Oberverwaltungsgericht NRW, 21 A 3348/20

Tatbestand

Die Klägerin ist eine zugelassene Umweltgutachterorganisation im Sinne von § 2 Abs. 3 UAG und nimmt u. a. die dort genannten Aufgaben wahr. Die Beklagte ist kraft Beleihung zuständig für die Zulassung von Umweltgutachtern und Umweltgutachterorganisationen sowie die Aufsicht über diese.

Die ursprüngliche Zulassung der Klägerin erfolgte mit Bescheid der Beklagten vom 19. Mai 1998. Dieser lautet dahingehend, dass der Klägerin „mit dem Geschäftsführer: […] und den angestellten Personen: […]“ – es werden die Namen und Privatanschriften der Personen genannt – die Zulassung als Umweltgutachterorganisation erteilt wird. Nach Nummer 1 des Bescheids erstreckt sich die Zulassung auf bestimmte, nachfolgend im Einzelnen aufgelistete sog. Unternehmensbereiche. Der erste Absatz der Nummer 3 auf Seite 7 des Bescheids lautet:

„Gemäß § 10 Abs. 2 Satz 2 und 3 und Abs. 3 UAG gestattet die Zulassung gutachterliche Tätigkeiten und insbesondere die Zeichnung der Gültigkeitserklärung von Umwelterklärungen und die Zeichnung von Berichten an die Unternehmen nur den im Bescheid genannten Personen.“

Kurz darauf folgen in dem Bescheid vier mit der Formulierung „Im einzelnen sind die gutachterliche Tätigkeit und die Zeichnungsbefugnis wie folgt gebunden:“ eingeleitete Tabellen, denen jeweils der Name einer bestimmten natürlichen Person (der Geschäftsführer der Klägerin sowie die drei eingangs des Bescheids genannten angestellten Personen) jeweils mit dem Zusatz „(Umweltgutachter)“ vorangestellt ist. Die Tabellen haben jeweils zwei Spalten; die linke trägt jeweils die Überschrift: „Unternehmensbereiche (§ 7 Abs. 3 UAG) gemäß § 2 Abs. 1 UAG:“, die rechte „Zeichnungsbefugnis für folgende Fachgebiete gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 2 UAG:“.

In der Folgezeit beschäftigte die Klägerin noch weitere Umweltgutachter, was sie der Beklagten jeweils anzeigte und stets zu einem neuen (weiteren) Zulassungsbescheid führte, in dem jeweils der neue (weitere) Umweltgutachter mit den zugehörigen Zulassungsbereichen aufgeführt und eine dem ersten Absatz der Nummer 3 des ursprünglichen Zulassungsbescheids vom 19. Mai 1998 entsprechende Regelung enthalten war.

Die vorerst letzte Änderung (Erweiterung) der Zulassung der Klägerin erfolgte mit Bescheid der Beklagten vom 25. September 2015 betreffend die Umweltgutachterin N. . Nach Nummer 1 des Bescheids betrifft die Erweiterung der Zulassung einen bestimmten nachstehend aufgeführten Zulassungsbereich gemäß § 2 Abs. 4 UAG. Nach Nummer 2 des Bescheids erstreckt sich die Erweiterung auf die Zeichnungsbefugnis der genannten Umweltgutachterin. Dem schließt sich wiederum eine mit der Formulierung „Die Erweiterung der gutachterlichen Tätigkeit bezüglich der Zeichnungsbefugnis ist wie folgt gebunden:“ eingeleitete zweispaltige Tabelle an, der der Name der Umweltgutachterin vorangestellt ist. Die linke Spalte trägt die Überschrift „Zulassungsbereich gemäß § 2 Abs. 4 UAG n. F. (WZ 2008):“, die Überschrift der rechten Spalte ist identisch mit der aus dem ursprünglichen Zulassungsbescheid. Im ersten Absatz der Nummer 4 des Bescheids findet sich die gleiche Regelung wie im ersten Absatz der Nummer 3 des ursprünglichen Zulassungsbescheids. Nach einer Anlage zum Bescheid verfügte die Klägerin am 25. September 2015 über zwanzig zeichnungsbefugte Umweltgutachter (einschließlich ihres Geschäftsführers); diese sind in der Anlage einzeln namentlich jeweils mit der Ergänzung „Umweltgutachter“ und den jeweiligen Zulassungsbereichen aufgeführt.

Mit dem ganz überwiegenden Teil der zuvor genannten Umweltgutachter hat die Klägerin jeweils zwei Verträge geschlossen: zum einen einen sog. „Anstellungsvertrag für Außertarifliche Angestellte“, nach dem sich die Arbeitszeit „nach den Anforderungen der Kunden“ richtet, „die durchschnittliche regelmäßige monatliche Arbeitszeit 2 Stunden (1/4 Arbeitstag)“ beträgt und „3 volle Arbeitstage pro Jahr […] mit diesem Vertrag abgegolten“ sind, sowie zum anderen einen sog. „Rahmenvertrag: Auditoren, Fachexperten und Sachverständige“, nach dem die darin sogenannten „Auditoren“ freiberuflich auf der Grundlage gesondert erteilter Einzelaufträge als Unterauftragnehmer für die Klägerin tätig werden. Nach dem Rahmenvertrag sind sie an keine Weisungen gebunden und entsteht auch bei mehrfach aufeinanderfolgender Beauftragung kein abhängiges Beschäftigungsverhältnis. Eine Bevollmächtigung der „Auditoren“ wird in dem Rahmenvertrag nicht ausdrücklich erklärt.

Nachdem die Beklagte im Rahmen der Regelaufsicht über die Tätigkeit der Klägerin festgestellt hatte, dass jedenfalls einige der für die Klägerin handelnden Umweltgutachter nicht im Rahmen des jeweiligen Anstellungsverhältnisses, sondern aufgrund des Rahmenvertrags freiberuflich als Unterauftragnehmer der Klägerin tätig waren, untersagte sie der Klägerin mit (Aufsichts-)Bescheid vom 6. November 2015 u. a. sinngemäß die Ausübung von Tätigkeiten, an denen nicht mindestens ein Umweltgutachter im Rahmen eines Anstellungsverhältnisses mit der Klägerin beteiligt ist. Die insoweit gegen diesen Bescheid gerichtete Klage der Klägerin wies das Verwaltungsgericht Köln mit Urteil vom 26. Juli 2018 – 13 K 9885/16 – ab. Auf die Berufung der Klägerin hat der Senat ebenfalls mit Urteil vom heutigen Tag den Bescheid insoweit aufgehoben (Verfahren 21 A 3444/18).

Im August 2018 beantragte die Klägerin sinngemäß die Erweiterung ihrer Zulassung um die (zugelassene) Umweltgutachterin C. T.-M. unter Hinweis darauf, dass es sich nicht um eine Erweiterung der Unternehmensbereiche („Scopes“) handele, sondern die genannte Umweltgutachterin in den vorhandenen „Scopes“ (bereits zugelassene Unternehmensbereiche) als zeichnungsberechtigte Vertreterin für sie tätig werden solle. Nach dem dem Antrag beigefügten sog. „Umweltgutachtervertrag“ ist die genannte Umweltgutachterin einerseits freie Mitarbeiterin bzw. freiberuflich tätig, andererseits „zeichnungsberechtigter Vertreter im Sinne von § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG“.

Mit Bescheid vom 26. November 2018 lehnte die Beklagte die Erweiterung der Zulassung ab und führte zur Begründung im Wesentlichen aus: Voraussetzung für die Aufnahme eines Umweltgutachters in den Organisationsbescheid einer Umweltgutachterorganisation sei nach § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a UAG, dass es sich bei dem Aufzunehmenden um einen Angestellten oder organschaftlichen Vertreter handele. Dies sei nach der Ausgestaltung des Vertragsverhältnisses mit Frau T. -M. nicht der Fall. Sie sei freie Mitarbeiterin, die Annahme von Begutachtungsaufträgen sei ihr freigestellt. Eine hinreichend verfestigte Verbindung mit der Klägerin bestehe nicht; die im Vertrag vereinbarte rechtsgeschäftliche Vertretungsmacht sei auf den einzelnen Gutachtenauftrag beschränkt, was für § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a UAG nicht ausreiche.

Die Klägerin legte mit Schreiben vom 11. Dezember 2018 Widerspruch ein, den sie nachfolgend umfangreich begründete.

Am 15. März 2019 hat die Klägerin Untätigkeitsklage erhoben, in die sie später den ihren Widerspruch zurückweisenden Widerspruchsbescheid des Bundesverwaltungsamtes vom 12. April 2019 einbezogen hat. Zur Begründung der Klage hat die Klägerin ihr Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren, dass auch ein gewillkürter (rechtsgeschäftlicher) Vertreter ein zeichnungsberechtigter Vertreter im Sinne des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG sei, wiederholt und vertieft.

Während des erstinstanzlichen Klageverfahrens ist die zuvor genannte Vorschrift mit Wirkung ab 1. Januar 2020 dahingehend geändert worden, dass an die Stelle des Worts „Vertreter“ die (nunmehr geltenden) Wörter „persönlich haftende Gesellschafter, Partner, Mitglieder des Vorstandes oder Geschäftsführer“ getreten sind.

Nach der zuvor genannten Gesetzesänderung hat die Klägerin im Wesentlichen geltend gemacht: Nach dem (neuen) Wortlaut der Norm könnten freie Mitarbeiter den Zulassungsbereich einer Umweltgutachterorganisation nicht mehr erweitern. Diese Beschränkung verstoße wie schon die Interpretation der alten Fassung durch die Beklagte gegen Unionsrecht, vor allem gegen die Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 selbst. Ein nationalstaatliches Ausführungsgesetz wie das Umweltauditgesetz dürfe keine dieser gemäß Art. 288 AEUV allgemeine Geltung beanspruchenden Verordnung widerstreitenden Anordnungen treffen. Ergänzende Regelungen der Mitgliedstaaten seien nur insoweit zulässig, als die Verordnung ausdrücklich die Verpflichtung zu deren Erlass treffe oder mangels eigener Regelung darauf angelegt sei. Die Begriffsbestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 verlangten kein Anstellungsverhältnis. Soweit auch Konformitätsbewertungsstellen nach Art. 2 Nr. 20 Buchst. a VO (EG) 1221/2009 als Umweltgutachter eingestuft würden, dürften bei solchen, die Managementsysteme zertifizierten, gemäß der DIN EN ISO/IEC 17021 gerade keine Umweltgutachter angestellt sein, die auch Beratungsleistungen erbringen würden. Auch in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union werde ein Anstellungsverhältnis nicht verlangt. Ein verpflichtendes Anstellungsverhältnis verstoße zudem gegen die Dienstleistungsfreiheit der Umweltgutachter aus anderen Mitgliedstaaten. Zwar käme nach dem Wortlaut der Vorschrift in Betracht, den Begriff des Angestellten dahingehend weit auszulegen, dass darunter auch Selbstständige fielen, die aufgrund eines Dienstvertrages für eine Umweltgutachterorganisation tätig würden. Dies scheitere aber daran, dass nach den Gesetzesmaterialien die Gesetzesänderung gerade darauf abziele, dass freiberuflich Tätige zukünftig nicht mehr als zeichnungsberechtigte Vertreter eingesetzt werden könnten. Das Gericht müsse daher, um für die volle Wirksamkeit der Normen des Unionsrechts Sorge zu tragen, die Neufassung des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG außer Anwendung lassen, mit der Folge, dass die alte Fassung wieder auflebe.

Die Klägerin hat beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 26. November 2018 und des Widerspruchsbescheides des Bundesverwaltungsamtes vom 12. April 2019 zu verpflichten, ihre Zulassung als Umweltgutachterorganisation um die Umweltgutachterin Frau C. T. -M. zu erweitern

sowie

die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat sie die Ausführungen aus den angegriffenen Bescheiden, dass ein rechtsgeschäftlicher Vertreter kein zeichnungsberechtigter Vertreter im Sinne des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG (a. F.) sei, wiederholt und vertieft.

Nach der Gesetzesänderung hat sie im Wesentlichen vorgetragen: Die neue Fassung der Vorschrift sei mit europäischem Recht, insbesondere der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 vereinbar. Bei der Neufassung handele es sich nur um eine sprachliche Klarstellung der bereits seit 1995 angewandten Regelung. Sinn und Zweck von § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG sei gewesen und sei es auch weiterhin, die in Art. 20 Abs. 4 VO (EG) 1221/2009 geforderte unabhängige und unparteiliche Aufgabenwahrung durch Umweltgutachter sicherzustellen. Dies könne bei selbstständigen freien Mitarbeitern nicht hinreichend gewährleistet werden. Ein Verstoß gegen die allgemeine Dienstleistungsfreiheit liege nicht vor, da deren etwaige Beschränkung durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses (Sicherstellung einer unabhängigen und unparteilichen Aufgabenwahrnehmung) gerechtfertigt wäre.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 15. Oktober 2020 abgewiesen und zur Begründung zusammengefasst im Wesentlichen ausgeführt: Auf der Grundlage des neugefassten § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG habe die Klägerin keinen Anspruch auf die beantragte Zulassungserweiterung, weil Frau T. -M. keine nach der Vorschrift erforderliche Anbindung an die Klägerin habe. Insbesondere sei sie nach dem vorgelegten „Umweltgutachtervertrag“ keine Angestellte im Sinne einer abhängig Beschäftigten. Die Vorschrift sei mit Blick auf Art. 12 GG verfassungsgemäß. Sie sei auch nicht europarechtswidrig, weil Art. 20 VO (EG) 1221/2009 offen sei für Regelungen der Mitgliedsstaaten, wie eine Umweltgutachterorganisation die notwendige Fachkunde sicherstelle und nachweise. Ein Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit liege ebenfalls nicht vor.

Die Klägerin hat die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt.

