Tatbestand:

Die Klägerin ist Herstellerin eines Geräts zur Gewichtsbestimmung, das für den Einsatz im Einzelhandel in Kassensysteme anderer Hersteller integriert wird und so das Wiegen beim Kassiervorgang ermöglicht. Die Wiegeergebnisse werden durch eine auf der zentralen Rechen- und Steuereinheit (CPU) des Geräts installierte Waagen-Software erfasst. Diese leitet die Daten über eine zum Gerät gehörende rückwirkungsfreie Datenschnittstelle insbesondere mittels des Datenkommunikationssystems Dialog 06 als Ausgangssignal an den Kassen-PC weiter. In Folge dieser Ansteuerung werden die für Verwender und Kunden sichtbaren Wägewerte über das von der Klägerin lizensierte PC-basierte Software-Modul vom Typ CS300-SD auf dem Monitor des Kassensystems dargestellt. Das Kassensystem wiederum verfügt über eine sog. Applikationssoftware, die das Identifizieren des Wiegeguts oder das Aufsummieren von Messergebnissen ermöglicht.

Für die streitgegenständliche Geräteart „nichtselbsttätige preisrechnende Waage für offene Verkaufsstellen“, Typbezeichnung „CS300…“ hatte die Physikalisch-Technische Bundesanstalt (PTB) zunächst im März 2016 eine bis März 2019 gültige EG-Bauartzulassungsbescheinigung ausgestellt. Bezogen hierauf hatte die Klägerin eine EU-Konformitätserklärung abgegeben. Nach Ablauf der Gültigkeit der Bauartzulassungsbescheinigung erteilte die PTB der Klägerin zuletzt die bis zum 12.11.2028 gültige EU-Baumusterprüfbescheinigung Nr. DE-18-NAWID-PTB014, Revision 1. Darin heißt es unter anderem:

1              Bauartbeschreibung

              Nichtselbsttätige elektromechanische Waage, Typ CS300, ausgeführt als:

-               kompakte Waage einschließlich Lastaufnehmer, Wägezelle und Auswerteelektronik (analog und / oder digital)

-               für offene Verkaufsstellen

[…]

1.1              Aufbau

Die Waage ist modular aufgebaut nach EN 45501, T.2.2, und besteht aus den folgenden identifizierbaren Komponenten:

1.1.1              Ausführung 1

              Model 1

 Immer vorhanden

 Optional vorhanden.

^a) Als zusätzliche Anzeigeeinrichtung

[…]

1.3              Messwertverarbeitung

Folgende Funktionen nach EN 45501, T.2.2 und 3.10.2 werden von den Komponenten der Waagen nach Abschnitt 1.1 ausgeführt:

1.3.1              Ausführung 1

              Model 1

1.4              Messwertanzeige

              Die Hauptanzeige ist wie folgt ausgeführt:

              […]

              CS300-SD              PC-Anzeige

[…]

3.2              Kompatibilitätsbedingungen

              Bedingungen zum Anschluss von richtlinienrelevanten Einrichtungen

 Optional vorhanden

^a)              Der Prüfschein oder das Baueinheit-Zertifikat muss von einer benannten Stelle im Sinne der Richtlinie ausgestellt sein.

^b)              Wenn die Voraussetzungen gemäß WELMEC-Leitfaden 2.5 (2000), Abschnitt 3.3 erfüllt sind.

3.2.1              Kompatibilitätsbedingungen der Ausführung 1

              Keine

[…]

4.2              Anforderungen an die Inbetriebnahme

[…]

4.2.1              Prüfung der Identifizierbarkeit der Waage nach Abschnitt 5.3

4.2.2              Prüfungen nach Abschnitt 5.4

4.2.3              Prüfung der Kennzeichnung gemäß Abschnitt 7

4.2.4              Prüfung der Funktion von anschließbaren Einrichtungen nach Abschnitt 3.2 (siehe WELMEC-Leitfaden 2.5, Nr. 3.3)

4.2.5              Prüfung, ob die Anforderungen an die Produktion gemäß Abschnitt 4.1 erfüllt werden.

[…]

5.3.1              Software-Identifikation

Die richtlinienrelevante Software besteht aus unabhängigen Softwarekomponenten für die Waagen-, ADW-, Anzeigen- und Schnittstellen-Software mit eigenständigen Software-Versionsnummern und Software-IDs.

 Immer vorhanden

 Optional vorhanden.

[Es folgen genaue Angaben der jeweils zulässigen, richtlinienrelevanten Software-Versionen]

[…]

5.4              Kalibrier-, Justier- und Prüfverfahren

Besondere Kalibrierungen und Justierungen sind bei der Inbetriebnahme nicht erforderlich.

Einrichtungen nach Abschnitt 3.2 sind auf ihre einwandfreie Funktion zu prüfen (WELMEC-Leitfaden 2.5, Abschnitt 3.3).“

Weiter zertifizierte das Regierungspräsidium Tübingen als anerkannte Konformitätsbewertungsstelle im Sinne von § 13 Abs. 1 Satz 1 MessEG das von der Klägerin vorgelegte Qualitätssicherungssystem nach der Richtlinie 2014/31/EU. Mit der darin erfolgten Anerkennung des Qualitätssicherungssystems ist die Klägerin danach berechtigt, an den von ihr gefertigten nichtselbsttätigen Waagen die metrologische Kennzeichnung gemäß dem Verfahren nach Anhang II – Nr. 2, Modul D (Qualitätssicherung des Produktionsprozesses) nach der Richtlinie 2014/31/EU anzubringen. Unter Bezugnahme auf die von der PTB ausgestellte EU-Baumusterprüfbescheinigung und das von dem Regierungspräsidium Tübingen zertifizierte Qualitätssicherungssystem stellte die Klägerin unter dem 20.3.2020 für das Gerätemodell CS 300 eine EU-Konformitätserklärung aus.

Die Klägerin versieht ihre Geräte nach Abschluss des Herstellungsprozesses und nach Funktionsüberprüfung in ihrem Werk mit einem Schild, auf dem unter anderem ihr Name und ihre Adresse, die Produktbezeichnung des Geräts sowie das CE-Kennzeichen und das zusätzliche Metrologie-Kennzeichen abgedruckt sind.

Ihre Geräte verkauft die Klägerin einschließlich der Waagen-Software und einer Lizenz für die Verwendung der Anzeige-Software vom Typ CS300-SD unter anderem an eine Herstellerin von Kassensystemen und POS-Terminals. Ihre vertraglichen Verpflichtungen beinhalten nach der im Verwaltungsverfahren vorgelegten Ablaufbeschreibung unter anderem den Anschluss des Geräts am Kassenrechner am Verwendungsort des Kassensystems, die Überprüfung der Typenschilddaten mit der Konformitätserklärung, die Belastung der Waage mit 1 kg Gewicht und die Prüfung, ob die Gewichtsanzeige der Kasse das Gewicht korrekt wiedergibt, die Einstellung der LED zur Anzeige der Nullstelle am Scanner sowie die Anbringung des Etikettes „Konformitätsbewertung POS-System Monat/Jahr“ an dem Gerät, um den Zeitpunkt der Freigabe zur Verwendung zu dokumentieren.

Im Rahmen einer alle zwei Jahre anstehenden Nacheichung fiel im Februar 2019 einem Mitarbeiter des Landesbetriebs Mess- und Eichwesen Nordrhein-Westfalen (im Folgenden: Landesbetrieb) bei der Kontrolle eines solchen Kassensystems auf, dass die Metrologie-Kennzeichnung der Klägerin das Jahr 2016 auswies. Er ging daher zunächst davon aus, dass eine Nacheichungspflicht bereits 2018 bestanden habe, ließ sich aber von dem Einzelhändler versichern, dass das geprüfte Kassensystem erst 2017 in Betrieb genommen worden sei. Der Einzelhändler legte zudem ein von der Klägerin im Juli 2016 ausgestelltes Dokument vor, welches mit „EU-Konformitätserklärung. Kombination Kassenwaage und Kassenterminal gemäß POS Guide“ überschrieben war und die Erklärung zum Inhalt hatte, das kombinierte Gerät bestehend aus Waage und Kassensystem entspreche den geltenden Anforderungen und EU-Rechtsvorschriften. Ferner enthielt es den Hinweis auf das mitgeltende Dokument: „Erklärung für die durch den Hersteller bereits gesicherte Waage.“

Der Landesbetrieb wandte sich daraufhin zunächst an den Einzelhändler und bat um Stellungnahme, weil er annahm, die Metrologie-Kennzeichnung sei nicht korrekt erfolgt. Vom Einzelhändler hierüber informiert, erwiderte die Klägerin, sie gehe davon aus, dass ihr Vorgehen den Vorgaben der Europäischen Union, dem deutschen Eichrecht und den Vorgaben der zum damaligen Zeitpunkt noch gültigen Bauartzulassung entspreche. Dies sei auch mit der Konformitätsbewertungsstelle, dem Regierungspräsidium Tübingen, abgestimmt. Die Kombination aus Waage und Kassen-PC/Software stelle aus ihrer Sicht ein neues Messgerät dar. Deshalb seien für das Inverkehrbringen des POS-Systems eine Konformitätsprüfung sowie eine spezifische, POS-bezogene Konformitätserklärung erforderlich. Hierauf antwortete der Landesbetrieb, die vorgenommene Kennzeichnungspraxis suggeriere, das Kassensystem als Messgerät entspreche bereits seit 2016 allen EU-Vorgaben. Das aber sei unzutreffend, weil das Wägemodul erst 2017 an das Kassensystem angeschlossen und erst damit ein Messgerät in den Verkehr gebracht worden sei. Die Kennzeichnung dürfe grundsätzlich erst nach Abschluss des Konformitätsbewertungsverfahrens erfolgen. Die Klägerin teilte dem Landesbetrieb sodann mit, sie halte an ihrer Rechtsauffassung fest und die Konformitätsbewertungsstelle stimme ihr darin zu. In der Waagenkennzeichnung werde das Jahr angegeben, in welchem die Kennzeichnung angebracht worden sei. Dies sei nicht zwingend gleichzusetzen mit dem Jahr des Inverkehrbringens, welches anhand des Prüfprotokolls nachvollzogen werden könne, das sie nach Anschluss des Wägemoduls an das Kassensystem beim Einzelhändler ausfülle.

Auf Anfrage des Landesbetriebs führte das Regierungspräsidium Tübingen als anerkannte Konformitätsbewertungsstelle aus, die Konformitätsbewertung der Waage erfolge während des gesamten Produktionsprozesses. Die Konformitätsprüfung erfolge nach Modul D im Sinne von Anhang II Nr. 2 der Richtlinie 2014/31/EU. Die Kennzeichnung werde während des Produktionsprozesses am Lastaufnehmer angebracht. Ein Inverkehrbringen erfolge nach Endabnahme im jeweiligen Einzelhandelsmarkt. Hierauf erwiderte der Landesbetrieb, es handele sich bei dem Produkt der Klägerin noch nicht um eine Waage, weil hierfür eine Anzeige zwingend erforderlich sei. Auch halte er die Anbringung der CE-Kennzeichnung, der zusätzlichen Metrologie-Kennzeichnung und der Nummer der Konformitätsbewertungsstelle während der Produktionsphase nicht für richtlinienkonform. Mit abschließender Stellungnahme im Juli 2019 führte die Konformitätsbewertungsstelle aus, ein exakter Zeitpunkt des Anbringens der Metrologie-Kennzeichnung an einer nichtselbsttätigen Waagen sei nicht vorgeschrieben, wenn ein Hersteller die Konformitätsbewertung nach den Modulen B und D wähle. Die Kennzeichnung müsse lediglich vor dem Inverkehrbringen erfolgen. Mit der gewählten Art der Konformitätsbewertung sei ein Konformitätsbewertungsverfahren zu jedem Zeitpunkt der Produktion bereits abgeschlossen, weil für das Produkt sowohl eine Baumusterprüfbescheinigung als auch ein zugelassenes Qualitätssicherungssystem vorliege. Letzteres gewährleiste die Übereinstimmung der Geräte mit der in der EU-Baumusterprüfbescheinigung beschriebenen Bauart und mit den für sie geltenden Anforderungen der Richtlinie.

