T a t b e s t a n d

Der Kläger verfügt über die Befähigung eines Eisenbahnbetriebsleiters und ist als solcher amtlich bestätigt. Zudem schloss er den Studiengang Mechatronik an einer staatlich anerkannten Fachhochschule erfolgreich mit einem Diplom ab und ist seit vielen Jahren als Betriebsleiter und als örtlicher Betriebsleiter für Eisenbahnverkehrsunternehmen tätig. Er ist weder Inhaber eines EU-Triebfahrzeug-führerscheins (im Folgenden: Triebfahrzeugführerschein) noch eines Führerscheins des Verbands Deutscher Verkehrsunternehmen (im Folgenden: VDV-Führerschein). Als Prüfer ist der Kläger bei der Prüforganisation „Verband Deutscher Eisenbahnfachschulen“ tätig.

Mit Bescheid vom 00. November 2014 erkannte die Beklagte den Kläger „gemäß Triebfahrzeugführerscheinverordnung (TfV)“ antragsgemäß befristet bis zum 00. November 2019 als Prüfer für die Durchführung von Prüfungen in den Teilbereichen „allgemeine Fachkenntnisse“, „fahrzeugbezogene Fachkenntnisse“ und „infrastrukturbezogene Fachkenntnisse“ an.

Der Kläger beantragte bei der Beklagten Anfang September 2019 die Verlängerung der vorgenannten Anerkennung. Im Rahmen des Anerkennungsverfahrens teilte die Beklagte dem Kläger mit: Er könne rückwirkend (zur nahtlosen Anknüpfung an die ausgelaufene Anerkennung) nur für den Teilbereich „Allgemeine Fachkenntnisse“ anerkannt werden, da der Prüfer für die Durchführung von praktischen Prüfungen Inhaber einer gültigen Fahrerlaubnis sein und innerhalb der letzten fünf Jahre mindestens vier Jahre Berufspraxis als Triebfahrzeugführer aufweisen müsse. Dies folge aus Art. 8 des Beschlusses 2011/765/EU, der auf Art. 25 Abs. 5 der Richtlinie 2007/59/EG beruhe. Ferner sei diese Voraussetzung auch schon durch die Frage unter Punkt 4f des Antragsformulars eingearbeitet worden. Diesen Anforderungen genüge der Kläger nicht, da er keinen Triebfahrzeugführerschein besitze.

Mit Bescheid vom 20. Februar 2020 erkannte die Beklagte den Kläger gemäß § 7d Satz 1 Nr. 2 AEG i. V. m. den §§ 15, 2 Nr. 4 TfV als Prüfer für die Durchführung von Prüfungen in dem Teilbereich „allgemeine Fachkenntnisse“ mit Wirkung vom 20. November 2019 bis zum 19. November 2024 an. Zur Begründung führte sie insbesondere aus: Nach den ihr vorliegenden Unterlagen erfülle der Kläger die Voraussetzungen für die Prüfungen nach Anlage 5 TfV, nicht jedoch für die Prüfungen nach den Anlagen 6 und 7 TfV. Die Geltungsdauer der Anerkennung habe sie gemäß § 15 Abs. 2 TfV befristet.

Nach zwischenzeitlich erfolgter Korrespondenz der Beteiligten über die nur beschränkt ausgesprochene Anerkennung teilte die Beklagte dem Kläger am 6. März 2020 mit: Sie halte an ihrer Entscheidung fest, da gemäß Art. 8 Abs. 2 des Beschlusses 2011/765/EU eine gültige Fahrerlaubnis für die Abnahme der praktischen Prüfung zwingend erforderlich sei. Aus diesem Grund sei dem Kläger nur die Abnahme theoretischer Prüfungen zu genehmigen gewesen. Dies sei in Gestalt der Anerkennung als Prüfer für den Teilbereich „allgemeine Fachkenntnisse“ nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 TfV geschehen. Zwar enthielten die ebenfalls beantragten Teilbereiche „fahrzeugbezogene Fachkenntnisse“ (Anlage 6 TfV) und „infrastrukturbezogene Fachkenntnisse“ (Anlage 7 TfV) theoretische und praktische Prüfungen für den Erwerb der Zusatzbescheinigung. Jedoch könne auch die Abnahme einer theoretischen Prüfung zur Erlangung dieser Zusatzbescheinigung nur durch einen Prüfer erfolgen, der über eine gültige Fahrerlaubnis und somit praktische Erfahrung als Triebfahrzeugführer in diesem Bereich verfüge. Fehlende praktische Erfahrung als Triebfahrzeugführer könne weder durch andere Tätigkeiten im Eisenbahnbetrieb noch durch Kenntnisse aus einem Studium ausgeglichen werden.

Gegen den Bescheid vom 20. Februar 2020 erhob der Kläger Widerspruch und führte zu dessen Begründung insbesondere aus: Die auf Art. 8 des Beschlusses 2011/765/EU gestützte Rechtsauffassung der Beklagten sei unzutreffend. Er erfülle sämtliche in § 15 TfV genannten Voraussetzungen. Insbesondere müssten die Voraussetzungen von § 15 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 lit. d) TfV nur alternativ vorliegen. Er dagegen könne sowohl einen Abschluss eines Studiums im Studiengang Mechatronik an einer staatlich anerkannten Fachhochschule aufweisen als auch eine mehrjährige Tätigkeit als Eisenbahnbetriebsleiter. Insbesondere die letztgenannte Tätigkeit prädestiniere ihn dazu, als Prüfer für die Erteilung von Triebfahrzeugführerscheinen und Zusatzbescheinigungen anerkannt zu werden. Voraussetzung hierfür sei gerade nicht, dass der Prüfer über einen Triebfahrzeugführerschein oder eine Zusatzbescheinigung verfüge. Von den in Art. 8 Abs. 2 des Beschlusses 2011/765/EU genannten Anforderungen sei die Bundesrepublik Deutschland mit der Regelung in § 15 TfV abgewichen, was aufgrund der Eisenbahnbetriebsleiterverordnung möglich und gemäß Art. 8 Abs. 4 des Beschlusses 2011/765/EU zulässig sei. Der Beschluss adressiere gemäß dessen Art. 13 auch nur die Mitgliedstaaten und könne keine unmittelbare Geltung gegenüber Privaten entfalten. Daher könne der Beschluss § 15 TfV nicht um weitere, dort nicht genannte Anforderungen ergänzen.