Am 12. Mai 2022 hat ein Erörterungstermin stattgefunden, in dem der Berichterstatter u. a. darauf hingewiesen hat, dass es für das Klagebegehren (Zulassungserweiterung um Frau T. -M. ) an einer Anspruchsgrundlage fehlen dürfte. Auf das über den Erörterungstermin geführte Protokoll wird Bezug genommen.

Zur Begründung ihrer Berufung, was das bereits erstinstanzlich verfolgte Zulassungserweiterungsbegehren anbelangt, macht die Klägerin zusammengefasst im Ergebnis geltend: Die Neufassung des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG, soweit sie für fachkundige Personen ein Anstellungsverhältnis fordere, sei unionsrechtswidrig, insbesondere weil die Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 eine solche Zulassungsvoraussetzung nicht enthalte und den Mitgliedsstaaten auch keinen entsprechenden Regelungsspielraum einräume. Weil eine europarechtskonforme Auslegung des Begriffs des Angestellten aufgrund des gesetzgeberischen Willens, wie er sich aus den Materialien zu der Neufassung des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG ergebe, ausscheide, sei die Neufassung der Vorschrift unanwendbar. Auf Grundlage der anzuwendenden vormaligen Fassung der Vorschrift bestehe der geltend gemachte Zulassungserweiterungsanspruch, weil Frau T. -M. zeichnungsberechtigte Vertreterin im Sinne der vormals geltenden Vorschrift sei.

Zur Begründung ihrer nach dem Erörterungstermin ergänzten Klageanträge (nachfolgend wiedergegebener Hilfsantrag sowie Anträge Nummer 2 bis Nummer 4) führt die Klägerin zusammengefasst aus: Soweit es sich um Klageänderungen handele, seien diese jedenfalls sachdienlich. Sämtliche begehrten Feststellungen seien zulässig. Sie beträfen gegenwärtige konkrete Rechtsverhältnisse zwischen ihr und der Beklagten. Sollte es sich bei der jeweils den Gegenstand der Anträge Nummer 2 bis Nummer 4 bildenden Erweiterung der Zulassung um einen Zulassungsbereich um ein zukünftiges Rechtsverhältnis handeln, sei auch dieses hinreichend konkret, weil sie Erweiterungen um bestimmte Zulassungsbereiche konkret beabsichtige und bestimmte Umweltgutachter bereits die Bereitschaft bekundet hätten, außerhalb eines Anstellungsverhältnisses für sie tätig zu werden. Die Rechtsverhältnisse seien zwischen ihr und der Beklagten auch streitig. Diese vertrete seit vielen Jahren die Rechtsauffassung, sie (die Klägerin) dürfe Zertifizierungsverfahren nur unter Beteiligung von mindestens einem bei ihr angestellten Umweltgutachter durchführen und eine Erweiterung ihrer Zulassung komme nur für solche Zulassungsbereiche in Betracht, für die zugelassene Umweltgutachter bei ihr angestellt seien. Die Streitigkeit der den Gegenstand der Anträge Nummer 3 und Nummer 4 bildenden Rechtsverhältnisse ergebe sich jedenfalls aus dem Vorbringen der Beklagten im vorliegenden Berufungsverfahren. Die restriktive Interpretation von § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG durch die Beklagte behindere sie (die Klägerin) in ihrer Geschäftstätigkeit, woraus sich sowohl ein Feststellungsinteresse als auch ein Rechtsschutzinteresse ergäben. Letzteres bestehe auch für das vom Hilfsantrag umfasste Aufhebungsbegehren, weil von dem Bescheid der Beklagten vom 26. November 2018 und dem Widerspruchsbescheid des Bundesverwaltungsamtes vom 12. April 2019 der zu beseitigende Rechtsschein ausgehe, dass die Beschäftigung von Frau T. -M. im Rahmen ihrer (der Klägerin) bestehenden Zulassungsbereiche genehmigungsbedürftig sei und sie keinen Anspruch auf eine solche Genehmigung besitze. Die Feststellungsklagen seien auch nicht subsidiär, weil sie hier rechtsschutzintensiver als eine Gestaltungs- oder Leistungsklage seien.

Die Klägerin beantragt,

das angegriffene Urteil zu ändern, den Bescheid der Beklagten vom 26. November 2018 und den Widerspruchsbescheid des Bundesverwaltungsamtes vom 12. April 2019 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, die Zulassung der Klägerin um die Umweltgutachterin Frau C. T. -M. zu erweitern,

hilfsweise das angegriffene Urteil zu ändern, den Bescheid der Beklagten vom 26. November 2018 und den Widerspruchsbescheid des Bundesverwaltungsamtes vom 12. April 2019 aufzuheben und festzustellen, dass der Klägerin die Erbringung gutachterlicher Tätigkeiten durch die Umweltgutachterin T. -M. in den Zulassungsbereichen der Klägerin, für die Frau T. -M. die erforderliche Fachkunde besitzt, auch dann gestattet ist, wenn Frau T. -M. für die Klägerin dabei als freie Mitarbeiterin i. S. d. Vertragsentwurfs vom 25. Oktober 2022 tätig ist,

festzustellen, dass eine Erweiterung der Zulassung der Klägerin um einen weiteren Zulassungsbereich i. S. v. § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG nicht voraussetzt, dass der Umweltgutachter, der für den von der Klägerin beantragten weiteren Zulassungsbereich i. S. v. § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a UAG zugelassen ist, bei der Klägerin angestellt ist im arbeitsrechtlichen Sinn,

festzustellen, dass eine Erweiterung der Zulassung der Klägerin um einen weiteren Zulassungsbereich i. S. v. § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG nicht voraussetzt, dass der Umweltgutachter, der für den von der Klägerin beantragten weiteren Zulassungsbereich i. S. v. § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a UAG zugelassen ist, jeden Auftrag der Klägerin zur Durchführung von Zertifizierungsverfahren annehmen muss,

festzustellen, dass eine Erweiterung der Zulassung der Klägerin um einen weiteren Zulassungsbereich i. S. v. § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG nicht voraussetzt, dass der Umweltgutachter, der für den von der Klägerin beantragten weiteren Zulassungsbereich i. S. v. § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a UAG zugelassen ist, der Klägerin für die Durchführung von Zertifizierungsverfahren im Umfang einer über die im Vertragsentwurf vom 25. Oktober 2022 hinausgehenden jährlichen Mindestzeit zur Verfügung steht,

die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen und die weitergehende Klage abzuweisen.

Sie verteidigt in Ansehung des Hauptantrags zum ersten Klageantrag das angegriffene Urteil und trägt umfangreich zur Unionsrechtskonformität von § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG vor. Ergänzend macht sie geltend, dass sich die Regelungskompetenz für die zuvor genannte Vorschrift auch aus Art. 4 AEUV ergebe. Selbst wenn man unterstellte, die Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 sei abschließend, sei die Regelung des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG als verstärkte Schutzmaßnahme gemäß Art. 193 Satz 1 AEUV zulässig.

Zum Hilfsantrag und den Anträgen Nummer 2 bis Nummer 4 führt sie sinngemäß im Wesentlichen aus: Die ergänzten Klageanträge stellten sämtlich Klageänderungen dar, in die sie lediglich hinsichtlich des im Hilfsantrag enthaltenen Feststellungsbegehrens einwillige. Soweit sie nicht eingewilligt habe, seien die Klageänderungen auch nicht sachdienlich. Denn diese führten jeweils auf unzulässige Klagen. Für das von dem Hilfsantrag umfasste Aufhebungsbegehren fehle der Klägerin das Rechtsschutzinteresse. Die Anträge Nummer 2 bis Nummer 4 seien auf vorbeugenden Rechtsschutz gerichtet, ohne dass das dafür erforderliche besonders qualifizierte Rechtsschutzinteresse bestehe. Auch seien die Feststellungsklagen subsidiär. Die vom Hilfsantrag umfasste Feststellungsklage sei unbegründet. Eine Tätigkeit von Frau T. -M. für die Klägerin komme nicht in Betracht, weil den gesetzlichen Anforderungen des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG nicht genügt werde. Frau T. -M. solle nach dem genannten Vertragsentwurf nicht als Angestellte, sondern als freie Mitarbeiterin der Klägerin tätig werden. Im Übrigen seien auch die (unzulässigen) Anträge Nummer 2 bis Nummer 4 unbegründet.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

A. Die Berufung hat keinen Erfolg.

I. Zwar ist sie zulässig. Insbesondere genügt die innerhalb der Frist des § 124a Abs. 3 Satz 1 VwGO erfolgte Berufungsbegründung den Anforderungen des § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO. Die Begründung enthält hinreichende Ausführungen dazu, warum die Klägerin das erstinstanzliche Urteil für unzutreffend hält, d. h. greift dieses nicht lediglich pauschal oder mit formelhaften Wendungen an.

II. In der Sache dringt die Berufung jedoch nicht durch.

Die Klage ist mit dem im Berufungsverfahren gestellten Hauptantrag zum ersten Klageantrag, der dem erstinstanzlichen Hauptantrag entspricht, zwar als Verpflichtungsklage zulässig, aber unbegründet.

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Erweiterung ihrer Zulassung um die im Antrag genannte Person, weil es hierfür bereits an einer Anspruchsgrundlage fehlt. Dementsprechend sind der die Erweiterung ablehnende Bescheid der Beklagten vom 26. November 2018 sowie der Widerspruchsbescheid des Bundesverwaltungsamtes vom 12. April 2019 im Ergebnis rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Das von der Klägerin mit dem ersten Klageantrag verfolgte Begehren beruht angesichts der bisherigen – wie im Folgenden aufgezeigt werden wird rechtswidrigen – Zulassungspraxis der Beklagten (jedenfalls im Fall der Klägerin) auf der Vorstellung, sie (die Klägerin) könne nur dann in der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 geregelte Aufgaben durch eine für sie tätige natürliche Person erledigen (wahrnehmen), wenn diese Person ausdrücklich im Zulassungsbescheid genannt und deren Tätigwerden für sie (die Klägerin) ausdrücklich erlaubt werde (hier im Folgenden als „Personalisierung“ der Zulassung bezeichnet). Dementsprechend ist die beantragte Zulassungserweiterung um die genannte Umweltgutachterin dahingehend zu verstehen, dass die Klägerin im Kern die – dem ersten Absatz der Nummer 3 des Zulassungsbescheids vom 19. Mai 1998 sowie dem ersten Absatz der Nummer 4 des Zulassungsbescheids vom 25. September 2015 entsprechende – Regelung begehrt, dass ihr – im oder mit dem Zulassungsbescheid – ein Tätigwerden durch die genannte Umweltgutachterin erlaubt wird. Hierfür fehlt es indes an einer Anspruchsgrundlage, weil es keine Vorschrift gibt, die regelt oder anordnet, dass die Zulassung einer Umweltgutachterorganisation, die nach allseitiger Auffassung nur für bestimmte Zulassungsbereiche (§ 2 Abs. 4 UAG; auch „Unternehmensbereiche“ und „Scopes“ genannt) gilt und zu erteilen ist, darüber hinaus in der Weise quasi beschränkt zu erteilen ist, dass sie nur für bestimmte natürliche Personen gilt und die Umweltgutachterorganisation nur mit diesen natürlichen Personen in den Zulassungsbereichen tätig werden darf. Soweit die Klägerin Art. 20 VO (EG) 1221/2009 und § 10 Abs. 2 i. V. m. § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG als entsprechende Anspruchsgrundlage ansieht, trifft dies nicht zu. Entsprechendes gilt, soweit die Beklagte sinngemäß diese Vorschriften als Ermächtigungsgrundlage für die von ihr in den der Klägerin erteilten Zulassungsbescheiden verfügte „Personalisierung“ der Zulassung ansieht.

1. Zunächst gibt Art. 20 VO (EG) 1221/2009 nichts für die „Personalisierung“ der Zulassung einer Umweltgutachterorganisation her. Aus der Vorschrift, die mit Blick auf Art. 2 Nr. 20 Buchst. b VO (EG) 1221/2009 sowohl für natürliche Personen (entsprechend § 2 Abs. 2 UAG) als auch für juristische Personen, Vereinigungen und Gruppen (in § 2 Abs. 3 UAG als Umweltgutachterorganisationen bezeichnet und näher konkretisiert) gleichermaßen gilt (ausgenommen Art. 20 Abs. 7 VO (EG) 1221/2009), ergibt sich, was den Inhalt einer Zulassung anbelangt, mit Blick auf ihren Absatz 1 Unterabsatz 2 i. V. m. Art. 28 Abs. 5 Satz 1 VO (EG) 1221/2009 lediglich, dass die Zulassung für bestimmte Bereiche (konkretisiert durch den zuvor genannten § 2 Abs. 4 UAG) zu erteilen ist. Ansonsten kann Art. 20 VO (EG) 1221/2009, der mit Blick auf seine Absätze 3 und 4 quasi auch Berufsausübungsregelungen enthält, hinsichtlich der „Zulassungsebene“ und des Inhalts einer Zulassung nicht ansatzweise etwas dafür entnommen werden, dass die Zulassung einer Umweltgutachterorganisation (im Sinne von § 2 Abs. 3 UAG) quasi dahingehend zu beschränken ist, dass über Zulassungsbereiche hinaus bestimmte natürliche Personen zu benennen sind, die allein die Aufgaben, für deren Erledigung der Organisation die Zulassung erteilt wird, ausführen dürfen.

