Oberverwaltungsgericht NRW, 21 A 3444/18

Tatbestand

Die Klägerin ist eine zugelassene Umweltgutachterorganisation im Sinne von § 2 Abs. 3 UAG und nimmt u. a. die dort genannten Aufgaben wahr. Die Beklagte ist kraft Beleihung zuständig für die Zulassung von Umweltgutachtern und Umweltgutachterorganisationen sowie die Aufsicht über diese.

Die ursprüngliche Zulassung der Klägerin erfolgte mit Bescheid der Beklagten vom 19. Mai 1998. Dieser lautet dahingehend, dass der Klägerin „mit dem Geschäftsführer: […] und den angestellten Personen: […]“ – es werden die Namen und Privatanschriften der Personen genannt – die Zulassung als Umweltgutachterorganisation erteilt wird. Nach Nummer 1 des Bescheids erstreckt sich die Zulassung auf bestimmte, nachfolgend im Einzelnen aufgelistete sog. Unternehmensbereiche. Der erste Absatz der Nummer 3 auf Seite 7 des Bescheids lautet:

„Gemäß § 10 Abs. 2 Satz 2 und 3 und Abs. 3 UAG gestattet die Zulassung gutachterliche Tätigkeiten und insbesondere die Zeichnung der Gültigkeitserklärung von Umwelterklärungen und die Zeichnung von Berichten an die Unternehmen nur den im Bescheid genannten Personen.“

Kurz darauf folgen in dem Bescheid vier mit der Formulierung „Im einzelnen sind die gutachterliche Tätigkeit und die Zeichnungsbefugnis wie folgt gebunden:“ eingeleitete Tabellen, denen jeweils der Name einer bestimmten natürlichen Person (der Geschäftsführer der Klägerin sowie die drei eingangs des Bescheids genannten angestellten Personen) jeweils mit dem Zusatz „(Umweltgutachter)“ vorangestellt ist. Die Tabellen haben jeweils zwei Spalten; die linke trägt jeweils die Überschrift: „Unternehmensbereiche (§ 7 Abs. 3 UAG) gemäß § 2 Abs. 1 UAG:“, die rechte „Zeichnungsbefugnis für folgende Fachgebiete gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 2 UAG:“.

In der Folgezeit beschäftigte die Klägerin noch weitere Umweltgutachter, was sie der Beklagten jeweils anzeigte und stets zu einem neuen (weiteren) Zulassungsbescheid führte, in dem jeweils der neue (weitere) Umweltgutachter mit den zugehörigen Zulassungsbereichen aufgeführt und eine der Nummer 3 des ursprünglichen Zulassungsbescheids vom 19. Mai 1998 entsprechende Regelung enthalten war.

Die vorerst letzte Änderung (Erweiterung) der Zulassung der Klägerin erfolgte mit Bescheid der Beklagten vom 25. September 2015 betreffend die Umweltgutachterin N. . Nach Nummer 1 des Bescheids betrifft die Erweiterung der Zulassung einen bestimmten nachstehend aufgeführten Zulassungsbereich gemäß § 2 Abs. 4 UAG. Nach Nummer 2 des Bescheids erstreckt sich die Erweiterung auf die Zeichnungsbefugnis der genannten Umweltgutachterin. Dem schließt sich wiederum eine mit der Formulierung „Die Erweiterung der gutachterlichen Tätigkeit bezüglich der Zeichnungsbefugnis ist wie folgt gebunden:“ eingeleitete zweispaltige Tabelle an, der der Name der Umweltgutachterin vorangestellt ist. Die linke Spalte trägt die Überschrift „Zulassungsbereich gemäß § 2 Abs. 4 UAG n. F. (WZ 2008):“, die Überschrift der rechten Spalte ist identisch mit der aus dem ursprünglichen Zulassungsbescheid. Im ersten Absatz der Nummer 4 des Bescheids findet sich die gleiche Regelung wie im ersten Absatz der Nummer 3 des ursprünglichen Zulassungsbescheids. Nach einer Anlage zum Bescheid verfügte die Klägerin am 25. September 2015 über zwanzig zeichnungsbefugte Umweltgutachter (einschließlich ihres Geschäftsführers); diese sind in der Anlage einzeln namentlich jeweils mit der Ergänzung „Umweltgutachter“ und den jeweiligen Zulassungsbereichen aufgeführt.

Mit dem ganz überwiegenden Teil der zuvor genannten Umweltgutachter hat die Klägerin jeweils zwei Verträge geschlossen: zum einen einen sog. „Anstellungsvertrag für Außertarifliche Angestellte“, nach dem sich die Arbeitszeit „nach den Anforderungen der Kunden“ richtet, „die durchschnittliche regelmäßige monatliche Arbeitszeit 2 Stunden (1/4 Arbeitstag)“ beträgt und „3 volle Arbeitstage pro Jahr […] mit diesem Vertrag abgegolten“ sind, sowie zum anderen einen sog. „Rahmenvertrag: Auditoren, Fachexperten und Sachverständige“, nach dem die darin sogenannten „Auditoren“ freiberuflich auf der Grundlage gesondert erteilter Einzelaufträge als Unterauftragnehmer für die Klägerin tätig werden. Nach dem Rahmenvertrag sind sie an keine Weisungen gebunden und entsteht auch bei mehrfach aufeinanderfolgender Beauftragung kein abhängiges Beschäftigungsverhältnis. Eine Bevollmächtigung der „Auditoren“ wird in dem Rahmenvertrag nicht ausdrücklich erklärt.

Im Rahmen der Regelaufsicht über die Tätigkeit der Klägerin stellte die Beklagte fest, dass jedenfalls einige der für die Klägerin handelnden Umweltgutachter nicht im Rahmen des jeweiligen Anstellungsverhältnisses, sondern aufgrund des Rahmenvertrags freiberuflich als Unterauftragnehmer der Klägerin tätig waren. Mit Blick darauf wies die Beklagte die Klägerin mit Anhörungsschreiben vom 25. August 2015 u. a. darauf hin, dass Umweltgutachter für Umweltgutachterorganisationen nur dann selbstständig Begutachtungen vornehmen und zeichnen dürften, wenn sie dies im Rahmen eines Arbeitsverhältnisses täten oder zeichnungsberechtigte Vertreter seien. Sofern ein Umweltgutachter über die im Arbeitsvertrag vereinbarte Arbeitsstundenzahl hinaus tätig werden solle, müsse dies auf Basis einer Überstundenvergütung geschehen. Im Falle einer nicht sozialversicherungspflichtigen Beauftragung außerhalb des Arbeitsverhältnisses, auf Basis einer selbstständigen Tätigkeit, könne das Verfahren nicht für die Umweltgutachterorganisation, sondern allenfalls in Fallkooperation mit der Umweltgutachterorganisation durchgeführt werden.

