Oberverwaltungsgericht NRW, 9 B 485/22

G r ü n d e :

Die zulässige Beschwerde der Antragsteller ist unbegründet.

Die Annahme des Verwaltungsgerichts, an der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Gebührenbescheids vom 6. Oktober 2021 bestünden keine ernstlichen Zweifel i. S. d. § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO, wird durch das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, nicht durchgreifend in Frage gestellt.

1. Ohne Erfolg machen die Antragsteller geltend, der Gebührenbescheid sei formell rechtswidrig, weil sie vor dessen Erlass nicht angehört worden seien und eine Anhörung durch die Antragsgegnerin bislang auch nicht nachgeholt worden sei. Das Verwaltungsgericht, das offen gelassen hat, ob eine Anhörung bereits gemäß § 28 Abs. 2 VwVfG NRW entbehrlich war, hat insoweit zu Recht angenommen, dass ein etwaiger Verfahrensfehler in Form der unterbliebenen Anhörung der Antragsteller vor Erlass des Gebührenbescheids jedenfalls im gerichtlichen (Hauptsache-)Verfahren noch geheilt werden könne und sich aus diesem Grund für das vorliegende Eilverfahren keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Gebührenbescheids ergäben (dazu a.). Selbst wenn die Antragsgegnerin die Anhörung im gerichtlichen Hauptsacheverfahren nicht mehr ordnungsgemäß nachholt, hätte dies nach dem derzeitigen Sach- und Streitstand im Übrigen wohl nicht die formelle Rechtswidrigkeit des Gebührenbescheids zur Folge, weil der etwaige Verfahrensfehler jedenfalls nach § 46 VwVfG NRW unschädlich sein dürfte (dazu b.).

a. Es ist nicht gerechtfertigt, die aufschiebende Wirkung der Klage allein wegen des etwaigen Anhörungsmangels anzuordnen, weil eine Heilung dieses Mangels noch möglich ist.

Der ‑ unterstellte ‑ Anhörungsmangel kann gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW geheilt werden. Danach kann eine im Verwaltungsverfahren unterbliebene Anhörung bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines gerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden. Eine Heilung setzt voraus, dass die Anhörung nachträglich ordnungsgemäß durchgeführt und ihre Funktion für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht wird. Diese Aufgabe besteht nicht allein darin, dass der Betroffene seine Einwendungen vorbringen kann und diese von der Behörde zur Kenntnis genommen werden, sondern schließt vielmehr ein, dass die Behörde ein etwaiges Vorbringen bei ihrer Entscheidung in Erwägung zieht. Dementsprechend reichen Äußerungen und Stellungnahmen von Beteiligten im gerichtlichen Verfahren als solche zur Heilung einer zunächst unterbliebenen Anhörung nicht aus. Eine funktionsgerecht nachgeholte Anhörung setzt vielmehr voraus, dass sich die Behörde nicht darauf beschränkt, die einmal getroffene Sachentscheidung zu verteidigen, sondern das Vorbringen des Betroffenen erkennbar zum Anlass nimmt, die Entscheidungen kritisch zu überdenken.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Februar 2022 ‑ 4 A 7.20 ‑, juris Rn. 25 m. w. N.

