inhalt ist der Antrag auf die Feststellung des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses gerichtet und auch hinreichend bestimmt. Dass er eine unbestimmte Vielzahl möglicher zukünftiger Fallgestaltungen erfasst, steht seiner Bestimmtheit nicht entgegen. Er ist ausnahmslos auf alle denkbaren Fälle gerichtet. Ob das verfolgte Feststellungsbegehren für sämtliche Fälle berechtigt ist, betrifft die Begründetheit und nicht die Zulässigkeit des Antrags.

Angesichts dessen wird die Bestimmtheit des Antrags vorliegend nicht dadurch infrage gestellt, dass damit eine Vielzahl von verschiedenen Konstellationen der Beschäftigung erfasst werden. Der Antrag des Antragstellers ist mit Blick auf dessen Charakter als Globalantrag darauf gerichtet, für sämtliche Konstellationen die Feststellung zu treffen, dass kein Beschäftigungsverhältnis im Sinne von § 116 Abs. 4 BPersVG besteht.

Der Antrag ist aber unbegründet.

Die Begründetheit des Antrags setzt wegen dessen Charakters als Globalantrag voraus, dass keine von dem Antrag erfasste Fallgestaltung denkbar ist, in der die geltend gemachte Rechtsposition besteht. Denn ein Globalantrag ist insgesamt als unbegründet einzustufen, wenn darunter mindestens auch eine Fallgestaltung fällt, in der sich der Antrag als unbegründet erweist.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 22. Juni 2005 ‑ 6 P 8.04 ‑, a. a. O., vom 24. Juni 2014 ‑ 6 P 1.14 ‑, a. a. O., und vom 24. November 2015 ‑ 5 P 13.14 ‑, a. a. O.; OVG NRW, Beschlüsse vom 25. September 2017 ‑ 20 A 736/16.PVL ‑ und vom 1. Juni 2017 ‑ 20 A 151/15.PVL ‑.

Davon ist vorliegend aber auszugehen. Der Antrag erfasst zumindest auch eine Fallgestaltung, in der er erfolglos ist. Nicht allen Praktikanten in der Dienststelle kann eine Beschäftigteneigenschaft im Sinne des § 116 Abs. 4 BPersVG abgesprochen werden.

Nach § 116 Abs. 4 Satz 1 BPersVG sind Beschäftigte im Sinne des Gesetzes die durch Arbeitsvertrag unbefristet oder auf Zeit angestellten Beschäftigten der R. G. einschließlich der zu ihrer Berufsausbildung Beschäftigten. Die Bestimmung ist angelehnt an § 4 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG, modifiziert dessen Regelungen zwar unter anderem durch einen Verzicht auf eine Bezugnahme auf den für die R. G. geltenden Tarifvertrag, orientiert sich im Kern aber an dem allgemeinen Beschäftigtenbegriff im personalvertretungsrechtlichen Sinne.

Unter einem Beschäftigten im personalvertretungsrechtlichen Sinne wird regelmäßig derjenigen verstanden, der auf der Grundlage eines Beamten- oder Arbeitsverhältnisses in eine Dienststelle eingegliedert ist und dort an der Erfüllung öffentlicher Aufgaben mitwirkt.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 12. März 1987 ‑ GmS-OGB 6/86 ‑, BVerwGE 77, 370 = BGHZ 100, 277 = NJW 1987, 2571 = PersR 1987, 263 = PersV 1987, 461 = ZTR 1987, 286, vom 15. Mai 2002 - 6 P 18.01 -, Buchholz 251.7 § 10 NWPersVG Nr. 1 = PersR 2002, 438 = ZTR 2002, 553, vom 15. Mai 2002 - 6 P 8.01 - BVerwGE 116, 242 = Buchholz 250 § 29 BPersVG Nr. 4 = NVwZ 2003, 101 = PersR 2002, 434 = RiA 2003, 85 = ZBR 2003, 168 = ZfPR 2002, 260 = ZTR 2002, 551, und vom 10. November 2005 ‑ 6 PB 14.05 ‑, Buchholz 251.7 § 5 NWPersVG Nr. 2 = PersV 2006, 144.