Die Klägerin erwiderte darauf, Auditoren und Umweltgutachter seien bislang und würden auch künftig auf der Basis von Auditoren- und Umweltgutachterverträgen als „zeichnungsberechtigte Vertreter“ außerhalb einer sozialversicherungspflichtigen Tätigkeit in Anspruch genommen worden/werden. Die Angestelltenverhältnisse (zwei Stunden pro Monat) dienten bei Bedarf dazu, ein Mindestmaß an Zugriffsmöglichkeiten auf die entsprechenden Personen sicherzustellen. Bei der Beauftragung einer entsprechenden Person durch einen Umweltgutachtervertrag würde sich bereits aus dieser vertraglichen Vereinbarung die Zeichnungsberechtigung ergeben und diese Person als zeichnungsberechtigter Vertreter für die Umweltgutachterorganisation handeln. Diese Vorgehensweise sei durch den Wortlaut des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG gedeckt. Das Erfordernis eines Anstellungsverhältnisses ergebe sich weder aus dem Umweltauditgesetz noch aus der Begründung zum ursprünglichen Gesetzentwurf. Soweit das Gesetz die Sicherstellung der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit von Umweltgutachtern bezwecke, sei auch dafür kein Anstellungsverhältnis erforderlich.

Mit Bescheid vom 6. November 2015 untersagte die Beklagte der Klägerin unter Nummer 2.1, umweltgutachterliche Verfahren und Begutachtungen als Verfahren der Klägerin durchzuführen und auszuweisen, wenn an dem konkreten Verfahren beziehungsweise an der konkreten Begutachtung nicht mindestens ein Umweltgutachter im Rahmen eines Anstellungsverhältnisses mit der Klägerin beteiligt ist. Als Rechtsgrundlage gab die Beklagte § 16 Abs. 1 UAG an und führte zur Begründung aus: Mit dem „zeichnungsberechtigten Vertreter“ in § 10 Abs. 1 Nr. 2 UAG sei einzig der organschaftliche Vertreter einer Umweltgutachterorganisation und nicht der gewillkürte Vertreter gemeint. Dies ergebe sich auch aus dem nur auf den ersten Blick für beide Varianten offenen Wortlaut der Norm, denn die Tätigkeiten der Umweltgutachter für die Umweltgutachterorganisation seien keine Rechtsgeschäfte, im Rahmen derer eine Vertretung nach §§ 164 ff. BGB stattfinden könnte. Durch die Tätigkeiten der Umweltgutachter werde die Umweltgutachterorganisation weder berechtigt noch verpflichtet, was die Folge wirksamer Stellvertretung sei, vielmehr würden die Umweltgutachter für die Umweltgutachterorganisation die Leistung im Rahmen eines Dienstleistungsvertrages erbringen. Dieses Ergebnis bestätige auch der Vergleich mit dem die Zulassung von natürlichen Personen als Umweltgutachter betreffenden § 9 UAG, nach dem eine Erweiterung der Zulassung nur durch angestellte Personen, nicht aber durch Vertreter möglich sei. Sinn und Zweck der Regelung sei, eine entsprechende Verbindung der Umweltgutachterorganisation mit ihren Zeichnungsberechtigten herzustellen. Das derzeitige Vorgehen der Klägerin entspreche einer Maklertätigkeit, welche sich durch die Vermittlung eines fremden Geschäfts oder einer fremden Leistung auszeichne, wohingegen eine Umweltgutachterorganisation eigene Verfahren durchführe und sich zur Erfüllung dieser Aufgaben zugelassener Umweltgutachter bediene. Dieses Ergebnis werde auch durch den Willen des Gesetzgebers und das Telos des Gesetzes belegt. Der Erlass einer aufsichtlichen Maßnahme sei geboten gewesen, da die Klägerin sich nicht im Rahmen ihrer Zulassung bewege. Bezüglich der Art der Maßnahme sei eine möglichst flexible Vorgabe mit vollstreckbarem Regelungsinhalt gewählt worden. Flexibel sei die Maßnahme deswegen, weil sie keinerlei Vorgaben hinsichtlich der Art oder des Umfangs der künftigen Anstellungsverhältnisse mache. Es werde durchaus erkannt, dass die gewählte Maßnahme einen massiven Eingriff in die bisherigen Strukturen der Klägerin beinhalte. Damit sei aber kein Eingriff in gesetzlich verbürgte und daher schützenswerte Rechte verbunden, da die Freiheit, eine andere Art des Vorgehens bei Tätigkeiten als Umweltgutachter zu wählen, nie bestanden habe.