Dies zugrunde gelegt dürfte die etwa erforderliche und hier unterbliebene Anhörung der Antragsteller vor Erlass des Gebührenbescheids bislang zwar nicht geheilt worden sein. Die bloße Stellungnahme der Antragsgegnerin im gerichtlichen Verfahren (vgl. Schriftsatz vom 9. März 2022) reicht hierfür nicht aus. Es ist nicht erkennbar, dass die Antragsgegnerin das Vorbringen der Antragsteller vollständig zur Kenntnis genommen und ihre Gebührenentscheidung kritisch überdacht hat. Denn zu dem von den Antragstellern vor allem auch gerügten zeitlichen Ablauf hat sie sich bislang überhaupt nicht verhalten. Das wäre aber in jedem Fall zu erwarten, da der zeitliche Ablauf des Vorgehens der Antragsgegnerin geeignet war, Unverständnis oder jedenfalls Fragen bei den Antragstellern hervorzurufen. So ist nicht nachvollziehbar, warum die Antragsgegnerin unter dem 6. Oktober 2021 den Gebührenbescheid sowie den den Bauantrag ablehnenden Bescheid erlassen hat, in einem späteren, mit „Anhörung“ überschriebenen Schreiben vom 7. Oktober 2021 dann aber die Antragsteller darauf hinweist, dass sie, wenn der (Bau-)Antrag nicht bis zum 25. Oktober 2021 zurückgezogen werde, den Antrag gebührenpflichtig ablehne. Dieser sogar in Fettdruck besonders hervorgehobene Hinweis macht keinen Sinn, da sowohl der Ablehnungs- als auch der Gebührenbescheid bereits erlassen worden waren. Im Übrigen lassen auch die sonstigen Ausführungen in dem Schreiben vom 7. Oktober 2021 nicht klar erkennen, wozu die Antragsgegnerin die Antragsteller anhören wollte.

Gleichwohl rechtfertigt der etwaige Anhörungsmangel nicht die Anordnung der aufschiebenden Wirkung wegen bestehender ernstlicher Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Gebührenbescheids. Denn wegen der weiterhin, nämlich bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens, möglichen Heilung des etwaigen Verfahrensmangels ist nicht offensichtlich, dass sich der angefochtene Gebührenbescheid letztlich (allein) wegen eines Anhörungsmangels als (formell) rechtswidrig erweisen und das Hauptsachverfahren deshalb erfolgreich sein wird.

Vgl. hierzu auch OVG NRW, Beschluss vom 30. Juni 2016 ‑ 20 B 1408/15 ‑, juris Rn. 7; Nds. OVG, Beschluss vom 24. Mai 2019 ‑ 11 ME 189/19 ‑, NordÖR 2019, 441 = juris Rn. 4.

Anhaltspunkte dafür, dass die unterbliebene Anhörung im vorliegenden Fall dazu geführt haben könnte, dass entscheidungserhebliche Belange der Antragsteller nicht berücksichtigt worden wären und die Entscheidung über die Gebührenerhebung deshalb auch in der Sache fehlerhaft wäre,

ähnlich auch Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 22. Auflage 2021, § 28 Rn. 81 und § 45 Rn. 37,

sind weder von den Antragstellern vorgetragen noch sonst ersichtlich.

b. Im Übrigen dürfte selbst dann, wenn die Antragsgegnerin die unterbliebene Anhörung im gerichtlichen Hauptsacheverfahren nicht ordnungsgemäß nachholt, der Anhörungsmangel gleichwohl nicht zur formellen Rechtswidrigkeit des Gebührenbescheids führen, weil ein Anwendungsfall des § 46 VwVfG NRW vorliegen dürfte. Danach kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts, der ‑ wie hier ‑ nicht nach § 44 VwVfG NRW nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Das dürfte hier der Fall sein. Auch unter Berücksichtigung des bisherigen Vorbringens der Antragsteller dürfte offensichtlich sein, dass die Antragsgegnerin die Entscheidung über die Gebührenerhebung genauso getroffen hätte. Insbesondere dürfte zweifelsfrei auszuschließen sein, dass die Antragsgegnerin ohne den Anhörungsmangel von einer Gebührenerhebung abgesehen hätte. Zu berücksichtigen ist dabei vor allem, dass die Gebührenschuld dem Grunde nach bereits mit dem Eingang des Bauantrags bei der Antragsgegnerin entstanden ist (vgl. § 11 Abs. 1 Satz 1 GebG NRW). Mit Blick auf die Gebührenhöhe ist darauf hinzuweisen, dass sowohl eine ablehnende Entscheidung über den Bauantrag als auch eine Rücknahme des Antrags vor einer Sachentscheidung, nachdem mit der sachlichen Bearbeitung durch die Behörde begonnen worden ist, jeweils zu einer Reduzierung der Gebühr um ein Viertel führt (vgl. § 15 Abs. 2 Halbs. 1 GebG NRW). Eine solche Reduzierung hat die Antragsgegnerin im angefochtenen Gebührenbescheid vorgenommen. Anhaltspunkte dafür, dass die Antragsgegnerin die Gebühr bei einer vorherigen Anhörung der Antragsteller um mehr als ein Viertel reduziert hätte (vgl. § 15 Abs. 2 Halbs. 2 GebG NRW), sind nicht erkennbar. In Bezug auf die konkrete Berechnung der Gebühr im Übrigen, insbesondere zu der von der Antragsgegnerin zugrunde gelegten Rohbau- und Herstellungssumme, machen die Antragsteller keine Einwände geltend. Entgegen der Auffassung der Antragsteller ist schließlich seitens der Antragsgegnerin keine Zusicherung erfolgt, im Fall der Rücknahme des Bauantrags keine Gebühren zu erheben (dazu sogleich unter 2.).