Durch Widerspruchsbescheid vom 16. Juni 2020 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück und führte zur Begründung aus: Der Kläger habe keinen Anspruch auf eine weitergehende Anerkennung als die bereits erfolgte. Gemäß § 7d Satz 1 Nr. 2 AEG erfolge die noch begehrte Anerkennung nach Maßgabe einer aufgrund des § 26 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 4, 5 und 15 AEG ergangenen Rechtsverordnung. Hiervon erfasst seien die Triebfahrzeugführerschein-Prüfungsordnung (TfPV) und die Triebfahrzeugführerscheinverordnung (TfV). Die TfPV regele die theoretische Prüfung für den Erwerb des Triebfahrzeugführerscheins, die Zulassung zur Prüfung, den Ablauf der Prüfungen und das Prüfungsverfahren im Geltungsbereich der TfV. Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 TfPV beriefen die in § 3 Abs. 1 TfPV genannten Prüfungsorganisationen Prüfer, die ihrerseits den Anforderungen nach § 7 Abs. 1 TfPV genügen müssten. Gemäß § 7 Abs. 1 TfPV müssten die Prüfer die Anforderungen nach den Art. 7 und Art. 8 des Beschlusses 2011/765/EU (Nr. 1) und § 15 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TfV (Nr. 2) erfüllen. Der Antrag des Klägers erfülle zwar die formellen Voraussetzungen. Allerdings lägen die materiellen Anspruchsvoraussetzungen lediglich in dem im Bescheid vom 20. Februar 2020 positiv beschiedenen Umfang vor. Eine darüberhinausgehende Anerkennung des Klägers als Prüfer sei aufgrund fehlender Qualifikation nicht möglich. Art. 8 Abs. 2 des Beschlusses 2011/765/EU beanspruche unmittelbar Geltung und entfalte gegenüber abweichenden nationalen Rechtsnormen Anwendungsvorrang. Die im Beschluss genannten Voraussetzungen in Gestalt der Inhaberschaft einer gültigen Fahrerlaubnis nebst erforderlicher Berufspraxis als Triebfahrzeugführer erfülle der Kläger nicht. Hierbei handele es sich um zwingendes Recht. Durch die Regelung in § 15 TfV sei der nationale Verordnungsgeber auch nicht von den in Art. 8 des Beschlusses 2011/765/EU genannten zusätzlichen Anforderungen abgewichen, da der auf Art. 25 Abs. 5 der Richtlinie 2007/59/EG gestützte Beschluss der durch die TfV erfolgten Umsetzung der Richtlinie 2007/59/EG zeitlich nachgelagert ergangen sei. Die in der TfV geregelten Kriterien seien mangels vorhandener einheitlicher europäischer Kriterien national bestimmt worden. Mittels des Beschlusses 2011/765/EU habe der europäische Normgeber jedoch die Schaffung gemeinschaftlicher Kriterien nachgeholt. Dass die in dem Beschluss 2011/765/EU genannten zusätzlichen Voraussetzungen auch national zu berücksichtigen seien, habe der nationale Verordnungsgeber anerkannt und etwa in § 7 TfPV, der zeitlich später ergangen sei, zum Ausdruck gebracht. Soweit der Kläger vortrage, der Beschluss 2011/765/EU könne keine unmittelbare Geltung entfalten, ändere dies nichts. Denn § 15 TfV sei in diesem Fall richtlinienkonform auszulegen. Eine Auslegung, nach der ein Prüfer eine uneingeschränkte Anerkennung zum Prüfen von Triebfahrzeugführern erhalte, obwohl er diese Prüfungen anschließend gemäß § 7 TfPV i. V. m. Art. 7, 8 des Beschlusses 2011/765/EU nicht selbst durchführen dürfe, sei absurd und vermittle den falschen Eindruck, der Kläger sei ermächtigt, entsprechende praktische Prüfungen durchzuführen. Von den Vorgaben des Beschlusses sei der nationale Verordnungsgeber auch nicht abgewichen. Art. 8 Abs. 4 des Beschlusses 2011/765/EU eröffne Mitgliedstaaten unter weiteren Voraussetzungen einzig die Möglichkeit, zusätzliche Anforderungen an Prüfer festzulegen, die Prüfungen durchführten. Es sei im Übrigen unerheblich, dass der Kläger Betriebsleiter sei.

Der Kläger hat am 15. Juli 2020 Klage erhoben. Zur Begründung seiner Klage hat er zu seinem bisherigen Vorbringen vertiefend vorgetragen: Die Beklagte habe ihn bereits mit Bescheid vom 20. November 2014 in nun erneut begehrtem Umfang als Prüfer anerkannt, auch wenn § 15 TfV eine Anerkennung für diese Teilbereiche weder in aktueller Fassung vorsehe noch in der Vergangenheit vorgesehen habe. Im Übrigen erfülle er die Voraussetzungen für die Anerkennung, weil § 15 TfV eine abschließende Regelung treffe. Eine Erweiterung der Voraussetzungen ergebe sich weder durch Auslegung noch durch Regelungen anderer Normen. Der Beschluss 2011/765/EU binde nach Art. 288 UAbs.  4 AEUV i. V. m. Art. 13 des Beschlusses 2011/765/EU nur die Mitgliedstaaten, führe also nicht dazu, dass nationales Gesetzesrecht richtlinienkonform auszulegen oder modifiziert anzuwenden sei. Der Möglichkeit der Auslegung stehe schon entgegen, dass diese den Wortlaut als äußerste Grenze überschreite. Ferner verstoße eine Auslegung gegen den Willen des Verordnungsgebers, weil dieser in Ansehung der Richtlinie 2007/59/EG und des Beschlusses 2011/765/EU die TfV mehrfach geändert, § 15 aber unverändert belassen habe, weil er keine Notwendigkeit für eine Anpassung gesehen habe. Eine Modifikation ergebe sich auch nicht aus Art. 8 des Beschlusses 2011/765/EU selbst. Eine direkte Anwendung scheitere (neben der Tatsache, dass er nur die Mitgliedstaaten binde) daran, dass schon EU-Durchführungs-Verordnungen keine nationalen Regelungen ersetzen oder ergänzen könnten. Ferner sei jede Modifikation durch Anwendungsvorrang oder Auslegung nicht angezeigt, weil die deutsche Rechtslage mit den europäischen Vorgaben vereinbar sei. Zunächst betreffe Art. 8 des Beschlusses 2011/765/EU allein die Auswahl der Prüfer und nicht schon deren Anerkennung. Dies folge auch aus den Ermächtigungsgrundlagen, auf denen der Beschluss beruhe. Diese fuße nämlich auf Art. 25 Abs. 5 der Richtlinie 2007/59/EG, der lediglich die Auswahl (bereits anerkannter) Prüfer betreffe und nicht die in Art. 20 derselben Richtlinie geregelte Anerkennung. Bezüglich dieser Anerkennung seien die Mitgliedstaaten nach Art. 19 Abs. 1 lit. i) der Richtlinie 2007/59/EG befähigt, eigene Kriterien festzulegen. Dies habe Deutschland getan, indem es in § 7d Satz 2 AEG und § 15 TfV die Eigenschaft als Betriebsleiter als ausreichende Befähigung formuliert habe. Selbst wenn man den Beschluss 2011/765/EU als bindend erachte, habe Deutschland die Möglichkeit nach dessen Art. 8 Abs. 4 genutzt und abweichende Voraussetzungen formuliert. Aus bspw. § 7d Satz 2 AEG ergebe sich, dass die Anforderungen, die an einen Betriebsleiter gestellt würden, weit über die Voraussetzungen an die Inhaberschaft eines Triebfahrzeugführerschein-Inhabers hinausgingen. Ergänzend weise er auf die Regelung des § 4 EBV hin. Die Voraussetzung, Inhaber eines Triebfahrzeugführerscheins zu sein, folge auch nicht aus einer (ggf. analogen) Anwendung des § 7 TfPV. Schließlich betreffe diese Regelung lediglich die Anforderungen an Prüfer im Rahmen des Erwerbes eines Triebfahrzeugführerscheins und eben nicht die Anforderungen an einen Prüfer für die genannten Zusatzbescheinigungen. Dies betreffe zwei unterschiedliche Regelungsbereiche und stelle mithin auch keine vergleichbare Interessenlage dar. Abgesehen davon stelle die von der Beklagten behauptete richtlinienkonforme Auslegung des § 15 TfV einen Verstoß gegen die Berufsfreiheit gemäß Art. 12 GG dar. Jedenfalls liege ein Ermessensausfall vor, weil die Beklagte es unterlassen habe, im konkreten Einzelfall zu überprüfen, ob er - unterstellt die Inhaberschaft eines Triebfahrzeugführerscheins sei tatsächlich Voraussetzung für die Anerkennung - nicht in Ansehung der Berufsfreiheit als Betriebsleiter eine ausreichend alternative Qualifikation nachgewiesen habe.