Nach Anhörung untersagte der Landesbetrieb der Klägerin mit Ordnungsverfügung vom 31.1.2020, ab dem 1.4.2020 Lastaufnehmer, an denen bereits vor Abschluss einer Konformitätsbewertung die CE-Kennzeichnung oder die zusätzliche Metrologie-Kennzeichnung oder die CE-Kennzeichnung zusammen mit der Metrologie-Kennzeichnung angebracht wurde, in Nordrhein-Westfalen zur Herstellung von Messgeräten zu verwenden (Nr. 1) und drohte für jeden Fall einer Zuwiderhandlung die Festsetzung eines Zwangsgelds in Höhe von 1.000,00 Euro an (Nr. 2). Zur Begründung führte er aus, bei den fertigen Kassensystemen handele es sich um Messgeräte im Sinne von § 3 Nr. 13 MessEG bzw. Produkte im Sinne von § 2 Nr. 10 MessEG. Als Herstellerin sei die Klägerin dafür verantwortlich, dass ihre auf dem Markt bereitgestellten Messgeräte die wesentlichen gerätespezifischen Anforderungen erfüllten. Dazu gehörten die erfolgreich durchgeführte Konformitätsbewertung sowie die entsprechende Kennzeichnung. Gestützt auf § 30 Nr. 4 MessEG sei in § 14 Abs. 6 MessEV geregelt, dass die Kennzeichnung nur auf Messgeräte angebracht werden dürfe, die die wesentlichen Anforderungen nach § 6 MessEG erfüllten. Ob ein Gerät die Anforderungen erfülle, werde erst durch ein bestandenes Konformitätsbewertungsverfahren belegt. Die Klägerin habe die CE-Kennzeichnung und die zusätzliche Metrologie-Kennzeichnung „M 16“ an bestimmten Kassenwaagen entsprechend ihrer diesbezüglichen Verfahrensanweisung hingegen bereits im Jahr 2016 angebracht, obwohl das Konformitätsbewertungsverfahren erst im Jahr 2017 abgeschlossen worden sei. Es bestehe die hohe Wahrscheinlichkeit, dass die Klägerin ihre Vorgehensweise auch zukünftig nicht ändern und es zu weiteren Rechtsverstößen kommen werde. Im Rahmen des Auswahlermessens habe er sich im Hinblick auf den Schutz der europäischen und nationalen Rechtsordnung, sowie der Sicherstellung des Verbraucherschutzes und des fairen Wettbewerbs dazu entschlossen, die Ordnungsverfügung zu erlassen. Das wirtschaftliche Interesse an einer Beibehaltung der Verfahrensweise stehe hinter dem Interesse der Verbraucher an einer eindeutigen und nicht irreführenden Kennzeichnung sowie der Gewährleistung eines fairen europaweit geregelten Wettbewerbs zurück.

Hiergegen hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung hat sie ausgeführt, der Landesbetrieb sei bereits nicht zuständig, weil sie in Nordrhein-Westfalen nichts herstelle. Jedenfalls aber sei dessen Vorgehen nicht von der Ermächtigungsgrundlage gedeckt. Der Landesbetrieb sei Marktaufsichtsbehörde, greife aber in ihren Herstellungsprozess ein. Er mache keinen Mangel des Produkts geltend, sondern halte allein den Zeitpunkt für fehlerhaft, in dem die Kennzeichnung angebracht werde. Für das von ihr fertiggestellte Gerät sei eine CE-Kennzeichnung nach Abschluss des hierauf bezogenen Produktionsprozesses geboten gewesen, gleiches gelte für die metrologische Kennzeichnung. Denn das Produkt bestehend aus Wäge- und Softwaremodul stelle eine nichtselbsttätige Waage dar, welche hinsichtlich der technischen Spezifikationen nach Maßgabe der EU-Baumusterprüfbescheinigung und hinsichtlich des Fertigungsprozesses unter Beachtung aller Qualitätssicherungsmaßnahmen hergestellt werde. Konsequenterweise sei sie nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet, nach Abschluss der Produktion in ihrem Werk die CE-Kennzeichnung und die zusätzliche Metrologie-Kennzeichnung anzubringen. Einer eigenen Anzeigeeinrichtung bedürfe es für die Qualifikation als nichtselbsttätige Waage im Sinne der Richtlinie 2014/31/EU nicht, weil ihr Produkt ohnehin zum Anschluss an ein Kassensystem bestimmt sei, welches die Anzeigefunktion übernehme. Dies komme in der EU-Baumusterprüfbescheinigung darin zum Ausdruck, dass danach nur zwei Komponenten stets vorhanden sein müssten, nämlich das Wägemodul und das PC-basierte Softwaremodul, eine geräteeigene Anzeige hingegen nur optionaler Bestandteil sei. Auch den einschlägigen rechtlichen Vorgaben lasse sich ein zwingendes Erfordernis einer eigenen Anzeigeeinrichtung nicht entnehmen. Über eine rückwirkungsfreie Schnittstelle sowie die PC-basierte Anzeigesoftware CS300-SD könne das Wiegeergebnis korrekt und reproduzierbar angezeigt werden. Das Anzeigegerät selbst sei ein externes Zusatzgerät. Entsprechend sei auch das POS-Kassensystem ein eigenständiges, zum Anschluss an die Waage zugelassenes Produkt, welches nicht den Anforderungen der Richtlinie 2014/31/EU unterliege. Mit diesem zusammengeschlossen erfülle die Waage die Anforderungen an die Anzeige der Wägeergebnisse aus Anhang I der Richtlinie 2014/31/EU. Für die Freigabe der Waage zur Verwendung im eichpflichtigen Verkehr führe sie – die Klägerin – beim Endkunden eine abschließende Konformitätsbewertung als Herstellerin der in das Kassensystem integrierten Waage durch und orientiere sich hierbei in Abstimmung mit der Konformitätsbewertungsstelle an den einschlägigen Vorgaben des WELMEC-Leitfadens 2.2, in welchem das Verfahren zur Prüfung von Kassensystemen im Einzelnen beschrieben werde. Ungeachtet dessen ergebe sich aus den einschlägigen Regelungen lediglich, dass die CE-Kennzeichnung und die zusätzliche Metrologie-Kennzeichnung spätestens vor dem Inverkehrbringen erfolgen müssten. Aus der gesetzlichen Systematik folge zwar, dass die Kennzeichnungen eine Konformitätsbewertung voraussetzten. Bei dem hier angewandten Konformitätsbewertungsverfahren nach den Modulen B und D müsse eine EU-Konformitätserklärung aber nicht etwa für jedes einzelne Gerät, sondern vielmehr nur für jedes Gerätemodell ausgestellt werden. Grundlage für die auf das Gerätemodell bezogene Konformitätserklärung sei die EU-Baumusterprüfbescheinigung. Für die in Serie hergestellten Einzelgeräte werde die Übereinstimmung mit den Maßgaben der EU-Baumusterprüfbescheinigung dann durch das mit der Konformitätsbewertungsstelle abzustimmende Qualitätssicherungsverfahren sichergestellt. Jedes einzelne Gerät, das unter Beachtung der danach einzuhaltenden Bedingungen gefertigt werde, dürfe unter Verantwortung des Herstellers als „richtlinienkonform“ bewertet und entsprechend gekennzeichnet werden. Hieraus folge zugleich, dass die Kennzeichnung des Geräts bereits während des Fertigungsprozesses erfolgen dürfe, weil durch das mit der Konformitätsbewertungsstelle abgestimmte Qualitätssicherungsverfahren sichergestellt werde, dass alle Geräte, die diesen Fertigungsprozess durchliefen, am Ende die Anforderungen erfüllten. Dagegen sei Anhang II Nr. 7.2.4 der Richtlinie 2014/31/EU, wonach die CE-Kennzeichnung und die zusätzliche Metrologie-Kennzeichnung nach Beendigung der zweiten Stufe zusammen mit der Kennnummer der notifizierten Stelle, die bei der zweiten Stufe beteiligt sei, an dem Gerät anzubringen sei, hier bereits nicht anwendbar, weil die Klägerin kein zweistufiges Konformitätsbewertungsverfahren im Sinne dieser Regelung praktiziere.

Die Klägerin hat beantragt,

die Ordnungsverfügung vom 31.1.2020 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung trägt er vor: Die Zuständigkeit des Landesbetriebs folge aus § 48 Abs. 1 MessEG i. V. m. § 1 EichZustVO. Als Marktüberwachungsbehörde sei er zur Kontrolle aufgerufen, weil die Klägerin ihre Produkte auch in Nordrhein-Westfalen installiere und damit in Verkehr bringe. Bei dem Bauteil, das die Klägerin in ihrem Werk in Baden-Württemberg produziere, handele es sich um ein Wägemodul, aber nicht um eine nichtselbsttätige Waage im Sinne der Richtlinie 2014/31/EU und auch nicht um ein Messgerät im Sinne von § 3 Nr. 13 MessEG. Die Richtlinie gehe – was unter anderem aus den Vorgaben zur Genauigkeit von Anzeigen und Anzeigefehlern, zur Wiederholbarkeit und Reproduzierbarkeit des Wägeergebnisses sowie aus der Möglichkeit von Zusatzanzeigen deutlich werde – klar von der Notwendigkeit einer Anzeigeeinrichtung aus. Gleiches folge aus den Definitionen der nichtselbsttätigen Waage und des Wägemoduls in der harmonisierten Norm DIN EN 45501:2015. Eine nichtselbsttätige Waage sei danach eine Waage, die das Eingreifen eines Benutzers während des Wägevorgangs erfordere, um zu entscheiden, ob das Wägeergebnis akzeptabel sei. Ohne Anzeige könne der Benutzer diese Entscheidung aber nicht treffen. Das Wägemodul, also der Teil der Waage, der alle mechanischen und elektronischen Einrichtungen enthalte, aber ohne die Möglichkeit zur Anzeige des Wägeergebnisses, sei nach der DIN EN 45501:2015 ebenso wie die Anzeigeeinrichtung ein notwendiger Bestandteil der nichtselbsttätigen Waage. Etwas anderes folge nicht aus der EU-Baumusterprüfbescheinigung. Diese beziehe sich nicht allein auf das von der Klägerin produzierte Wägemodul, sondern auf die am Ende hergestellte modular aufgebaute Waage. Diese setze auch nach der EU-Baumusterprüfbescheinigung zwingend eine Anzeigeeinrichtung voraus, wobei verschiedene Anzeigemöglichkeiten zur Option stünden. Das fertige Produkt „nichtselbsttätige Waage“ stelle danach das Kassensystem dar, nachdem das Wägemodul der Klägerin mit dem POS-System des Kassensystemherstellers verbunden und auf ordnungsgemäßes Funktionieren überprüft worden sei. Erst danach dürften die CE-Kennzeichnung und die zusätzliche Metrologie-Kennzeichnung angebracht werden. Die CE-Kennzeichnung sei eine Eigenerklärung des Herstellers und stehe, was sich sowohl aus Anhang II Modul D Nr. 5.1 des Beschlusses 768/2008/EG als auch aus dem Blue Guide der EU-Kommission ergebe, ganz am Ende des Inverkehrbringungsprozesses. Auch Anhang II Nr. 7.2.4 der Richtlinie 2014/31/EU stehe der Vorgehensweise der Klägerin entgegen, weil dort ausdrücklich festgeschrieben sei, dass die CE-Kennzeichnung und die zusätzliche Metrologie-Kennzeichnung bei einem zweistufigen Verfahren, um das es sich hier handele, erst nach Beendigung der zweiten Stufe zusammen mit der Kennnummer der notifizierten Stelle an dem Gerät anzubringen sei.