Die Klägerin legte mit Schreiben vom 4. Dezember 2015 Widerspruch gegen Nummer 2.1 des Bescheids ein, den sie nachfolgend im Wesentlichen wie folgt begründete: Weder aufgrund von Auflagen in ihrer Zulassung noch durch Gesetz bestehe eine Verpflichtung, bei umweltgutachterlichen Verfahren ausschließlich angestellte Umweltgutachter einzusetzen. Die angefochtene Anordnung sei inhaltlich zu unbestimmt, weil nicht konkretisiert werde, welche Verfahren und Begutachtungen genau gemeint seien. Des Weiteren seien die Tatbestandsvoraussetzungen der genannten Ermächtigungsgrundlage (§ 16 Abs. 1 UAG) nicht gegeben. Es liege kein Verstoß gegen § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG vor. Der dortige Begriff des „Vertreters“ sei mehrdeutig. Es könne sowohl ein gesetzlicher Vertreter als auch ein gewillkürter (rechtsgeschäftlicher) Vertreter gemeint sein, letzterer in dem Sinne, dass dessen Tätigkeit – im Sinne einer Zurechnung – als solche der Umweltgutachterorganisation anerkannt sein solle. Die Gesetzgebungsmaterialien seien unergiebig. Ihnen lasse sich allenfalls die Tendenz zu einer möglichst flexiblen Handhabung entnehmen; bestimmte aufbau- und ablauforganisatorische Strukturen hätten nicht festgeschrieben werden sollen. Auch der Sinn und Zweck des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG gebiete es nicht, den Begriff des „Vertreters“ nur im Sinne eines „organschaftlichen Vertreters“ zu verstehen. Andernfalls würde die vom Gesetzgeber beabsichtigte Flexibilität der Umweltgutachterorganisation verfehlt. Gerade auch bei ihrer Gesellschaftsform, der GmbH, könnten Gesellschafter, die nicht Geschäftsführer seien, nicht zum Zulassungsspektrum beitragen, wenn der Begriff des „Vertreters“ auf den organschaftlichen Vertreter begrenzt werde. Dies könne nicht Absicht des Gesetzgebers gewesen sein. Deshalb umfasse der Begriff des „Vertreters“ jedenfalls auch den gewillkürten Vertreter. Die Notwendigkeit einer weiten Auslegung des Begriffs des „Vertreters“, die auch den gewillkürten Vertreter einschließe, werde auch vom Unionsrecht vorgegeben. Soweit mitgliedstaatliche Ausführungsvorschriften überhaupt zulässig seien, müssten diese die Begriffsbestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 und deren Anforderungen an die Zulassung von Umweltgutachterorganisationen beachten. Indes verlange die Verordnung kein Anstellungsverhältnis, was einer engen Auslegung des Begriffs „Vertreter“ in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG entgegenstehe. Dies gelte auch deshalb, weil Umweltgutachter, die auch Beratungsleistungen erbrächten, bei einer Konformitätsbewertungsstelle im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 765/2008, die nach Art. 2 Nr. 20 Buchst. a VO (EG) 1221/2009 ebenfalls Umweltgutachter sei, gerade nicht angestellt sein dürften. Zudem verlangten die Rechtsordnungen anderer Mitgliedstaaten nicht, dass die für die Umweltgutachterorganisation tätigen Umweltgutachter für den Nachweis der erforderlichen Qualifikation bei dieser angestellt sein müssten. Träfe die Ansicht der Beklagten zu, würde allein Deutschland an das Rechtsverhältnis der Umweltgutachterorganisation zu ihren Mitarbeitern rechtliche Anforderungen stellen, welche über die in der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 genannten Anforderungen hinausgingen. Die Rechtsauffassung der Beklagten führe zudem zu einem Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit des Art. 56 AEUV. Rechtswidrig sei die Anordnung schon deswegen, weil sie die Durchführung von Begutachtungen durch organschaftliche Vertreter ausschließe. Darüber hinaus sei die Anordnung auch unverhältnismäßig, da sie in der Sache eine teilweise Untersagung ihrer umweltgutachterlichen Tätigkeit darstelle. Eine solche Untersagung sei jedoch nicht erforderlich, um zu gewährleisten, dass alle Verpflichtungen aus dem Umweltauditgesetz und der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 eingehalten würden. Soweit es um die Sicherstellung der Weisungsbefugnis der Umweltgutachterorganisation gegenüber den Umweltgutachtern gehe, könnte dies auch individualvertraglich gegenüber den Umweltgutachtern geregelt werden. Eine dementsprechende Anordnung der Beklagten würde ein milderes Mittel darstellen.

Mit Widerspruchsbescheid vom 14. November 2016 wies das Bundesverwaltungsamt den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus: Die auf § 16 Abs. 1 UAG gestützte Anordnung genüge dem Bestimmtheitsgebot. Insofern genüge es, wenn für die Klägerin als Adressatin der Regelungsgehalt erkennbar sei. Die betroffenen Verfahren und Begutachtungen seien aus der Zulassung der Klägerin erkennbar; die weiteren Begrifflichkeiten seien im maßgeblichen Normgefüge bestimmt oder definiert. Die Voraussetzungen für die Anordnung seien gegeben, es liege ein Verstoß gegen § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG vor. Soweit die Umweltgutachter der Klägerin über die in dem Arbeitsvertrag festgelegten zwei Stunden pro Monat hinaus tätig würden, seien sie keine „zeichnungsberechtigten Angestellten“, sondern selbstständige freie Mitarbeiter. Auch seien diese freien Mitarbeiter keine „zeichnungsberechtigten Vertreter“ im Sinne der Norm. Dies ergebe sich aus einer an Sinn und Zweck sowie an der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 orientierten Auslegung des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG. Die getroffene Anordnung sei auch ermessensfehlerfrei, sie verstoße insbesondere nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG, weil ein wichtiger Belang des Allgemeinwohls die subjektive Zulassungsschranke rechtfertige. Das Vorliegen der Voraussetzungen Fachkunde, Unabhängigkeit und Zuverlässigkeit bei Umweltgutachtern diene dem Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter. Die Maßnahme sei verhältnismäßig, die von der Klägerin vorgeschlagenen anderen Mittel seien jedenfalls keine milderen Mittel. Auch ein Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit sei nicht gegeben; der Schutzbereich des Art. 56 AEUV sei nicht beeinträchtigt.

Bereits am 7. November 2016 hatte die Klägerin Untätigkeitsklage erhoben, in die sie den Widerspruchsbescheid am 17. Dezember 2016 einbezogen hat. Zur Begründung der Klage hat die Klägerin ihr Vorbringen aus dem Verwaltungs- und Widerspruchsverfahren wiederholt sowie umfangreich ergänzt und vertieft.

Die Klägerin hat beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 6. November 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Bundesverwaltungsamtes vom 14. November 2016 aufzuheben, soweit ihr darin untersagt wird, umweltgutachterliche Verfahren und Begutachtungen als ihre Verfahren durchzuführen und auszuweisen, wenn an dem konkreten Verfahren beziehungsweise an der konkreten Begutachtung nicht mindestens ein Umweltgutachter im Rahmen eines Anstellungsverhältnisses mit ihr beteiligt ist,

sowie

die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat im Wesentlichen die Begründungen aus den angefochtenen Bescheiden umfangreich ergänzt und vertieft und darüber hinaus geltend gemacht: Bei der getroffenen Anordnung handele es sich nicht um eine Untersagung im Sinne des § 16 Abs. 2 UAG, zumal die Klägerin nie eine Rechtsposition/Zulassung inne gehabt habe, die ihr die Beschäftigung nicht angestellter Umweltgutachter gestattet habe. Unabhängig davon lägen auch die Voraussetzungen einer Aufhebung nach § 17 Abs. 1 UAG vor. Die Klägerin habe die Verträge mit der minimalen Arbeitszeit der angestellten Umweltgutachter zwar stets vorgelegt. Erst jetzt habe sich aber herausgestellt, dass es sich dabei nur um „Makulatur“ handele, bei deren Kenntnis die Zulassung hätte versagt werden müssen. Mit Blick darauf sei die angefochtene Anordnung erforderlich im Sinne des § 16 Abs. 1 UAG, weil sie gegenüber einem Widerruf der Zulassung wesentlich weniger belastend sei.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 26. Juli 2018 abgewiesen und zur Begründung sinngemäß ausgeführt: Die angefochtene Anordnung, die hinreichend bestimmt sei, sei sowohl auf der Grundlage von § 16 Abs. 1 UAG als auch auf der Grundlage von § 15 Abs. 4 UAG rechtmäßig, weil die Einhaltung der Voraussetzungen der der Klägerin erteilten Zulassung sichergestellt werden solle. Die Zulassung gestatte der Klägerin lediglich ein Tätigwerden durch angestellte Umweltgutachter. Ein solches liege nicht vor, wenn die Klägerin Umweltgutachter einsetze, die nicht bei ihr angestellt seien oder die außerhalb des Anstellungsverhältnisses für sie tätig würden. § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG stelle eine verhältnismäßige Einschränkung der über Art. 12 GG geschützten Berufsausübungsfreiheit dar, sei mit der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 vereinbar und verstoße auch nicht gegen die Dienstleistungsfreiheit.

Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung macht die Klägerin im Wesentlichen geltend: Das angegriffene Urteil gehe fehlerhaft davon aus, dass die ihr erteilte Zulassung ihr ein Tätigwerden nur mit bei ihr angestellten Umweltgutachtern im Rahmen des Anstellungsverhältnisses erlaube. Selbst die Widerspruchsbehörde habe solches nicht angenommen. Im Übrigen stelle § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG keine Grundlage für eine solche Beschränkung der Zulassung dar. Sei ihre Zulassung nicht entsprechend beschränkt und gebe die zuvor genannte Vorschrift nichts für eine solche Beschränkung her, gebe es keine Ermächtigungsgrundlage für die getroffene Anordnung. Im Übrigen sei die angefochtene Anordnung ermessensfehlerhaft, weil unverhältnismäßig. Die Anordnung stelle eine teilweise Untersagung ihrer umweltgutachterlichen Tätigkeit dar. Eine solche sei nicht erforderlich, um alle Verpflichtungen des Umweltauditgesetzes sowie der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 einzuhalten. Soweit es der Beklagten um die Weisungsbefugnis gegenüber den einzelnen Umweltgutachtern gehe, könne diese auch individualvertraglich vereinbart werden. Dies gewährleistete zugleich, dass die Tätigkeit des einzelnen Umweltgutachters ihr zuzurechnen sei. Die Anordnung sei auch unverhältnismäßig im engeren Sinne, weil der Einsatz gewillkürter Vertreter keines der Regelbeispiele für eine Untersagung nach § 16 Abs. 2 UAG erfülle und auch keinen ähnlich schweren Verstoß darstelle.

Die Klägerin beantragt,

das angegriffene Urteil zu ändern und Nummer 2.1 des Bescheids der Beklagten vom 6. November 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Bundesverwaltungsamtes vom 14. November 2016 aufzuheben

sowie

die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie macht sinngemäß im Wesentlichen geltend: Die Klägerin habe im Zulassungsverfahren die Zulassungsvoraussetzung gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG, die wesentlich auf eine entsprechende Verbindung der Umweltgutachterorganisation mit dem jeweils Zeichnungsberechtigten abstelle, mit der Vorlage von Anstellungsverträgen nachgewiesen. Die solchermaßen nachgewiesene Bindung könne sie nicht nach der Zulassung eigenmächtig austauschen. Im Übrigen gewährleiste der von ihr später vorgelegte Rahmenvertrag die erforderliche Bindung nicht. Dementsprechend fehle es an einer solchen, soweit Umweltgutachter für die Klägerin außerhalb des Anstellungsverhältnisses tätig geworden seien. Da die Klägerin im Zulassungsverfahren den „Bindungsnachweis“ mittels Anstellungsverträgen erbracht habe, sei dies implizit Gegenstand der jeweiligen Zulassungsbescheide geworden und habe in diesen nicht ausdrücklich formuliert werden müssen. Ebenso wenig bedürfe es einer gesetzlichen Regelung, dass in die Zulassung aufgenommene angestellte Umweltgutachter in ihrer Eigenschaft als Angestellte für die Umweltgutachterorganisation tätig werden müssten.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Berufung hat auch in der Sache Erfolg.

Die Klage ist – entgegen dem angegriffenen Urteil – begründet. Nummer 2.1 des Bescheids der Beklagten vom 6. November 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Bundesverwaltungsamtes vom 14. November 2016 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Grundsätzlich stellt § 16 Abs. 1 UAG eine taugliche Ermächtigungsgrundlage für die angefochtene Anordnung dar. Demgegenüber dürfte § 15 Abs. 4 UAG nach der Regelungskonzeption des Umweltauditgesetzes lediglich den Gegenstand bzw. den Umfang der Überprüfungsmöglichkeit der Aufsichtsbehörde beschreiben.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. März 2022– 21 A 4325/18 –, juris, Rn. 32.

Es fehlt jedoch an den tatbestandlichen Voraussetzungen für die getroffene Anordnung. Sie ist nicht im Sinne von § 16 Abs. 1 UAG erforderlich zur Erfüllung der Anforderungen und Pflichten nach – soweit hier relevant – dem Umweltauditgesetz und der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009.

In der Sache stellt die Anordnung eine endgültige teilweise Untersagung von gutachterlichen Tätigkeiten der Klägerin dar. Die verfügte Untersagung, umweltgutachterliche Verfahren und Begutachtungen als Verfahren der Klägerin durchzuführen und auszuweisen, wenn an dem konkreten Verfahren beziehungsweise an der konkreten Begutachtung nicht mindestens ein Umweltgutachter im Rahmen eines Anstellungsverhältnisses mit der Klägerin beteiligt ist, bewirkt, dass die Klägerin zukünftig gutachterliche Tätigkeiten nicht allein von Umweltgutachtern ausführen lassen kann, die entweder nicht bei ihr angestellt sind oder zwar bei ihr angestellt sind, jedoch nicht im Rahmen des Anstellungsverhältnisses zum Einsatz kommen. Indes besteht keine Pflicht der Klägerin, gutachterliche Tätigkeiten allein mit bei ihr angestellten und auch im Rahmen dieses Anstellungsverhältnisses zum Einsatz kommenden Umweltgutachtern ausführen zu lassen.

Eine solche Pflicht ergibt sich zunächst nicht aus der Zulassung der Klägerin. Zwar ist ihr nach den (sämtlich bestandskräftigen) Zulassungs(erweiterungs)bescheiden ein Tätigwerden nur durch die in den Bescheiden jeweils namentlich genannten Personen erlaubt. Indes ergibt sich im Wege der Auslegung der Bescheide, dass diese nicht zugleich regeln, dass diese Personen nur im Rahmen ihres Anstellungsverhältnisses zu der Klägerin eingesetzt werden dürfen.