Der Kläger hat sinngemäß beantragt,

die Beklagte zu verpflichten, ihn unter teilweiser Abänderung ihres Bescheids vom 20. Februar 2020 und Aufhebung des Widerspruchsbescheids vom 16. Juni 2020 als Person für die Prüfung von Triebfahrzeugführern für die Teilbereiche „fahrzeugbezogene Fachkenntnisse nach § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 TfV“ und „infrastrukturbezogene Fachkenntnisse nach § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 und Satz 2 TfV“ anzuerkennen,

hilfsweise,

die Beklagte zu verpflichten, seinen Antrag vom 9. September 2019 unter teilweiser Abänderung ihres Bescheids vom 20. Februar 2020 und Aufhebung des Widerspruchsbescheids vom 16. Juni 2020 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat sie Bezug auf ihre Ausführungen im Widerspruchsbescheid genommen und weitergehend ausgeführt: Der Kläger erfülle die geschriebenen Anerkennungsvoraussetzungen, da er insbesondere die nach § 15 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 lit. d) TfV erforderlichen Nachweise erbracht habe. Jedoch sei er weder Inhaber einer gültigen Fahrerlaubnis noch einer gültigen Bescheinigung, die den Gegenstand der beabsichtigten Prüfungen oder Strecken/Rollmaterial ähnlicher Art abdecke, noch könne er eine Berufspraxis als Triebfahrzeugführer vorweisen. Diese weiteren Anspruchsvoraussetzungen ergäben sich aufgrund europarechtskonformer Auslegung zwingend für die Anerkennung als Prüfer von Triebfahrzeugführern sowohl im Teilbereich „fahrzeugbezogene Fachkenntnis“ als auch im Teilbereich „infrastrukturbezogene Fachkenntnis“. Dies ergebe sich zunächst aus § 7 Abs. 1 Nr. 1 TfPV, der hinsichtlich der Anforderungen an die Prüfer auf Art. 8 des Beschlusses 2011/765/EU verweise. § 7 Abs. 6 TfV sorge dafür, dass die TfPV Anwendung dahingehend entfalte, dass nur Prüfer, die die Voraussetzungen nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 TfPV erbrächten, auch nach § 15 TfV anerkannt werden könnten. Dies sei im Hinblick auf die abgelehnten Teilbereiche auch angezeigt. Eine Anerkennung als Prüfer, der später keine Prüfung in dem Teilbereich durchführen könne, sei sinnentleert. Schließlich enthielten diese Teilbereiche (anders als der Nachweis allgemeiner Fachkenntnis) auch eine praktische Prüfung. Eine solche könne nur von einer Person abgenommen werden, die jederzeit in der Lage sei, die Prüfung abzubrechen. Ohne eigenen Triebfahrzeugführerschein könne dies ein Prüfer aber nicht tun, weil er die Fahrt nicht selbst fortsetzen könne. Der Verordnungsgeber habe deshalb auch § 15 TfV nicht geändert, weil er alle unionsrechtlichen Voraussetzungen durch § 7 TfPV umgesetzt gesehen habe. Auch wenn eine direkte Anwendung scheitern sollte, geböten die dargestellten Überlegungen eine analoge Anwendung des § 7 TfPV auf die Voraussetzungen zur Anerkennung eines Prüfers. Eine Ausnahme von der Notwendigkeit der Anerkennung bei vorliegender Betriebsleitereigenschaft nach § 7d Satz 2 AEG greife im vorliegenden Fall nicht, weil diese Norm mit „Schulungseinrichtungen“ nur nicht-natürliche Personen erfasse. Jedenfalls aber komme dem Art. 8 des Beschlusses 2011/765/EU Anwendungsvorrang zu, sodass diese Norm von den deutschen Behörden bei der Anerkennung eines Prüfers unmittelbar anzuwenden sei. Für eine Abweichung dahingehend, dass die Betriebsleitereigenschaft die Inhaberschaft eines Triebfahrzeugführerscheins wegen gleicher oder besserer Qualifikation aufwiegen müsse, sei vor dem Hintergrund auch im Wege der Ermessensentscheidung kein Platz.

Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte unter teilweiser Abänderung ihres Bescheids vom 20. Februar 2020 und Aufhebung des Widerspruchsbescheids vom 16. Juni 2020 verpflichtet, den Kläger als Person für die Prüfung von Triebfahrzeugführern für die Teilbereiche „fahrzeugbezogene Fachkenntnisse nach § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 TfV“ und „infrastrukturbezogene Fachkenntnisse nach § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 und Satz 2 TfV“ anzuerkennen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: § 15 TfV regele abschließend die Voraussetzungen für die Anerkennung von Prüfern; diese erfülle der Kläger vollständig. Der Verweis in § 7 Abs. 1 Nr. 1 TfPV auf den Beschluss 2011/765/EU greife weder direkt noch indirekt. Zunächst greife nämlich der Verweis aus § 7 Abs. 6 TfV nicht, weil dieser nur für Prüfungen im Rahmen des Erwerbs des Triebfahrzeugführerscheins gelte und nicht für die Prüfungen zum Erwerb der in Rede stehenden Zusatzbescheinigungen. Eine unmittelbare Geltung des § 7 TfPV scheide aus, weil die gesamte TfPV lediglich das Verfahren der nicht-praktischen Prüfung zur Erlangung eines Triebfahrzeugführerscheins (§ 1 Abs. 1 TfPV) betreffe und nicht das Verfahren zur Erlangung von Zusatzbescheinigungen und (erst recht) nicht die Anerkennung von Prüfern. Diese beiden Bereiche seien abschließend in der TfV geregelt. Auch systematische Überlegungen stützten keine Anwendung von § 7 TfPV; vielmehr sei es aufgrund der unterschiedlichen Regelungsbereiche möglich, dass eine Person Prüfer i. S. v. § 15 TfV sei, aber nach § 7 TfPV nicht berechtigt sei, die dort geregelten Prüfungen abzunehmen. Art. 8 Abs. 2 des Beschlusses 2011/765/EU führe keine Modifizierung von § 15 TfV herbei. Weder eine richtlinienkonforme Auslegung noch eine direkte Anwendung seien geboten. Schließlich handele es sich dabei nicht um Regelungen, die die Anerkennung von Prüfern beträfen, sondern um Regelungen der Prüfungen als solche. Dieses Verständnis von Art. 8 des Beschlusses 2011/765/EU werde auch dadurch gestützt, dass Art. 25 der Richtlinie 2007/59/EG, auf dem der Beschluss beruhe, lediglich auf die Prüfungen und ihren Ablauf eingehe. Die Anerkennung der Prüfer erfolge aber auf Grundlage von Art. 20 der Richtlinie 2007/59/EG, auf dem der Beschluss gerade nicht basiere. Entsprechend der Legaldefinitionen aus Art. 2 des Beschlusses 2011/765/EU werde auch stringent zwischen (anerkannten) Prüfern (lit. c)) und Antragstellern (lit. a)) unterschieden. Die Regelung solle mithin lediglich sicherstellen, dass bei praktischen Prüfungen einer der beteiligten Prüfer über einen Triebfahrzeugführerschein verfüge. Dafür sei es nicht notwendig, schon die Anerkennung eines Prüfers von diesem Kriterium abhängig zu machen. Er könne schließlich als Prüfer anerkannt werden, der dann nur den theoretischen und mündlichen Prüfungsteil, nicht aber - insofern übereinstimmend mit Art. 8 Abs. 2 des Beschlusses 2011/765/EU - den praktischen abnehmen könne. Dieser Ansatz werde auch dadurch gestützt, dass nach dessen UAbs. 1 Satz 2 ein Prüfer die praktische Prüfung abnehmen könne, wenn er in Abweichung von Satz 1 keine gültige Bescheinigung für die prüfungsgegenständliche Infrastruktur bzw. das Rollmaterial innehabe, aber bei der Prüfung ein Prüfer mit Triebfahrzeugführerschein und der genannten Bescheinigung anwesend sei. Art. 8 Abs. 2 des Beschlusses 2011/765/EU setze also voraus, dass es anerkannte Prüfer gebe, die nicht alle Teile der Prüfung abnehmen könnten. Durch die Aufmachung des Antragsformulars und den Vermerk bei Frage 4f, die die Berufspraxis als Triebfahrzeugführerschein-Inhaber nur „zusätzlich für Prüfer praktischer Fachkenntnisse“ abfrage, sei auch die Beklagte bisher der Auffassung gewesen, dass es eines Triebfahrzeugführerscheins nur bei der Anerkennung für die Abnahme der praktischen Prüfung bedürfe.