Dabei ist die Eingliederung geprägt durch das Weisungsrecht der Dienststelle, dem eine entsprechende Weisungsgebundenheit des Beschäftigten gegenübersteht.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 15. März 1994 - 6 P 24.92 -, Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 89 = PersR 1994, 288 = PersV 1995, 26 = ZfPR 1994, 112, vom 6. September 1995 - 6 P 9.93 - BVerwGE 99, 214 = Buchholz 251.5 § 77 HePersVG Nr. 4 = DÖV 1996, 467 = DVBl. 1996, 505 = NVwZ 1997, 82 = PersR 1996, 118 = PersV 1996, 258 = ZfPR 1996, 47 = ZTR 1996, 281, vom 27. August 1997 - 6 P 7.95 - PersR 1998, 22 = ZfPR 1998, 82 = ZTR 1998, 233, vom 15. Mai 2002 ‑ 6 P 18.01 -, a. a. O., und vom 14. August 2007 ‑ 6 PB 5.07 ‑, Buchholz 251.3 § 66 BrPersVG Nr. 2 = NJW-RR 2007, 1716 = Schütz/Maiwald BeamtR ES/D IV 1 Nr. 179.

Ausgehend davon sind jedenfalls diejenigen Praktikanten, die mit abgeschlossenem Hochschulstudium länger als sechs Monate mit einer wöchentlichen Arbeitszeit von 38,5 Stunden Arbeitsleistungen in den Fremdsprachenredaktionen der R. G. erbringen, als Beschäftigte im Sinne von § 116 Abs. 4 Satz 1 BPersVG anzusehen.

Nach dem eigenen Vorbringen des Antragstellers finden derartige Beschäftigungsverhältnisse regelmäßig in der Dienststelle statt. Deren Grundlage ist der vom Antragsteller mit erstinstanzlichen Schriftsatz vom 5. Oktober 2021 als Muster vorgelegte "Praktikumsvertrag". Nach diesem Vertrag und dessen tatsächlicher Umsetzung in der Dienststelle ist der genannte Personenkreis eingegliedert, da er weisungsgebunden an der Aufgabenerfüllung der Dienststelle mitwirkt.

So sind die genannten Praktikanten nach § 4 des Mustervertrags verpflichtet, den Weisungen zu folgen, die im Betrieb bestehenden Ordnungen und Vorschriften zu beachten sowie die anvertrauten Geräte, Anlagen und Werkstoffe nur zu den ihnen aufgetragenen Arbeiten zu verwenden und mit ihnen sorgfältig umzugehen. Auf dieser Grundlage werden die Praktikanten im Dienstbetrieb der jeweiligen Fremdsprachenredaktion tätig und erledigen die dort anfallenden Aufgaben. Die Einbindung der Praktikanten in den Dienstbetrieb entspricht damit derjenigen eines typischen Arbeitnehmers in einer der Fremdsprachenredaktionen der R. G..

Dass § 4 des Mustervertrags von Weisungen "der mit der Ausbildung betrauten Personen" spricht, steht dem nicht entgegen. Die Wendung trägt dem Umstand Rechnung, dass die Praktikumsverhältnisse in der Dienststelle in ihrem Ausgangspunkt auf eine Ausbildung von Praktikanten angelegt sind. Das bedeutet aber nicht, dass für den hier in Rede stehenden Personenkreis eine weisungsgebundene Mitwirkung an der Aufgabenerfüllung der Dienststelle verneint werden könnte.