2. Der mit der Beschwerde erneut vorgebrachte Einwand der Antragsteller, die Antragsgegnerin habe mit dem Satz im Schreiben vom 7. Oktober 2021

„Sollte der Antrag bis zu der oben genannten Frist nicht zurückgezogen sein, muss ich Ihren Antrag gebührenpflichtig ablehnen.“

eine Zusicherung im Sinne des § 38 Abs. 1 VwVfG NRW abgegeben, greift nicht durch. Die Antragsteller meinen, die Antragsgegnerin habe damit rechtsverbindlich zugesagt, im Fall einer Rücknahme des Bauantrags von einer Gebührenerhebung abzusehen. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend angenommen, dass dies nicht der Fall ist.

Die Beschwerde geht insoweit bereits von einem unzutreffenden rechtlichen Ausgangspunkt aus, wenn für die Frage, ob eine Zusicherung im Sinne des § 38 VwVfG NRW vorliegt, auf die „bekannten juristischen Auslegungsmethoden“ zurückgegriffen wird. Denn es geht nicht um die Auslegung einer Norm, sondern vielmehr um die Auslegung einer behördlichen Erklärung. Hierbei sind die folgenden rechtlichen Maßstäbe zugrunde zu legen:

Ob eine behördliche Erklärung die Kriterien einer Zusicherung nach § 38 VwVfG NRW erfüllt, ist entsprechend den zu §§ 133, 157 BGB entwickelten Maßstäben nach ihrem objektiven Erklärungswert zu beurteilen. Maßgebend ist, wie der Empfänger die Erklärung unter Berücksichtigung der ihm erkennbaren Umstände bei objektiver Würdigung verstehen muss. Zusicherungen sind durch ein spezifisches Abgrenzungsbedürfnis gegenüber nicht rechtsverbindlich gemeinten Erklärungen gekennzeichnet. Der Adressat der Erklärung muss ‑ letztlich aus Gründen des rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebots ‑ Klarheit darüber haben, ob sich die Behörde durch eine Zusicherung rechtswirksam binden will.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Juni 2017 ‑ 4 B 22.16 ‑, juris Rn. 10 (zu § 38 VwVfG).

Von diesem rechtlichen Maßstab ist das Verwaltungsgericht zutreffend ausgegangen, hat die Erklärung der Antragsgegnerin ‑ entgegen der Behauptung der Beschwerde ‑ ausgelegt und angenommen, dass der oben wiedergegebene Satz keine Zusicherung sei, von einer Gebührenerhebung abzusehen bzw. den Gebührenbescheid vom 6. Oktober 2021 bei einer Rücknahme des Bauantrags aufzuheben. Der Senat teilt diese Einschätzung. Auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts (Beschlussabdruck S. 12 ff.) wird ‑ auch unter Berücksichtigung des diesbezüglichen Beschwerdevorbringens ‑ verwiesen.