Die vom Senat zugelassene Berufung begründet die Beklagte unter Vertiefung ihrer Auffassung, dass eine Person, die als Prüfer für die in Rede stehenden Teilbereiche anerkannt werden wolle, Inhaber eines Triebfahrzeugführerscheins sein müsse, im Wesentlichen wie folgt: Die Prüfung bezüglich der Zusatzbescheinigungen nach Anlagen 6 und 7 TfV erfolge nicht nach einem einheitlichen Schema, sondern werde individuell am jeweils zu prüfenden Modul der jeweiligen Zusatzbescheinigung ausgerichtet. Der Prüfer müsse die Kompetenz haben, auf Grundlage der in Anlagen 6 und 7 TfV nur oberflächlich formulierten Inhalte eine entsprechende Vertiefung einzelner Prüfungsthemen auch im Rahmen der praktischen Prüfung vorzunehmen und diese dann auch selbst durchzuführen. Der Beschluss 2011/765/EU solle auch in Verbindung mit der Pflicht, Berufspraxis nachzuweisen (Art. 8 Abs. 2 UAbs. 2), sicherstellen, dass der Prüfer selbst die praktische Kompetenz innehabe, zu der er die Prüfungsanwärter prüfe. Diese fehlende Praxiserfahrung könne eine Stellung als Betriebsleiter nicht aufwiegen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts genieße der Beschluss 2011/765/EU Anwendungsvorrang, sofern die Anforderungen nach § 15 TfV Abweichendes regelten. § 15 Abs. 1 Satz 2 TfV differenziere darüber hinaus zwischen der Anerkennung einer Stelle und einer Person. Eine nicht-natürliche Person müsse zur Anerkennung nicht alle Voraussetzungen in einer Person vereinen, weil diese Stelle dann im Rahmen des Prüfungsverfahrens sicherstellen könne, dass jeder Teilbereich durch qualifizierte Personen geprüft werde. Dies gelte aber nicht für eine natürliche Person. Diese müsse alle Voraussetzungen selbst erfüllen, da sie sonst nicht die gesamte Prüfung abnehmen könne. Diese Voraussetzungen seien als Eingriffe in die Berufsfreiheit aufgrund der dadurch sichergestellten Eisenbahnsicherheit gerechtfertigt.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 16. Dezember 2021 zu ändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Wegen weiterer Einzelheiten zum Sach- und Streitstand wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die zulässige Berufung der Beklagten ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Die Ablehnung der begehrten Anerkennung als Prüfer für Triebfahrzeugführer ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der Kläger hat weder Anspruch auf die mit dem Hauptantrag begehrte Verpflichtung der Beklagten, ihn als Prüfer in den Teilbereichen „fahrzeugbezogene Fachkenntnisse“ sowie „infrastrukturbezogene Fachkenntnisse“ anzuerkennen (dazu A.) noch auf die mit dem Hilfsantrag begehrte Verpflichtung der Beklagten, ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden (dazu B.).

A. Die Klage hat mit dem Hauptantrag keinen Erfolg. Dies gilt unabhängig davon, ob und inwieweit der Kläger den in § 15 Abs. 1 TfV geregelten Anforderungen an Prüfer von Triebfahrzeugführern genügt. Denn der Kläger erfüllt nicht jenseits dieser Bestimmung bestehende Voraussetzungen für die begehrte Anerkennung als Prüfer in den Teilbereichen „fahrzeugbezogene Fachkenntnisse“ sowie „infrastrukturbezogene Fachkenntnisse“, weil er weder Inhaber des Triebfahrzeugführerscheins noch der Zusatzbescheinigung ist.

Für die Anerkennung als Prüfer ist die entsprechende Qualifikation aufgrund bindenden Unionsrechts erforderlich, wenn im Zusammenhang mit der Prüfung zum Triebfahrzeugführer ein praktischer Prüfungsteil abgenommen werden muss (dazu I.). Im Rahmen der Teilbereiche, für die der Kläger seine Anerkennung als Prüfer begehrt, muss er auch praktische Prüfungen abnehmen können (dazu II.). Weder die Eigenschaft als Eisenbahnbetriebsleiter noch die Anerkennung durch Bescheid vom 20. November 2014 als Prüfer in den Teilbereichen „fahrzeugbezogene Fachkenntnisse“ sowie „infrastrukturbezogene Fachkenntnisse“ für die Zeit von 2014 bis 2019 begründen einen Anspruch des Klägers auf die nunmehr wieder begehrte Anerkennung als Prüfer auch in diesen Teilbereichen (dazu III.). Die Berücksichtigung von bindendem Unionsrecht bei der Entscheidung über die Anerkennung als Prüfer von Triebfahrzeugführern begründet keine Grundrechtsverletzung (dazu IV.).

I. Die Notwendigkeit für praktische Prüfer, über den Triebfahrzeugführerschein und die Zusatzbescheinigung zu verfügen, ergibt sich aus den Regelungen in Art. 8 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 1 und UAbs. 2 Satz 1 des Beschlusses 2011/765/EU vom 22. November 2011 zu den Kriterien der Anerkennung von Ausbildungseinrichtungen, die an der Ausbildung von Triebfahrzeugführern beteiligt sind, den Kriterien der Anerkennung von Triebfahrzeugführer-Prüfern und den Kriterien für die Organisation von Prüfungen gemäß der Richtlinie 2007/59/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (im Folgenden: Beschluss 2011/765/EU). Danach muss der - die Anerkennung als Prüfer begehrende - Antragsteller bezüglich der praktischen Prüfung an Bord von Zügen Inhaber sowohl einer gültigen Fahrerlaubnis ‑ also des Triebfahrzeugführerscheins (vgl. § 2 Nr. 6 TfV) - und einer gültigen Bescheinigung sein, die den Gegenstand der Prüfung oder Strecken/Rollmaterial ähnlicher Art abdeckt (Art. 8 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 1 des Beschlusses 2011/765/EU). Hierbei handelt es sich um die Zusatzbescheinigung, in der aufgeführt ist, auf welcher Infrastruktur der Inhaber fahren darf und welche Fahrzeuge er führen darf [vgl. die Begriffsbestimmung in Art. 3 lit. j) der Richtlinie 2007/59/EG vom 23. Oktober 2007 über die Zertifizierung von Triebfahrzeugführern, die Lokomotiven und Züge im Eisenbahnsystem in der Gemeinschaft führen (im Folgenden: Richtlinie 2007/59/EG)], und die für die Fahrberechtigung als Triebfahrzeugführer nachzuweisen ist (§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TfV). Der Antragsteller muss zudem über eine Berufspraxis als Triebfahrzeugführer von mindestens vierjähriger Dauer innerhalb eines Zeitraums von nicht mehr als fünf Jahren vor dem Antragsdatum verfügen (Art. 8 Abs. 2 UAbs. 2 Satz 1 des Beschlusses 2011/765/EU), was wiederum voraussetzt, dass er Inhaber des Triebfahrzeugführerscheins und der Zusatzbescheinigung ist.

Die in Art. 8 Abs. 2 des Beschlusses 2011/765/EU getroffenen Regelungen sind für die Bundesrepublik Deutschland verbindlich (dazu 1.) und setzen auch für den Kläger bindendes Recht (dazu 2.). Sie sind mit höherrangigem Unionsrecht vereinbar (dazu 3.). Sie normieren inhaltlich die Voraussetzungen für die Anerkennung von Personen als Prüfer für praktische Prüfungen (dazu 4.)

1. Die Regelungen in Art. 8 Abs. 2 des Beschlusses 2011/765/EU setzen für den Bereich der Bundesrepublik Deutschland bindendes Recht. Dies folgt aus Art. 288 UAbs. 4 Satz 1 AEUV, wonach Beschlüsse in allen ihren Teilen verbindlich sind, und Art. 13 des Beschlusses 2011/765/EU, der ausdrücklich feststellt, dass er sich an die Mitgliedstaaten richtet.

2. Die betreffenden Regelungen sind auch gegenüber dem Kläger verbindlich. Entgegen der von ihm vertretenen Auffassung steht ihrer Anwendbarkeit nicht entgegen, dass der Beschluss 2011/765/EU die Bundesrepublik Deutschland als Mitgliedstaat in der Europäischen Union adressiert. An die Mitgliedstaaten gerichtete Rechtsakte der Union sind für alle Organe des jeweiligen Mitgliedstaats, einschließlich seiner Behörden, verbindlich. Demgemäß hat die zuständige Behörde, hier also das Eisenbahn-Bundesamt, den Beschluss 2011/765/EU bei der Anerkennung von Prüfern unmittelbar zu beachten, weil sie ansonsten gegen Unionsrecht verstieße. Im konkreten Fall bedeutet dies, dass die Beklagte nur solche Personen als Triebfahrzeugführerprüfer für praktische Prüfungen anerkennen darf, die die Voraussetzungen nach Art. 8 Abs. 2 dieses Beschlusses erfüllen. Daraus folgt zwangsläufig eine Auswirkung auch auf eine die Anerkennung als Prüfer beantragende Person, weil sie nicht anerkannt werden darf, wenn sie die entsprechenden Qualifikationen nicht aufweisen kann. Diese Auswirkung auf den Kläger stellt keine unerlaubte Drittwirkung dar; sie ist vielmehr die notwendige Folge der Bindungswirkung gegenüber den Mitgliedstaaten.