Dem Vorliegen einer weisungsgebundenen Mitwirkung der Praktikanten an der Aufgabenerfüllung der Dienststelle und der daraus folgenden Eingliederung in die Dienststelle kann der Antragsteller auch nicht mit Erfolg § 2 Abs. 1 Satz 4 des Mustervertrages entgegengehalten. Dort heißt es zwar: "Eine Eingliederung in den Betrieb der R. G. findet nicht statt." Mit dem Verweis auf diese vertragliche Regelung trägt der Antragsteller aber dem Umstand nicht hinreichend Rechnung, dass das Vorliegen einer Eingliederung durch die tatsächlichen Verhältnisse geprägt wird. Aufgrund derer ist zu entscheiden, ob eine Weisungsgebundenheit als wesentliches Merkmal des personalvertretungsrechtlichen Beschäftigtenbegriffs besteht. Angesichts dessen kann allein durch eine vertragliche Regelung eine Eingliederung nicht ausgeschlossen werden.

Die weiteren Regelungen aus dem Mustervertrag belegen eine mit einem typischen Arbeitnehmer in einer der Fremdsprachenredaktionen der R. G. vergleichbare Rechtsstellung des in Rede stehenden Kreises von Praktikanten.

So entspricht die Arbeitszeit dieser Praktikanten nach § 2 Abs. 1 Satz 1 des Mustervertrages von wöchentlich 38,5 Stunden der tariflichen Arbeitszeit der bei der R. G. beschäftigten Arbeitnehmer.

Im weiteren erhalten die Praktikanten auch eine Entlohnung für ihre Tätigkeit. Diese wird in § 3 Abs. 1 Satz 1 des Mustervertrages zwar als Unterhaltszuschusses bezeichnet. In der Sache stellt dieser sich für den vorliegend in Rede stehenden Personenkreis aber als Arbeitsentgelt dar, wofür insbesondere spricht, dass sich dessen Höhe regelmäßig an dem Mindestlohn nach dem Gesetz zur Regelung des allgemeinen Mindestlohns orientiert.

Den Praktikanten wird auch Erholungsurlaub gewährt. So beträgt nach § 6 Satz 1 des Mustervertrages deren voller Jahresurlaub nach einer sechsmonatigen Dauer des Praktikums 20 Arbeitstage. Damit entspricht der Anspruch auf Jahresurlaub dem gesetzlichen Mindesturlaub nach § 3 des Bundesurlaubsgesetzes.

Anhaltspunkte dafür, dass die vertraglichen Grundlagen in der betrieblichen Praxis in einer Weise umgesetzt werden, die Zweifel daran begründen könnten, dass eine weisungsgebundene Mitwirkung der in Rede stehenden Praktikanten an der Aufgabenerfüllung der Dienststelle tatsächlich stattfindet, sind weder vom Antragsteller vortragen noch sonst ersichtlich.

Bei einer Beschäftigungsdauer von mehr als sechs Monaten mit einer wöchentlichen Arbeitszeit von 38,5 Stunden Arbeitsleistungen kann auch nicht von einer nur vorübergehenden und geringfügigen Tätigkeit gesprochen werden. Im Allgemeinen spricht eine Vermutung dafür, dass eine Tätigkeit vorübergehend und geringfügig ist, wenn sie von vornherein auf die Dauer von nicht mehr als zwei Monaten im Jahr begrenzt ist und sie nicht berufsmäßig ausgeübt wird.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. November 1991 ‑ 6 P 15.90 -, PersR 1992, 198 = PersV 1992, 225 = ZfPR 1992, 76 = ZTR 19 92,261; OVG NRW, Beschluss vom 1. Juni 2017 - 20 A 965/15.PVL ‑, DÖD 2018, 26 = PersR 2018, Nr. 7-8, 59 = PersV 2018, 22 = ZTR 2017, 759.

Davon kann bei dem genannten Personenkreis von Praktikanten aber offensichtlich nicht ausgegangen werden.