Ergänzend wird darauf hingewiesen, dass sich aus dem Vorbringen der Beteiligten nichts Hinreichendes für die Annahme ergibt, die zuvor genannte Verordnung, insbesondere deren Art. 20, weise, was den Inhalt der Zulassung einer Umweltgutachterorganisation (im Sinne von § 2 Abs. 3 UAG) anbelangt, solchermaßen eine Regelungslücke auf oder sei solchermaßen konkretisierungsbedürftig, dass Raum bestehe für eine nationale Regelung, die Zulassung über Zulassungsbereiche hinaus zu „personalisieren“, d. h. auf bestimmte natürliche Personen zu beschränken. Zwar ist Art. 20 Abs. 2 VO (EG) 1221/2009 insoweit ausfüllungs-/konkretisierungsbedürftig, als er nicht regelt, wie eine Umweltgutachterorganisation im Zulassungsverfahren die erforderliche Fachkunde nachweist. Ausgehend davon, dass Umweltgutachterorganisationen, insbesondere wenn es sich um juristische Personen handelt, die Fachkunde nur mittels oder anhand fachkundiger natürlicher Personen nachweisen können, besteht insbesondere Regelungsbedarf, bei welchem wie ausgestalteten Verhältnis oder bei welcher wie ausgestalteten Verbindung zwischen der Organisation und bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Personen deren Fachkunde der Organisation mit der Folge zugerechnet wird, dass diese (die Organisation) über die erforderliche Fachkunde verfügt. Dafür, dass nach der Vorstellung des Verordnungsgebers den Mitgliedstaaten insoweit kein Ausfüllungs-/Konkretisierungsspielraum zukommen sollte, weil Umweltgutachter(organisationen) freie Hand bei der Wahl von Mittel und Art des Fachkundenachweises haben sollten, geben die der Verordnung voranstehenden Erwägungsgründe nichts her. Im Übrigen ist die Frage, wie und womit die Verfügbarkeit von Fachkunde im Sinne von Art. 20 Abs. 2 VO (EG) 1221/2009 nachgewiesen wird, keine „Systemfrage“ im Sinne von Erwägungsgrund 29. Ausgehend von einem Ausfüllungs-/Konkretisierungsbedarf der Mitgliedstaaten hinsichtlich des Fachkundenachweises liegt indes nicht auf der Hand, dass sich dieser auch auf den Inhalt der einer Umweltgutachterorganisation zu erteilenden Zulassung erstreckt, insbesondere die hier in Rede stehende „Personalisierung“ abdeckt, welche bewirkt, dass die Umweltgutachterorganisation nur mit den natürlichen Personen handeln darf, mittels oder anhand derer im Zulassungsverfahren der Fachkundenachweis geführt wurde. Art. 28 Abs. 6 UAbs. 1 VO (EG) 1221/2009 dürfte einen entsprechenden Regelungsspielraum nicht eröffnen, weil dieser hinsichtlich der Zulassungsebene („Zulassungsvergabe“) lediglich zu Verfahrensregelungen ermächtigt und die „Personalisierung“ der Zulassung einer Umweltgutachterorganisation keine solche darstellt. Es ist ferner jedenfalls nicht offensichtlich, dass die in Art. 20 Abs. 3 bis 7 VO (EG) 1221/2009 normierten Anforderungen, soweit sie im weiteren Sinne die Berufsausübung bereits zugelassener Umweltgutachter(organisationen) betreffen, auf einen solchen Regelungsspielraum für die Mitgliedsstaaten führen. Für einen solchen spricht schließlich auch nicht Art. 28 Abs. 3 VO (EG) 1221/2009, nach dem natürliche Personen von der Zulassung als Umweltgutachter ausgeschlossen werden können. Von daher kann offen bleiben, ob es mit Blick auf den möglichen Ausschluss natürlicher Personen systemfremd erscheint, die Zulassung einer Organisation auf bestimmte natürliche Personen zu beschränken.

2. Unabhängig davon, dass nach dem Vorstehenden die Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 keine „Personalisierung“ der Zulassung einer Umweltgutachterorganisation regelt und ein entsprechender Regelungsspielraum für die Mitgliedstaaten jedenfalls nicht offensichtlich ist, enthält auch das die zuvor genannte Verordnung „umsetzende“ Umweltauditgesetz keine als Anspruchsgrundlage in Betracht kommende Vorschrift, die eine solche „Personalisierung“ vorsieht (erlaubt).

a) Entgegen dem Vorbringen der Beteiligten stellt § 10 Abs. 2 UAG keine solche Vorschrift dar. Dies gilt zunächst für dessen Satz 2. Dieser beschreibt den Umfang der aufgrund der Zulassung gestatteten Tätigkeiten, und zwar dahingehend, dass nur Tätigkeiten in Zulassungsbereichen erlaubt sind, für die die Voraussetzungen des Absatzes 1 Satz 1 Nr. 2 oder Absatz 1 Satz 2 vorliegen. Insgesamt hat § 10 Abs. 2 Satz 2 UAG vor dem Hintergrund der in Absatz 1 geregelten Zulassungsvoraussetzungen eher deklaratorische oder klarstellende Bedeutung, weil der Umfang der aufgrund der Zulassung gestatteten Tätigkeiten in gewisser Weise schon dadurch vorgezeichnet ist, dass sich aus § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG ergibt, dass die Zulassung für bestimmte Zulassungsbereiche zu beantragen ist, was nach § 10 Abs. 1 Satz 2 UAG auch für die Drittlandszulassung gilt. Dabei dient insbesondere der zweite Satzteil des § 10 Abs. 2 Satz 2 UAG offensichtlich lediglich der Konkretisierung der Zulassungsbereiche, in denen Tätigkeiten gestattet sind, was darauf beruht, dass von den in § 10 Abs. 1 Satz 1 UAG unter den Nummern 1 bis 7 normierten Zulassungsvoraussetzungen lediglich Nummer 2 eine nach einzelnen Zulassungsbereichen differenzierende Voraussetzung aufstellt. Hiervon ausgehend gibt Satz 2 nicht ansatzweise etwas dafür her, dass die Zulassung gutachterliche Tätigkeiten nicht nur lediglich in bestimmten Zulassungsbereichen, sondern auch nur bestimmten natürlichen Personen gestattet. Zwar mögen die zur Konkretisierung der Zulassungsbereiche, in denen gutachterliche Tätigkeiten gestattet sind, in Bezug genommenen Sätze 1 (Nummer 2) und 2 des Absatzes 1 auf bestimmte natürlichen Personen führen, weil eine Umweltgutachterorganisation die Erfüllung der Zulassungsvoraussetzung gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Satz 2 UAG im Zulassungsverfahren für die einzelnen Zulassungsbereiche nur mittels oder anhand bestimmter natürlicher Personen nachweisen kann. Dies ändert indes nichts daran, dass § 10 Abs. 2 Satz 2 UAG nicht auf diese abstellt, insbesondere nicht bestimmt, dass gutachterliche Tätigkeiten nur diesen Personen gestattet sind.

Das Vorstehende gilt in gleicher Weise für § 10 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 UAG, was sich schon daraus ergibt, dass die Vorschrift den Inhalt des Zulassungsbescheids regelt und sich dieser im Rahmen des durch den vorstehenden Satz 2 Vorgegebenen halten muss. Da Satz 2 die Zulassung bzw. die aufgrund der Zulassung gestatteten gutachterlichen Tätigkeiten nach den vorstehenden Ausführungen nicht auf bestimmte natürliche Personen beschränkt, ist ein Verständnis von Satz 3 Nr. 1, dieser schreibe solches als Inhalt des Zulassungsbescheids vor, ausgeschlossen. Vielmehr zeichnet Satz 3 Nr. 1 den vorstehenden Satz 2 in gewisser Weise nach. Der Passus „auf Grund von fachkundigen Personen im Sinne des Absatzes 1 Satz 1 Nummer 2“ in Satz 3 Nr. 1 stellt sich als Konkretisierung der zuvor genannten Zulassungsbereiche dar und entspricht der von Satz 2 mit der Formulierung „für die die Voraussetzungen des Absatzes 1 Satz 1 Nummer 2 […] vorliegen“ vorgenommenen Konkretisierung. Der Aussagegehalt der zuletzt zitierten Formulierung geht im Ergebnis ebenfalls dahin, dass fachkundige Personen im Sinne des Absatzes 1 Satz 1 Nr. 2 vorhanden sind. Bei diesem Verständnis ist der zuvor zitierte Passus entgegen dem Beklagtenvorbringen auch nicht „gegenstandslos“, sondern hat konkretisierende oder klarstellende Funktion. Unerheblich ist im Übrigen, dass § 10 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 UAG, anders als § 10 Abs. 2 Satz 2 UAG, nicht auch auf Absatz 1 Satz 2 Bezug nimmt, weil dieser lediglich eine für die Drittlandszulassung geltende Zulassungsvoraussetzung normiert, die, was den Inhalt des Zulassungsbescheids anbelangt, von § 10 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 Buchst. b UAG geregelt wird.

Im Übrigen wird die zuvor vorgenommene Auslegung von § 10 Abs. 2 Satz 2 UAG indirekt durch den Wortlaut des § 10 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 UAG bestätigt. Denn wenn die zuerst genannte Vorschrift entgegen dem hier dargelegten Verständnis die Zulassung bzw. die aufgrund der Zulassung gestatteten Tätigkeiten auch auf bestimmte natürliche Personen beschränkte oder als beschränkt ansähe, hätte § 10 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 UAG „auf welche Zulassungsbereiche und welche fachkundigen Personen im Sinne des Absatzes 1 Satz 1 Nummer 2 sich die Zulassung der Umweltgutachterorganisation erstreckt“ lauten müssen. Eine entsprechende Formulierung enthält im Übrigen auch nicht § 10 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 UAG, der den Inhalt des Zulassungsbescheids im Fall der Drittlandszulassung regelt. Zwar beschreibt § 10 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 Buchst. a UAG den Inhalt der Zulassung dahingehend, dass sie sich auf ein (bestimmtes) Drittland „erstreckt“, d. h. für dieses gilt. Eine dementsprechende Formulierung findet sich indes nicht in § 10 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 Buchst. b UAG in Bezug auf die für die Drittlandszulassung nach § 10 Abs. 1 Satz 2 UAG „zulassungsrelevanten“ Personen (Organisationen) im Sinne von § 10 Abs. 1 Satz 2 UAG (Umweltgutachter mit Drittlandszulassung, § 10 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 Buchst. b Doppelbuchst. aa UAG, sowie qualifizierte Personen oder Organisationen im Sinne von Art. 22 Abs. 3 VO (EG) 1221/2009, § 10 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 Buchst. b Doppelbuchst. bb UAG). Eine – gegebenenfalls im Widerspruch zu § 10 Abs. 2 Satz 2 UAG stehende oder über diesen hinausgehende – Festlegung des Inhalts einer Drittlandszulassung dahingehend, sie erstrecke sich auf die unter § 10 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 Buchst. b UAG genannten Personen (und Organisationen) und gelte für diese, ergibt sich schließlich nicht daraus, dass § 10 Abs. 2 Satz 4 UAG sinngemäß anordnet, dass die im Fall der Drittlandszulassung „zulassungsrelevanten“ Personen (und Organisationen) im Zulassungsbescheid genau zu bezeichnen sind. Unabhängig davon, was der Grund für diese Regelung ist, kann sie nach den vorstehenden Ausführungen zu § 10 Abs. 2 Satz 2, Satz 3 Nr. 1 und 2 UAG jedenfalls nicht als Regelung des Inhalts einer Drittlandszulassung in dem zuvor dargestellten Sinn verstanden werden. Angesichts dessen kommt es auf von der Beklagten angestellte Rück- oder Erst-recht-Schlüsse von § 10 Abs. 2 Satz 4 UAG auf § 10 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 UAG von vornherein nicht an. Denn wenn § 10 Abs. 2 Satz 4 UAG nicht regelt oder bestimmt, dass eine Drittlandszulassung nur für bestimmte natürliche Personen (oder Organisationen) gilt, kann solches aus ihr auch nicht für eine andere Vorschrift geschlossen werden. Angesichts dessen kann offen bleiben, ob ein solcher Schluss bereits aus methodischen Gründen ausgeschlossen ist, weil § 10 Abs. 2 Satz 4 UAG lediglich den Fall der Drittlandszulassung betrifft und es sich somit im Verhältnis zu § 10 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 UAG um eine speziellere Vorschrift mit einem engeren Anwendungsbereich handelt. Schließlich ist unerheblich, ob § 10 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 UAG, wie die Beklagte meint, im Lichte von § 10 Abs. 2 Satz 4 UAG zwingend dahingehend zu interpretieren ist, die fachkundigen Personen im Sinne des Absatzes 1 Satz 1 Nummer 2 seien im Zulassungsbescheid genau zu bezeichnen. Gegebenenfalls handelte es sich um eine nachrichtliche Bezeichnung, die nicht dazu führte, dass die bezeichneten natürlichen Personen – abweichend von § 10 Abs. 2 Satz 2 UAG – den Inhalt der Zulassung bestimmten oder zum Inhalt der Zulassung würden dahingehend, dass der Umweltgutachterorganisation gutachterliche Tätigkeiten nur mit ihnen gestattet sind. Die von der Beklagten in diesem Zusammenhang verwendete Begrifflichkeit der regelnden Aufnahme in den Zulassungsbescheid ist irreführend. Die von ihr angenommene Notwendigkeit der genauen Bezeichnung der fachkundigen Personen im Sinne des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG im Zulassungsbescheid leitet sie daraus ab, dass es ihr (nur) so ermöglicht werde, das (Weiter-) Vorliegen der Zulassungsvoraussetzungen zu prüfen und zu überwachen. Indes reicht diesbezüglich offensichtlich eine nachrichtliche Nennung; eine regelnde Aufnahme in dem Sinne, dass die Umweltgutachterorganisation nur mit den genannten Personen gutachterliche Tätigkeiten ausführen darf, ist dafür nicht erforderlich.

b) § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG stellt offensichtlich keine Anspruchsgrundlage für das Zulassungserweiterungsbegehren dar, weil er lediglich eine Zulassungsvoraussetzung normiert. Der Vorschrift kann zudem keine implizite, auch die Auslegung von § 10 Abs. 2 Satz 2, Satz 3 Nr. 1 UAG bestimmende Regelung (Festlegung) des Inhalts einer Zulassung dahingehend entnommen werden, diese gelte nur für die in ihr bestimmten fachkundigen Personen und gestatte gutachterliche Tätigkeiten nur durch diese. Zwar ergibt sich aus § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG unter anderem, dass die Zulassung für bestimmte Zulassungsbereiche zu beantragen ist, woraus für den Inhalt der Zulassung geschlossen werden kann, sie gelte nur für bestimmte Zulassungsbereiche – und gestatte dementsprechend, wie § 10 Abs. 2 Satz 2 UAG sodann auch ausdrücklich regelt, gutachterliche Tätigkeiten nur in diesen Zulassungsbereichen. Dagegen ergibt sich aus § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG kein Anhaltspunkt, der den Schluss rechtfertigt, es werde implizit der Inhalt der Zulassung auch dahingehend bestimmt, diese gelte nur für diejenigen natürlichen Personen, die die in der Vorschrift normierten Anforderungen erfüllten. Dies ist auch keine sich aus der Notwendigkeit des Fachkundenachweises als Zulassungsvoraussetzung ergebende Selbstverständlichkeit. Die Zulassungsvoraussetzung des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG ist erfüllt, wenn es fachkundige Personen im Sinne der Buchstaben a und/oder b gibt, die das in der Vorschrift beschriebene (Bindungs-)Verhältnis (organschaftliche Stellungoder Anstellung) zu der Umweltgutachterorganisation aufweisen. Dabei ist das (Bindungs-)Verhältnis der rechtfertigende Grund, der Organisation die Zulassung für Zulassungsbereiche der solchermaßen gebundenen fachkundigen Personen zu erteilen, weil durch das geforderte (Bindungs-)Verhältnis grundsätzlich sichergestellt wird, dass die Umweltgutachterorganisation über fachkundiges Personal (im Sinne von natürlichen Personen) verfügt, um Aufträge in dem betreffenden Zulassungsbereich auszuführen. Daraus ergibt sich aber nicht zwingend, dass die Umweltgutachterorganisation Aufträge in dem betreffenden Zulassungsbereich nur mit den Personen, mittels derer im Zulassungsverfahren der Fachkundenachweis geführt wurde und die dementsprechend das erforderliche (Bindungs-)Verhältnis zur Organisation haben, ausführen darf. Die Fachkunde bei der Abwicklung eines der Organisation erteilten Auftrags ist in gleicher Weise sichergestellt, wenn die Organisation einen für den entsprechenden Zulassungsbereich zugelassenen und dementsprechend fachkundigen Umweltgutachter, der kein in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG beschriebenes (Bindungs-)Verhältnis zu der Organisation hat, auf vertraglicher Grundlage – als Subunternehmer, Unterauftragnehmer, freier Mitarbeiter oder wie auch immer bezeichnet – für die Erledigung des Auftrags einsetzt; das fehlende Bindungsverhältnis ist unter Fachkundegesichtspunkten auf der Tätigkeitsebene ohne Relevanz. Entsprechendes gilt, wenn eine Umweltgutachterorganisation, die den Fachkundenachweis für einen bestimmten Zulassungsbereich im Zulassungsverfahren beispielsweise mittels eines bei ihr angestellten Umweltgutachters geführt hat, von einem zwischenzeitlich ein-/angestellten anderen (weiteren) Umweltgutachter, der für den gleichen Zulassungsbereich zugelassen ist, den Auftrag erledigen lässt. Schließlich steht der Annahme, die „Personalisierung“ der Zulassung einer Umweltgutachterorganisation sei eine sich aus § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG ergebende Selbstverständlichkeit, entgegen, dass nachfolgend § 10 Abs. 2 Satz 2 UAG solches, wie zuvor ausgeführt, gerade nicht erwähnt/regelt, obwohl er ansonsten sinngemäß sogar die Selbstverständlichkeit regelt, dass die Zulassung gutachterliche Tätigkeiten nur in den Zulassungsbereichen gestattet, für die sie erteilt ist.

c) Der Art. 20 Abs. 7 VO (EG) 1221/2009 umsetzende § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UAG scheidet offensichtlich als Anspruchsgrundlage für das Zulassungserweiterungsbegehren der Klägerin (und ebenso als Ermächtigungsgrundlage für die von der Beklagten verfügte „Personalisierung“ der Zulassung) aus, weil er ebenfalls lediglich eine Zulassungsvoraussetzung normiert und für den Inhalt der Zulassung selbst nichts hergibt. Von daher kann offen bleiben, ob die nach der Vorschrift bestehende Verpflichtung, im Organigramm ausführliche Angaben über die Strukturen und Verantwortungsbereiche innerhalb der Organisation zu machen, so weit reicht, dass sämtliche für die Organisation tätigen natürlichen Personen, mit denen der Fachkundenachweis gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG geführt worden ist oder werden könnte, namentlich im Organigramm benannt werden müssen.

d) Das Ergebnis der zuvor vorgenommenen Auslegung von § 10 UAG, dass dieser nicht bestimmt oder regelt, dass die Zulassung einer Umweltgutachterorganisation auf diejenigen natürlichen Personen beschränkt ist, mit denen gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG der Fachkundenachweis geführt wurde, erweist sich auch in Ansehung der Gesetzesmaterialien zum Umweltauditgesetz als zutreffend.

aa) Bereits § 10 UAG in der ursprünglichen Fassung des Umweltauditgesetzes (Gesetz vom 7. Dezember 1995, BGBl. I S. 1591; u. F.) enthielt Regelungen, die mit den heute geltenden teilweise identisch und im Übrigen im Wesentlichen inhaltsgleich sind: § 10 Abs. 1 Nr. 1 und 2 Buchst. a und b UAG u. F. entspricht– bis auf die im Tatbestand bereits erwähnte Ersetzung des Begriffs des Vertreters in der Nr. 2 – § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 UAG, § 10 Abs. 2 Satz 2 UAG u. F. entspricht § 10 Abs. 2 Satz 2 UAG, § 10 Abs. 2 Satz 3 UAG u. F. entspricht § 10 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 UAG, § 10 Abs. 3 UAG u. F. entspricht § 10 Abs. 3 UAG. Dabei stimmt § 10 UAG u. F. überein mit der Entwurfsfassung in der Bundestags-Drucksache 13/1192 (Entwurf eines Gesetzes über die Zulassung von Umweltgutachtern und Umweltgutachterorganisationen sowie über die Registrierung geprüfter Betriebsstandorte nach der Verordnung (EWG) Nr. 1836/93 des Rates vom 29. Juni 1993 (Umweltgutachter- und Standortregistrierungsgesetz – USG); der im Entwurf verwendete Name des Gesetzes wurde noch im Gesetzgebungsverfahren in Umweltauditgesetz geändert). In der Begründung des Entwurfs heißt es allgemein in Bezug auf § 10 Abs. 1 E-USG (= UAG u. F.) u. a., Umweltgutachterorganisationen könnten den Umfang ihrer Zulassung durch die Anstellung von zeichnungsberechtigtem Personal insbesondere im Hinblick auf Anzahl und Umfang der Unternehmensbereiche erweitern (BT-Drs. 13/1192, S. 28, linke Spalte, vierter Absatz). Speziell zu § 10 Abs. 1 Nr. 2 E-USG heißt es, diese Nummer regele, welche Anforderungen an eine Umweltgutachterorganisation im Hinblick auf den Umfang der Zulassung für bestimmte Unternehmensbereiche zu stellen seien. Eine Umweltgutachterorganisation könne die Zulassung für die Unternehmensbereiche erhalten, für die zeichnungsberechtigte Vertreter oder zeichnungsberechtigte Angestellte die notwendige Fachkunde aufwiesen (BT-Drs. 13/1192, S. 28, rechte Spalte, zweiter Absatz). In der Sache zu § 10 Abs. 2 Satz 2 und 3 E-USG heißt es in der Begründung (BT-Drs. 13/1192, S. 28, rechte Spalte unten, S. 29, linke Spalte oben): „Dabei muß nach Satz 2 in der Zulassungsurkunde vermerkt werden, für welche Unternehmensbereiche die Umweltgutachterorganisation über fachkundige Personen im Sinne von Absatz 1 Nr. 2 verfügt.“ Aus diesen Ausführungen, die lediglich die „Zulassungsebene“ im Blick haben, ergibt sich kein – gegebenenfalls für die Auslegung relevanter – Regelungswille, die Zulassung einer Umweltgutachterorganisation auf diejenigen natürlichen Personen zu beschränken, mittels derer im Zulassungsverfahren der Fachkundenachweis geführt worden ist, und damit der Umweltgutachterorganisation auf der „Tätigkeitsebene“ ein Handeln nur mit diesen Personen zu gestatten (vorzuschreiben).

Etwas anderes folgt nicht daraus, dass im allgemeinen Teil der Begründung, soweit er sich zum Regelungsmodell für die Zulassung von Umweltgutachterorganisationen verhält (BT-Drs. 13/1192, S. 20 f. unter Nummer 3), u. a. davon die Rede ist, es sei ein Regelungsmodell vorzuziehen, „das an persönliche Qualifikationsmerkmale anknüpft und diese unabhängig von sich wandelnden Organisationsstrukturen durch personenbezogene Zulassungen und Bescheinigungen formalisiert“ (S. 21, linke Spalte, erster Absatz). Aus dem Kontext ist abzuleiten, dass damit nicht gemeint ist, die Zulassung sei der Organisation personenbezogen, also für bestimmte (natürliche) Personen zu erteilen. Anknüpfungspunkt ist vielmehr die in der Begründung im selben Absatz vorstehende sinngemäße Aussage, die Zulassung der Organisation „knüpft an die Qualifikation einzelner Personen in der Umweltgutachterorganisation an, läßt dabei aber Qualifikationen in unterschiedlichem Maß und unabhängig von der Leitungsebene der Organisation ausreichen.“ Dementsprechend sind mit „personenbezogene Zulassungen und Bescheinigungen“ persönliche Qualifikationsmerkmale der in § 10 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a bis c E-USG genannten Personen gemeint, über die die Umweltgutachterorganisation die für ihre Zulassung erforderliche Fachkunde nachweist: die unter Buchstabe a genannten Personen haben (personenbezogene) Zulassungen, die unter den Buchstaben b und c genannten Personen sind Inhaber von (personenbezogenen) Bescheinigungen.

Insgesamt kann der Begründung in der zuvor genannten Bundestags-Drucksache nicht entnommen werden, dass über die „Zulassungsebene“ hinaus auch die „Tätigkeitsebene“ im Blick gewesen ist, insbesondere die beiden hier zuvor unter Gliederungspunkt A.II.2.b) angesprochenen Konstellationen, dass eine zugelassene Umweltgutachterorganisation zur Erledigung eines Auftrags einen Umweltgutachter einsetzt, der entweder kein in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG beschriebenes Bindungsverhältnis zur Organisation hat (freier Mitarbeiter, Unterauftragnehmer, Subunternehmer o. ä.) oder zwar das – für die Zulassung der Organisation erforderliche – Bindungsverhältnis aufweist, aber nicht „zulassungsrelevant“ gewesen ist, weil entweder das Bindungsverhältnis erst nach der Zulassung entstanden ist oder aber zwar schon bei Zulassung bestanden hat, die Organisation den Fachkundenachweis im Zulassungsverfahren jedoch nicht mit dieser Person, sondern mit einer oder mehreren anderen (gebundenen) Person(en) geführt hat. Dies steht der Annahme eines Regelungswillens, die Zulassung einer Umweltgutachterorganisation zu „personalisieren“, was zugleich den Einsatz der in den beiden zuvor genannten Konstellationen in Rede stehenden natürlichen Personen ausschlösse, entgegen. Ein solcher Regelungswille kann zudem nicht allein daraus abgeleitet werden, dass die Ausführungen in der Begründung zunächst zum Regelungsmodell für Umweltgutachterorganisationen sowie sodann zu § 10 E-USG das Bild vermitteln, eine Umweltgutachterorganisation bestehe aus der Leitungsebene (ihren Organen) und angestelltem Personal. Denn auf das angestellte Personal geht die Begründung lediglich im Hinblick auf die „Zulassungsebene“ dahingehend ein, dass eine Umweltgutachterorganisation ihre Zulassung durch die Anstellung von fachkundigem Personal erweitern könne. Ein Regelungswille hinsichtlich einer „Personalisierung“ der Zulassung kann auch nicht allein daraus abgeleitet werden, dass es in der Begründung zu § 10 Abs. 1 E-USG im Hinblick auf die Registrierung einer Umweltgutachterorganisation (§ 14 Abs. 1 Satz 1 und 2 E-USG) sinngemäß heißt, aus den unterschiedlichen Qualifikationen, die den Umfang der Zulassung einer Umweltgutachterorganisation sowie deren Verantwortlichkeiten bei der Gültigkeitserklärung von Umwelterklärungen bestimmten, ergäben sich „eindeutige formelle Eintragungsvoraussetzungen“ (BT-Drs. 13/1192, S. 28, linke Spalte, vierter Absatz a. E.). Soweit in § 9 Abs. 2, § 10 Abs. 3 E-USG jeweils anklingt, auf der „Tätigkeitsebene“ müssten bestimmte Personen, die für die Zulassung relevant gewesen sind, handeln, geht es jeweils um die Konstellation, dass es einer Person – dem einzeln tätigen Umweltgutachter bei § 9 Abs. 2 E-USG – oder Personen – den unter § 10 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. b und c E-USG genannten – an der umfassenden, zur Zeichnung berechtigenden Fachkunde (für einen Zulassungsbereich) fehlt. Mit Blick darauf ist Sinn und Zweck von § 9 Abs. 2, § 10 Abs. 3 E-USG die Sicherstellung der Fachkunde, soweit sie anordnen, dass gutachterliche Tätigkeiten nur gestattet sind, wenn bestimmte Personen zusammenwirken. Dafür, dass dahinter ein weitergehender Regelungswille steht, generell, also unabhängig von den Konstellationen des erforderlichen Zusammenwirkens mehrerer Personen, nur denjenigen natürlichen Personen gutachterliche Tätigkeiten zu gestatten, für die oder mittels derer auf der „Zulassungsebene“ der Fachkundenachweis erbracht wurde, und damit den Einsatz vor allem anderer Umweltgutachter, die als Unterauftragnehmer, Subunternehmer, freie Mitarbeiter o. ä. für einen Umweltgutachter oder eine Umweltgutachterorganisation tätig werden könnten, auszuschließen, gibt die zuvor behandelte Begründung nichts Hinreichendes her. Das Vorstehende gilt auch mit Blick auf § 33 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 E-USG, der ebenfalls einen Fall des Zusammenwirkens regelt. Die Vorschrift trägt der Konstellation Rechnung, dass ein einzelner Umweltgutachter bzw. eine einzelne Umweltgutachterorganisation nicht für alle Zulassungsbereiche, die bei einer Standortprüfung für die Gültigkeitserklärung der Umwelterklärung relevant sind, die Zulassung besitzt (vgl. BT-Drs. 13/1192, S. 34, linke Spalte unten, rechte Spalte, erster und zweiter Absatz). Im Ergebnis dient das von der Vorschrift erlaubte Zusammenwirken ebenfalls der Sicherstellung der Fachkunde. Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass etwa die Wirtschaftsprüferverordnung, die die zuvor behandelte Begründung im Rahmen der Ausführungen zum Regelungsmodell für Umweltgutachterorganisationen in den Blick nimmt (BT-Drs. 13/1192, S. 20, rechte Spalte, dritter und vierter Absatz), keinen Ausschluss freier Mitarbeiter auf der „Tätigkeitsebene“ vorsieht.