Das Verwaltungsgericht hat die Ordnungsverfügung des Landesbetriebs vom 31.1.2020 aufgehoben. Der angefochtene Bescheid sei zwar formell rechtmäßig. Insbesondere sei der Landesbetrieb gemäß § 48 Abs. 1 MessEG i. V. m. § 1 EichZustVO für Maßnahmen nach § 50 MessEG sachlich und örtlich zuständig. Hierunter falle auch die in Nr. 1 der Ordnungsverfügung getroffene Regelung, die das Ziel verfolge, die Herstellung von Messgeräten in Nordrhein-Westfalen mit diesen nach Auffassung des Landesbetriebs unzulässig gekennzeichneten Produkten zu verhindern. Der Bescheid sei jedoch materiell rechtswidrig, weil die Voraussetzungen für ein marktaufsichtsrechtliches Einschreiten nicht vorgelegen hätten. Die von der Klägerin hergestellten Kombinationen aus Wäge- und Softwaremodul stellten Messgeräte im Sinne von § 3 Nr. 13 MessEG dar, obwohl sie ohne den Anschluss an das Kassensystem eines Dritten über keine technische Möglichkeit verfügten, die ermittelte Masse anzuzeigen. Es sei auch nicht ersichtlich, dass die Produkte der Klägerin nicht den in Abschnitt 2 des MessEG geregelten Anforderungen entsprächen. Weder liege ein materieller Verstoß gegen die maßgeblichen Anforderungen an nichtselbsttätige Waagen vor noch habe die Klägerin in erheblicher Weise gegen Vorschriften des Konformitätsbewertungsverfahrens verstoßen. Ein Verstoß ergebe sich insbesondere nicht daraus, dass die verfahrensgegenständliche Kombination aus Wäge- und Softwaremodul nicht selbst über eine Anzeige verfüge. Dabei bedürfe es keiner abschließenden Entscheidung, ob das Produkt der Klägerin für sich allein bereits begrifflich eine Waage im Sinne der Richtlinie 2014/31/EU darstelle oder ob hierfür – wofür einiges spreche – zwingend der Anschluss einer Anzeige erforderlich sei. Jedenfalls in dem Zeitpunkt, in dem das Produkt auf dem Markt zur Bestimmung der Masse für Zwecke des geschäftlichen Verkehrs eingesetzt werde, verfüge es durch den Zusammenschluss mit dem Kassensystem über eine Anzeige. Die Klägerin begehe durch die Kennzeichnung ihrer Geräte noch vor der Verbindung mit den Komponenten des Kassensystems keinen wesentlichen Fehler im Konformitätsbewertungsverfahren. Sie könne ihr Produkt bereits im Werk auf die Übereinstimmung mit den wesentlichen gerätespezifischen Anforderungen überprüfen, obwohl die Testanzeige im Werk nicht mit der später im Einzelhandelsmarkt verwendeten Anzeigeeinrichtung übereinstimme, weil ihr Konformitätsbewertungsverfahren die Übereinstimmung des Endprodukts mit hinreichender Sicherheit gewährleiste. Sinn und Zweck der CE- sowie der Metrologie-Kennzeichnung seien es, als Erklärung des Herstellers die Konformität eines Produkts gegenüber dem Rechtsverkehr zu bestätigen. Dafür sei es nicht erforderlich, die Kennzeichnungen erst im Einzelhandelsmarkt anzubringen. Ein Risiko der Irreführung der Marktüberwachungsbehörden hinsichtlich der Feststellung der Eichfristen nach § 34 MessEV bestehe nicht. Das Jahr des Inverkehrbringens könne hinsichtlich der Produkte der Klägerin aus dem während der Endprüfung im Einzelhandelsmarkt anzubringenden Etikett entnommen werden. Auch der Verbraucherschutz gebiete keine andere Handhabung hinsichtlich des Zeitpunkts der CE-Kennzeichnung und der Metrologie-Kennzeichnung. Es sei nicht ersichtlich, dass die Praxis der Klägerin zu einer Irreführung des Geschäftsverkehrs über die Konformität ihres – materiell unstrittig mängelfreien – Produkts führen könne. Hinzu komme, dass die Systematik der Verfahrensvorschriften zum Konformitätsbewertungsverfahren nahelege, zumindest in einem Konformitätsbewertungsverfahren nach Modul D der Richtlinie 2014/31/EU müssten diese Kennzeichen gerade nicht immer unmittelbar als letzter Schritt vor dem Inverkehrbringen der Waage angebracht werden. Liege ein den Anforderungen nach Anhang II Nr. 2 der Richtlinie 2014/31/EU (Modul D) genügendes Qualitätssicherungssystem vor und sei nicht ersichtlich, dass der Hersteller gegen die Anforderungen des eigenen Qualitätssicherungssystems verstoße, bestehe kein Grund, warum eine Kennzeichnung des einzelnen Produkts zwingend unmittelbar vor dem Inverkehrbringen erfolgen müsse.

Zur Begründung der von dem Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung wiederholt der Beklagte sein erstinstanzliches Vorbringen und führt ergänzend aus: Der Zweck, den eine jede Waage erfüllen solle, lasse sich mit dem Lieferumfang der Klägerin objektiv nicht erreichen. Eine Waage im Rechtssinne entstehe erst, wenn das Wägemodul der Klägerin mit dem Kassensystem verbunden werde. Dabei komme es waagenrechtlich hier nur auf die Beisteuerung der Anzeigeeinrichtung als einem Bestandteil des Kassensystems an. Auch der im März 2016 ausgestellten EG-Bauartzulassungsbescheinigung, die hier maßgeblich sei, sei zu entnehmen, dass die bescheinigte Waage zwingend eine Anzeigeeinrichtung voraussetze. Die von der Klägerin zusammen mit dem Wägemodul ausgelieferte PC-basierte Anzeigesoftware sei nicht mit einer Anzeigeeinrichtung gleichzusetzen. Die Erfassung des Wiegeergebnisses in der Software allein sei für den Verwender des Produkts ohne jede Bedeutung. Ohne angeschlossene Anzeigeeinrichtung bleibe das Ergebnis im Verborgenen. Auch sei eine Prüfung der Konformität durch die Konformitätsbewertungsstelle ohne geräteeigene Anzeige nicht möglich. Aus den Vorgaben der Konformitätsprüfung nach Modul D gemäß Anhang II Nr. 2 der Richtlinie 2014/31/EU folge zwingend, dass der Hersteller für jedes einzelne Gerät am Ende des Herstellungsprozesses prüfen müsse, ob dieses die entsprechenden Anforderungen der Richtlinie 2014/31/EU erfülle. Darüber hinaus sei nicht zu erkennen, ob die Klägerin das Modul D, welches eine Überwachung vor Ort durch die benannte Konformitätsbewertungsstelle und regelmäßige Audits voraussetze, ordnungsgemäß durchgeführt habe. Eine Anbringung der CE-Kennzeichnung und der zusätzlichen Metrologie-Kennzeichnung während der Herstellung des Geräts – wie dies Art. 22 Abs. 4 der Richtlinie 2014/32/EU in bestimmten Fällen erlaube – sei hier auch nicht ausnahmsweise produktionsbedingt gerechtfertigt, zumal die Richtlinie 2014/31/EU anders als die Richtlinie 2014/32/EU Ausnahmen nicht vorsehe. Im Übrigen sei die Konformitätserklärung der Klägerin vom 15.7.2016 fehlerhaft.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 21.4.2021 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihr erstinstanzliches Vorbringen.

Das von ihr produzierte Wägemodul werde zusammen mit der Anzeigensoftware CS 300-SD ausgeliefert. Ausweislich der hier maßgeblichen EU-Baumusterprüfbescheinigung bilde die Gesamtheit von Wägemodul und zugehöriger Anzeigensoftware eine vollwertige Waage. Mittels der Software würden die Wiegeergebnisse, die sich mit dem Wägemodul ermitteln ließen, digital erfasst und zwar so, dass sie an grundsätzlich jedes beliebige (fremde) Anzeigegerät (Terminal) weitergegeben und mit dessen Hilfe sichtbar gemacht werden könnten. Die Software übernehme damit die Visualisierung der Hauptanzeige der Waage auf einem PC-basierten System und sei daher einer Hardware-Anzeige ausweislich der EU-Baumusterprüfbescheinigung ausdrücklich gleichgestellt. Eine eigene Anzeigeeinrichtung sei bei einer nichtselbsttätigen Waage immer dann verzichtbar, wenn das Messgerät von vornherein dazu bestimmt sei, zusammen mit einer externen Anzeigeeinrichtung verwendet zu werden. Dies komme in Anlage 2 Nr. 9.1 MessEV unmissverständlich zum Ausdruck. Dem stehe nicht entgegen, dass Anlage 2 zur MessEV nicht für nichtselbsttätige Waagen gelte. Der Anwendungsausschluss nach § 7 Abs. 2 MessEV sei normsystematisch allein dadurch zu erklären, dass für die nichtselbsttätigen Waagen gegenüber den anderen Messgeräten eine speziellere Richtlinie einschlägig sei. Auch dort sei indes nicht die Unverzichtbarkeit einer eigenen Anzeigeeinrichtung geregelt, weshalb der allgemeine Gedanke für Messegeräte aus Anlage 2 Nr. 9.1 Satz 2 MessEV hier genauso passe. Das von ihr – der Klägerin – vertretene Begriffsverständnis werde zudem bestätigt in T.2.4 der DIN EN 45501:2015, wonach eine Anzeigeeinrichtung eine Einrichtung sei, die eine visuelle Anzeige des Wägeergebnisses biete. Ebenso lasse die Nr. 5.5.2.1 der DIN EN 45501:2015 eine externe Anzeige ausdrücklich zu. Nach alledem handele es sich bei der Prüfung, die sie ‒ die Klägerin ‒ beim Endkunden im Auftrag der Herstellerin des Kassensystems durchführe, nicht um eine eigene Produktionstätigkeit. Die Prüfung betreffe allein den korrekten Einbau, die Aufstellung der Waage und den korrekten Zusammenschluss mit dem Kassensystem. Diese Prüfung sei nicht Teil des Konformitätsverfahrens der von ihr in ihrem Werk in Baden-Württemberg hergestellten und von dort ausgelieferten nichtselbsttätigen Waage. Entsprechend der dafür einschlägigen Regelungen des WELMEC-Leitfadens 2.2 werde nach Maßgabe des Prüfscheins für das Kassensystem geprüft, ob die Waage und das Kassensystem zur gemeinsamen Verwendung zugelassen seien und ordnungsgemäß funktionierten. Auf die Richtigkeit der Konformitätserklärung vom 15.7.2016 komme es hier nicht an, weil diese schon nicht Streitgegenstand sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte (je eine elektronische Gerichtsakte für jede Instanz) und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Beklagten (ein Ordner) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Dem Antrag des Beklagten vom 26.9.2022 auf Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung ist nicht zu entsprechen. Die Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung nach § 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO ist ausgeschlossen, wenn – wie hier am 9.9.2022 – bereits ein Endurteil verkündet worden ist (§ 116 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Vgl. BVerwG, Urteil vom 14.11.2016 – 5 C 10.15 D –, BVerwGE 156, 229 = juris, Rn. 7, m. w. N., und Beschluss vom 25.1.2016 – 2 B 34.14 –, juris, Rn. 29.

Die Berufung des Beklagten hat keinen Erfolg. Die zulässige Klage ist begründet.

Die angefochtene Ordnungsverfügung des Landesbetriebs Mess- und Eichwesen Nordrhein-Westfalen (im Folgenden: Landesbetrieb) ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Gegen die formelle Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung bestehen zwar keine durchgreifenden Bedenken (hierzu unter I.), die materiellen Voraussetzungen für den Erlass einer marktaufsichtsrechtlichen Maßnahme liegen aber nicht vor (hierzu unter II.).

I. Die angefochtene Ordnungsverfügung ist formell rechtmäßig, insbesondere hat der Landesbetrieb als sachlich und örtlich zuständige Behörde gehandelt. Gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 MessEG i. V. m. § 1 EichZustVO ist der Landesbetrieb zuständig für die Überwachung der in Verkehr gebrachten Produkte, d. h. für Messgeräte, sonstige Messgeräte, Fertigpackungen oder andere Verkaufseinheiten im Sinne von § 2 Nr. 10 MessEG. Die Marktüberwachung erfolgt danach auf der Vermarktungsstufe des Produkts. Überwachungsmaßnahmen finden formell nicht während der Entwurfs- und Produktionsphasen statt.

Siehe hierzu auch Art. 11 Abs. 1 Buchst. a) der Verordnung (EU) 2019/1020; Europäische Kommission, Leitfaden für die Umsetzung der Produktvorschriften der EU 2016 („Blue Guide“), ABl. C 272 vom 26.7.2016, S. 1, Nr. 7.2.

Die sachliche Zuständigkeit ist hier gegeben, weil der Landesbetrieb mit der angefochtenen Ordnungsverfügung – wenngleich dort von Herstellung eines Messgeräts die Rede ist – im Bereich der Marktüberwachung tätig werden will. Aus ihrer Begründung (siehe hierzu insbesondere Seite 4, Absätze 5 und 6, Seite 5, Absätze 1 und 2 des angefochtenen Bescheids) wird deutlich, dass die Maßnahme auf das ordnungsgemäße Inverkehrbringen von Messgeräten ohne eine – aus Sicht des Landesbetriebs – irreführend verfrüht angebrachte Kennzeichnung gerichtet ist, die Marktüberwachungsmaßnahme also nach dem Inverkehrbringen und damit auf der Vermarktungsstufe greifen soll. Der Landesbetrieb ist auch örtlich zuständig, weil sich der in Nr. 1 der Ordnungsverfügung beschriebene Sachverhalt – die Verwendung von Lastaufnehmern, an denen bereits vor Abschluss einer Konformitätsbewertung die CE-Kennzeichnung und/oder die zusätzliche Metrologie-Kennzeichnung angebracht wurde, zur Herstellung von Messgeräten in Nordrhein-Westfalen – räumlich auf den Zuständigkeitsbereich des Landesbetriebs beschränkt.