Auch dafür, dass sich die Tätigkeit der Praktikanten mit abgeschlossenem Hochschulstudium in den Fremdsprachenredaktion der R. G. als ein reines Ausbildungsverhältnis darstellen könnte, fehlt jeglicher Anhaltspunkt. Selbst wenn dies anders zu sehen wäre, würde dies nicht zu einem anderen Ergebnis führen, da nach § 116 Abs. 4 Satz 1 BPersVG auch die zu ihrer Berufsausbildung Beschäftigten als Beschäftigte im Sinne des Gesetzes anzusehen sind.

Ebenso führt § 116 Abs. 4 Satz 3 Nr. 3 BPersVG zu keinem anderen Ergebnis. Nach dieser Vorschrift sind freie Mitarbeiter sowie Personen, die auf Produktionsdauer beschäftigt sind, keine Beschäftigten im Sinne des Gesetzes. Der von dieser Bestimmung erfasste Personenkreis ist nicht mit den hier in Rede stehenden Praktikanten vergleichbar. Die Tätigkeiten der Angehörigen der beiden Gruppen und insbesondere deren Einbindung in den Dienstbetrieb unterscheiden sich in entscheidender Weise. Im Gegensatz zu den genannten Praktikanten werden die von § 116 Abs. 4 Satz 3 Nr. 3 BPersVG erfassten Personengruppen regelmäßig nur für die Dauer einzelner Projekte oder Produktionen in der Dienststelle eingesetzt und allein mit eng begrenzten Aufgaben betraut, ohne dass eine für die Annahme einer Beschäftigteneigenschaft erforderliche Eingliederung in den Dienstbetrieb erfolgt, was insbesondere dadurch zum Ausdruck kommt, dass es bei ihnen an der die Eingliederung kennzeichnenden Weisungsgebundenheit fehlt.

Da mithin zumindest für einen bestimmten Kreis der Praktikanten eine Beschäftigteneigenschaft im Sinne von § 116 Abs. 4 BPersVG zu bejahen ist, kommt es angesichts des Charakters des Feststellungsantrags als Globalantrag nicht darauf an, dass hinsichtlich anderer Praktikanten offensichtlich keine Beschäftigteneigenschaft vorliegt.

2. Der Antrag des Antragstellers festzustellen, dass lokal Beschäftigte nicht Beschäftigte im Sinne des § 116 Abs. 4 BPersVG sind, bedarf der Auslegung.

Der Begriff der lokal Beschäftigten ist für den Bereich der R. G. nicht gesetzlich definiert. Maßgeblich ist deshalb das an die Regelung des § 119 Abs. 2 BPersVG angelehnte Begriffsverständnis der Verfahrensbeteiligten. Diese sehen als lokal Beschäftigte diejenigen Beschäftigten an, die in einer Einrichtung der Dienststelle im Ausland an Ort und Stelle eingestellt und nicht vom Inland aus dieser Einrichtung entsandt worden sind.

Der so verstandene Antrag ist zulässig, insbesondere als abstrakter Feststellungsantrag statthaft, in der Sache aber unbegründet. Lokal Beschäftigte nach dem Begriffsverständnis der Verfahrensbeteiligten sind Beschäftigte im Sinne des § 116 Abs. 4 BPersVG.

Nach § 116 Abs. 4 Satz 1 BPersVG sind ‑ wie bereits dargestellt ‑ Beschäftigte im Sinne des Gesetzes die durch Arbeitsvertrag unbefristet oder auf Zeit angestellten Beschäftigten der R. G.. Diese Voraussetzungen liegen bei den lokal Beschäftigten vor. Darüber besteht auch zwischen den Verfahrensbeteiligten kein Streit.