Vgl. Hense/Ulrich, WPO Kommentar, 4. Auflage 2022, § 32 Rn. 11 f., § 43a Rn. 44.

Weiter ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass die Begründung in der zuvor genannten Drucksache nicht ansatzweise etwas dafür hergibt, § 10 Abs. 1 Nr. 2E-USG (= UAG u. F.), insbesondere das dort normierte „Anstellungserfordernis“, habe irgendetwas mit der unabhängigen und unparteiischen Aufgabenwahrnehmung zu tun, welche als Zulassungsvoraussetzung von § 10 Abs. 1 Nr. 5 UAG u. F. behandelt wird. Ferner enthält der Wortlaut der zuletzt genannten Vorschrift keinen Anhaltspunkt dafür, dass ein Zusammenhang mit § 10 Abs. 1 Nr. 2 UAG u. F., insbesondere dem dortigen „Anstellungserfordernis“ besteht. Etwas anderes ergibt sich aus der Begründung nicht, weil es keinen speziell § 10 Abs. 1 Nr. 5 E-USG (= UAG u. F.) betreffenden Begründungsteil gibt.

bb) Auf die Ablösung der Verordnung (EWG) Nr. 1836/93 („EMAS I“) durch die Verordnung (EG) Nr. 761/2001 („EMAS II“) reagierte der Gesetzgeber durch das Gesetz zur Änderung des Umweltauditgesetzes vom 16. August 2002 (BGBl. I S. 3167), das auch Änderungen des § 10 UAG u. F. vornahm: In § 10 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b erfolgte die Ergänzung, dass die Personen mit Fachkenntnisbescheinigungen bei der Umweltgutachterorganisation angestellt sein müssen, in § 10 Abs. 1 Nr. 2 wurde die Bezugnahme auf die abgelöste Verordnung durch die Bezugnahme auf die Verordnung (EG) Nr. 761/2001 ersetzt und es wurde die Regelung unter dem vormaligen Buchstaben c gestrichen, es wurden die auch heute noch geltenden Nummern 6 und 7 dem § 10 Abs. 1 angefügt und in § 10 Abs. 2 Satz 2 und 3 wurde jeweils das Wort „Unternehmensbereiche“ durch das Wort „Zulassungsbereiche“ ersetzt. Aus diesen Änderungen ergibt sich nichts, was die vorstehenden Ausführungen zur ursprünglichen Fassung des § 10 UAG hinsichtlich eines Regelungswillens in Bezug auf die Frage der „Personalisierung“ der Zulassung einer Umweltgutachterorganisation infrage stellte. Dies gilt auch in Ansehung der Begründung der Änderungen in der den Gesetzentwurf enthaltenden Bundestags-Drucksache 14/8231.

cc) Nach der Änderung der Bezugnahme in § 10 Abs. 1 Nr. 2 UAG auf die auch aktuell noch geltende Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 („EMAS III“) durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Umweltauditgesetzes vom 6. Dezember 2011 (BGBl. I S. 2509) erfolgte die nächste wesentliche Änderung von § 10 UAG durch Art. 3 Nr. 2 des Gesetzes zur Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer umweltrechtlicher Vorschriften vom 21. Januar 2013 (BGBl. I S. 95), durch das die in der vormaligen Gesetzesfassung noch nicht enthaltenen, auch heute noch geltenden Regelungen zur Drittlandszulassung eingeführt wurden, insbesondere Absatz 1 Satz 2, Absatz 2 Satz 3 Nr. 2 und Absatz 2 Satz 4 (der bisherige Absatz 2 Satz 3 wurde zu Absatz 2 Satz 3 Nummer 1). Das zuvor genannte Gesetz geht auf den entsprechenden Entwurf in der Bundestags-Drucksache 17/10957 zurück. In dieser wird zur Begründung der Änderungen des § 10 ausgeführt (S. 20, rechte Spalte, zweiter Absatz):

„Nummer 2 Buchstabe a regelt entsprechend den Vorgaben des Artikels 22 der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 (Zulassung aufgrund eigener Qualifikation), dass eine Umweltgutachterorganisation in diesem Fall eine Zulassung für ein Drittland nur dann erhält, wenn sie über Umweltgutachter verfügt, die eine Zulassung für das entsprechende Drittland besitzen und gleichzeitig in Bezug auf Validierungstätigkeiten unter EMAS zeichnungsberechtigte Vertreter oder zeichnungsberechtigte Angestellte der Umweltgutachterorganisation sind. In Nummer 2 Buchstabe b Doppelbuchstabe aa waren als Folgeänderung die Verweise anzupassen. Nummer 2 Buchstabe b Doppelbuchstabe bb regelt die inhaltlichen Anforderungen an den Zulassungsbescheid, und zwar sowohl für den Fall der allgemeinen Zulassung als auch für den Fall der Drittlandszulassung. Nummer 2 Buchstabe c nimmt eine redaktionelle Folgeänderung in § 10 Absatz 4 vor.“

Dies gibt für einen Regelungswillen hinsichtlich der „Personalisierung“ der Zulassung von Umweltgutachterorganisationen ebenfalls nichts her. Insbesondere ergibt sich aus der Begründung nicht, dass der neu geschaffene § 10 Abs. 2 Satz 4 UAG, der für den Fall der Drittlandszulassung sinngemäß verlangt, dass die insoweit „zulassungsrelevanten“ Personen in dem Zulassungsbescheid genau zu bezeichnen sind, dahingehend zu verstehen ist, die Zulassung sei auf diese Personen beschränkt mit der Folge, dass die Umweltgutachterorganisation nur mit diesen gutachterlich tätig werden dürfe.

dd) Die letzte hier interessierende Änderung des § 10 UAG erfolgte durch Art. 1 Nr. 4 Buchst. b des Gesetzes vom 12. Dezember 2019 (BGBl. I S. 2510) – wie bereits im Tatbestand erwähnt – dahingehend, dass in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG an die Stelle des Wortes „Vertreter“ die (nunmehr geltenden) Wörter „persönlich haftende Gesellschafter, Partner, Mitglieder des Vorstandes oder Geschäftsführer“ getreten sind. Zugrunde liegt der Gesetzentwurf der Bundesregierung in der Bundestags-Drucksache 19/13439, auf deren Seite 19 zur Begründung der vorstehend dargestellten Änderung ausgeführt wird (identisch BR-Drs. 398/19, S. 14):

„Die Änderung dient der Sicherstellung der unparteiischen und unabhängigen Aufgabenwahrnehmung von Personen, die für Umweltgutachterorganisationen tätig sind. Es handelt sich um eine Klarstellung der seit 1995 angewandten Regelung. Bei angestellten Personen stellen organisationsinterne Regelungen der Umweltgutachterorganisation sicher, dass Beratung und Zertifizierung nicht bei denselben Kunden vorgenommen werden bzw. ein mindestens vierjähriger zeitlicher Abstand zwischen beiden Tätigkeiten bei demselben Kunden liegt. Sollen als zeichnungsberechtigte Vertreter seitens der Umweltgutachterorganisation jedoch Umweltgutachter eingesetzt werden, die freiberuflich tätig sind und gelegentlich, zum Beispiel bei einer fehlenden Branchenzulassung, auf Zuruf oder einzelne Nachfrage eingesetzt werden, so entspricht dies nicht der Absicht im UAG, eine größtmögliche Transparenz bei der unparteilichen und unabhängigen Aufgabenwahrnehmung zu gewährleisten. Weder die Umweltgutachterorganisation noch die DAU als Aufsichtsstelle können durch organisatorische Vorkehrungen gewährleisten, dass der freiberuflich gelegentlich für die Umweltgutachterorganisation tätige Umweltgutachter nicht an anderer Stelle beratend für dasselbe Unternehmen tätig wird. Daher werden die zeichnungsberechtigten Vertreter jetzt ausdrücklich wie in Nummer 1 definiert. Weiterhin möglich sind eine Fallkooperation oder eine Teilzeit-Anstellung eines Umweltgutachters, der dann eine Zeichnungsberechtigung erhält. Mit dieser Änderung erfolgt die für die Sicherung der unparteiischen und unabhängigen Aufgabenwahrnehmung notwendige Bindung an die Umweltgutachterorganisation.“

Dieser Begründung lässt sich zwar der Regelungswille entnehmen, es solle ausgeschlossen werden, dass Umweltgutachterorganisationen (gelegentlich) freiberuflich tätige Umweltgutachter einsetzten. Gemeint sind damit offensichtlich die Konstellationen (Fälle), dass einzeln tätige, also nicht einer Umweltgutachterorganisation angehörende Umweltgutachter für eine solche – als freie Mitarbeiter, Unterauftragnehmer, Subunternehmer oder wie auch immer bezeichnet – tätig werden. Unabhängig davon, ob dies den Regelungswillen beinhaltet, die Zulassung einer Umweltgutachterorganisation zu „personalisieren“, oder sich mit einem solchen deckt, gibt die Begründung nichts her, was das Ergebnis der hier vorstehend vorgenommenen Auslegung von § 10 UAG infrage stellte.

Die Begründung ist in Ansehung der vorgeschlagenen Änderung auf den ersten Blick weitgehend unverständlich. Die Änderung betrifft allein § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG, der nach dem Vorstehenden lediglich die Zulassungsvoraussetzung des Fachkundenachweises regelt (und dies, wie hier zuvor aufgezeigt, schon im Jahr 1995 in der ursprünglichen Fassung tat). Damit haben die Ausführungen in der Begründung zur Sicherstellung einer unparteiischen und unabhängigen Aufgabenwahrnehmung sowie dazu, ob freiberuflich tätige Umweltgutachter gelegentlich von einer Umweltgutachterorganisation eingesetzt werden können, unmittelbar nichts zu tun. Die Erklärung hierfür liefert zum Teil der Bericht des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit zu dem Gesetzentwurf (BT-Drs. 19/14847, S. 5, vorletzter Absatz, und S. 6, dritter Absatz). Danach ist es wohl die Beklagte gewesen, die die Änderung in Ansehung des hier vorliegenden Rechtsstreits veranlasst oder angestoßen hat. Darauf, dass mit der Änderung Einfluss auf einen (diesen) Rechtsstreit genommen werden soll, gehen auch die Bundestagsabgeordneten im Rahmen der zweiten und dritten Beratung des Gesetzentwurfs ein (vgl. Plenarprotokoll 19/126, ab S. 15750). Allerdings zeigen die protokollierten Äußerungen, insbesondere auf S. 15750, rechte Spalte, vorletzter Absatz, S. 15752, rechte Spalte, zweiter Absatz, und S. 15753, linke Spalte, vierter Absatz, dass Fehlvorstellungen sowohl zum Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits als auch zu Inhalt und Reichweite der zur Abstimmung stehenden Änderung des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG bestanden (was wiederum auf den zuvor genannten Ausschussbericht sowie die zuvor zitierte Begründung zu der vorgeschlagenen Änderung zurückzuführen sein dürfte).