Vgl. auch zur Drittwirkung: EuGH, Urteil vom 21. Mai 1987 - 249/85 -, juris, Rn. 12 ff. (betreffend Bindungswirkung einer Kommissionsentscheidung im Wettbewerbsrecht); Ruffert, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 6. Auflage 2022, Art. 288 AEUV, Rn. 94, 96; Gundel, in: Pechstein/Nowak/Häde, Frankfurter Kommentar zu EUV, GRC und AEUV, 1. Auflage 2017, Art. 288 AEUV, Rn. 89 ff.; Nettesheim, in: Grabitz/Hilf/Net-tesheim, Das Recht der Europäischen Union, 77. Ergänzungslieferung September 2022, Art. 288 AEUV, Rn. 187 ff.

3. Der Beschluss 2011/765/EU begegnet keinen unionsrechtlichen Bedenken. Er ist namentlich kompetenzkonform erlassen worden. Denn er beruht auf einer Ermächtigungsnorm, die ihrerseits in Übereinstimmung mit unionsrechtlichem Primärrecht ergangen ist (dazu a.) und ist als Tertiärrecht von dieser Ermächtigungsnorm gedeckt (dazu b.).

a. Der Beschluss beruht auf Art. 25 Abs. 5 der Richtlinie 2007/59/EG. Nach Art. 25 Abs. 5 UAbs. 1 dieser Richtlinie können für die Auswahl der Prüfer und Prüfungen auf der Grundlage eines von der Agentur ausgearbeiteten Entwurfs gemeinschaftliche Kriterien zugrunde gelegt werden (Satz 1). Diese Maßnahmen zur Änderung nicht wesentlicher Bestimmungen dieser Richtlinie durch Ergänzung sind nach dem in Art. 32 Abs. 3 der Richtlinie genannten Regelungsverfahren mit Kontrolle zu erlassen (Satz 2). Hiernach gelten, wenn auf diesen Artikel (also Art. 32 Abs. 3) Bezug genommen wird, Art. 5a Abs. 1 bis 4 und Art. 7 des Beschlusses 1999/468/EG des Rates vom 28. Juni 1999 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse („Komitologiebeschluss“) unter Beachtung von dessen Artikel 8.

aa. Die Regelung in Art. 25 Abs. 5 der Richtlinie 2007/59/EG stellt eine taugliche Ermächtigungsnorm für den Erlass des Beschlusses 2011/765/EU dar. Sie beruht ihrerseits auf der primärrechtlich verankerten Kompetenz der Europäischen Union, Regelungen bezüglich des Binnenverkehrs zu erlassen [Art. 90 ff. AEUV und hier insbesondere Art. 91 Abs. 1 lit. c) AEUV (Maßnahmen zur Verbesserung der Verkehrssicherheit) bzw. lit. d) (sonstige zweckdienliche Vorschriften) sowie Art. 100 (Maßnahmen betreffend Beförderungen im Eisenbahnverkehr)].

S. hierzu etwa Epiney, in: Vedder/Heintschel von Heinegg, Europäisches Unionsrecht, 2. Auflage 2018, Art. 91 AEUV, Rn. 20; vgl. ferner die Ausführungen zum KFZ-Führerschein, die auf den Triebfahrzeugführerschein übertragbar sein dürften, Schäfer/Kramer, in: Streinz, AEUV/EUV, 3. Auflage 2018, Art. 91, Rn. 86 f.; Fehling, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje, Europäisches Unionsrecht, 7. Auflage 2015, Art. 91 AEUV, Rn. 70 ff.

bb. Sie erfüllt des Weiteren die Anforderungen an eine Delegation nach Art. 290 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV, wonach der Kommission in Gesetzgebungsakten die Befugnis übertragen werden kann, Rechtsakte ohne Gesetzescharakter mit allgemeiner Geltung zur Ergänzung oder Änderung bestimmter nicht wesentlicher Vorschriften des betreffenden Gesetzgebungsaktes zu erlassen. Denn Art. 25 Abs. 5 der Richtlinie 2007/59/EG legt fest, dass die Kommission lediglich befugt sein soll, „nicht wesentliche“ Teile der Richtlinie durch Ergänzung anzupassen. Ferner sind, wie nach Art. 290 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV vorausgesetzt, Ziel und möglicher Inhalt der delegierten Rechtsakte ausreichend determiniert, indem die Kommission ausdrücklich zur Erarbeitung gemeinschaftlicher und einheitlicher Auswahlregelungen bezüglich der Prüfer ermächtigt wird.

Vgl. zu den Voraussetzungen an die Ermächtigungsnorm zusammenfassend: Ruffert, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 6. Auflage 2022, Art. 290 AEUV, Rn. 14 ff.; Vedder, in: Vedder/Heintschel von Heinegg, Europäisches Unionsrecht, 2. Auflage 2018, Art. 290 AEUV, Rn. 4 ff.; Schmidt, in: von der Groeben/Schwar-ze/Hatje, Europäisches Unionsrecht, 7. Auflage 2015, Art. 290 AEUV, Rn. 25 ff.

Hierbei handelt es sich - worauf mit Rücksicht auf den entsprechenden Einwand des Klägers hinzuweisen ist - auch nicht um „wesentliche Aspekte“ des hier fraglichen Bereichs, für die eine Befugnisübertragung gemäß Art. 290 Abs. 1 UAbs. 2 Satz 2 AEUV ausgeschlossen wäre. Denn die „Wesentlichkeit“ i. S. d. genannten Bestimmung wird - anders als im deutschen Verfassungsrecht - nicht in erster Linie rechtsstaatlich-grundrechtsbezogen, sondern demokratisch-politisch verstanden: „Wesentlich“ sind danach Regelungen, welche politische Entscheidungen erfordern und durch welche die grundsätzlichen Ausrichtungen der Gemeinschaftspolitik umgesetzt werden.

Vgl. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 6. Auflage 2022, Art. 290 AEUV, Rn. 15, m. w. N.; Schmidt, in: von der Groeben/Schwar-ze/Hatje, Europäisches Unionsrecht, 7. Auflage 2015, Art. 290 AEUV, Rn. 26 ff.

In dem hier fraglichen Bereich, in dem es um Maßnahmen zur Gewährleistung der Eisenbahnsicherheit in der Europäischen Union durch unionsweit geltende Standards geht, hat der Gesetzgeber (Parlament und Rat) in Art. 25 Abs. 5 UAbs. 1 Sätze 1 und 2 der Richtlinie 2007/59/EG die grundlegende politische Entscheidung getroffen, in Verfolgung dieses Ziels für die Auswahl der Prüfer und Prüfungen zur Kontrolle der von Triebfahrzeugführern geforderten Qualifikation die Einführung gemeinschaftlicher Kriterien durch Beschluss der Kommission zu ermöglichen. Der Umsetzung dieser Vorgabe durch u. a. die Festlegung einheitlicher Auswahlkriterien für die Prüfer durch die Kommission kommt die Bedeutung einer politischen Leitentscheidung demgegenüber ersichtlich nicht zu.

b. Der Beschluss 2011/765/EU selbst hält sich im Rahmen dessen, was der Gesetzgeber (Parlament und Rat) der Kommission an Regelungskompetenzen zugestanden hat (vgl. Art. 290 Abs. 1 AEUV).

Vgl. zur Nichtigkeit bei unzureichender Ermächtigung: EuGH, Urteil vom 1. April 2008 - C-14/06 und C-295/06 -, juris, Rn. 50 ff.; Gundel, in: Pechstein/Nowak/Häde, Frankfurter Kommentar zu EUV, GRC und AEUV, 1. Auflage 2017, Art. 290 AEUV, Rn. 11; Nettesheim, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, 77. Ergänzungslieferung September 2022, Art. 290, Rn. 57.