II. Die angefochtene Ordnungsverfügung ist materiell rechtswidrig.

Als Ermächtigungsgrundlage für die Untersagungsverfügung in Nr. 1 des Bescheids kommt allein § 50 Abs. 2 Satz 1 MessEG in Betracht. Danach treffen die Marktüberwachungsbehörden die erforderlichen Maßnahmen, wenn sie den begründeten Verdacht haben, dass Messgeräte unter anderem die Anforderungen nach Abschnitt 2 MessEG, der das Inverkehrbringen von Messgeräten und ihre Bereitstellung auf dem Markt betrifft, nicht erfüllen. Diese Voraussetzungen liegen hier schon nicht vor (hierzu unter 1.). Folglich erweist sich auch die Zwangsgeldandrohung in Nr. 2 des angefochtenen Bescheids als rechtswidrig (hierzu unter 2.).

1. Die Befugnis der Marktüberwachungsbehörde nach § 50 Abs. 2 Satz 1 MessEG zum Erlass ordnungsbehördlicher Maßnahmen erstreckt sich auf Messgeräte, soweit sie von der nach den §§ 1 Nr. 1, 4 Abs. 1 und 2 MessEG erlassenen Mess- und Eichverordnung erfasst sind. Messgeräte sind alle Geräte oder Systeme von Geräten mit einer Messfunktion einschließlich Maßverkörperungen, die jeweils zur Verwendung im geschäftlichen oder amtlichen Verkehr oder zur Durchführung von Messungen im öffentlichen Interesse bestimmt sind (§ 3 Nr. 13 MessEG). Hierzu zählen unter anderem nichtselbsttätige Waagen im Sinne von § 8 Abs. 1 Nr. 11, Abs. 2 MessEV i. V. m. Anlage 3 Tabelle 1 Spalte 2 und Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie 2014/31/EU. Diese müssen nach § 6 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 MessEG i. V. m. § 8 Abs. 1 Nr. 11 MessEV und Anlage 3 Tabelle 1 Spalte 3 zur MessEV den gerätespezifischen Anforderungen nach Anhang I der Richtlinie 2014/31/EU genügen [hierzu unter a)]. Zum Nachweis, dass ein Messgerät die wesentlichen gerätespezifischen Anforderungen im Sinne des § 6 Abs. 2 MessEG erfüllt, muss vor Inverkehrbringen eine in einer Rechtsverordnung nach § 30 Nr. 3 MessEG festgelegte Konformitätsbewertung erfolgreich durchgeführt worden sein und eine Konformitätserklärung vorliegen (§ 6 Abs. 3 Satz 1 MessEG). Die Konformität eines Messgeräts muss zudem nach § 6 Abs. 4 MessEG durch die in einer Rechtsverordnung nach § 30 Nr. 4 MessEG bestimmten Kennzeichen bestätigt sein [hierzu unter b)]. Ist der Nachweis nach § 6 Abs. 3 Satz 1 MessEG erbracht, so ist eine marktaufsichtsrechtliche Maßnahme nach § 50 Abs. 2 Satz 1 MessEG nur bei einem begründeten Verdacht zulässig, dass ungeachtet des Ergebnisses des Konformitätsbewertungsverfahrens die wesentlichen gerätespezifischen Anforderungen nicht erfüllt sind oder gegen Kennzeichnungspflichten verstoßen worden ist [hierzu unter c)]. Hier besteht weder ein begründeter Verdacht, dass die von der Klägerin produzierten Geräte des Typs „CS-300“ den wesentlichen gerätespezifischen Anforderungen nicht genügen, noch liegt ein Verstoß gegen die Kennzeichnungspflichten nach § 6 Abs. 4 MessEG i. V. m. § 14 Abs. 1 MessEV vor [hierzu unter d)].

a) Eine nichtselbsttätige Waage im Sinne von § 8 Abs. 1 Nr. 11, Abs. 2 MessEV i. V. m. Anlage 3 Tabelle 1 Spalte 2 und Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie 2014/31/EU kann den gemäß § 8 Abs. 1 Nr. 11 MessEV i. V. m. Anlage 3 Tabelle 1 Spalte 3 maßgeblichen gerätespezifischen Anforderungen nach Anhang I der Richtlinie 2014/31/EU auch dann genügen, wenn beim Inverkehrbringen der Waage sichergestellt ist, dass Anforderungen, die erst bei der Verwendung im geschäftlichen Verkehr für die gesamte Nutzungsdauer relevant sind, ab der Inbetriebnahme erfüllt werden.

Eine nichtselbsttätige Waage ist nach der gemäß § 8 Abs. 2 MessEG i. V. m. Anlage 3 Tabelle 1 Spalte 2 maßgeblichen Begriffsbestimmung in Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie 2014/31/EU eine Waage, die beim Wägen das Eingreifen einer Bedienungsperson erfordert. Den Begriff der Waage definiert Art. 2 Nr. 1 der Richtlinie 2014/31/EU ebenso wie § 6 Nr. 18 MessEV als ein Messgerät zur Bestimmung der Masse eines Körpers auf der Grundlage der auf diesen Körper wirkenden Schwerkraft. Ein Messgerät wiederum ist nach § 3 Nr. 13 MessEG, § 8 Abs. 1 und 2 MessEV i. V. m. Anlage 3 Tabelle 1 Spalten 2 und 3, Art. 2 Nr. 1 der Richtlinie 2014/31/EU und der gemäß dem Einleitungssatz des Anhangs I zur Richtlinie 2014/31/EU darin verwendeten Terminologie der Internationalen Organisation für das gesetzliche Messwesen (OIML) ein Gerät, das allein oder in Verbindung mit zusätzlichen Einrichtungen dazu bestimmt ist, unter anderem zur Verwendung im geschäftlichen Verkehr für die Durchführung von Messungen verwendet zu werden. Ein Messgerät kann danach ein anzeigendes Messgerät oder eine Maßverkörperung sein.

Vgl. Nr. 3.1 des von der OIML veröffentlichten Internationalen Wörterbuchs der Metrologie, International Vocabulary of Metrology – Basic and General Concepts and Associated Terms (VIM), 3rd Edition (Bilingual E/F), 2012, abrufbar unter https://www.oiml.org/en/publications/vocabularies/publication_view?p_type=4&p_status=1; die deutsche Übersetzung ist abgedruckt in: Brinkmann, Internationales Wörterbuch der Metrologie. Grundlegende und allgemeine Begriffe und zugeordnete Benennungen (VIM), Deutsch-englische Fassung, ISO/IEC-Leitfaden 99:2007, 4. Aufl. 2012.

Ein hier allein in Betracht kommendes anzeigendes Messgerät setzt nach Nr. 3.3 VIM voraus, dass es ein Ausgangssignal (output signal, signal de sortie) als Träger der Information über den Wert der Größe, die gemessen wird, liefert. Nur bei einem visuell anzeigenden Messgerät im Sinne von Nr. 3.4 VIM wird das Ausgangssignal visuell dargestellt. Es kann auch an ein oder mehrere andere Geräte übertragen werden (vgl. Anmerkung 2 zu Nr. 3.3 VIM). Für den hier betroffenen Bereich des gesetzlichen Messwesens wird diese Terminologie weiter präzisiert in dem von der OIML hierzu herausgegebenen Internationalen Vokabular für das gesetzliche Messwesen (VIML).

OIML, International vocabulary of terms in legal metrology (VIML), OIML V 1, Edition 2013 (Bilingual E/F), abrufbar unter https://www.oiml.org/en/publications/vocabularies/publication_view?p_type=4&p_status=1.

Danach ist eine Anzeige („indication“) der Mengenwert, der von einem Messgerät oder einem Messsystem geliefert wird (Nr. 0.03 VIML). Eine Anzeige kann optisch oder akustisch erfolgen oder auf ein anderes Gerät übertragen werden (vgl. Note 1 zu Nr. 0.03 VIML). Die Hauptanzeige (primary indication) einer Waage wird in Nr. 5.05 VIML beschrieben als „indication (displayed, printed or memorized) subject to legal metrological control“ im Sinne von Anzeige (elektronisch, gedruckt oder gespeichert), die rechtlicher metrologischer Kontrolle unterliegt.

Da eine nichtselbsttätige Waage, die diesem Begriffsverständnis unterfällt, also allein oder in Verbindung mit zusätzlichen Einrichtungen dazu bestimmt ist, im geschäftlichen Verkehr für die Durchführung von Messungen verwendet zu werden (vgl. § 3 Nr. 13 MessEG), beim Wägen – etwa zur Bestimmung des Preises entsprechend der Masse für den Verkauf in öffentlichen Verkaufsstellen [vgl. Art. 1 Abs. 2 Buchst. a) und f) der Richtlinie 2014/31/EU] – das Eingreifen einer Bedienungsperson erfordert (vgl. Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie 2014/31/EU), verlangt Anhang I Nr. 8.1 der Richtlinie 2014/31/EU, dass ihr Entwurf und ihre Herstellung die Beibehaltung ihrer messtechnischen Eigenschaften bei ordnungsgemäßer Verwendung und Aufstellung und bei Verwendung in der vorgesehenen Umgebung gewährleisten müssen und der Wert der Masse angezeigt werden muss. Dem Erfordernis, wonach der Entwurf und die Herstellung dies gewährleisten müssen, kann bereits dann entsprochen werden, wenn durch den Hersteller in der Entwurfs- und Herstellungsphase sichergestellt wird, dass die messtechnischen Eigenschaften später, nämlich „beim Wägen“ im geschäftlichen Verkehr, also nach Inbetriebnahme des Geräts zu diesem Zweck, beibehalten werden und ab diesem Zeitpunkt der Wert der Masse angezeigt wird. Erst ab diesem Zeitpunkt wird die bei nichtselbsttätigen Waagen erforderliche Bedienungsperson tätig. Etwas anderes lässt sich nicht den übrigen Anforderungen an die Anzeige des Wägeergebnisses nach Anhang I der Richtlinie 2014/31/EU entnehmen. So verlangt etwa Anhang I Nr. 8.3, dass die in den Nr. 8.1 und 8.2 festgelegten Anforderungen für eine „im Hinblick auf die beabsichtigte Verwendung des Geräts normale Zeit“ dauerhaft erfüllt sein müssen. In diesem Kontext, also im Hinblick auf die beabsichtigte Verwendung des Geräts, ist auch das Erfordernis im folgenden Absatz zu verstehen, wonach bei digitalen elektronischen Einrichtungen der einwandfreie Ablauf des Messvorgangs, die Anzeigeeinrichtung und sämtliche Datenspeicherungs- und Datenübertragungsvorgänge stets angemessen kontrolliert werden müssen. Denn die Frage, ob der Messvorgang einwandfrei abläuft und angezeigt wird, stellt sich ebenso wie die Frage, ob bedeutende Störungen im Sinne der Nr. 8.2 selbsttägig erkannt und gemeldet werden, erst in der Verwendungsphase nach Freigabe zur Inbetriebnahme zu den in Art. 1 Abs. 2 Buchst. a) bis f) der Richtlinie 2014/31/EU genannten Zwecken. Beim Anschluss externer Geräte über eine geeignete Schnittstelle ist nach Anhang I Nr. 8.4 der Richtlinie 2014/31/EU entscheidend, dass die Messeigenschaften eines elektronischen Geräts hierdurch nicht unzulässig beeinflusst werden. Auch die Anforderungen nach Anhang I Nr. 9 und 14 der Richtlinie 2014/31/EU an die Anzeige der Wägeergebnisse und der wesentlichen Angaben über den Wägevorgang betreffen nur die Zeit ab einer möglichen Inbetriebnahme. Der Richtliniengeber stellt dementsprechend in Art. 4 der Richtlinie 2014/31/EU auch generell darauf ab, dass den im Anhang I festgelegten wesentlichen Anforderungen nur Waagen entsprechen müssen, die zu den in Art. 1 Abs. 2 Buchst. a) bis f) der Richtlinie genannten Zwecken verwendet werden oder verwendet werden sollen. Wenn und solange eine solche Verwendung nicht erfolgt und auch (noch) nicht erfolgen soll, müssen nach dieser Regelungstechnik die bei Verwendung zu erfüllenden Anforderungen noch nicht eingehalten werden. Allerdings müssen die Hersteller nach Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2014/31/EU gewährleisten, wenn sie ihre Geräte in Verkehr bringen, die zu den in Art. 1 Abs. 2 Buchst. a) bis f) der Richtlinie 2014/31/EU genannten Zwecken verwendet werden sollen, dass diese gemäß den in Anhang I festgelegten wesentlichen Anforderungen entworfen und hergestellt worden sind. Bei der Frage, wann welche Anforderungen tatsächlich erfüllt sein müssen, differenziert die Richtlinie also zeitlich zwischen den Herstellerpflichten bei Inverkehrbringen, d. h. der erstmaligen Bereitstellung eines Geräts in Gestalt seiner ersten Abgabe zum Vertrieb oder zur Verwendung auf dem Unionsmarkt im Rahmen einer Geschäftstätigkeit (vgl. Art. 2 Nr. 3 und 4 der Richtlinie 2014/31/EU), und den ab einer möglichen Inbetriebnahme von Waagen zu erfüllenden wesentlichen Anforderungen (vgl. Art. 3 Abs. 1 und 2, Art. 5 der Richtlinie 2014/31/EU). Die Mitgliedstaaten dürfen nach Art. 5 der Richtlinie weder die Bereitstellung von Geräten, die den Vorschriften dieser Richtlinie genügen, auf dem Markt behindern, noch die Inbetriebnahme solcher Geräte. Die in der Richtlinie damit angelegte zeitliche Differenzierung ermöglicht den Herstellern das Inverkehrbringen von und damit den Handel mit Waagen, welche allein zwar nicht verwendet werden können, bei denen aber aufgrund ihrer technischen Eigenschaften, des von dem Hersteller bestimmten Verwendungszwecks und prozeduraler Absicherungen durch das Konformitätsbewertungsverfahren schon bei Inverkehrbringen gewährleistet ist, dass bei bestimmungsgemäßer Verwendung die in Anhang I der Richtlinie festgelegten wesentlichen gerätespezifischen Anforderungen – auch mit Blick auf die visuelle Anzeige des Wägeergebnisses – erfüllt sein werden.