Eine Bestätigung findet dieser Befund in § 116 Abs. 4 Satz 4 BPersVG. Dort ist unter anderem bestimmt, dass Beschäftigte, die in einer Einrichtung der R. G. im Ausland eingesetzt sind, mithin auch die vorliegend in Rede stehenden lokal Beschäftigten nach dem Begriffsverständnis der Verfahrensbeteiligten, nicht wählbar sind. Da die Wählbarkeit die Wahlberechtigung und diese wiederum die Beschäftigteneigenschaft voraussetzt, folgt aus dieser Regelung im Umkehrschluss, dass das Gesetz diesen Personenkreis als Beschäftigte im Sinne von § 116 Abs. 4 Satz 1 BPersVG ansieht.

Der Beschäftigteneigenschaft der lokal Beschäftigten der R. G. steht nicht die Vorschrift des § 119 Abs. 2 BPersVG entgegen. Zwar ist dort bestimmt, dass nicht entsandte Beschäftigte (lokal Beschäftigte) nicht als Beschäftigte im Sinne des § 4 Abs. 1 Nr. 5 BPersVG gelten. Die Regelung findet aber auf die bei der R. G. tätigen lokal Beschäftigten keine Anwendung.

Zwar verhalten sich weder der Wortlaut des § 116 noch derjenige des § 119 Abs. 2 BPersVG ausdrücklich zu einer Anwendbarkeit der letztgenannten Vorschrift auf die bei der R. G. im Ausland tätigen lokal Beschäftigten. Die fehlende Anwendbarkeit ergibt sich aber aus systematischen Erwägungen.

Die Vorschrift des § 119 Abs. 2 BPersVG ist Teil des Abschnitts 2 der Sondervorschriften des Bundespersonalvertretungsgesetzes. Dieser Abschnitt beinhaltet ausweislich seiner amtlichen Überschrift besondere Regelungen für die "Dienststellen des Bundes im Ausland". Die Einrichtungen der R. G. im Ausland stellen aber keine personalvertretungsrechtlichen Dienststellen dar. Dies erschließt sich ohne weiteres aus § 116 Abs. 1 BPersVG. Nach dessen Satz 1 bilden allein die Einrichtungen der R. G. an den Sitzen D. und V. je eine Dienststelle. Andere als in Satz 1 genannte Einrichtungen der R. G. werden nach Satz 4 vom Intendanten einer dieser Dienststellen zugeordnet. Angesichts dessen besteht keine Grundlage dafür, die Einrichtungen der R. G. im Ausland als selbständige Dienststellen einzustufen, was wiederum bedeutet, dass auf die dort tätigen lokal Beschäftigten die Vorschrift des § 119 Abs. 2 BPersVG keine Anwendung finden kann.

Dieser Befund wird durch den Umstand bestätigt, dass die die R. G. betreffende Sondervorschrift des § 116 BPersVG nicht im Abschnitt 2, sondern in dem mit "Vorschriften für besondere Verwaltungszweige" überschriebenen Abschnitt 1 des Bundespersonalvertretungsgesetzes eingegliedert ist.

Dem Ergebnis dieser systematischen Auslegung können nicht mit Erfolg die Gesetzesmaterialien entgegengehalten werden.

Insofern ist allerdings festzustellen, dass es in dem Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 22. Mai 1996 für ein Gesetz über den deutschen Auslandsrundfunk, durch den mit § 90 Nr. 5 die Vorgängerregelung des heutigen § 116 Abs. 4 BPersVG eingeführt wurde, heißt: "Daß Ortskräfte, die in einer Einrichtung der DW im Ausland eingesetzt sind, nicht Beschäftigte im Sinne des BPersVG sind, erschließt sich bereits aus § 91 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG".

Vgl. BT-Drucks. 13/4708, S. 36.

Angesichts dessen ging der damalige Gesetzentwurf offensichtlich davon aus, dass einer besonderen Regelung zum Ausschluss der Beschäftigteneigenschaft der Ortskräfte nicht bedurfte, weil diese bereits aufgrund des damaligen § 91 Abs. 1 Nr. 1, der mit der BPersVG-Novelle 2021 in § 119 Abs. 2 BPersVG aufgegangen ist, nicht als Beschäftigte im Sinne des Gesetzes anzusehen seien.