Die Auslegung eines Verwaltungsaktes hat zum einen nach seinem objektiven Erklärungswert unter Berücksichtigung des Gesamtzusammenhangs der Erklärung und zum anderen danach zu erfolgen, wie ihn der Adressat oder ein Drittbetroffener nach Treu und Glauben verstehen dürfen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 2008– 7 B 48.07 –, juris, Rn. 6 m. w. N.

Dabei sind nach Ermittlung des Wortlauts einer Erklärung in einem zweiten Schritt auch sämtliche (Begleit-)Umstände in die Auslegung einzubeziehen, soweit sie einen Schluss auf den Sinngehalt der Erklärung zulassen. Selbst ein klarer Wortlaut einer Erklärung stellt keine Grenze für die Auslegung anhand der Gesamtumstände dar. Die Feststellung, dass eine Erklärung eindeutig ist, lässt sich erst durch eine alle Umstände berücksichtigende Auslegung treffen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2012 – 9 C7.11 –, juris, Rn. 17 m. w. N.

Hiervon ausgehend regelt insbesondere der der Klägerin erteilte ursprüngliche Zulassungsbescheid der Beklagten vom 19. Mai 1998 nicht, dass die Klägerin angestellte Umweltgutachter nur im Rahmen des Anstellungsverhältnisses einsetzen darf bzw. sie (die Klägerin), wie sinngemäß mit der angefochtenen Anordnung verfügt, gutachterliche Tätigkeiten nur unter Beteiligung eines Umweltgutachters ausführen darf, der dabei im Rahmen eines Anstellungsverhältnisses zu ihr zum Einsatz kommt.

Eine ausdrückliche Regelung dieses Inhalts enthält der Bescheid offensichtlich nicht. Eine solche ergibt sich auch nicht aus einer Gesamtschau seines Inhalts.

Zwar kann dessen Seiten 1 f. entnommen werden, dass zu der Klägerin neben dem Geschäftsführer drei angestellte Personen gehören. Die dortige Regelung lautet jedoch nur, dass der Klägerin die Zulassung als Umweltgutachterorganisation erteilt wird, ferner welche Befugnisse die Zulassung nach Art. 12 Abs. 1 VO (EWG) 1836/93 umfasst. Der Inhalt der Zulassung im Einzelnen ergibt sich nach Seite 2, mittig, des Bescheids sinngemäß aus den nachfolgenden Ausführungen im Bescheid unter den Nummern 1 bis 4; unter Nummer 5 werden Auflagen zur Zulassung geregelt. Unter der auf Seite 2 des Bescheids beginnenden, bis Seite 6 des Bescheids reichenden Nummer 1 sind die „Unternehmensbereiche“ aufgelistet, auf die sich die Zulassung „erstreckt“, ohne dass bestimmte natürliche Personen benannt oder in Bezug genommen werden. Angesichts dieses Inhalts der Seiten 1 f. des Bescheids ist die Auffassung der Beklagten, auf Seite 2 des Bescheids sei ausdrücklich geregelt, dass neben dem Geschäftsführer der Klägerin drei weitere Umweltgutachter als angestellte Personen für die Klägerin tätig werden dürften, offensichtlich unzutreffend. Den Seiten 1 f. des Bescheids kann nicht ansatzweise etwas dafür entnommen werden, dass die auf Seite 2 erfolgte Nennung der zur Klägerin gehörenden Personen einschließlich ihres Verhältnisses zu dieser (Geschäftsführer, Angestellte) regelnde Bedeutung für den Inhalt der Zulassung dahingehend hat, (nur) die genannten Personen dürften ausschließlich im Rahmen des dort erwähnten Verhältnisses zu der Klägerin für diese tätig werden.

Unter den Nummern 2 und 4 des Bescheids findet sich ebenfalls nichts, was darauf hindeutet, die Zulassung sei insoweit beschränkt, als für die Klägerin nur bestimmte natürliche Personen im Rahmen des auf Seite 2 des Bescheids genannten Verhältnisses zu dieser tätig werden dürfen.

Was die Nummer 3 auf den Seiten 7 ff. des Bescheids anbelangt, ist deren erstem Absatz zu entnehmen, dass „die Zulassung gutachterliche Tätigkeiten und insbesondere die Zeichnung der Gültigkeitserklärung von Umwelterklärungen und die Zeichnung von Berichten an die Unternehmen nur den im Bescheid genannten Personen“ gestattet. Dafür, dass diese Regelung über die in Bezug genommenen, auf Seite 2 genannten Personen hinaus auch das dort bezeichnete Verhältnis zu der Klägerin (Geschäftsführer, Angestellte) meint oder einbezieht in dem Sinne, dass gutachterliche Tätigkeiten nur den im Bescheid genannten Personen im Rahmen ihres dort genannten Verhältnisses zur Klägerin gestattet sind, enthält der Wortlaut des ersten Absatzes der Nummer 3 indes keinen Anhaltspunkt. Ein solcher findet sich auch nicht im nachfolgenden zweiten Absatz der Nummer 3, der u. a. anordnet, dass bei gutachterlichen Tätigkeiten ein zugelassener Umweltgutachter beteiligt sein muss. Allerdings ergibt sich daraus, dass es sich bei den im ersten Absatz der Nummer 3 in Bezug genommenen Personen um Umweltgutachter handeln muss (was bei der Nennung der Personen auf Seite 2 des Bescheids nicht vermerkt ist). Bestätigt wird dies durch die nachfolgende tabellarische Auflistung zur gutachterlichen Tätigkeit und Zeichnungsbefugnis, in der sich hinter den Namen der einzelnen natürlichen Personen, die deckungsgleich mit den auf Seite 2 des Bescheids genannten sind, jeweils in Klammern der Zusatz „Umweltgutachter“ befindet. Dagegen wird in der Auflistung das jeweilige auf Seite 2 des Bescheids genannte Verhältnis dieser Personen zur Klägerin (Geschäftsführer, Angestellte) nicht erwähnt. Dies steht einem Verständnis des ersten Absatzes der Nummer 3, die dort erfolgte Beschränkung der Zulassung dahingehend, gutachterliche Tätigkeiten seien nur den im Bescheid genannten Personen gestattet, beinhalte oder schließe wie auch immer das Verhältnis dieser Personen zur Klägerin (Geschäftsführer, Angestellte) ein, entgegen.