Art. 25 Abs. 5 der Richtlinie 2007/59/EG gestattet es der Kommission i. V. m Art. 32 Abs. 3 dieser Richtlinie und Art. 5a Abs. 1 bis 4, Art. 7, 8 des sog. Komitologiebeschlusses, „für die Auswahl der Prüfer und Prüfungen auf der Grundlage eines von der Agentur [= „Europäische Eisenbahnagentur“, s. Art. 3 lit. h) der Richtlinie] ausgearbeiteten Entwurfs gemeinschaftliche Kriterien zugrunde“ zu legen. Dabei unterliegt die Kommission den verfahrensmäßigen Einschränkungen und Sicherungen, die sich aus den in Art. 32 Abs. 3 der Richtlinie in Bezug genommenen Regelungen in Art. 5a, 7 und 8 des Beschlusses 1999/468/EG ergeben. Dass dieser sog. Komitologiebeschluss durch Art. 12 Abs. 1 der Verordnung Nr. 182/2011/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Februar 2011 zur Festlegung der allgemeinen Regeln und Grundsätze, nach denen die Mitgliedstaaten die Wahrnehmung der Durchführungsbefugnisse durch die Kommission kontrollieren (im Folgenden: VO 182/2011/EU), aufgehoben worden ist, wirkt sich hier nicht aus, weil dessen Art. 5a nach Art. 12 Abs. 2 VO 182/2011/EU bei bestehenden Basisrechtsakten - wie dies bei der Richtlinie 2007/59/EG der Fall ist - weiter gilt und Art. 13 VO 182/2011/EU für Art. 7 und 8 des Komitologiebeschlusses Übergangsregelungen für vor dieser Verordnung erlassene Basisrechtsakte vorsieht, die ‑ wie Art. 25 Abs. 5 Satz 3 der Richtlinie -  immer noch auf den Komitologiebeschluss verweisen.

Auf Grundlage der sich aus Art. 25 Abs. 5 der Richtlinie 2007/59/EG ergebenden Ermächtigung war die Kommission befugt, bereits auf der Ebene der Anerkennung von Prüfern - und nicht lediglich hinsichtlich der Beteiligung von anerkannten Prüfern an bestimmten Prüfungen - ergänzende Regelungen zu treffen. Dies folgt aus Wortlaut und Systematik der übergreifenden Bestimmungen in Art. 25 der Richtlinie 2007/59/EG (dazu aa.) und insbesondere aus der Zielsetzung dieser Ermächtigungsnorm (dazu bb.). Weder die Regelung in Art. 20 Richtlinie 2007/59/EG steht dem entgegen (dazu cc.) noch die Bestimmung in Art. 19 Abs. 1 lit i) dieser Richtlinie (dazu dd.).

aa. Anders als die Überschrift des Art. 25 der Richtlinie 2007/59/EG („Prüfungen“) nahezulegen scheint, regeln die dort getroffenen Bestimmungen nicht lediglich die Prüfungsverfahren als solche und deren Ablauf. Vielmehr macht bereits der Eingangssatz in Abs. 1 („Die Prüfungen zur Kontrolle der geforderten Qualifikationen und die entsprechenden Prüfer werden wie folgt festgelegt: […]“) deutlich, dass die nachfolgenden Vorschriften Festlegungen hinsichtlich der Prüfungen und der Prüfer treffen (Hervorhebung durch den Senat). Noch klarer wird dies in den englischen und spanischen Fassungen dieses Eingangssatzes und den dort gleichrangig nebeneinander adressierten Regelungsobjekten Prüfungen und Prüfer: „The examinations and examiners intended for the purpose of checking the requisite qualifications shall be determined: […]“, sowie: „Los exámenes y examinadores destinados a comprobar las cualificaciones requeridas los establecerá: […].

Die beiden folgenden Abschnitte des Abs. 1 regeln dementsprechend die Zuständigkeiten für „Prüfungen und Prüfer“ für die Fahrerlaubnis und die (Zusatz-) Bescheinigung, ohne allerdings näher zu konkretisieren, ob damit die Zuständigkeit für die grundlegenden Regelungen betreffend die Prüfungsverfahren und die Anerkennung der Prüfer oder lediglich die Zuständigkeit für die Gestaltung des Ablaufs anderweitig vorgegebener Prüfungen und den Einsatz anderweitig anerkannter Prüfer gemeint ist.

Detaillierte diesbezügliche Normierungen ergeben sich auch nicht aus den folgenden Absätzen des Art. 25 der Richtlinie 2007/59/EG. Die dort getroffenen Regelungen benennen lediglich Eckpunkte für die Prüfungen und die daran zu beteiligenden Prüfer: Abnahme der Prüfungen durch „sachkundige Prüfer“, die gemäß Art. 20 der Richtlinie zugelassen oder anerkannt sind (Abs. 2); Bewertung der Kenntnis der Infrastrukturen und der Betriebsvorschriften nur durch Personen oder Stellen, die von dem Mitgliedstaat, in dem sich die Infrastrukturen befinden, zugelassen oder anerkannt sind (Abs. 3); Vermeidung von Interessenkonflikten bei Abnahme der in Absatz 1 genannten Prüfungen (Abs. 4); Gliederung der Prüfung in einen theoretischen und einen praktischen Teil (Abs. 6). Die der Richtlinie beigefügten Anlagen verhalten sich zwar detailliert zu den Anforderungen für die Fahrerlaubnis und die Bescheinigung (Anhang IV bis VI); weitergehende Maßgaben für die Ausgestaltung der Prüfung und die Qualifikation der Prüfer folgen aus ihnen indessen nicht.

Ausgehend hiervon hat der Normgeber (Parlament und Rat), was die Ausgestaltung der Prüfungen für Fahrerlaubnis und Bescheinigung sowie die zu fordernde Qualifikation der zu beteiligenden Prüfer betrifft, mit Art. 25 der Richtlinie 2007/59/EG lediglich einen hinsichtlich der weitergehenden Ausgestaltung der Prüfungsverfahren offenen Rahmen vorgegeben. Die Befugnis, diesen Rahmen durch ergänzende Regelungen „für die Auswahl der Prüfer und Prüfungen“ auszufüllen und hierfür gemeinschaftliche Kriterien festzulegen, hat der Normgeber in - wie oben dargelegt - unionsrechtskonformer Weise gemäß der Bestimmung in Art. 25 Abs. 5 UAbs. 1 der Richtlinie 2007/59/EG der Kommission übertragen. Lediglich auffangend im Falle des Fehlens gemeinschaftlicher Kriterien ist den Mitgliedstaaten die Festlegung nationaler Kriterien für die Auswahl der Prüfer und Prüfungen erlaubt gewesen (Art. 25 Abs. 5 UAbs. 2 der Richtlinie).

Vor diesem Hintergrund durfte die Kommission unter dem Gesichtspunkt der von den Prüfern zu fordernden Kompetenz die für deren Anerkennung notwendige Qualifikation eigenständig regeln.

bb. Für ein solches Verständnis der Ermächtigungsnorm spricht ferner, dass die Kommission nach Erwägungsgrund 27 der Richtlinie 2007/59/EG „insbesondere“ befugt sein soll, „Bedingungen und Kriterien für die Umsetzung dieser Richtlinie“ aufzustellen.

(1) Bei der Auslegung des Unionsrechts kommen der Betrachtung des Wortlauts einer Unionsnorm angesichts der Gleichrangigkeit der verschiedenen Sprachfassungen (vgl. Art. 55 Abs. 1 EUV) der auszulegenden Bestimmungen und selbst der ‑ auch hier bereits durchgeführten und im Folgenden noch durchzuführenden - sprachvergleichenden Auslegung eine vergleichsweise geringere Bedeutung zu als dem unionsrechtlichen Auslegungsgrundsatz des „effet utile“. Danach ist jede Vorschrift so auszulegen, dass die mit ihr verfolgten Ziele möglichst effektiv zur Geltung gebracht werden,

vgl. zu dem genannten Grundsatz etwa EuGH, Urteile vom 20. September 1988 - 190/87 -, juris, Rn. 27, und vom 4. Dezember 1974 - 41/74 -, juris, Rn. 12; zur Auslegung des Unionsrechts und zum „effet utile“: Wegener, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 6. Auflage 2022, Art. 19 EUV, Rn. 28 ff., 32; und Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje, Europäisches Unionsrecht, 7. Auflage 2015, Art. 19 EUV, Rn. 42 ff., 45,

hier mithin dahingehend, dass eine möglichst effektive Umsetzung der Richtlinie zur Garantie des Binnenverkehrs zu erreichen ist.