Bei genauerer Betrachtung offenbart die zitierte Begründung Fehlvorstellungen ihres – insoweit anscheinend von der Beklagten beeinflussten – Verfassers zum Regelungsgehalt und zur Bedeutung der vorgeschlagenen Änderung, was offensichtlich auf Fehlvorstellungen zum Regelungsgehalt und zur Bedeutung von § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG in der vor der Änderung geltenden Fassung zurückgeht. Im Einzelnen:

Die Änderung betrifft allein den die Zulassungsvoraussetzung des Fachkundenachweises regelnden § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG. Dieser verhält sich weder zum Inhalt der Zulassung einer Umweltgutachterorganisation noch dazu, welche natürlichen Personen für eine Umweltgutachterorganisation nach außen handeln dürfen, noch enthält er eine Aussage zur unparteiischen und unabhängigen Aufgabenwahrnehmung von für eine Umweltgutachterorganisation tätigen Personen. Der zuletzt genannte Aspekt wird auf Zulassungsebene vielmehr – wie bereits in der ursprünglichen Fassung der Vorschrift – primär von § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UAG geregelt, auf der „Aufsichtsebene“ u. a. von § 15 Abs. 6 Nr. 3 UAG. Wenn angesichts dieser Rechtslage der erste Satz der zitierten Begründung mit der Änderung des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG die dort genannten Ziele verbindet, deutet das auf Fehlvorstellungen hinsichtlich der Rechtslage hin, insbesondere was das Verständnis von § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG anbelangt. Entsprechendes gilt für den ähnlich lautenden letzten Satz der zitierten Begründung. Soweit in diesem auf eine „notwendige Bindung an die Umweltgutachterorganisation“ abgestellt wird, betrifft oder meint das die Regelung in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG, nach der die unter den Buchstaben a und b bezeichneten Personen zu der Organisation in einem bestimmten (Bindungs-)Verhältnis stehen müssen (vor der Änderung: zeichnungsberechtigte Vertreter und zeichnungsberechtigte Angestellte; nach der Änderung: zeichnungsberechtigte persönlich haftende Gesellschafter, Partner, Mitglieder des Vorstandes oder Geschäftsführer oder zeichnungsberechtigte Angestellte). Indes ist diese „notwendige Bindung“, wie vorstehend aufgezeigt, lediglich Teil der Zulassungsvoraussetzung des Fachkundenachweises: Die Organisation verfügt über die für den jeweiligen Zulassungsbereich erforderliche Fachkunde, wenn es entsprechend fachkundige Personen gibt, die die notwendige Bindung an die Organisation haben. Diese für die Zulassung erforderliche Bindung besagt jedoch, wie hier ebenfalls zuvor ausgeführt, nicht, dass nur solchermaßen gebundene Personen für die Umweltgutachterorganisation nach außen tätig werden dürfen, und hat erst recht unmittelbar nichts mit unparteiischer und unabhängiger Aufgabenwahrnehmung zu tun.

Kern der Begründung ist die Aussage oder Auffassung, freiberuflich tätige Umweltgutachter dürften nicht (gelegentlich) für eine Umweltgutachterorganisation tätig werden, weil ansonsten nicht gewährleistet werden könne, dass der Grundsatz der unparteiischen und unabhängigen Aufgabenwahrnehmung eingehalten werde. Dass dies unmittelbar nichts mit § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG zu tun hat, ist nach den vorstehenden Ausführungen offensichtlich. Implizit zeigt sich hier die nach obigen Ausführungen unzutreffende Auffassung der Beklagten, die Zulassung einer Umweltgutachterorganisation sei über die Zulassungsbereiche hinaus, was das Tätigwerden nach außen anbelangt, auf die Personen beschränkt (und von ihr, der Beklagten, mit dem Zulassungsbescheid zu beschränken), mittels derer der Fachkundenachweis gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG erbracht wurde. Träfe dieses Verständnis zu, dürften Umweltgutachterorganisationen allerdings keine freiberuflich tätigen Umweltgutachter einsetzen, eben weil mit diesen der Fachkundenachweis mangels der erforderlichen Bindung an die Organisation nicht geführt werden kann. Nur auf der Grundlage dieses unzutreffenden Verständnisses ist es zu verstehen, dass die zitierte Begründung inzident davon ausgeht, durch § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG werde der Einsatz freiberuflich tätiger Umweltgutachter durch Umweltgutachterorganisationen ausgeschlossen.

Darüber hinaus beruht die zitierte Begründung auch insoweit auf Fehlvorstellungen, als sie die angenommene Unzulässigkeit des Einsatzes freiberuflich tätiger Umweltgutachter durch Umweltgutachterorganisationen aus dem Grundsatz der unparteiischen und unabhängigen Aufgabenwahrnehmung herleitet und dazu die im Rahmen von § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG erforderliche Bindung an die Organisation „bemüht“. Dabei ist die Begründung in gewisser Weise inkonsequent oder in sich nicht nachvollziehbar. Denn wenn sich bereits aus § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG ergäbe, dass Umweltgutachterorganisationen keine freiberuflich tätigen Umweltgutachter einsetzen dürften, wovon die Begründung, wie zuvor ausgeführt, implizit ausgeht, ist nicht nachvollziehbar, in welchem Verhältnis dazu die Ausführungen zum Grundsatz der unparteiischen und unabhängigen Aufgabenwahrnehmung stehen. Die zuvor behandelten Gesetzesmaterialien geben jedenfalls nichts für einen Zusammenhang zwischen diesem Grundsatz und der zuvor genannten Vorschrift her. Im Übrigen geht die Begründung auch insoweit fehl, als sie annimmt, die im Rahmen des Fachkundenachweises von § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG geforderte Bindung an die Organisation verhindere, dass es zu dem mit dem Grundsatz der unparteiischen und unabhängigen Aufgabenwahrnehmung nicht zu vereinbarenden Fall komme, dass ein Umweltgutachter bei einem Unternehmen (begutachtend oder zertifizierend) tätig werde, das er selbst zuvor beraten habe. Es erschließt sich schon nicht, warum die Beklagte, deren Sichtweise offensichtlich Eingang in die Begründung gefunden hat, überhaupt meint, dass diesbezüglich etwas sicherzustellen sei, da jeder Umweltgutachter ohnehin nach § 15 Abs. 6 Nr. 3 UAG verpflichtet ist, sich bei Begutachtungen unparteiisch zu verhalten, und somit selbst weiß, dass er keine Begutachtung (Zertifizierung) bei einem Unternehmen vornehmen darf, das er zuvor beraten hat. Dies gilt unabhängig davon, ob der Umweltgutachter an die Organisation gebunden ist oder von dieser als freier Mitarbeiter eingesetzt wird. Darüber hinaus hindert allein die Bindung an die Organisation die „gebundenen“ Personen grundsätzlich nicht daran, außerhalb der Organisation beratend für Unternehmen tätig zu werden. Ebenso wenig verhindert eine Bindung den unter dem Gesichtspunkt der Unparteilichkeit problematischen Fall, dass ein „gebundener“ Umweltgutachter außerhalb des Bindungsverhältnisses ein Unternehmen berät und anschließend ein anderer „gebundener“ Umweltgutachter bei demselben Unternehmen eine Begutachtung vornimmt. Das Vorstehende gilt insbesondere im Hinblick auf die in der Begründung selbst erwähnten Personen mit Teilzeitanstellungen. Dies erkennt wohl auch die Begründung, weil sie nicht allein auf die Bindung abstellt, sondern darauf, dass die Umweltgutachterorganisation hinsichtlich der „gebundenen“ Personen durch „organisationsinterne Regelungen“ sicherstelle, dass Beratung und Zertifizierung nicht bei demselben Unternehmen stattfänden. Dabei bleibt unklar, was mit den organisationsinternen Regelungen angesichts der Tatsache, dass, wie ausgeführt, Beratung auch außerhalb der Bindung an die Organisation stattfinden kann und jeder Umweltgutachter ohnehin nach § 15 Abs. 6 Nr. 3 UAG zur Unparteilichkeit verpflichtet ist, gemeint ist. Daran anschließend erschließt sich ebenfalls nicht, warum die Begründung meint, eine Umweltgutachterorganisation könne nicht durch „organisatorische Vorkehrungen“ gewährleisten, dass ein als freier Mitarbeiter eingesetzter Umweltgutachter bei dem Unternehmen, bei dem eine Begutachtung ansteht, zuvor beratend tätig war. Dies kann sich die Organisation schlicht (vertraglich) von den als freie Mitarbeiter eingesetzten Umweltgutachtern vor dem Einsatz zusichern lassen. Im Ergebnis wird in der Begründung ein Scheinproblem konstruiert, um unter Hinweis darauf die normativ nicht gedeckte Auffassung vor allem wohl der Beklagten, Umweltgutachterorganisationen sollten/dürften keine freiberuflich tätigen Umweltgutachter als freie Mitarbeiter einsetzen, plausibel erscheinen zu lassen. Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass sich die Auffassung nicht mit den zuvor behandelten Gesetzesmaterialien deckt oder dort ihre Grundlage hat. Diese lassen keinen Regelungswillen erkennen, Umweltgutachterorganisationen sollten oder dürften keine freien Mitarbeiter einsetzen. Abschließend sei angemerkt, dass die Auffassung auch im Rahmen der Beratungen Kritik erfahren hat, die sinngemäß dahingehend interpretiert werden kann, einzeln tätige Umweltgutachter (Selbstständige) seien darauf angewiesen, von Umweltgutachterorganisationen eingesetzt zu werden (vgl. Plenarprotokoll 19/126, S. 15752, rechte Spalte, zweiter Absatz).

Ebenfalls ergänzend sei darauf hingewiesen, dass der zweite Satz der zitierten Begründung, es handele sich bei der Änderung um eine Klarstellung, im Ergebnis zutrifft. Aus § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG ergibt sich bei zutreffendem Verständnis entsprechend den vorstehenden Ausführungen in Hinblick auf freiberufliche, also grundsätzlich außerhalb einer Umweltgutachterorganisation tätige Umweltgutachter lediglich, dass eine Umweltgutachterorganisation den für die Zulassung in einem Zulassungsbereich erforderlichen Fachkundenachweis nicht mit ihnen führen kann, weil ihnen die nötige Bindung zur Organisation fehlt. Dies war indes nach § 10 Abs. 1 Nr. 2 UAG u. F. nicht anders, d. h. diese Rechtslage bestand bereits bei Inkrafttreten des Umweltauditgesetzes im Jahr 1995. Soweit die zuletzt genannte Vorschrift auf zeichnungsberechtigte Vertreter und zeichnungsberechtigte Angestellte abstellte, mittels derer der Fachkundenachweis geführt werden konnte, waren mit den zeichnungsberechtigten Vertretern die in § 10 Abs. 1 Nr. 1 UAG u. F. genannten Personen gemeint. Da die Begründung in der Bundestags-Drucksache 13/1192, S. 28, hinsichtlich § 10 E-USG (= § 10 UAG u. F.) einerseits zwischen einer „Leitungsebene“ und angestelltem Personal differenziert und andererseits keine weiteren Ausführungen zu den in § 10 Abs. 1 Nr. 2 UAG u. F. erwähnten zeichnungsberechtigten Vertretern macht, können damit nur die zur Leitungsebene gehörenden Personen – das waren nach § 10 Abs. 1 Nr. 1 UAG u. F. persönlich haftende Gesellschafter, Partner, Mitglieder des Vorstandes, Geschäftsführer – gemeint gewesen sein. Diese werden, da aufgrund ihrer Zugehörigkeit zur Leitungsebene der Organisation von einer entsprechenden Vertretungsmacht ausgegangen wird, in § 10 Abs. 1 Nr. 2 UAG u. F. zusammengefasst als (zeichnungsberechtigte) Vertreter bezeichnet. Für eine andere Auslegung etwa dahingehend, mit den (zeichnungsberechtigten) Vertretern seien Personen gemeint, denen die Organisation wie auch immer (rechtsgeschäftlich) Vertretungsmacht oder die Befugnis eingeräumt habe, für sie oder in ihrem Namen verantwortlich zu zeichnen, bietet die Begründung keinen Anhaltspunkt. Zudem bestätigt ein Blick auf § 9 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 UAG u. F. diese Auslegung. Nach dieser Vorschrift kann sinngemäß ein (einzelner) Umweltgutachter seine Zulassung durch zeichnungsberechtigte angestellte Personen erlangen/erweitern. Wären mit den zeichnungsberechtigten Vertretern in § 10 Abs. 1 Nr. 2 UAG u. F. nicht die in § 10 Abs. 1 Nr. 1 UAG u. F. genannten Personen gemeint, wäre diese „Zulassungsvariante“ auch dem einzelnen Umweltgutachter zugestanden worden. Das zuvor aufgezeigte Verständnis der „zeichnungsberechtigten Vertreter“ in § 10 Abs. 1 Nr. 2 UAG u. F. galt auch noch unmittelbar vor der hier behandelten Änderung, d. h. mit den vormals in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG genannten zeichnungsberechtigten Vertretern waren – nach wie vor – die in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UAG genannten Personen gemeint. Angesichts dessen ist es tatsächlich lediglich eine Klarstellung, dass mit der hier behandelten Änderung das Wort Vertreter durch die Personenbezeichnungen ersetzt worden ist, die sich in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UAG finden. Sollte der zweite Satz der Begründung von der „Klarstellung der seit 1995 angewandten Regelung“ dahingehend zu verstehen sein, es werde (auch) die Anwendungspraxis der Beklagten klargestellt, wäre das ohne Bedeutung, weil die Anwendungspraxis, soweit damit die vorgenommene „Personalisierung“ von Zulassungen von Umweltgutachterorganisationen gemeint ist, nach den vorstehenden Ausführungen nicht der Rechtslage entsprach und die vorgenommene Änderung des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG die Rechtslage insoweit nicht geändert hat, d. h. die Vorschrift regelt – wie zuvor ausgeführt – nach wie vor nicht den Inhalt der Zulassung einer Umweltgutachterorganisation, insbesondere nicht im Sinne der von der Beklagten praktizierten „Personalisierung“.