Ein hinreichender Anhaltspunkt dafür, dass die Regelung im ersten Absatz der Nummer 3 des Bescheids nicht nur die in Bezug genommenen Personen – in ihrer Eigenschaft als Umweltgutachter – meint, sondern darüber hinaus auch das auf Seite 2 des Bescheids erwähnte Verhältnis zur Klägerin einbezieht, ergibt sich ferner nicht aus dem dort in Bezug genommenen „§ 10 Abs. 2 Satz 2 und 3 und Abs. 3 UAG“, womit angesichts des Datums des Bescheids die Vorschrift in der ursprünglichen Fassung (u. F.) des Gesetzes vom 7. Dezember 1995 (BGBl. I S. 1591) gemeint ist. Denn diese Vorschrift erlaubte bereits keine „Personalisierung“ der Zulassung einer Umweltgutachterorganisation in der unter Nummer 3 des Bescheids vorgenommenen Weise dahingehend, dass die Zulassung der Umweltgutachterorganisation gutachterliche Tätigkeiten nur mit bestimmten natürlichen Personen gestattet, und tut dies auch nicht in der zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung geltenden Fassung. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird diesbezüglich auf die Ausführungen in dem Urteil des Senats ebenfalls vom heutigen Tage in dem Verfahren gleichen Rubrums 21 A 3348/20 Bezug genommen. Hiervon ausgehend gibt § 10 UAG erst recht nichts dafür her, dass die unter Nummer 3 des Bescheids vorgenommene Beschränkung der Zulassung, gutachterliche Tätigkeiten seien nur den im Bescheid genannten Personen gestattet, darüber hinaus wie auch immer das Verhältnis dieser Personen zur Klägerin (Geschäftsführer, Angestellte) einbezieht.

Etwas anderes kann nicht daraus abgeleitet werden, dass in den im Bescheid auf Seite 18 verfügten Auflagen Nummern 5.1 und 5.2 jeweils u. a. von angestelltem Personal der Organisation die Rede ist. Beide Auflagen betreffen nicht die Frage, mit welchen Personen die Umweltgutachterorganisation nach außen handeln darf, sondern bezeichnen jeweils eine Konstellation, in der die Umweltgutachterorganisation – im Ergebnis wegen einer „Vorbefassung“ – gar nicht tätig werden darf. Dabei erschließt sich nicht unmittelbar, warum die Auflagen hinsichtlich der „Vorbefassung“ auf „die Organisation oder ihr angestelltes Personal“ abstellen, da auch angestellte Personen aufgrund ihrer Anstellung Teil der Organisation sind. Zwar mag die zitierte Formulierung damit zu erklären sein, dass mit „die Organisation“ deren (handelndes) Organ, also der Geschäftsführer, gemeint ist und mag dementsprechend in der Formulierung die – über die Fälle der „Vorbefassung“ hinausreichende – Vorstellung anklingen, für die Umweltgutachterorganisation handelten nach außen entweder der Geschäftsführer oder angestellte Personen. Auch deckt sich diese Vorstellung damit, dass auf Seite 2 des Bescheids die zur Klägerin gehörenden Personen als Geschäftsführer und Angestellte bezeichnet sind, so dass es annähernd selbstverständlich erscheint, diese handelten nach außen für die Klägerin. Diese sich aus den Auflagen ergebende Vorstellung reicht indes nicht, um insbesondere die Regelung im ersten Absatz der Nummer 3 des Bescheids über den Wortlaut hinaus dahingehend zu interpretieren, auch das auf Seite 2 des Bescheids bezeichnete Verhältnis der dort in Bezug genommenen Personen zur Klägerin (Geschäftsführer, Angestellte) sei Teil der Regelung, zumal solches – wie ausgeführt – in den den Inhalt der Zulassung bestimmenden Nummern 1 bis 4 des Bescheids nicht anklingt.

Gegen das Verständnis der Regelung im ersten Absatz der Nummer 3 des Bescheids dahingehend, gutachterliche Tätigkeiten seien nur den im Bescheid genannten Personen und nur dann gestattet, wenn sie dabei im Rahmen des auf Seite 2 des Bescheids erwähnten Verhältnisses zur Klägerin handelten, spricht im Weiteren, dass die Beklagte gar keinen solchen Regelungswillen hatte. Die Annahme eines solchen setzte voraus, dass die Beklagte bereits bei der in Rede stehenden (erstmaligen) Zulassung der Klägerin die Konstellation im Blick hatte, dass eine bei der Klägerin angestellte Person auch außerhalb des Anstellungsverhältnisses für diese tätig werden könnte. Dafür ist nichts ersichtlich. Ob der erwähnte Rahmenvertrag auf eine entsprechende Absicht der Klägerin hindeutet, ist unerheblich, weil er der Beklagten bei Erlass des Bescheids vom 19. Mai 1998 nicht bekannt war. Soweit die Beklagte den seinerzeit geltenden § 10 Abs. 1 Nr. 2 UAG u. F. dahingehend interpretiert hat, dass nur die Personen für eine Umweltgutachterorganisation nach außen tätig werden dürfen, mittels derer die durch die zuvor genannte Vorschrift normierte Zulassungsvoraussetzung erfüllt worden ist, ist dem mit der Regelung im ersten Absatz der Nummer 3 des Bescheids Rechnung getragen worden, ohne dass es einer darüber hinausgehenden Regelung (Tätigwerden dieser Personen nur im Rahmen ihres Verhältnisses zur Organisation/ihrer Funktion innerhalb der Organisation) bedurfte.

Ein anderes Verständnis des Bescheids vom 19. Mai 1998 ergibt sich schließlich nicht daraus, dass die Klägerin im vorhergehenden Verwaltungsverfahren Angaben zu angestellten Personen gemacht und Anstellungsverträge vorgelegt hat. Damit hat sie schlicht der Zulassungsvoraussetzung gemäß dem seinerzeit geltenden § 10 Abs. 1 Nr. 2 UAG u. F. Rechnung getragen, wonach als eine Alternative die Organisation das Vorhandensein (fachkundiger) zeichnungsberechtigter Angestellter nachzuweisen hat. Die andere Alternative – (fachkundige) zeichnungsberechtigte Vertreter – traf jedenfalls auf den Geschäftsführer der Klägerin als deren gesetzlicher Vertreter zu. Unabhängig davon, ob die beiden nach der Vorschrift gegebenen Alternativen als ein (auszuübendes) Wahlrecht interpretiert werden können – jedenfalls für die Klägerin als Gesellschaft mit beschränkter Haftung dürfte es keine Alternative darstellen, statt Angestellter eine große Zahl weiterer Geschäftsführer zu beschäftigen –, ist damit keine Aussage oder Erklärung verbunden, welche Personen aufgrund oder innerhalb welchen Verhältnisses zu der Organisation für diese nach Erteilung der Zulassung nach außen tätig werden sollen/dürfen. Diente die Vorlage der Anstellungsverträge dem Nachweis des Vorliegens der Zulässigkeitsvoraussetzung gemäß § 10 Abs. 1 Nr. 2 UAG u. F., kann eine Aussage oder Erklärung der Klägerin dahingehend, die angestellten Personen würden für sie ausschließlich im Rahmen ihres jeweiligen Anstellungsvertrags tätig werden, zudem nicht daraus abgeleitet werden, dass die Anstellungsverträge eine Regelung zur Arbeitszeit enthalten. Ist eine solche Aussage/Erklärung nicht Gegenstand des Zulassungsantrags und nicht aus diesem abzuleiten, kann sie auch nicht für das Verständnis des Bescheids vom 19. Mai 1998 herangezogen werden.