Dieses Normverständnis steht im Einklang mit den internationalen Standards. Bei der Auslegung der Richtlinie kann nicht außer Betracht bleiben, dass die Europäische Union schon bei ihrem Erlass völkerrechtlich hinsichtlich des in ihre Zuständigkeit fallenden Teils an das Übereinkommen der Welthandelsorganisation (WTO) über technische Handelshemmnisse (Agreement on Technical Barriers to Trade, im Folgenden: TBT-Übereinkommen) gebunden war (vgl. Anhang 1, 1A zum Beschluss des Rates 94/800/EG vom 22.12.1994, ABl. L 336 vom 23.12.1994, S. 86). Danach verwendet die Union als Vertragsmitglied grundsätzlich einschlägige internationale Normen als Grundlage für ihre technischen Vorschriften (vgl. Art. 2.4 TBT-Übereinkommen). Das Abkommen verfolgt damit das auch der Richtlinie 2014/31/EU zugrunde liegende Ziel, Handelshemmnisse unter anderem im Wege vereinheitlichter gerätespezifischer Anforderungen abzuschaffen. Zu den internationalen Normungsorganisationen im Sinne des TBT-Übereinkommens der WTO zählt unter anderem die Internationale Organisation für das gesetzliche Messwesen (OIML), deren Terminologie nach Anhang I der Richtlinie 2014/31/EU auch für die Beurteilung maßgeblich ist, ob ein Gerät die dort harmonisierten wesentlichen Anforderungen erfüllt, und welche Empfehlungen zu den technischen Anforderungen von nichtselbsttätigen Waagen herausgibt.

Vgl. OIML, International Recommendation R 76-1, Edition 2006 (E); siehe auch https://www.oiml.org/en/about/about-oiml.

Die Umsetzung dieser zuletzt genannten Empfehlung der OIML in das Unionsrecht ist erfolgt durch die Veröffentlichung der hierauf beruhenden europäischen Norm EN 45501:2015 über metrologische Aspekte der nichtselbsttätigen Waagen im Rahmen der Umsetzung der Richtlinie 2014/31/EU am 15.1.2016 (ABl. C 14 vom 15.1.2016, S. 100).

Vgl. das nationale Vorwort zur deutschen Fassung DIN EN 45501:2015; zur Bedeutung der Zusammenarbeit mit internationalen Normungsorganisationen zur Stärkung der weltweiten Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie siehe Erwägungsgrund 3 der Verordnung (EU) 1025/2012.

Ab dem ersten Tag nach Ablauf der Umsetzungsfrist der Richtlinie 2014/31/EU am 20.4.2016 (vgl. Art. 44 Abs. 1 der Richtlinie 2014/31/EU) sollte die europäische Norm EN 45501:2015 maßgeblich sein anstelle der bis zum 19.4.2016 bezogen auf die Vorgängerrichtlinie 2009/23/EG noch maßgeblichen EN 45501:1992 (vgl. ABl. C 300 vom 11.9.2015, S. 3). Bei Geräten, die mit der EN 45501:2015 übereinstimmen, wird nach Art. 12 der Richtlinie 2014/31/EU die Konformität mit wesentlichen Sicherheitsanforderungen gemäß Anhang I vermutet, die von der harmonisierten technischen Norm oder Teilen davon abgedeckt sind.

Das bereits dargestellte, der internationalen Terminologie zugrunde liegende Verständnis einer Hauptanzeige („primary indication“, vgl. Nr. 5.05 VIML) haben die OIML-Empfehlung R 76-1, Ed. 2006, und die DIN EN 45501:2015 jeweils in Nr. T.1.3.1 aufgegriffen. Danach sind Hauptanzeigen einer Waage „Anzeigen, Signale und Symbole“, die den Anforderungen der OIML-Empfehlung bzw. der Europäischen Norm unterliegen (vgl. hierzu insbesondere Nr. 4.2, 4.3 und 4.4 DIN EN 45501:2015). Dieser weite Begriff der Hauptanzeige nach T.1.3.1, der im Sinne der angeführten internationalen Terminologie gespeicherte Ausgangssignale einschließt, ist von einer digitalen Hauptanzeigeeinrichtung bzw. einem digital primary display im Sinne von T.2.2.6 zu unterscheiden, was unter der zuletzt genannten Nummer ausdrücklich klargestellt wird. Nur als typische Module einer nichtselbsttätigen Waage werden in dem Schaubild unter T.2.2 DIN EN 45501:2015, Bild 1, bzw. OIML, R 76-1, Ed. 2006, Figure 1, zum Aufbau einer nichtselbsttätigen Waage das Wägemodul im Sinne der Begriffsdefinition in T.2.2.7 und die Hauptanzeigeeinrichtung („primary display“) im Sinne von T.2.2.6 abgebildet. Unklarheiten, die sich daraus ergeben, dass in der europäischen Norm in der Tabelle unter dem Schaubild als Modul die „Hauptanzeige“ angeführt wird anstelle der im Schaubild genannten „Hauptanzeigeeinrichtung“, werden durch den Verweis auf die Terminologie der „Hauptanzeigeeinrichtung“ unter T.2.2.6 Buchst. a) sowie durch einen Vergleich mit der OIML-Empfehlung R 76-1, Ed. 2006, aufgelöst. In dieser wird an jeweils derselben Stelle als Modul einheitlich nur das „Primary display“ nach T.2.2.6 erwähnt. Die digitale Hauptanzeigeeinrichtung nach T.2.2.6 Buchst. a) DIN EN 45501:2015 bzw. OIML, R 76-1, Ed. 2006, ist entweder in das Gehäuse des Auswertegeräts oder des Terminals integriert oder in einem getrennten Gehäuse (d. h. in einem Terminal ohne Tasten) realisiert, z. B. für die Anwendung in Kombination mit einem Wägemodul. Das Wägemodul ist nach T.2.2.7 DIN EN 45501:2015 bzw. OIML, R 76-1, Ed. 2006, der Teil der Waage, der alle mechanischen und elektronischen Einrichtungen enthält (d. h. Lastaufnehmer, Kraftübertragungseinrichtung, Wägezelle und Auswerteeinheit oder digitale Auswerteeinheit), aber ohne die Möglichkeit zur Anzeige des Wägeergebnisses, wobei hier mit Anzeige die Visualisierung des Wägeergebnisses gemeint ist. Auch dies ergibt sich aus der vergleichenden Berücksichtigung der Empfehlung R 76-1. Dort heißt es in diesem Zusammenhang: „but not having the means to display the weighing result“.

Die Ausführungen in der europäischen Norm ebenso wie in der OIML-Empfehlung machen deutlich, dass es schon aufgrund der Funktionsweise einer nichtselbsttätigen Waage beim Wägen durch Bedienungspersonal der visuellen Anzeige des Wägeergebnisses bedarf. Dennoch kann die Hauptanzeige einer solchen Waage im Sinne der internationalen Terminologie in einem nur gespeicherten Ausgangssignal bestehen und die visuelle Anzeige beim Wägen im geschäftlichen Verkehr über eine zusätzliche Anzeigeeinrichtung im Sinne von Nr. 3.1 und 3.3 VIM erfolgen. Davon gehen auch T.2.2.6, Buchst. a) DIN EN 45501:2015 bzw. OIML, R 76-1, Ed. 2006, aus, die die Realisierung selbst der digitalen Hauptanzeigeeinrichtung in einem von dem Auswertegerät und dem Terminal getrennten Gehäuse für zulässig halten. Eine getrennte Anzeigeeinrichtung ist hier nur beispielhaft als in Kombination mit einem Wägemodul möglich erwähnt, bei dem es sich um einen Teil einer Waage handelt, der nur die digitale Hauptanzeigeeinrichtung fehlt. Auch in dem Schaubild unter T.2.2 ist das Wägemodul in gleicher Weise nur beispielhaft und als lediglich typische Realisierung einer modular aufgebauten Waage erwähnt. Dies lässt noch nicht den Schluss zu, dass eine digitale Hauptanzeigeeinrichtung zwingend als Bauteil einer Waage angesehen werden muss, auch wenn dies typischerweise der Fall sein mag. Nach Nr. 3.1 der allgemeinen internationalen Terminologie (VIM) darf eine digitale Hauptanzeigeeinrichtung vielmehr ausdrücklich eine von dem Messgerät getrennte zusätzliche Einrichtung sein, die in Verbindung mit dem Messgerät für die Durchführung von Messungen verwendet wird. Ausgehend hiervon kann dem Erfordernis des Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2014/31/EU, wonach der Entwurf und die Herstellung einer Waage die in Anhang I der Richtlinie festgelegten wesentlichen Anforderungen gewährleisten müssen, bereits dann entsprochen werden, wenn durch den Hersteller in der Entwurfs- und Herstellungsphase sichergestellt wird, dass das Wägeergebnis nach Inbetriebnahme des Geräts mit Hilfe einer internen oder externen Hauptanzeigeeinrichtung tatsächlich entsprechend den Anforderungen des Anhangs I der Richtlinie angezeigt wird.