e) Soweit sich die Beklagte zur Rechtfertigung der von ihr praktizierten „Personalisierung“ von Zulassungen von Umweltgutachterorganisationen auch auf § 17 Abs. 2 Satz 4 UAG beruft, greift das ebenfalls nicht durch. Abgesehen davon, dass die „Personalisierung“ eine Beschränkung der Zulassung einer Umweltgutachterorganisation darstellt, für die die Vorschrift offensichtlich keine Ermächtigungsgrundlage darstellt, erschließt sich nicht, warum der in der Vorschrift geregelte Widerruf der Zulassung im Fall des Wegfalls der Zulassungsvoraussetzung gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG erfordern sollte, bereits die Zulassung auf die natürlichen Personen zu beschränken, mittels derer im Zulassungsverfahren der Fachkundenachweis erbracht wurde. Wie bereits zu § 10 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 UAG ausgeführt, mag es zwar sinnvoll oder sogar nötig sein, diese Personen im Zulassungsbescheid zu benennen, um dadurch eine Grundlage für die etwaige Prüfung der Widerrufsvoraussetzungen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 4 UAG zu schaffen. Dies ist aber gegebenenfalls keine regelnde Aufnahme im Sinne der praktizierten „Personalisierung“. Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass die Beklagte nach § 15 Abs. 6 Nr. 2 UAG ohnehin über zulassungsrelevante Veränderungen unterrichtet werden muss, was insbesondere dann der Fall ist, wenn bei einer Umweltgutachterorganisation eine Veränderung im Bestand derjenigen natürlichen Personen eintritt, mittels derer im Zulassungsverfahren der Fachkundenachweis gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG erbracht worden ist. Entsprechendes gilt, wenn Veränderungen eintreten, die für die Zulassungsvoraussetzung gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UAG von Relevanz sind.

f) Schließlich kann die Beklagte die von ihr praktizierte „Personalisierung“ der Zulassung einer Umweltgutachterorganisation nicht mit Erfolg darauf stützen, dass sie prüfen können müsse, ob eine Beschränkung nach § 6 Abs. 2 UAG auf die Umweltgutachterorganisation „durchschlage“. Da die genannte Vorschrift weder eine Beschränkung regelt noch zu einer solchen ermächtigt, sondern Regelfälle normiert, bei denen einem Umweltgutachter die Unabhängigkeit fehlt, und es sich bei der Unabhängigkeit um eine Voraussetzung (Anforderung) für die Zulassung als Umweltgutachter handelt (§ 9 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 6 Abs. 1 UAG), geht es der Beklagten anscheinend um die Folgen, die sich für eine Umweltgutachterorganisation daraus ergeben, dass einem ihr zugehörigen Umweltgutachter die Unabhängigkeit fehlt, insbesondere diese nach der Zulassung der Organisation weggefallen ist. Hiervon ausgehend gilt das zuvor zu § 17 Abs. 2 Satz 4 UAG Ausgeführte entsprechend. Das Vorbringen der Beklagten führt weder auf eine Ermächtigungsgrundlage für die „Personalisierung“ der Zulassung noch ist eine solche erforderlich, um die etwaig fehlende Unabhängigkeit eines Umweltgutachters zu prüfen und die sich daraus ergebenden Konsequenzen zu ziehen, da hierfür gegebenenfalls eine Benennung der „organisationszugehörigen“ Umweltgutachter im Zulassungsbereich ausreichte.

3. Allein aus der Praxis der Beklagten, Zulassungen von Umweltgutachterorganisationen zu „personalisieren“, ergibt sich – unabhängig von der sich aus den vorstehenden Ausführungen ergebenden Rechtswidrigkeit dieser Praxis – keine Anspruchsgrundlage für das von der Klägerin mit dem Hauptantrag zum ersten Klageantrag verfolgte Begehren. Da die Zulassung gemäß § 10 Abs. 2 Satz 1 UAG eine gebundene Entscheidung ist, finden die für den Ermessensbereich entwickelten, dort in Verbindung mit Art. 3 GG anspruchsbegründenden Grundsätze der (Selbst-)Bindung der Verwaltung an eine ständige Verwaltungspraxis keine Anwendung.

B. Die über das eigentliche Berufungsbegehren in Gestalt des Hauptantrags zum ersten Klageantrag hinausgehende Klage hat ebenfalls keinen Erfolg.

I. Dies gilt zunächst für den Hilfsantrag zum ersten Klageantrag. Dieser beinhaltet, soweit die Aufhebung des Bescheids der Beklagten vom 26. November 2018 und des Widerspruchsbescheides des Bundesverwaltungsamtes vom 12. April 2019 beantragt ist, eine Klageänderung (§ 125 Abs. 1, § 91 VwGO), die unzulässig ist (dazu 1.). Bei der ferner beantragten Feststellung handelt es sich um eine zulässige Klageänderung; das mit der geänderten Klage verfolgte Feststellungsbegehren ist jedoch unbegründet (dazu 2.).

1. Bei dem im Hilfsantrag formulierten Aufhebungsbegehren handelt es sich um eine Klageänderung im Sinne einer Änderung des Streitgegenstands. Ausgehend davon, dass Streitgegenstand der prozessuale Anspruch ist, der durch die erstrebte, im Klageantrag zum Ausdruck gebrachte Rechtsfolge sowie durch den Klagegrund, nämlich den Sachverhalt, aus dem sich die Rechtsfolge ergeben soll, gekennzeichnet ist,

vgl. BVerwG, Urteil vom 31. August 2011 – 8 C 15.10 –, juris, Rn. 20 m. w. N.,

ergibt sich das Vorliegen einer Klageänderung aus der Änderung des Klagegrundes. Zwar ist die mit dem Hilfsantrag zum Ausdruck gebrachte Rechtsfolge– Aufhebung des Bescheids der Beklagten vom 26. November 2018 und des Widerspruchsbescheides des Bundesverwaltungsamtes vom 12. April 2019 – auch Gegenstand des Hauptantrags zum ersten Klageantrag. Allerdings liegt dem Aufhebungsbegehren des Hilfsantrags ein anderer Sachverhalt zugrunde als dem des Hauptantrags zum ersten Klageantrag. Im Rahmen des Hauptantrags zum ersten Klageantrag ist die Aufhebung der Bescheide mit einer Verpflichtungsklage verknüpft. Mit dieser wird ein die Klägerin grundsätzlich begünstigender Verwaltungsakt (Erweiterung ihrer Zulassung) begehrt, was mit der Aufhebung der diesen Verwaltungsakt versagenden Bescheide einhergeht (sog. Versagungsgegenklage). Im Rahmen des Hilfsantrags wird im Wege der Anfechtungsklage isoliert die Aufhebung der Bescheide begehrt, d. h. ohne Verbindung mit einer Verpflichtungsklage. Klagegrund für das Aufhebungsbegehren ist insoweit nicht die Versagung des begünstigenden Verwaltungsakts, sondern ein – nach Auffassung der Klägerin – von den versagenden Bescheiden ausgehender oder erzeugter Rechtsschein, der mit der Aufhebung der Bescheide beseitigt werden soll.

Die danach vorliegende Klageänderung ist unzulässig, weil die Beklagte nicht eingewilligt hat und sie auch nicht sachdienlich ist. An der Sachdienlichkeit fehlt es, weil die isolierte Anfechtungsklage unzulässig ist.

Vgl. zur fehlenden Sachdienlichkeit bei Änderung in eine unzulässige Klage: BVerwG, Urteil vom 8. Dezember 2016 – 4 CN 4.16 –, juris, Rn. 10; Peters/Kujath, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 91 Rn. 59 m. w. N.

Die Unzulässigkeit ergibt sich daraus, dass die Klägerin für die (isolierte) Aufhebung der genannten Bescheide kein Rechtsschutzinteresse hat. Die Annahme eines solchen setzt jedenfalls voraus, dass mit den Bescheiden eine über die Versagung des begehrten Verwaltungsakts, also hier der Zulassungserweiterung, hinausgehende Beschwer für die Klägerin verbunden ist, darüber hinaus aber auch, dass sich das Verpflichtungsbegehren erledigt hat oder jedenfalls der begünstigende Verwaltungsakt nicht mehr begehrt wird.

Vgl. in diesem Sinne BVerwG, Urteil vom 21. November 2006 – 1 C 10.06 –, juris, Rn. 16 f.

Letzteres ist hier nicht der Fall. Der Hilfsantrag stellt die Reaktion der Klägerin auf die im Erörterungstermin angesprochene gerichtliche Rechtsauffassung dar, das Verpflichtungsbegehren scheitere bereits mangels einer Anspruchsgrundlage. Auch wenn diese Rechtsauffassung, wie sich den vorstehenden Ausführungen unter Gliederungspunkt A.II. ergibt, nunmehr die Zurückweisung der Berufung trägt, ist das Verpflichtungsbegehren damit nicht erledigt, weil die hiesige Entscheidung über die Berufung noch nicht rechtskräftig ist. Darüber hinaus bedeutet die Stellung des Hilfsantrags nicht, dass die Klägerin ihr Verpflichtungsbegehren nicht weiterverfolgen wird, d. h. die Zulassungserweiterung entsprechend dem ersten Klageantrag nicht mehr begehrt.

Unabhängig davon enthält der Versagungsbescheid der Beklagten in Gestalt des Widerspruchsbescheides keine über die Versagung des begehrten Verwaltungsakts, also hier der Zulassungserweiterung, hinausgehende Beschwer für die Klägerin. Eine solche ergibt sich entgegen ihrem sinngemäßen Vorbringen nicht daraus, dass der Versagungsbescheid den – durch seine Aufhebung zu beseitigenden – Rechtsschein erzeugt, die Beschäftigung von Frau T. -M. im Rahmen der bestehenden Zulassungsbereiche der Klägerin sei genehmigungsbedürftig und die Klägerin besitze keinen Anspruch auf eine solche Genehmigung. Denn einen solchen von dem Versagungsbescheid ausgehenden Rechtsschein gibt es nicht. Der fehlende Genehmigungsanspruch der Klägerin ist nicht (bloßer) Rechtsschein, sondern Regelungs-/Entscheidungsgegenstand des Versagungsbescheids. Die getroffene Regelung/Entscheidung ist nach den hiesigen Ausführungen in Bezug auf den Hauptantrag zum ersten Klageantrag – wenn auch aus einem anderen als dem in dem Versagungsbescheid genannten Grund – im Ergebnis zutreffend. Sollte von der nach den vorstehenden Ausführungen unzutreffenden Begründung des Versagungsbescheids ein Rechtsschein ausgehen, wäre dieser bereits durch die vorstehenden Ausführungen korrigiert worden.

Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass der Versagungsbescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheides auch keine bindenden Feststellungen enthält, welche der mit dem Hilfsantrag zudem begehrten Feststellung entgegenstehen. Dass die Klägerin nach dem Versagungsbescheid keinen Anspruch auf Erweiterung ihrer Zulassung in Gestalt einer weiteren „Personalisierung“ dieser in Bezug auf die Person von Frau T. -M. hat, besagt für sich genommen nichts darüber, ob Frau T. -M. für die Klägerin als freie Mitarbeiterin tätig werden darf. Diesbezügliche bindende Feststellungen enthält der Versagungsbescheid nicht. Dass die Beklagte in ihrer bisherigen Verwaltungspraxis Zulassungen der Klägerin „personalisiert“ und zugleich bestimmt hat, welche Personen für die Klägerin tätig werden dürfen, ist weder (Regelungs-)Gegenstand des hier streitigen Versagungsbescheids noch enthält dieser diesbezügliche Feststellungen.

2. Bei der mit dem Hilfsantrag ferner begehrten Feststellung handelt es sich ebenfalls um eine Klageänderung, weil sowohl der Klageantrag als auch der Klagegrund von dem Hauptantrag zum ersten Klageantrag abweichen: Feststellung statt Verpflichtung; Tätigwerden der im Hilfsantrag genannten Person als freie Mitarbeiterin der Klägerin auch ohne Zulassungserweiterung statt Erweiterung der Zulassung der Klägerin um diese Person. Insoweit ist die Klageänderung aufgrund der Einwilligung der Beklagten auch zulässig.

In der Sache ist die Feststellungsklage jedenfalls unbegründet. Die begehrte Feststellung scheitert daran, dass der Einsatz von Frau T. -M. der Klägerin unabhängig davon, aufgrund welcher Beziehung zur Klägerin und welches Vertragsentwurfs Frau T. -M. für diese tätig werden soll, schon deshalb nicht gestattet ist, weil die (bestandskräftige) Zulassung der Klägerin ausdrücklich ein Tätigwerden nur den im ursprünglichen Zulassungsbescheid sowie in den Zulassungserweiterungsbescheiden genannten Personen erlaubt, zu denen Frau T. -M. nicht gehört. Zwar ist diese „Personalisierung“ der Zulassung nach den vorstehenden Ausführungen rechtswidrig, aufgrund der Bestandskraft des ursprünglichen Zulassungsbescheids sowie der nachfolgenden Zulassungserweiterungsbescheide jedoch bindend und damit zu beachten. Für eine Nichtigkeit (§ 44 VwVfG) der „Personalisierung“ besteht kein Anhaltspunkt. Ein Fehler im Sinne von § 44 Abs. 2 VwVfG liegt offensichtlich nicht vor. Auch ein besonders schwerwiegender Fehler im Sinne von § 44 Abs. 1 VwVfG dürfte nicht vorliegen, was jedoch offen gelassen werden kann, weil, selbst wenn man einen solchen Fehler annähme, er angesichts der jahrelangen unbeanstandeten „personalisierenden“ Zulassungspraxis der Beklagten jedenfalls nicht offensichtlich wäre.

II. Hinsichtlich des Antrags Nummer 2 ist die Klage schon unzulässig, weil eine Klageänderung zugrunde liegt, die ihrerseits unzulässig ist.

Zunächst zielt dieser Antrag auf eine Klageänderung, weil die mit ihm zum Ausdruck gebrachte Rechtsfolge eine andere ist als die sich aus dem Hauptantrag zum ersten Klageantrag ergebende. Auch liegt ein anderer Klagegrund zugrunde. Der Klagegrund (Sachverhalt) für den Hauptantrag zum ersten Klageantrag ergibt sich daraus, dass die Beklagte es abgelehnt hat, die Zulassung der Klägerin um eine bestimmte Person zu erweitern (ohne dass zugleich die Erweiterung der Zulassung um einen Zulassungsbereich in Rede stand), die mit dem Antrag Nummer 2 begehrte Feststellung geht von der (zukünftigen) Erweiterung der Zulassung der Klägerin um einen Zulassungsbereich aus, ohne dass im Antrag eine bestimmte Person benannt würde. Dabei ist auf jeden Fall auszuschließen, dass die im ersten Klageantrag genannte Person gemeint ist, weil diese unabhängig davon, dass der Antrag Nummer 2 auch keinen bestimmten Zulassungsbereich benennt, der Klägerin keinen weiteren Zulassungsbereich „vermitteln“ kann, weil die Person als Umweltgutachterin lediglich für Zulassungsbereiche zugelassen ist, die bereits Gegenstand der Zulassung der Klägerin sind.