Das Vorstehende gilt auch in Ansehung des vorerst letzten (Zulassungserweiterungs-)Bescheids der Beklagten vom 25. September 2015. Die dortige Regelung im ersten Absatz der Nummer 4 entspricht der Regelung im ersten Absatz der Nummer 3 des Bescheids vom 19. Mai 1998, die Auflagen unter den Nummern 6.2 und 6.3 entsprechen den Auflagen unter den Nummern 5.1 und 5.2 im Bescheid vom 19. Mai 1998. Das vorstehend aufgezeigte Verständnis der Regelung im ersten Absatz der Nummer 3 des Bescheids vom 19. Mai 1998 (und dementsprechend auch der Regelung im ersten Absatz der Nummer 4 des Bescheids vom 25. September 2015) wird dadurch bestätigt, dass der zuletzt genannte Bescheid gar nicht erwähnt, dass die Umweltgutachterin N. , die maßgeblich für die Zulassungserweiterung ist, jedenfalls nach dem vorgelegten Anstellungsvertrag in einem Anstellungsverhältnis zu der Klägerin steht. Auch in der dem Bescheid vom 25. September 2015 beigefügten Anlage, die alle für die Klägerin tätigen Personen (einschließlich des Geschäftsführers) namentlich aufführt, werden diese Personen sämtlich (nur) als Umweltgutachter bezeichnet; das jeweilige Verhältnis zur Klägerin wird nicht erwähnt. Zwar war der Beklagten angesichts ihres an die Klägerin gerichteten Anhörungsschreibens vom 25. August 2015 bei Erlass des Bescheids vom 25. September 2015 bekannt, dass bei der Klägerin angestellte Umweltgutachter außerhalb des Anstellungsverhältnisses zum Einsatz kommen. Ein Regelungswille, dies durch eine solches ausschließende Bestimmung des Inhalts der Zulassung zu unterbinden, hat in dem Bescheid vom 25. September 2015 keinen Niederschlag gefunden. Die dortige Regelung im ersten Absatz der Nummer 4 entspricht, wie ausgeführt, der Regelung im ersten Absatz der Nummer 3 des ursprünglichen Zulassungsbescheids und hat gerade nicht den Inhalt der Nummer 2.1 des angefochtenen Bescheids vom 6. November 2015. Ob die Beklagte meinte, bereits die Regelung unter Nummer 4 des Bescheids vom 25. September 2015 schließe es aus, im Bescheid genannte Personen außerhalb des Anstellungsverhältnisses einzusetzen, ist unerheblich, weil dies, wie zuvor ausgeführt, nicht zutrifft.

Unabhängig von der der Klägerin erteilten Zulassung stellt der Inhalt der angefochtenen Anordnung unter Nummer 2.1 des Bescheids vom 6. November 2015 keine sich unmittelbar aus dem Umweltauditgesetz ergebende Anforderung dar. Eine der Nummer 2.1 des angefochtenen Bescheids entsprechende Anforderung ergibt sich insbesondere nicht aus § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 2 und 3 UAG in der – wegen der Dauerwirkung der angefochtenen Anordnung maßgeblichen – im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung geltenden Fassung. Die Vorschrift bestimmt nicht, dass die Zulassung einer Umweltgutachterorganisation die Ausführung umweltgutachterlicher Tätigkeiten nur denjenigen natürlichen Personen gestattet, mittels derer die Organisation im Zulassungsverfahren das Vorliegen der Zulassungsvoraussetzung gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG nachgewiesen hat, und regelt dementsprechend erst recht nicht, dass in dem Fall, dass das Vorliegen der zuvor genannten Zulassungsvoraussetzung mittels oder anhand angestellter Umweltgutachter nachgewiesen wurde, diese nur im Rahmen des Anstellungsverhältnisses für die Organisation tätig werden dürfen. Insoweit wird erneut zur Vermeidung von Wiederholungen auf die Ausführungen des Senats in seinem Urteil ebenfalls vom heutigen Tag in dem Verfahren 21 A 3348/20 Bezug genommen. Dies gilt auch, soweit die Beklagte sinngemäß meint, bei der unter Nummer 2.1 der angefochtenen Anordnung aufgestellten Anforderung handele es sich um eine sich aus dem Umweltauditgesetz ergebende Selbstverständlichkeit, die keiner ausdrücklichen gesetzlichen Regelung bedurft habe. Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass die insbesondere im Widerspruchsbescheid anklingende Auffassung, die zuvor genannte Zulassungsvoraussetzung liege nicht mehr vor, weil die Klägerin (jedenfalls formal) bei ihr angestellte Umweltgutachter außerhalb des Anstellungsverhältnisses auf gesonderter vertraglicher Grundlage zur Erledigung ihr erteilter Gutachtenaufträge eingesetzt habe, nicht zutrifft. Aus § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG ergibt sich lediglich, dass einer Umweltgutachterorganisation zur Erlangung der Zulassung für einen bestimmten Zulassungsbereich entsprechend fachkundiges Personal zur Verfügung stehen muss, was u. a. dann der Fall ist, wenn sie einen zugelassenen Umweltgutachter angestellt hat (§ 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a UAG). An der grundsätzlichen Verfügbarkeit aufgrund des Anstellungsverhältnisses, so dieses wirksam und ein solches im Sinne von § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG ist, und somit am Vorliegen der Zulassungsvoraussetzung ändert sich nichts dadurch, dass der angestellte Umweltgutachter nicht innerhalb des Anstellungsverhältnisses eingesetzt wird.