Die spürbare Spannung zwischen dem weiten Verständnis der „Hauptanzeige“ in T.1.3.1, das ausdrücklich lediglich gespeicherte Ausgangssignale im Sinne der internationalen metrologischen Terminologie einschließt, und der unter T.2.2 erfolgten Einteilung einer nichtselbsttätigen Waage unter anderem in die Module Wägemodul und digitale Hauptanzeigeeinrichtung lässt sich auflösen, indem Sinn und Zweck dieser Begriffsverwendung näher in den Blick genommen werden. Wie ausgeführt wird unter T.2.2 ausweislich der Bildbezeichnung sowie der Anmerkung unter T.2.2 ausdrücklich lediglich eine von verschiedenen möglichen Kombinationen typischer Module einer nichtselbsttätigen Waage mit eigener Anzeigeeinrichtung dargestellt. Die Einteilung in mögliche Module ist deshalb relevant, weil nach der europäischen Norm ebenso wie nach der Empfehlung der OIML für einzelne Module der Waage Bewertungs- und Baueinheitenzertifikate erstellt werden können [vgl. T.2.2 und Anhang C bis F der DIN EN 45501:2015; OIML, R 76-1, Ed. 2006, T.2.2 und Annex C bis F]. Das ist besonders in Fällen von Bedeutung, in denen die Prüfung einer Waage als Ganzes schwierig oder unmöglich ist, wenn das Modul als getrennte Einheit hergestellt und/oder auf dem Markt angeboten wird, um es in eine komplette Waage einzubauen oder wenn der Antragsteller eine Vielzahl verschiedener Module in der zugelassenen Bauart verwenden möchte (vgl. Nr. 3.10.2 der DIN EN 45501:2015 bzw. OIML, R 76-1, Ed. 2006). Möchte ein Hersteller für ein Gerät, das alle Anforderungen an eine Waage erfüllt, aber über keine eigene digitale Hauptanzeigeeinrichtung verfügt, nicht die Letztverantwortung als Hersteller im Sinne der Richtlinie 2014/31/EU übernehmen, also insbesondere keine Vorkehrungen dafür treffen, dass bei Inbetriebnahme des Geräts das Messergebnis den Anforderungen nach Anhang I der Richtlinie entsprechend angezeigt wird, kann er sein Produkt danach als Teil einer nichtselbsttätigen Waage, nämlich als Wägemodul im Sinne der Nr. 2.2.7 DIN EN 45501:2015 bzw. OIML, R 76-1, Ed. 2006, betrachten. Hierüber kann er sich ein Baueinheitenzertifikat ausstellen lassen und es als solches an einen Hersteller vertreiben, der die durch eine ergänzte digitale Hauptanzeigeeinrichtung entstandene Waage in eigener Verantwortung in Verkehr bringt. In einem solchen Fall muss der Hersteller des Endprodukts die Kompatibilität auch des Wägemoduls im Rahmen des Konformitätsbewertungsverfahrens bezogen auf das Endprodukt festlegen und angeben (vgl. Nr. 3.10.2.3 DIN EN 45501:2015, OIML, R 76-1, Ed. 2006). Die EU-Konformitätserklärung im Sinne von Art. 14 der Richtlinie 2014/31/EU bezieht sich sodann allein auf dieses Endprodukt, auf dem auch die CE-Kennzeichnung und die zusätzliche Metrologie-Kennzeichnung im Sinne von Art. 15 der Richtlinie 2014/31/EU anzubringen sind. Alternativ hierzu in Betracht kommt aber wegen des deutlich weiterreichenden Begriffs der Waage als eines Messgeräts, welches Wägeergebnisse nicht notwendig über ein Display liefern muss, sondern bei dem als „Hauptanzeige“ ein elektronisch gespeichertes Ausgangssignal ausreicht, dass der Hersteller dasselbe Bauteil in eigener Verantwortung als vollständige Waage vertreibt. Dann aber muss er gemäß Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2014/31/EU „bei Entwurf und Herstellung“ gewährleisten, dass sein Gerät nur mit einem geeigneten externen Display, also einer digitalen Hauptanzeigeeinrichtung im Sinne der Nr. T.2.2.6, in Betrieb genommen werden kann und so die Vereinbarkeit mit den wesentlichen gerätespezifischen Anforderungen an die Anzeige des Wägeergebnisses ab Inbetriebnahme und damit bei Verwendung des Geräts für Messungen im geschäftlichen Verkehr sichergestellt ist.

Dieses Normverständnis entspricht schließlich dem in den Erwägungsgründen 17 und 47 der Richtlinie 2014/31/EU zum Ausdruck gebrachten Bestreben des Richtliniengebers, sich auf die wesentlichen messtechnischen und technischen Anforderungen zu beschränken, welche nichtselbsttätige Waagen betreffen, die zu bestimmten Verwendungszwecken benutzt werden.

Vgl. hierzu auch Europäische Kommission, Leitfaden für die Umsetzung der Produktvorschriften der EU 2016 („Blue Guide“), ABl. C 272 vom 26.7.2016, S. 1, Nr. 1.1.3, 8.1 unter Bezugnahme auf EuGH, Urteil vom 20.2.1979 – C-120/78 –, Slg. 1979, 649 = juris, Rn. 8.

Diese wesentlichen technischen Anforderungen, auf deren Harmonisierung sich die Richtlinie zum Schutz der Allgemeinheit vor unrichtigen Wägeergebnissen (Erwägungsgrund 5), zur Sicherstellung eines fairen Wettbewerbs auf dem Unionsmarkt (Erwägungsgrund 7) durch eine Konformitätsbewertung auf einem unionsweit einheitlichen Qualitätsniveau (Erwägungsgründe 26 und 27) ohne unnötigen Aufwand für die Wirtschaftsakteure (Erwägungsgrund 17) beschränken wollte (Erwägungsgrund 33), sind in Anhang I enthalten. Der Richtliniengeber hat in Erwägungsgrund 7 der Richtlinie 2014/31/EU den Grundsatz betont, dass die Wirtschaftsakteure – zu denen auch der Hersteller zählt (vgl. Art. 2 Nr. 9 der Richtlinie 2014/31/EU) – dafür verantwortlich sein sollen, dass die nichtselbsttätigen Waagen die Richtlinie einhalten. Die Art und Weise der technischen Umsetzung ist ihnen dabei im Rahmen der harmonisierten gerätespezifischen Anforderungen (vgl. Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2014/31/EU, § 23 Abs. 1 Satz 1 MessEG) freigestellt. Die technologieoffene Regelung gerätespezifischer Anforderungen entspricht der im Sinne der Warenverkehrsfreiheit (Art. 34 ff. AEUV, vgl. auch Art. 5 der Richtlinie 2014/31/EU) und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes in Erwägungsgrund 47 vom Richtliniengeber beabsichtigten Beschränkung der unionsrechtlichen Harmonisierung auf die Anforderungen, welche zur Erreichung des mit der Richtlinie angestrebten Ziels geeignet sind und nicht über das dazu Erforderliche hinausgehen.

Vgl. EuGH, Urteil vom 12.12.2006 – C-380/03 –, Slg. 2006, I-11573 = juris, Rn. 144, m. w. N.

b) Zum Nachweis, dass eine nichtselbsttätige Waage die wesentlichen gerätespezifischen Anforderungen nach § 6 Abs. 2 MessEG i. V. m. § 8 Abs. 1 MessEV i. V. m. Anlage 3 Tabelle 1 Spalte 3 und Anhang I der Richtlinie 2014/31/EU erfüllt, muss gemäß § 6 Abs. 3 Satz 1 MessEG i. V. m. § 9 Abs. 1 Sätze 1 und 2 MessEV i. V. m. Anlage 3 Tabelle 1 Spalte 4 und Anlage 4 zur MessEV ein Konformitätsbewertungsverfahren nach den Modulen B und F oder B und D oder G unter Beachtung der besonderen Vorgaben für nichtselbsttätige Waagen gemäß Anlage 4 Teil A Nr. 4 MessEV erfolgreich durchgeführt worden sein und eine Konformitätserklärung vorliegen [hierzu unter (aa)]. Ferner muss die Konformität einer nichtselbsttätigen Waage, ehe diese in Verkehr gebracht wird, gemäß § 6 Abs. 1, 4 MessEG mit den in § 14 Abs. 1 MessEV bestimmten Kennzeichen bestätigt sein [hierzu unter (bb)].

(aa) Das System der Konformitätsbewertung im Sinne von § 6 Abs. 3 MessEG, das dem Grundsatz der Herstellerverantwortung Rechnung trägt, hat das frühere Recht zum Inverkehrbringen, bestehend aus der EG-Bauartzulassung und der EG-Ersteichung für Messgeräte weitgehend – zu den Ausnahmen siehe § 18 MessEV – abgelöst.

Vgl. hierzu auch BT-Drs. 17/12727, zu § 27, S. 45.

Während die Einhaltung der technischen Vorschriften früher von den Mitgliedstaaten vor dem Vertrieb oder der erstmaligen Verwendung überwacht worden war, und zwar insbesondere durch die Verfahren der Bauartzulassung und der (Erst-)Eichung,

vgl. hierzu auch Erwägungsgrund 7 sowie Art. 2 Abs. 2 und Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 2009/34/EG,

dient das neue Konformitätsbewertungsverfahren dem Hersteller als von ihm in eigener Verantwortung zu erbringender Nachweis, dass in Verkehr gebrachte Produkte den bundes- und unionsrechtlichen Anforderungen entsprechen.

Vgl. Europäische Kommission, Leitfaden für die Umsetzung der Produktvorschriften der EU 2016 („Blue Guide“), ABl. C 272 vom 26.7.2016, S. 1, Nr. 5.1.1.

Insofern erkennt der Gesetzgeber das System der Konformitätsbewertung im Sinne des § 6 Abs. 3 MessEG als ein gegenüber der bisherigen Ersteichung gleichwertiges Nachweisinstrument an.

Vgl. BT-Drs. 17/12727, zu § 37 Abs. 1, S. 47.

Wird – wie hier – gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2 MessEV i. V. m. Anlage 3 Tabelle 1 Spalte 4 das Konformitätsbewertungsverfahren nach den Modulen B und D im Sinne von Anlage 4 Teil B MessEV angewendet, folgt auf die Prüfung der Konformität des repräsentativen Musters (Baumuster) mit den relevanten rechtlichen Anforderungen (Modul B – Baumusterprüfung) die auf den Produktionsprozess bezogene Bestätigung der Konformität der Produkte mit dem zugelassenen Baumuster durch ein von einer Konformitätsbewertungsstelle anerkanntes Qualitätssicherungssystem für die Herstellung, Endabnahme und Prüfung der betreffenden Messgeräte (Modul D Nr. 2) unter Berücksichtigung der besonderen Vorschriften für nichtselbsttätige Waagen nach Anlage 4 Teil A Nr. 4 MessEV. Bei dieser Art der Konformitätsbewertung muss der Hersteller das Qualitätssicherungssystem einrichten und so anwenden, dass es die volle Konformität der Produkte mit den relevanten rechtlichen Anforderungen gewährleistet. Insofern unterscheidet sich die Konformitätsbewertung etwa von einer Prüfung der Konformität mit der Bauart auf der Grundlage einer Produktprüfung, wie sie unter anderem in Modul F vorgesehen ist. Bei letzterer werden alle Geräte einzeln auf ihre Konformität mit der in der Baumusterprüfbescheinigung beschriebenen anerkannten Bauart und den entsprechenden Anforderungen des Mess- und Eichgesetztes und der Mess- und Eichverordnung untersucht und geprüft. Erst auf der Grundlage dieser Untersuchungen und Prüfungen werden für jedes Gerät Konformitätsbescheinigungen von der Konformitätsbewertungsstelle ausgestellt (vgl. Anlage 4 Teil B Modul F Nr. 1., 3., 4. MessEV).

Vgl. hierzu auch Europäische Kommission, Leitfaden für die Umsetzung der Produktvorschriften der EU 2016 („Blue Guide“), ABl. C 272 vom 26.7.2016, S. 1, Nr. 5.1.5 f., 5.1.9.

Etwas anderes folgt nicht aus Anlage 4 Teil B Modul D Nr. 5.1 MessEV, wonach der Hersteller an jedem einzelnen Messgerät, das mit der in der Baumusterprüfbescheinigung beschriebenen Bauart übereinstimmt und die geltenden Anforderungen des Mess- und Eichgesetzes und der Mess- und Eichverordnung erfüllt, die Konformitätskennzeichen nach § 14 MessEV anzubringen hat. Durch das nach Modul D von dem Hersteller einzuhaltende Qualitätssicherungssystem ist die Übereinstimmung der Messgeräte mit der in der Baumusterprüfbescheinigung beschriebenen Bauart und mit den für sie geltenden Anforderungen des Mess- und Eichgesetzes und der Mess- und Eichverordnung gewährleistet (vgl. Anlage 4 Teil B Modul D Nr. 3.2 MessEV). Die Überwachung unter der Verantwortung der Konformitätsbewertungsstelle wiederum stellt sicher, dass der Hersteller die Verpflichtungen aus dem von der Konformitätsbewertungsstelle anerkannten Qualitätssicherungssystem vorschriftsmäßig erfüllt (Anlage 4 Teil B Modul D Nr. 4.1 MessEV).

Vgl. in diesem Sinne letztlich auch Europäische Kommission, Leitfaden für die Umsetzung der Produktvorschriften der EU 2016 („Blue Guide“), ABl. C 272 vom 26.7.2016, S. 1, Nr. 4.5.1.4 und 5.1.6.