Diese Auffassung ist allerdings weder mit dem Wortlaut noch mit der Systematik des Gesetzes in Einklang zu bringen und überschreitet damit die Grenzen einer zulässigen Gesetzesauslegung. Selbst wenn davon auszugehen wäre, dass eine unklare gesetzliche Regelung bestünde, wäre zu berücksichtigen, dass der historische Wille des Gesetzgebers nur eines von mehreren Kriterien bei der Auslegung unklarer gesetzlicher Regelungen ist. Er kann nur dann für deren Auslegung Bedeutung erlangen, wenn der Wortlaut des Gesetzes, sein systematischer Zusammenhang oder sein objektiv erkennbarer Zweck Anlass geben, ihn so zu verstehen, und dem nicht entgegenstehen. Bei einer Diskrepanz zwischen dem (tatsächlichen oder vermutlichen) Willen des Gesetzgebers und dem Gesetzeswortlaut ‑ wie hier ‑ gebührt Letzterem der Vorrang.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. April 2006 ‑ 9 C 1.05 ‑, BVerwGE 125, 370 = Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 62 = DVBl. 2006, 984 = NVwZ 2006, 817.

Im Übrigen ist zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber die Überführung des früheren § 91 Abs. 1 Nr. 1 in den nunmehrigen § 119 Abs. 2 BPersVG im Rahmen der BPersVG-Novelle 2021 nicht zum Anlass genommen hat, die Frage der Anwendbarkeit dieser Bestimmung auf die lokal Beschäftigten in den Einrichtungen der R. G. im Ausland einer eindeutigen gesetzlichen Regelung zuzuführen. Dafür hätte nicht zuletzt deshalb Anlass bestanden, weil in der rechtswissenschaftlichen Literatur überwiegend die Auffassung vertreten worden war, dass die Gesetzesmaterialien in Widerspruch zum Wortlaut und zur Systematik des Gesetzes stehen.

So etwa Lorenzen u. a., BPersVG a. F. (Stand: März 2020), § 90 Rn. 48; Altvater u. a., BPersVG, 10. Aufl. 2019, § 90 Rn. 17; Ilbertz/Widmaier/Sommer, BPersVG, 14. Aufl. 2018, § 90 Rn. 6.

Das Untätigbleiben in diesem Punkt spricht dafür, dass der Gesetzesgeber keine Notwendigkeit sah, der in der Literatur vertretenen Meinung entgegenzutreten und die in den damaligen Gesetzesmaterialien vertretene Auffassung nunmehr auch im Gesetz zum Ausdruck zu bringen.

Auch eine analoge Anwendbarkeit von § 119 Abs. 2 BPersVG auf die lokal Beschäftigten der Einrichtungen der R. G. im Ausland kommt nicht in Betracht. Dafür fehlt es schon an der erforderlichen Regelungslücke. Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Gesetzgeber das Vorhandensein von lokal Beschäftigten bei den im Ausland befindlichen Einrichtungen der R. G. und deren Beschäftigteneigenschaft übersehen und deshalb ungeregelt gelassen haben könnte. Dagegen spricht schon der Umstand, dass in § 116 Abs. 4 Satz 4 BPersVG gerade für die in einer Einrichtung der R. G. im Ausland eingesetzten Beschäftigten und damit auch für die lokal Beschäftigten im Sinne des Begriffsverständnisses der Verfahrensbeteiligten eine Regelung getroffen worden ist. Diese beschränkt sich allerdings ‑ wie bereits dargestellt ‑ darauf, deren Wählbarkeit auszuschließen. Angesichts dessen erscheint es fernliegend, dass der Gesetzgeber die Frage der Beschäftigteneigenschaft dieses Personenkreises nicht im Blick gehabt haben könnte.

Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.

Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen dafür nicht vorliegen.