Die danach in dem Antrag Nummer 2 liegende Klageänderung ist unzulässig, weil die Beklagte nicht eingewilligt hat und sie auch nicht sachdienlich ist. Die fehlende Sachdienlichkeit beruht wiederum darauf, dass die in dem Antrag liegende Feststellungsklage unzulässig ist. Die Unzulässigkeit ergibt sich daraus, dass die Feststellungsklage in der Sache auf vorbeugenden Rechtsschutz gegen einen zukünftigen Verwaltungsakt abzielt, ohne dass die Klägerin über das insoweit erforderliche besondere Rechtsschutzinteresse verfügt.

100

Zwar stellt der Antrag seinem Wortlaut nach nicht auf einen zukünftigen Verwaltungsakt ab. Solches ergibt sich indes implizit aus dem Rechtsverhältnis, in Bezug auf das die Feststellung begehrt wird. Der Feststellungsantrag geht offensichtlich von einem zukünftigen Antrag der Klägerin auf Erweiterung ihrer Zulassung um einen Zulassungsbereich mittels eines nicht bei ihr angestellten Umweltgutachters aus. Diesbezüglich wird im Hinblick auf die Zulassungsvoraussetzung gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG die (negative) Feststellung begehrt, dass die Zulassungserweiterung nicht voraussetzt, dass der Umweltgutachter bei ihr angestellt ist. Über einen entsprechenden Zulassungserweiterungsantrag und damit auch über die Zulassungsvoraussetzung gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG hätte indes die Beklagte (durch Verwaltungsakt) zu entscheiden. Demgemäß soll der Feststellungsantrag einer mutmaßlich ablehnenden Bescheidung eines zukünftigen Zulassungserweiterungsantrags durch die Beklagte mit der Begründung, der Umweltgutachter sei nicht bei der Klägerin angestellt, vorbeugen, indem vorab eine gerichtliche Feststellung zu der genannten Zulassungsvoraussetzung begehrt wird. Damit geht es um vorbeugenden Rechtsschutz, weil die Klägerin dem eröffneten (nachgängigen) Rechtsschutzweg, eine zukünftige, mutmaßlich ablehnende Entscheidung der Beklagten über einen zukünftigen Zulassungserweiterungsantrag im Wege der Verpflichtungsklage (Versagungsgegenklage) gerichtlich überprüfen zu lassen, vorgreifen will. Die solchermaßen vorbeugende Rechtsschutzdimension ihrer Feststellungsklage räumt die Klägerin selbst inzident ein, wenn sie ausführt, es sei ihr nicht zuzumuten, weitere Verpflichtungsklagen gegen die Beklagte anzustrengen. Soweit sie an anderer Stelle ein gegenwärtiges feststellungsfähiges Rechtsverhältnis annimmt – wiederum an anderer Stelle ist allerdings von der Klärung zukünftiger Meinungsverschiedenheiten die Rede – und einen Fall vorbeugenden Rechtsschutzes verneint, dringt das nicht durch, weil sie ausblendet, dass die begehrte Feststellung die Zulassungsvoraussetzung gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG betrifft, diese primär für eine Zulassung gemäß § 10 UAG von Relevanz ist und eine solche Zulassung, zu der auch ihre Erweiterung um einen Zulassungsbereich gehört, nach § 11 Abs. 1 Satz 1 UAG einen entsprechenden Antrag voraussetzt, über den durch Verwaltungsakt zu entscheiden ist. Zwar haben die Beteiligten auch in anderen Zusammenhängen über das in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG normierte „Anstellungserfordernis“ gestritten und tun dies nach wie vor. Das für die Zulässigkeit des Feststellungsantrags erforderliche (feststellungsfähige) Rechtsverhältnis kann hier nach den vorstehenden Ausführungen jedoch nur in einem zukünftigen Zulassungserweiterungsverfahren gesehen werden.

101

Zielt der Feststellungsantrag danach auf vorbeugenden Rechtsschutz, bedarf es eines besonders qualifizierten Rechtsschutzinteresses dergestalt, dass es für die Klägerin mit unzumutbaren Nachteilen verbunden sein muss, auf den nachgängigen Rechtsschutz verwiesen zu werden.

102

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2008– 3 C 35.07 –, juris, Rn. 26 m. w. N.

103

Solches ist hier nicht ersichtlich. Im Ergebnis begründet die Klägerin die von ihr angenommene Unzumutbarkeit nachgängigen Rechtsschutzes – nach dem Vorstehenden in Gestalt einer Verpflichtungsklage (Versagungsgegenklage) auf Zulassungserweiterung nach entsprechender ablehnender Entscheidung der Beklagten – lediglich mit der langen Dauer der bisher geführten Prozesse, während derer sie sich bisher erfolglos bemüht habe, eine gerichtliche Klärung der Rechtsfrage herbeizuführen, ob im Rahmen von § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG die Anstellung eines Umweltgutachters im arbeitsrechtlichen/-vertraglichen Sinne erforderlich sei. Dass allein die Prozessdauer, also die währenddessen verstrichene Zeit und das dementsprechende Warten auf eine Entscheidung einen unzumutbaren Nachteil begründete, erschließt sich nicht. Da die Klägerin nach dem Vorstehenden implizit selbst die Verpflichtungsklage (nach Ablehnung einer Zulassungserweiterung für einen Zulassungsbereich durch die Beklagte) als nachgängigen Rechtsschutzweg erkannt hat, ist zudem nicht ersichtlich, dass im Kontext einer beantragten (und gegebenenfalls schon abgelehnten) Zulassungserweiterung unmittelbar Aufsichtsmaßnahmen der Beklagten zu befürchten wären oder anstünden, die den Verweis auf eine spätere Verpflichtungsklage als unzumutbar erscheinen ließen. Soweit die Klägerin sinngemäß auf wirtschaftliche Schwierigkeiten (Verzicht auf eine „Teilnahme am Wettbewerb“) hinweist, die sich für sie aus dem in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG normierten „Anstellungserfordernis“ ergeben, lässt das, auch in der Zusammenschau mit der gerügten langen Prozessdauer, ebenfalls keinen unzumutbaren Nachteil im zuvor dargestellten Sinn erkennen. Zum einen hat die Klägerin abgesehen davon, dass die Dimension des „Verzichts“ aufgrund der von ihr selbst betonten „Kleinteiligkeit“ der Zulassungsbereiche ohnehin eher beschränkt sein dürfte, keine konkreten wirtschaftlichen Einbußen benannt. Zum anderen ist sie für die gegenwärtige, von ihr als misslich empfundene Situation, dass bisher die (von ihr verneinte) Frage der Rechtmäßigkeit des in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG normierten „Anstellungserfordernisses“ als Zulassungsvoraussetzung für einen Zulassungsbereich gerichtlich nicht geklärt ist, jedenfalls mitverantwortlich. Denn sie hat davon abgesehen und sieht nach wie vor davon ab, Zulassungserweiterungsanträge für Zulassungsbereiche unter Berufung auf die Fachkunde nicht bei ihr angestellter Umweltgutachter bei der Beklagten zu stellen, obwohl ihr dies möglich (gewesen) wäre. Dieses Unterlassen ist ursächlich dafür, dass die Rechtsfrage nicht im Rahmen einer – von der Klägerin selbst als statthaft erkannten – Verpflichtungsklage (Versagungsgegenklage) gerichtlich geklärt worden ist. Diesbezüglich entlastet es die Klägerin nicht, dass sie sinngemäß meint, sie habe mit ihren beiden Klagen, die den Gegenstand dieses Berufungsverfahrens sowie des beim Senat ebenfalls anhängigen Berufungsverfahrens gleichen Rubrums 21 A 3444/18 bilden, bereits das Erforderliche getan, um eine gerichtliche Klärung der Rechtsfrage zu erreichen, auf die sich nunmehr die vorbeugende Feststellungsklage bezieht. Abgesehen davon, dass die dem Berufungsverfahren 21 A 3444/18 zugrunde liegende Klage die Anfechtung einer Aufsichtsmaßnahme der Beklagten betrifft, also – bei zutreffendem Verständnis des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG im Sinne der hiesigen Ausführungen in Bezug auf den Hauptantrag zum ersten Klageantrag – nichts mit der „Zulassungsebene“ zu tun hat, hatte das in der zuvor genannten Vorschrift normierte „Anstellungserfordernis“ bei Erhebung beider Klagen aus subjektiver Sicht der Klägerin nicht die gleiche Relevanz wie nunmehr. Denn bei Erhebung der Klagen stellte die zuletzt genannte Vorschrift, wie zuvor dargestellt, neben (zeichnungsberechtigten) Angestellten auf (zeichnungsberechtigte) Vertreter ab und hatte sich die Klägerin in der diesem Berufungsverfahren zugrunde liegenden Klage anfangs (bis zur dargestellten letzten Änderung von § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG) noch darauf berufen, Frau T. -M. solle für sie als zeichnungsberechtigte Vertreterin tätig werden. Selbst wenn angesichts der bisherigen Zulassungs- und Aufsichtspraxis der Beklagten die Erwartung der Klägerin, die zuvor benannte Rechtsfrage werde (inzident) im Rahmen ihrer beiden zuvor angesprochenen Klagen gerichtlich geklärt, ein Stück weit berechtigt gewesen sein mag, ergibt sich daraus jedenfalls kein besonders qualifiziertes Rechtsschutzinteresse in dem eingangs dargestellten Sinne zur Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes.

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Lediglich ergänzend sei darauf hinzuweisen, dass auch das sinngemäße Argument der Klägerin, die – hier nach dem Vorstehenden vorbeugende – Feststellungsklage sei rechtsschutzintensiver als eine (nachgängige) Verpflichtungsklage, nicht durchdringen dürfte. Die von der Klägerin gesehene Gefahr, dass über die klärungsbedürftige, das in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG normierte „Anstellungserfordernis“ betreffende Rechtsfrage bei jeder beantragten Zulassungserweiterung erneut im Rahmen einer Verpflichtungsklage entschieden werden müsse, wenn sie nicht (vorbeugend) abstrakt im Wege der Feststellungsklage geklärt werde, dürfte nicht bestehen. Da über die Erweiterung der Zulassung ebenso wie über die erstmalige Zulassung von Umweltgutachterorganisationen allein die Beklagte zu entscheiden hat, ist nicht davon auszugehen, dass die zuvor angesprochene Rechtsfrage wiederholt im Rahmen von Verpflichtungsklagen zu prüfen/klären wäre, wenn sie einmal im Rahmen einer Verpflichtungsklage gerichtlich – im Sinne des klägerischen Vorbringens – dahingehend beantwortet/geklärt worden wäre, dass es für die Zulassung einer Umweltgutachterorganisation, was den Fachkundenachweis anbelangt, keiner angestellten Person bedarf.

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III. Mit den Anträgen Nummer 3 und Nummer 4 ist die Klage ebenfalls unzulässig. Bei diesen handelt es sich wie bei dem Antrag Nummer 2 um Klageänderungen, in die die Beklagte nicht eingewilligt hat und die auch nicht sachdienlich sind, weil die mit ihnen erhobenen Feststellungsklagen wiederum unzulässig sind. Sie zielen wie die Feststellungsklage aus dem Antrag Nummer 2 auf vorbeugenden Rechtsschutz ab, ohne dass das dafür erforderliche besonders qualifizierte Rechtsschutzinteresse gegeben ist. Insoweit wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf die vorstehenden Ausführungen unter Gliederungspunkt B.II. Bezug genommen, die hier entsprechend gelten. Auch die Anträge Nummer 3 und Nummer 4 gehen inzident von einem zukünftigen Zulassungserweiterungsverfahren aus und betreffen im Ergebnis ebenfalls die Zulassungsvoraussetzung gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UAG. Sie bauen in der Sache inzident darauf auf, dass– entsprechend dem Antrag Nummer 2 – die Zulassung kein Anstellungsverhältnis des Umweltgutachters voraussetzt, und bezeichnen weitere Voraussetzungen, deren Erfüllung nach Auffassung der Klägerin ebenfalls nicht für die Zulassung verlangt werden kann (Antrag Nummer 3: Verpflichtung des Umweltgutachters, jeden Auftrag der Klägerin zur Durchführung von Zertifizierungsverfahren anzunehmen; Antrag Nummer 4: jährliche Mindestzeit, in der der Umweltgutachter über den genannten Vertragsentwurf hinaus zur Verfügung stehen muss).

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Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 und 2 VwGO. Für die mit dem fünften Antrag begehrte stattgebende Entscheidung gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO besteht unabhängig von einer Entscheidungszuständigkeit des Senats kein Raum, weil die Klägerin die Kosten des Verfahrens zu tragen hat, es somit – nach wie vor – an einer Kostengrundentscheidung zu ihren Gunsten fehlt.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO, § 708 Nr. 10 Satz 1, § 709 Satz 2, § 711 ZPO.

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Die Zulassung der Revision im Hinblick auf den ersten Klageantrag beruht auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Die Frage, ob eine Anspruchs-/Ermächtigungsgrundlage für die „Personalisierung“ der Zulassung einer Umweltgutachterorganisation gemäß § 10 UAG besteht, ist über den Einzelfall hinaus klärungsbedürftig. Im Übrigen ist ein Zulassungsgrund gemäß § 132 Abs. 2 VwGO nicht ersichtlich.