(2) Dieser Zielsetzung entspricht es, wenn die Kommission nicht nur für das Prüfungsverfahren, sondern auch für die Anerkennung der Prüfer gemeinschaftliche Kriterien festlegen durfte. Insofern leuchtet unmittelbar ein, dass es einem mit der Richtlinie 2007/59/EG angestrebten unionsweit einheitlichen Standard der Qualifikation von Triebfahrzeugführern dient, wenn auch die Qualifikation der Prüfer unionsweit identisch oder vergleichbar ist.

cc. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass in Art. 25 Abs. 2 der Richtlinie 2007/59/EG hinsichtlich der an den Prüfungen zu beteiligenden sachkundigen Prüfer auf Art. 20 der Richtlinie und die dort grundsätzlich formulierten Bestimmungen zur „Zulassung“ und „Anerkennung“ von Personen und Stellen nach dieser Richtlinie Bezug genommen wird.

(1) Hieraus kann nicht die Schlussfolgerung gezogen werden, dass Zulassung bzw. Anerkennung auf Grundlage der Bestimmungen in Art. 20 der Richtlinie 2007/59/EG erfolge, sodass eine Regelungskompetenz der Kommission nach Maßgabe des Art. 25 Abs. 5 dieser Richtlinie nur noch hinsichtlich einer nachgelagerten Auswahl der Prüfer für bestimmte Prüfungsteile bestehe. Tatsächlich bezieht sich die Bestimmung in Art. 20 - wie es dort eingangs der jeweiligen Absätze ausdrücklich heißt - auf „nach dieser Richtlinie zugelassene Personen und Stellen“ (Abs. 1) bzw. „die im Rahmen dieser Richtlinie anerkannten Personen oder Stellen“ (Abs. 2) (Hervorhebungen jeweils durch den Senat). Die Zulassung oder Anerkennung der angesprochenen Personen oder Stellen ist danach vorausgesetzt. Dementsprechend regelt Art. 20 der Richtlinie selbst nicht, welche Anforderungen an Prüfer zu stellen sind, sondern knüpft insoweit an andere Regelungen der Richtlinie an. In Bezug auf die an Prüfer zu stellende Anforderungen sind dies die Bestimmungen in Art. 25 der Richtlinie sowie in dem auf dessen Grundlage ergangenen Beschluss 2011/765/EU. Der Regelungsgehalt der Bestimmung in Art. 20 der Richtlinie 2007/59/EG reduziert sich dementsprechend darauf, die im Verfahren der Zulassung oder Anerkennung zu berücksichtigenden Kriterien zu normieren.

(2) Dies macht insbesondere eine sprachvergleichende Betrachtung der deutschen mit der englischen bzw. französischen Fassung der Vorschrift deutlich. Heißt es in der deutschen Fassung in Art. 20 Abs. 1 Satz 1 „Die Zulassung erfolgt an Hand der Kriterien Unabhängigkeit, Sachverstand und Unparteilichkeit…“, so lautet dieser Passus in der englischen Fassung „The accreditation process shall be based on criteria of independence, competence and impartiality…“ und in der französischen „Le processus d’accréditation se fonde sur des critères d’indépendance, de compétence et d’impartialité…“ (Hervorhebungen durch den Senat). Ähnliches gilt für die entsprechende Formulierung in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 („Die Anerkennung erfolgt anhand der Kriterien Unabhängigkeit, Sachverstand und Unparteilichkeit.“). Die französische Fassung („Le processus de reconnaisance se fonde sur les critères…“) macht deutlich, dass es auch hier lediglich um Kriterien für das Anerkennungsverfahren geht, nicht aber um die materiellen Voraussetzungen für eine Anerkennung als Prüfer. Ausgehend hiervon ist bei der Frage der Anerkennung als Prüfer die Regelung in Art. 20 der Richtlinie 2007/59/EG nicht vorrangig gegenüber Art. 25; sie setzt im Gegenteil die Anforderungen, die in und aufgrund Art. 25 getroffen sind, voraus und baut darauf auf.

dd. Der Einwand des Klägers, dass - mit der Folge des Ausschlusses oder der Abänderung gegenteiliger unionsrechtlicher Normen - die zuständige nationale Behörde aufgrund der Bestimmung in Art. 19 Abs. 1 lit. i) der Richtlinie 2007/59/EG befugt sei, nationale Kriterien für Prüfer festzulegen, verfängt schließlich nicht, weil diese Vorschrift ausdrücklich auf Art. 25 Abs. 5 dieser Richtlinie verweist. Darin ist - wie oben bereits ausführlich dargelegt - in erster Linie der Kommission die Befugnis übertragen, diesbezügliche Regelungen zu treffen, während die nationalen Behörden insoweit nur dann tätig werden dürfen, wenn gemeinschaftliche Kriterien fehlen. Nur auf den letzteren Fall bezieht sich die vom Kläger herangezogene Bestimmung.

4. Mit den Bestimmungen in Art. 8 Abs. 2 des Beschlusses 2011/765/EU hat die Kommission inhaltlich die Voraussetzungen für die Anerkennung von Personen als Prüfer für praktische Prüfungen geregelt. Sie hat sich nicht lediglich auf Regelungen für die Auswahl von ‑ bereits anderweitig anerkannten - Prüfern für bestimmte Prüfungen beschränkt. Dies folgt aus den vorangestellten Erwägungsgründen sowie aus der allgemeinen Bestimmung von Gegenstand und Anwendungsbereich in Art. 1 des Beschlusses 2011/765/EU (dazu a.), aber auch aus dem in der Vorschrift selbst explizit beschriebenen Regelungsbereich (dazu b.).

a. Im Erwägungsgrund 1 des Beschlusses hat die Kommission ausgeführt, dass es zur Erreichung eines angemessenen und vergleichbaren Qualifikationsniveaus bei der Ausbildung und Prüfung von Triebfahrzeugführern und Triebfahrzeugführerkandidaten erforderlich sei, auf Unionsebene gemeinsame Kriterien der Verfahren der Anerkennung sowohl von Ausbildungseinrichtungen als auch von Prüfern von Triebfahrzeugführern festzulegen. Dem entspricht die Beschreibung des Gegenstands des Beschlusses 2011/765/EU in dessen Art. 1 Satz 1, demzufolge mit diesem Beschluss die Kriterien „für die Anerkennung von Prüfern von Triebfahrzeugführern und Triebfahrzeugführer-Kandidaten […] im Einklang mit der Richtlinie 2007/59/EG festgelegt“ werden. Dass mit den Bestimmungen in dem Beschluss 2011/765/EU - anknüpfend an eine auf Grund nationalen Rechts anderweitig erfolgte Anerkennung von Prüfern - lediglich deren weitere Auswahl und Verwendung für bestimmte Prüfungsteile geregelt werden sollte, erscheint bereits hiernach ausgeschlossen.

b. In diesem Sinne folgt auch unmittelbar aus der Regelung in Art. 8 Abs. 2 des Beschlusses 2011/765/EU, dass sich die entscheidungstragenden Bestimmungen in UAbs. 1 Satz 1 und UAbs. 2 nicht auf einen bereits anerkannten Prüfer beziehen, sondern vielmehr selbst Anforderungen an dessen Anerkennung normieren. Die dortige Formulierung macht dies hinreichend deutlich, indem darin Bezug genommen wird auf den Antragsteller (Hervorhebung durch den Senat), der bezüglich der praktischen Prüfung an Bord von Zügen Inhaber sowohl einer gültigen Fahrerlaubnis als auch einer gültigen Bescheinigung sein muss, die den Gegenstand der Prüfung oder Strecken/Rollmaterial ähnlicher Art abdeckt. Denn „Antragsteller“ ist zufolge der Begriffsbestimmung in Art. 2 lit a) 2. Halbsatz des Beschlusses 2011/765/EU eine „Einzelperson, die die Anerkennung als Prüfer gemäß Artikel 25 Absätze 1 und 2 der Richtlinie 2007/59/EG beantragt“. Insoweit handelt es sich also gerade nicht um einen bereits anerkannten Prüfer und die Modalitäten seiner Auswahl für den Einsatz in einer Prüfung.