Zu betonen ist nochmals, dass der von den Antragstellern angeführte Satz schon seinem Wortlaut nach nicht den Inhalt hat, den die Antragsteller ihm entnehmen wollen. Der Satz enthält allein die Aussage, dass der Bauantrag gebührenpflichtig abgelehnt wird, wenn er nicht innerhalb der (in dem Schreiben genannten) Frist zurückgenommen wird. Dagegen enthält der Satz nicht die Aussage, dass bei einer Rücknahme des Bauantrags innerhalb der Frist keine Gebühren erhoben werden. Die Ausführungen der Beschwerde zu einer angeblich verwendeten „doppelten Negation“ sind nicht nachvollziehbar. Eine doppelte Verneinung enthält der Satz nicht. Nicht überzeugend ist auch der Hinweis der Antragsteller auf die in § 15 Abs. 2 Halbs. 1 GebG NRW geregelte Ermäßigung der Gebühr bei einer Antragsrücknahme und die daraus von ihnen abgeleitete Auslegung der Erklärung der Antragsgegnerin. Es erschließt sich nicht, warum die Antragsteller meinen, die Antragsgegnerin habe mit dem Hinweis darauf, dass die Ablehnung des Bauantrags gebührenpflichtig sei, gleichzeitig zugesichert, im Fall der Rücknahme des Bauantrags von einer Gebührenerhebung abzusehen, obwohl ‑ worauf die Antragsteller selbst hinweisen - gesetzlich die Erhebung einer (ermäßigten) Gebühr auch in diesem Fall vorgesehen ist. Die auch den weiteren Ausführungen zugrunde liegende Annahme, das Schreiben der Antragsgegnerin vom 7. Oktober 2021 enthalte ein „Angebot (…), den Antrag kostenneutral bis zum 25.10.2021 zurückzunehmen“ bzw. die Antragsgegnerin habe den Antragstellern in dem Schreiben „wörtlich“ die gebührenfreie Rücknahme des Antrags angeboten, trifft nicht zu.

Liegt eine entsprechende Zusicherung nicht vor, begründet auch der weitere, pauschale Einwand der Antragsteller, der „später erlassene Bescheid“ (gemeint ist offensichtlich der den Bauantrag ablehnende Bescheid) sei rechtswidrig, weil die Antragsgegnerin für den Fall der Rücknahme des Bauantrags zugesichert habe, keine Gebühr zu erheben, und es lägen deshalb die „Voraussetzungen des Gebührentatbestands (…) nicht vor“, keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Gebührenbescheids. Abgesehen davon verhält sich die Beschwerde in diesem Zusammenhang auch nicht dazu, dass der den Bauantrag ablehnende Bescheid offenbar bestandskräftig geworden ist, sowie dazu, dass die Gebühr, wie ausgeführt, dem Grunde nach bereits mit dem Eingang des Bauantrags bei der Antragsgegnerin entstanden ist und die Amtshandlung grundsätzlich auch bei einer Rücknahme des Antrags gebührenpflichtig ist.

3. Aus diesem Grund greift auch das Vorbringen, die Antragsteller hätten den Bauantrag innerhalb der von der Antragsgegnerin gesetzten Frist zurückgenommen und der Gebührenbescheid hätte deshalb nicht „mit der Ablehnung des Antrags begründet werden“ dürfen, nicht durch. Die Beschwerde verhält sich nicht dazu, dass gemäß § 15 Abs. 2 GebG NRW eine Gebührenerhebung grundsätzlich auch dann erfolgt, wenn ein Antrag auf Vornahme einer Amtshandlung zurückgenommen wird, nachdem mit der sachlichen Bearbeitung begonnen, die Amtshandlung aber noch nicht beendet ist.

Soweit die Antragsteller weiter meinen, aus Billigkeitsgründen hätte die Antragsgegnerin von einer Gebührenerhebung absehen müssen, weil sie zuvor die gebührenfreie Rücknahme des Antrags angeboten habe, ergeben sich auch daraus keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Gebührenbescheids. Wie oben unter 2. ausgeführt, hat die Antragsgegnerin im Schreiben vom 7. Oktober 2021 den Antragstellern nicht „angeboten“, den Bauantrag „gebührenfrei zurückzunehmen“, mithin von einer Gebührenerhebung im Fall der Antragsrücknahme abzusehen.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 und 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO sowie §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).