Eine darüber hinausgehende, das Konformitätsbewertungsverfahren abschließende Überprüfung der einzelnen Geräte auf ihre Konformität mit den wesentlichen gerätespezifischen Anforderungen ist in dem Konformitätsbewertungsverfahren nach Modul B und Modul D nicht vorgesehen. Allerdings wird eine abschließende Überprüfung der Übereinstimmung mit dem Baumuster regelmäßig Teil des zertifizierten Qualitätssicherungssystems des Herstellers sein. Dem entspricht schließlich, dass nach Anlage 4 Teil B Modul D Nr. 5.2 MessEV der Hersteller für jedes Messgerätemodell – und gerade nicht für jedes einzelne Messgerät – eine Konformitätserklärung im Sinne des § 11 Abs. 1 Nr. 1 MessEV i. V. m. Anhang IV der Richtlinie 2014/31/EU auszustellen hat.

(bb) Gemäß § 6 Abs. 4 MessEG i. V. m. § 14 Abs. 1 MessEV muss die Konformität einer nichtselbsttätigen Waage bestätigt sein mit der CE-Kennzeichnung, der Metrologie-Kennzeichnung bestehend aus dem Großbuchstaben „M“ und den beiden letzten Ziffern der Jahreszahl des Jahres, in dem die Kennzeichnung angebracht wurde, beides zusammen eingerahmt durch ein Rechteck, dessen Höhe der Höhe der CE-Kennzeichnung entspricht, und nachfolgend mit der Kennnummer der Konformitätsbewertungsstelle, die an der Durchführung des Konformitätsbewertungsverfahrens in der Fertigungsphase beteiligt war. Die Kennzeichnungen sind gemäß § 6 Abs. 1 MessEG (siehe hierzu auch Art. 17 Abs. 2 der Richtlinie 2014/31/EU) anzubringen, bevor das Gerät in Verkehr gebracht wird. Das Inverkehrbringen ist nach § 2 Nr. 7 Halbsatz 1 MessEG die erstmalige Bereitstellung eines Produkts auf dem Markt der Europäischen Union im Sinne des § 2 Nr. 1 MessEG, also jede entgeltliche oder unentgeltliche Abgabe eines Produkts zum Vertrieb, Verbrauch oder zur Verwendung auf dem Markt der Europäischen Union im Rahmen einer Geschäftstätigkeit. Sie ist von der Inbetriebnahme eines Geräts zu unterscheiden, welche § 3 Nr. 7 MessEG als erstmalige Nutzung eines für den Endnutzer bestimmten Messgeräts für den beabsichtigten Zweck definiert. Die Kennzeichnungen dürfen schließlich nach § 14 Abs. 6 MessEV nur auf Messgeräten angebracht werden, welche die Anforderungen des Mess- und Eichgesetzes und der Mess- und Eichverordnung erfüllen. Mit der CE-Kennzeichnung und der zusätzlichen Metrologie-Kennzeichnung soll die Konformität der nichtselbsttätigen Waage mit der Richtlinie auf dem Gerät für den Verwender sowie für andere Wirtschaftsakteure erkennbar gemacht werden (§ 6 Abs. 4 MessEG, Art. 15 Richtlinie 2014/31/EU). Sie sind nach Erwägungsgrund 23 der Richtlinie 2014/31/EU das sichtbare Ergebnis eines ganzen Prozesses, der die Konformitätsbewertung im weiteren Sinne umfasst.

Vgl. hierzu auch den Beschluss Nr. 768/2008/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9.7.2008, Erwägungsgrund 29; Europäische Kommission, Leitfaden für die Umsetzung der Produktvorschriften der EU 2016 („Blue Guide“), ABl. C 272 vom 26.7.2016, S. 1, Nr. 4.5.1.1.

c) Ist zum Nachweis, dass ein Messgerät die wesentlichen Anforderungen im Sinne von § 6 Abs. 2 MessEG erfüllt, eine Konformitätsbewertung erfolgreich durchgeführt worden und liegt eine Konformitätserklärung vor, ist eine weitergehende marktaufsichtsrechtliche Überprüfung nur auf begründeten Verdacht gerechtfertigt, dass ungeachtet des Ergebnisses des Konformitätsbewertungsverfahrens die wesentlichen gerätespezifischen Anforderungen nicht erfüllt sind. Dies hat der nationale Gesetzgeber in § 50 Abs. 1 und 2 MessEG zum Ausdruck gebracht, indem er Kontrollen über die Einhaltung der wesentlichen gerätespezifischen Anforderungen anhand angemessener Stichproben auf geeignete Weise und in angemessenem Umfang vorsieht und für weitergehende marktaufsichtsrechtliche Maßnahmen ausdrücklich einen begründeten Verdacht verlangt, die genannten Anforderungen seien nicht erfüllt. Die Marktaufsichtsbehörden sind bei der Überprüfung, ob in Verkehr gebrachte Messgeräte den Anforderungen nach Abschnitt 2 des Mess- und Eichgesetzes erfüllen, allerdings nicht an das Ergebnis des von den Herstellern durchgeführten Konformitätsbewertungsverfahrens gebunden. Insofern ergänzen sich die Verfahren der Konformitätsbewertung durch den Hersteller und die Marktüberwachung. Beide sind gleichermaßen notwendig, um den Schutz der betroffenen öffentlichen Interessen und das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts zu gewährleisten.

Vgl. Bekanntmachung der Europäischen Kommission, Leitfaden für die Umsetzung der Produktvorschriften der EU 2016 („Blue Guide“), ABl. C 272 vom 26.7.2016, S. 1, Nr. 5.1.1.

Den von den Konformitätsbewertungsstellen ausgestellten Bescheinigungen und Zertifikaten kommt in diesem Sinne zwar keine die Marktaufsichtsbehörden bindende Wirkung zu. Schon weil das Konformitätsbewertungsverfahren – wie dargestellt – das Verfahren der Bauartzulassung und (Erst-)Eichung als gleichwertiges Nachweisinstrument ablösen sollte, sind jedoch gemäß Art. 11 Abs. 5 der auch für Produkte im Sinne der Richtlinie 2014/31/EU geltenden Verordnung (EU) 2019/1020 EU-Prüfberichte oder Bescheinigungen über die Konformität der Produkte mit den Harmonisierungsvorschriften der Union, die von einer gemäß der Verordnung (EG) 765/2008 akkreditierten Konformitätsbewertungsstelle ausgestellt wurden, von den Marktüberwachungsbehörden gebührend zu berücksichtigen. Dies gilt schon deshalb, weil die Konformitätsbewertungsstellen entsprechend den Erwägungsgründen 26, 27 und 33 der Richtlinie 2014/31/EU ihrerseits Vorsorge für ein unionsweit einheitliches Qualitätsniveau bei der Konformitätsbewertung tragen. Nach den Erwägungsgründen 32 bis 34 der Verordnung (EU) 2019/1020 sollte die Marktüberwachung gründlich und wirksam sein, um sicherzustellen, dass die Harmonisierungsvorschriften der Union für Produkte ordnungsgemäß angewandt werden. Angesichts der Tatsache, dass Überprüfungen eine Belastung für die Wirtschaftsakteure darstellen können, sollten sich Überwachungsmaßnahmen aber auf das notwendige Maß beschränken. Zugleich ist durch Austausch von Informationen zwischen den Behörden der Mitgliedstaaten auf eine möglichst gleichmäßige Durchsetzung der Harmonisierungsvorschriften im Unionsgebiet zu achten. Um diesen Ansprüchen gleichermaßen gerecht zu werden, sieht Art. 11 Abs. 3 der Verordnung (EU) 2019/1020 vor, dass die Marktüberwachungsbehörden im Rahmen ihrer Tätigkeit in angemessenem Umfang geeignete Überprüfungen der Merkmale von Produkten vornehmen, indem sie in erster Linie die Unterlagen überprüfen und (nur) gegebenenfalls anhand angemessener Stichproben physische Überprüfungen und Laborprüfungen durchführen. Bei der Entscheidung darüber, welche Arten von Produkten in welchem Umfang welchen Überprüfungen unterworfen werden sollen, gehen sie nach einem risikobasierten Ansatz vor. Dementsprechend stellt der Erwägungsgrund 22 der Richtlinie 2014/31/EU klar, dass die EU-Konformitätserklärung einen wirksamen Zugang zu Informationen für die Zwecke der Marktaufsicht bietet. In diesem Sinne stellen die Hersteller gemäß Art. 6 Abs. 9 Satz 1 der Richtlinie 2014/31/EU auf begründetes Verlangen der zuständigen nationalen Behörden alle Informationen und Unterlagen zur Verfügung, die für den Nachweis der Konformität des Geräts mit der Richtlinie erforderlich sind.

d) Hier besteht kein begründeter Verdacht, dass die von der Klägerin produzierten Geräte des Typs „CS-300“ den wesentlichen gerätespezifischen Anforderungen nicht genügen. Bei den Geräten handelt es sich um Waagen im Sinne von Art. 2 Nr. 1 der Richtlinie 2014/31/EU. Sie erfordern im Sinne von Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie 2014/31/EU beim Wägen das Eingreifen einer Bedienungsperson und müssen deshalb die wesentlichen Anforderungen an nichtselbsttätige Waagen erfüllen. Als Herstellerin gewährleistet die Klägerin, wenn sie ihre Geräte in Verkehr bringt, dass diese dementsprechend gemäß den in Anhang I der Richtlinie 2014/31/EU festgelegten wesentlichen Anforderungen entworfen und hergestellt worden sind und führt den Nachweis hierüber durch eine erfolgreich durchgeführte Konformitätsbewertung sowie die Ausstellung einer Konformitätserklärung. Dies gilt auch mit Blick auf diejenigen Anforderungen, die erst bei der Verwendung im geschäftlichen Verkehr für die gesamte Nutzungsdauer relevant sind und ab Inbetriebnahme erfüllt werden müssen [hierzu unter (aa)]. Nach alledem liegt auch kein Verstoß gegen die Kennzeichnungspflichten nach § 6 Abs. 4 MessEG i. V. m. § 14 Abs. 1 MessEV vor [hierzu unter (bb)].

(aa) Die von der Klägerin produzierten Geräte des Typs „CS300“ sind Waagen im Sinne von Art. 2 Nr. 1 der Richtlinie 2014/31/EU, weil sie die Bestimmung der Masse eines Körpers auf der Grundlage der auf diesen Körper wirkenden Schwerkraft ermöglichen, indem sie die Wägeergebnisse durch eine Waagen-Software erfassen und ein digitales Ausgangssignal an eine rückwirkungsfreie Datenschnittstelle liefern. Die Waagen sind in ihrer Funktionsweise ab Inbetriebnahme als nichtselbsttätige Waagen im Sinne von Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie 2014/31/EU entworfen und hergestellt, weil sie beim Wägen im geschäftlichen Verkehr das Eingreifen einer Bedienungsperson erfordern. Die dafür erforderliche visuelle Anzeige der digital gespeicherten Messwerte auf einen an die Schnittstelle anzuschließenden externen Kassen-PC wird vor der bestimmungsgemäßen Inbetriebnahme auf der Grundlage der EU-Baumusterprüfbescheinigung im Rahmen des Qualitätssicherungssystems sichergestellt.

Die Klägerin bringt die streitgegenständlichen Geräte nicht lediglich als Wägemodule zur weiteren Herstellung einer nichtselbsttätigen Waage in Verkehr, sondern als eigenständige Waagen, die zur Bestimmung des Preises entsprechend der Masse für den Verkauf in öffentlichen Verkaufsstellen im Sinne von Art. 1 Abs. 2 Buchst. a) und f) der Richtlinie 2014/31/EU verwendet werden sollen. Im Sinne von § 23 Abs. 1 Satz 1 MessEG, Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2014/31/EU gewährleistet sie als Herstellerin, wenn sie ihre Geräte in Verkehr bringt, dass diese gemäß den in Anhang I der Richtlinie festgelegten wesentlichen Anforderungen entworfen und hergestellt worden sind. Den Nachweis, dass die Waagen die wesentlichen gerätespezifischen Anforderungen im Sinne von § 6 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 MessEG i. V. m. § 8 Abs. 1 Nr. 11 MessEV und Anlage 3 Tabelle 1 Spalte 3 MessEV sowie Anhang I zur Richtlinie 2014/31/EU erfüllen, hat sie den Anforderungen des § 6 Abs. 3 Satz 1 MessEG entsprechend erbracht.