An den letzteren Fall knüpft indessen die nachfolgende Bestimmung in Art. 8 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 2 des Beschlusses 2011/765/EU an, woraus deutlich wird, dass der Normgeber sorgfältig differenziert zwischen den Anerkennungsvoraussetzungen für Prüfer einerseits und andererseits der Frage, welcher (anerkannte) Prüfer im Rahmen einer Prüfung unter welchen Bedingungen zum Einsatz kommen kann. Die zitierte Vorschrift bezieht sich auf den Fall, dass der in einer praktischen Prüfung eingesetzte Prüfer zwar Inhaber einer gültigen Zusatzbescheinigung für Infrastruktur und Rollmaterial ist, diese Zusatzbescheinigung indessen nicht die prüfungsgegenständliche Infrastruktur bzw. das prüfungsgegenständliche Rollmaterial abdeckt (Hervorhebungen durch den Senat). In diesem Fall muss nach der genannten Regelung neben dem Prüfer ein Triebfahrzeugführer mit einer Bescheinigung für diese Infrastruktur bzw. dieses Rollmaterial in der praktischen Prüfung anwesend sein.

II. Auf der Grundlage der hiernach einschlägigen Bestimmungen in Art. 8 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 1 und UAbs. 2 des Beschlusses 2011/765/EU bedarf der Kläger für seine Anerkennung als Prüfer in den Teilbereichen „fahrzeugbezogene Fachkenntnisse“ und „infrastrukturbezogene Fachkenntnisse“ einer gültigen Fahrerlaubnis, also eines Triebfahrzeugführerscheins, sowie einer gültigen Zusatzbescheinigung. Denn in den betreffenden Teilbereichen, in denen die für den Erwerb der Zusatzbescheinigung erforderlichen Fachkenntnisse geprüft werden (vgl. Anhänge V und VI der Richtlinie 2007/59/EG sowie Anlagen 6 und 7 der TfV) bestehen die Prüfungen jeweils aus einer theoretischen und einer praktischen Prüfung mit einer Prüfungsfahrt (vgl. § 7 Abs. 1 Satz 1 TfV). Da Anträge auf Anerkennung als Prüfer gemäß den §§ 15 Abs. 1 Satz 2, 14 Abs. 2 Satz 1 TfV nur für die betreffenden Teilbereiche insgesamt gestellt werden können, ist eine Beschränkung der Anerkennung als Prüfer auf den theoretischen Prüfungsteil der hier fraglichen Teilbereiche im Übrigen rechtlich nicht zulässig.

III. Ausgehend hiervon kommt eine Anerkennung des Klägers als Prüfer für die og. Teilbereiche auch weder wegen seiner Eigenschaft als Eisenbahnbetriebsleiter (dazu 1.) noch mit Blick darauf in Betracht, dass er von 2014 bis 2019 als Prüfer auch für diese Teilbereiche anerkannt war (dazu 2.).

1. Ausnahmen von den Anerkennungsvoraussetzungen (Inhaber eines Triebfahrzeugführerscheins und einer Zusatzbescheinigung sowie vierjährige Berufserfahrung als Triebfahrzeugführer) normiert Art. 8 des Beschlusses 2011/765/EU nicht; solche ergeben sich insbesondere nicht aus dem vom Kläger angesprochenen Art. 8 Abs. 4 dieses Beschlusses. Letzterer erlaubt den Mitgliedstaaten lediglich die Festlegung von „zusätzliche[n] Anforderungen“. Nur solche zusätzlichen, nicht aber alternativen Bedingungen können wegen der Bindungswirkung über Art. 288 UAbs. 4 AEUV Wirkungen gegenüber der Beklagten entfalten. Die Inhaberschaft eines Triebfahrzeugführerscheins und einer Zusatzbescheinigung kann deshalb auch nicht durch die in § 15 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 lit d) lit. cc) TfV oder § 7d Satz 2 AEG genannte Eigenschaft als Eisenbahnbetriebsleiter aufgewogen werden

2. Mit Blick darauf, dass die Inhaberschaft des Triebfahrzeugführerscheins und der Zusatzbescheinigung nebst Berufserfahrung als Triebfahrzeugführer zwingende Voraussetzung für die Anerkennung als Prüfer in den Teilbereichen „fahrzeugbezogene Fachkenntnisse“ sowie „infrastrukturbezogene Fachkenntnisse“ ist, kann der Kläger aus der danach rechtswidrigen Anerkennung als Prüfer in diesen Teilbereichen für die Zeit von 2014 bis 2019 durch Bescheid vom 20. November 2014 nichts herleiten.

IV. Die vom Kläger geltend gemachte Verletzung von Grundrechten ist nicht gegeben.

1. Eine Verletzung grundgesetzlicher Normen, namentlich der vom Kläger behauptete Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Berufsfreiheit, scheidet aus. Die Grundrechte des Grundgesetzes - wie etwa die Berufsfreiheit - sind grundsätzlich nicht anwendbar, weil die Beklagte mit der streitbefangenen Entscheidung nur einen unionsrechtlich vollständig determinierten Rechtsakt umgesetzt hat.

Vgl. hierzu BVerfG, Beschlüsse vom 27. April 2021 - 2 BvR 206/14 -, BVerfGE 158, 1 = juris, Rn. 37 ff., und vom 6. November 2019 - 1 BvR 276/17 - BVerfGE 152, 216 = juris, Rn. 42 ff.; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Kommentar, Grundgesetz, 17. Auflage 2022, Art. 1, Rn. 46; Herdegen, in: Dürig/Herzog/Scholz, Kommentar, Grundgesetz, Band I, 100. Ergänzungslieferung Januar 2023, Art. 1 Abs. 3, Rn. 113.

2. Ein Verstoß gegen Art. 15 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union („Berufsfreiheit und Recht zu arbeiten“ - im Folgenden: GRCh) ist nicht ersichtlich.

a. In der Voraussetzung, einen Triebfahrzeugführerschein nachweisen zu müssen, mag zwar eine Einschränkung der beruflichen Tätigkeit des Klägers als Prüfer zu sehen sein, weil er diese nicht (mehr) derart umfangreich ausüben kann, wie er dies beabsichtigt.

Vgl. zum unionsrechtlich weiten Verständnis der Berufsfreiheit und der möglichen Eingriffe zusammenfassend: Ruffert, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 6. Auflage 2022, Art. 15 EU-GRCharta, Rn. 5 f., 10 f.; Kühling, in: Pechstein/Nowak/Häde, Frankfurter Kommentar zu EUV, GRC und AEUV, 1. Auflage 2017, Art. 15 GRC, Rn. 8, 15; Wollenschläger, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje, Europäisches Unionsrecht, 7. Auflage 2015, Art. 15 GRC, Rn. 20 ff.

b. Allerdings stellt sich dieser Eingriff als gerechtfertigt dar, weil er - wie dargelegt - gesetzlich vorgesehen ist (vgl. Art. 52 Abs. 1 Satz 1 GRCh) und Anhaltspunkte, aus denen sich eine Unverhältnismäßigkeit dieser unionsrechtlichen Voraussetzung für die Anerkennung als Prüfer für die praktische Prüfung von Triebfahrzeugführern ergeben könnte (vgl. Art. 52 Abs. 1 Satz 2 GRCh), weder vorliegen noch vom Kläger dargetan sind.

B. Auch der Hilfsantrag bleibt ohne Erfolg. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die von ihm begehrte Neubescheidung unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts. Denn unabhängig davon, dass es sich bei der Anerkennung als Prüfer für Triebfahrzeugführer gemäß § 15 TfV i. V. m. Art. 8 Abs. 2 des Beschlusses 2011/765/EU nicht um eine Ermessensentscheidung handelt, fehlt es ‑ wie dargelegt - bereits an tatbestandlichen Voraussetzungen für die Anerkennung des Klägers als Prüfer in den Teilbereichen „fahrzeugbezogene Fachkenntnisse“ und „infrastrukturbezogene Fachkenntnisse“.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 Satz 1 ZPO.

Die Revision ist zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO vorliegen. Denn die Frage, ob § 15 TfV abschließend die Anerkennung von Personen als Prüfer für die (theoretischen und praktischen) Prüfungen von Triebfahrzeugführern regelt, hat grundsätzliche Bedeutung.