Die Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 verlangt ebenfalls nicht, dass Umweltgutachterorganisationen gutachterliche Tätigkeiten nur von oder unter Beteiligung von bei ihnen angestellten Umweltgutachtern im Rahmen des Anstellungsverhältnisses ausführen lassen. Dies ergibt sich schon daraus, dass die genannte Verordnung, die mit Blick auf Art. 2 Nr. 20 Buchst. b VO (EG) 1221/2009 sowohl für natürliche Personen (entsprechend § 2 Abs. 2 UAG) als auch für juristische Personen, Vereinigungen und Gruppen (in § 2 Abs. 3 UAG als Umweltgutachterorganisationen bezeichnet und näher konkretisiert) gleichermaßen gilt, hinsichtlich des in Art. 20 Abs. 2 VO (EG) 1221/2009 geregelten Nachweises der Fachkunde keinerlei Vorgaben macht, dementsprechend ein Anstellungsverhältnis in keiner Weise erwähnt und auch im Übrigen, soweit sie Berufsausübungsregelungen enthält, nicht vorschreibt, dass eine Umweltgutachterorganisation, so sie denn Umweltgutachter angestellt hat, gutachterliche Tätigkeiten nur durch diese und nur, soweit diese sich dabei im Rahmen des Anstellungsverhältnisses halten, ausführen lassen darf.

Die angefochtene Anordnung erweist sich auch dann nicht auf der Grundlage von § 16 Abs. 1 UAG als rechtmäßig, wenn man entsprechend dem Vorbringen der Beklagten die Erforderlichkeit der Anordnung im Sinne der Vorschrift daraus herleitet, es lägen die Voraussetzungen für eine Aufhebung der Zulassung der Klägerin nach § 17 Abs. 1 UAG vor und die Anordnung stelle sich demgegenüber unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten als milderes Mittel dar. Dieser Ansatz dringt jedenfalls deshalb nicht durch, weil Anordnungen gemäß § 16 Abs. 1 UAG im Ermessen der Beklagten stehen und sich keine zutreffenden Ermessenserwägungen dazu finden (§ 114 Satz 1 VwGO), dass die Anordnung deshalb verfügt worden ist, weil sie als milderes Mittel gegenüber einer Aufhebung der Zulassung der Klägerin angesehen worden ist.

Solche Ermessenserwägungen finden sich weder in dem Bescheid vom 6. November 2015 noch im Widerspruchsbescheid. Dies liegt daran, dass die Bescheide jedenfalls sinngemäß davon ausgehen, die Anordnung sei erforderlich, weil sichergestellt werden müsse, dass sich die Klägerin innerhalb der ihr erteilten Zulassung bewege oder die Zulassungsvoraussetzung gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG einhalte. Bei dem Vorbringen der Beklagten im gerichtlichen Verfahren zum Vorliegen der Aufhebungsvoraussetzungen handelt es sich hingegen ersichtlich nicht um nachgeschobene Ermessenserwägungen.

Selbst wenn man das sinngemäße Vorbringen, die angefochtene Anordnung stelle im Vergleich zu einer Aufhebung der Zulassung eine weniger belastende Maßnahme dar, als nachgeschobene Ermessenserwägung begriffe, wäre sie nicht fehlerfrei, weil der Umfang der Belastung unzutreffend eingeschätzt worden wäre. Unterstellte man entsprechend dem Beklagtenvorbringen, dass hinsichtlich der der Klägerin erteilten Zulassung ein Rücknahmegrund vorliegt, weil die von der Klägerin vorgelegten Anstellungsverträge mit einer Arbeitszeit von durchschnittlich zwei Stunden monatlich in Ansehung von § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG Scheingeschäfte darstellen und deshalb nichtig sind (§ 117 Abs. 1 BGB), es sich somit bei den betroffenen natürlichen Personen nicht um Angestellte der Klägerin handelt, deren Fachkunde ihr gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG zugerechnet werden kann, und dementsprechend die zuvor genannte Zulassungsvoraussetzung jeweils von Anfang an nicht vorgelegen hat, erfasste der sich daraus ergebende Rücknahmegrund die Zulassung nicht insgesamt, sondern lediglich für diejenigen Zulassungsbereiche, für die der Fachkundenachweis mittels der (unterstellten) „Scheinangestellten“ geführt wurde. Dies trifft indes jedenfalls nicht für die Zulassungsbereiche zu, für die der Geschäftsführer der Klägerin als Umweltgutachter zugelassen ist, sowie für diejenigen des für die Klägerin tätigen Umweltgutachters C. . Denn für diesen ist jedenfalls nach dem beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten ein Anstellungsvertrag mit Vollzeitbeschäftigung (40 Stunden wöchentlich) vorgelegt worden. Demgegenüber gilt die angefochtene Anordnung für die Tätigkeit der Klägerin in sämtlichen Zulassungsbereichen. Darüber hinaus wird aus dem Beklagtenvorbringen, ausgehend von einem teilweisen anfänglichen Nichtvorliegen der Voraussetzungen des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG, nicht deutlich, warum nicht statt der angefochtenen Anordnung – als eine (noch) weniger belastende Maßnahme – entsprechend § 17 Abs. 2 Satz 4 UAG eine Frist gesetzt worden ist, innerhalb derer nachgewiesen werden muss, dass die zuvor genannte Zulassungsvoraussetzung (nunmehr) erfüllt ist. Bei der Annahme nichtiger Anstellungsverträge schied ein solches Vorgehen jedenfalls nicht von vornherein als nicht zielführend oder unzweckmäßig aus. Vielmehr klingt in der Begründung auf Seite 17 unten/Seite 18 oben des Bescheids vom 6. November 2015, wo u. a. sinngemäß von künftigen Vollzeitangestelltenverträgen und saisonal abhängigen Anstellungsverträgen die Rede ist, sogar die Vorstellung der Beklagten an, die Klägerin müsse oder werde andere (wirksame) Anstellungsverträge schließen.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Notwendigkeit der Zuziehung eines Prozessbevollmächtigten für das Vorverfahren (§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO), über die der Senat aus Gründen der Beschleunigung entscheidet, bestand hier aufgrund der Komplexität des Streitstoffs.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO, § 708 Nr. 10 Satz 1, § 711 ZPO.

Die Zulassung der Revision beruht auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Die Frage, ob eine zugelassene Umweltgutachterorganisation, die den für die Zulassung erforderlichen Fachkundenachweis gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG u. a. mittels bei ihr angestellter Umweltgutachter geführt hat, verpflichtet ist, gutachterliche Tätigkeiten nur von diesen Umweltgutachtern im Rahmen des Anstellungsverhältnisses ausführen zu lassen, ist über den vorliegenden Einzelfall hinaus für die Tätigkeit sämtlicher Umweltgutachterorganisationen von Relevanz und klärungsbedürftig.