Ausweislich der von der Physikalisch-Technischen Bundesanstalt unter dem 18.2.2019 ausgestellten und damit zum Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung im Januar 2020 maßgeblichen Baumusterprüfbescheinigung (Nr. DE-18-NAWID-PTB014, Revision 1) und des von dem Regierungspräsidium Tübingen als Konformitätsbewertungsstelle im Sinne von § 3 Nr. 9 MessEG zertifizierten Qualitätssicherungssystems hat die Klägerin vor Inverkehrbringen der streitgegenständlichen Geräte ein Konformitätsbewertungsverfahren nach Anlage 4 Teil B Module B und D MessEV unter Berücksichtigung der besonderen Vorschriften für nichtselbsttätige Waagen nach Anlage 4 Teil A Nr. 4 MessEV erfolgreich durchgeführt und für das streitgegenständliche Messgerätemodell entsprechend Anlage 4 Teil B Modul D Nr. 5.2 MessEV eine Konformitätserklärung vorgelegt, die den Anforderungen nach § 11 Abs. 1 Nr. 1 MessEV i. V. m. Anhang IV der Richtlinie 2014/31/EU entspricht. Schon mit Vorliegen einer einschlägigen EU-Baumusterprüfbescheinigung, eines hierauf bezogenen zertifizierten Qualitätssicherungssystems sowie einer auf das Gerätemodell bezogenen EU-Konformitätserklärung sind die Voraussetzungen zum Nachweis der Konformität nach § 6 Abs. 3 Satz 1 MessEG erfüllt, die zur Anbringung der Konformitätskennzeichen an jedem einzelnen Gerät berechtigen (Anlage 4 Teil B Modul D Nr. 5.1 MessEV).

Ein begründeter Verdacht, dass die streitgegenständlichen Geräte dennoch nicht gemäß den in Anhang I festgelegten wesentlichen Anforderungen entworfen und hergestellt worden sind, insbesondere weil die erst ab Inbetriebnahme zu stellenden Anforderungen an die visuelle Anzeige der Wägeergebnisse nicht schon bei Inverkehrbringen erfüllt sind, liegt nicht vor. Laut EU-Baumusterprüfbescheinigung sind die Geräte vorgesehen zur Verwendung als nichtselbsttätige preisrechnende Waagen für offene Verkaufsstellen. Sie sind von vornherein auf einen Einsatz in Verbindung mit einem Kassen-PC als einer externen digitalen Hauptanzeigeeinrichtung bestimmt, die beim Wägen im geschäftlichen Verkehr die zutreffende Anzeige der Wägeergebnisse gewährleistet. Eine zweckwidrige Verwendung ohne oder mit einer ungeeigneten Anzeigeeinrichtung wiederum ist dem Verwender schon nach § 31 Abs. 1 Satz 2 MessEG untersagt. Sie wird auch von der Konformitätserklärung der Klägerin nicht umfasst. Darin heißt es, bei einer nicht mit ihr abgestimmten oder nicht von ihr durchgeführten Änderung des Gerätetyps verliere die Konformitätserklärung ihre Gültigkeit. Entwurf und Herstellung gewährleisten, dass der Anschluss des Kassensystems die Messeigenschaften der Waage nicht unzulässig beeinflusst (vgl. Anhang I Nr. 8.4 der Richtliie 2014/31/EU) und die Wägeergebnisse mit Hilfe eines externen Anzeigeräts entsprechend Anhang I Nr. 9 der Richtlinie 2014/31/EU richtig und eindeutig angezeigt werden, nicht irreführend sind und den besonderen Vorgaben für Geräte für offene Verkaufsstellen nach Anhang I Nr. 14 der Richtlinie 2014/31/EU entsprechen. Dies ist aufgrund der in der EU-Baumusterprüfbescheinigung aufgestellten besonderen Anforderungen an den Anschluss kompatibler externer Geräte, die zwingend zu nutzende Waagen- und Anzeigensoftware der Klägerin sowie die vor Inbetriebnahme durchzuführenden Prüfungen sichergestellt. Im Einzelnen muss nach Nr. 3.2 der EU-Baumusterprüfbescheinigung zum Anschluss von richtlinienrelevanten Einrichtungen – wozu die digitale Hauptanzeigeeinrichtung zählt – entweder ein Prüfschein oder Baueinheiten-Zertifikat vorliegen, ausgestellt von einer benannten Stelle im Sinne der Richtlinie 2014/31/EU, oder die Voraussetzungen gemäß WELMEC-Leitfaden 2.5 (2000), Abschnitt 3.3, müssen erfüllt sein. Danach dürfen einfache, nur Daten empfangende Zusatzeinrichtungen an eine nichtselbsttätige Waage mit rückwirkungsfreier Schnittstelle – über welche auch die streitgegenständlichen Geräte verfügen – gemäß Nr. 5.3.6.3 DIN EN 45501 angeschlossen werden, ohne dass ein Prüfschein ausgestellt oder ein Hinweis in einer EG-Bauartzulassung enthalten ist, wenn sie das CE-Kennzeichen für Konformität mit der EMV-Richtlinie 89/336/EWG (heute: Richtlinie 2014/30/EU) tragen, nicht in der Lage sind, irgendwelche Daten oder Befehle in die nichtselbsttätige Waage zu übertragen außer zur Auslösung eines Druckbefehls oder zur Prüfung auf ordnungsgemäße Datenübertragung, die Wägeergebnisse und andere Daten ohne jede Änderung oder Weiterverarbeitung genauso anzeigen oder drucken, wie sie sie von der nichtselbsttätigen Waage erhalten haben, und die entsprechenden Anforderungen nach der DIN EN 45501, insbesondere zur digitalen Anzeige der Wägeergebnisse nach Nr. 4.2 und 4.4 erfüllen. Weiter ist nach Nr. 5.3.1 der EU-Baumusterprüfbescheinigung als notwendige Waagensoftware die Software CS300 zugelassen, für die Anzeigensoftware ausschließlich die CS300-SD, wobei die jeweilige Software-Version über die genau angegebene Software-ID im Logbuch der Waage identifiziert wird. In Nr. 4.2 der EU-Baumusterprüfbescheinigung werden verschiedene Prüfungen, insbesondere der Funktion von anschließbaren Einrichtungen nach Nr. 3.2 sowie der Identifizierbarkeit der Waage nach Nr. 5.3, zur Voraussetzung der Inbetriebnahme gemacht. Ausweislich des von dem Regierungspräsidium Tübingen als Konformitätsbewertungsstelle zuletzt unter dem 27.7.2022 ausgestellten Zertifikats über die Anerkennung eines Qualitätssicherungssystems nach der Richtlinie 2014/31/EU ist die Klägerin berechtigt, an den von ihr gefertigten nichtselbsttätigen Waagen die metrologische Kennzeichnung gemäß dem Verfahren nach Anhang II – Nr. 2, Modul D (Qualitätssicherung des Produktionsprozesses) nach der Richtlinie 2014/31/EU anzubringen. Hierdurch wird der Sache nach zugleich bestätigt, dass die Klägerin die Vorgaben zur Herstellung und Inbetriebnahme der Geräte entsprechend den Vorgaben aus der EU-Baumusterprüfbescheinigung unter Berücksichtigung der besonderen Vorschriften für nichtselbsttätige Waagen nach Anlage 4 Teil A Nr. 4 MessEV umsetzt. Insbesondere kommt die Klägerin danach auch ihrer Pflicht aus Nr. 4.2.4 der EU-Baumusterprüfbescheinigung nach, die Funktion von anschließbaren Einrichtungen vor Inbetriebnahme der nichtselbsttätigen Waage zu prüfen. Dies schließt die Feststellung der Kompatibilität von Waage und Kassensystem nach den erwähnten Vorgaben der Baumusterprüfbescheinigung ein.

Eine belastbare Tatsachengrundlage für die von dem Beklagten pauschal erhobenen Zweifel an der ordnungsgemäßen Durchführung der Konformitätsbewertung nach Modul D besteht nicht. Ausweislich der Anlage zu dem vom Regierungspräsidium Tübingen ausgestellten Zertifikat über die Anerkennung des Qualitätssicherungssystems der Klägerin basiert die Bewertung auf einer Begutachtung der von der Klägerin eingereichten Dokumente und einem Audit im Unternehmen. Das Qualitätssicherungssystem unterliegt danach ferner der ständigen Überwachung nach der Richtlinie 2014/31/EU. Auch ist nicht ersichtlich, dass wegen der fehlenden eigenen digitalen Hauptanzeigeeinrichtung eine Konformitätsbewertung bezogen auf die Anforderungen an die Anzeige der Wägeergebnisse nicht möglich gewesen wäre. Nach Anhang I Nr. 8.6 der Richtlinie 2014/31/EU müssen die Geräte so konstruiert sein, dass die in der Richtlinie vorgeschriebenen Prüfungen ohne Schwierigkeiten durchgeführt werden können. Dies ist hier der Fall. Für die ordnungsgemäße Anzeige der Wägeergebnisse entsprechend der Anforderungen nach Anhang I Nr. 9 und 14 der Richtlinie 2014/31/EU verantwortlich ist bei den hier streitgegenständlichen Geräten vor allem die Anzeigensoftware CS300-SD, welche ausweislich der EU-Baumusterprüfbescheinigung auf ihre Richtlinienkonformität geprüft worden ist. Das Qualitätssicherungssystem der Klägerin wiederum stellt die ordnungsgemäße Verwendung der Anzeigensoftware mittels einer externen Anzeigeeinrichtung, durch die die Messergebnisse unverfälscht angegeben werden, vor Inbetriebnahme eines jeden einzelnen Geräts sicher. Die dabei gegebenenfalls zu prüfenden Anforderungen nach dem WELMEC-Leitfaden 2.5 (2000), Abschnitt 3.3, sind durch die Neufassungen des WELMEC-Leitfadens 2:2015 und 2:2020 nicht geändert worden und damit auch in technischer Hinsicht weiterhin aktuell. Darüber hinausgehende, gerätespezifische Anforderungen an die digitale Hauptanzeigeeinrichtung selbst, die einer technischen Konformitätsprüfung nach der Richtlinie 2014/31/EU bedürften, gibt die Richtlinie nicht vor.

Da mithin keine begründeten Zweifel daran bestehen, dass die Klägerin die in Nr. 4.2 der EU-Baumusterprüfbescheinigung vor Inbetriebnahme vorgesehenen Prüfungen insbesondere bezogen auf anschließbare Einrichtungen ordnungsgemäß durchführt, kann letztlich auf sich beruhen, ob die Dokumentation dieser im Rahmen des Qualitätssicherungssystems von ihr vorzunehmenden Prüfungen in der Vergangenheit zutreffend unter der Überschrift „EU-Konformitätserklärung“ bezogen auf die Kombination Kassenwaage und Kassenterminal gemäß POS Guide erfolgt ist oder ob sich Missverständnisse insoweit hätten vermeiden lassen, indem stattdessen etwa ein Protokoll über die Prüfungen nach Nr. 4.2 der EU-Baumusterprüfbescheinigung erstellt worden wäre.

bb) Die Klägerin versieht die streitgegenständlichen Waagen entsprechend den Vorgaben des § 6 Abs. 4 MessEG i. V. m. § 14 Abs. 1 MessEV vor dem Inverkehrbringen mit den Konformitätskennzeichen [hierzu unter (1)]. Eine spätere Kennzeichnung erst vor Inbetriebnahme bzw. Freigabe der Geräte zum bestimmungsgemäßen Verwendungszweck ist hier auch nicht ausnahmsweise rechtlich geboten [hierzu unter (2)].

(1) Die Klägerin bringt die streitgegenständlichen Waagen im Sinne des § 2 Nr. 7 MessEG in Verkehr, indem sie die Geräte an den Hersteller des Kassensystems zum weiteren Vertrieb abgibt und sie damit erstmalig auf dem Markt der Europäischen Union bereitstellt. Unerheblich ist dabei, ob die Klägerin die Geräte zunächst an die Produktionsstätte des Kassensystemherstellers oder – auf dessen Geheiß – unmittelbar an den Verwender des Kassensystems liefert. Der Zeitpunkt des Inverkehrbringens ist danach zu unterscheiden von dem Zeitpunkt, in dem die Klägerin eine Waage nach der erst später erfolgenden Überprüfung ihres ordnungsgemäßen Einbaus in das Kassensystem für die Inbetriebnahme und bestimmungsgemäße Verwendung in öffentlichen Verkaufsstellen freigibt.

Die Klägerin versieht die streitgegenständlichen Geräte nach Abschluss des Herstellungsprozesses und Funktionsüberprüfung in ihrem Werk und damit vor Inverkehrbringen entsprechend der für nichtselbsttätige Waagen maßgeblichen Vorgaben des § 14 Abs. 1 MessEV mit der CE-Kennzeichnung, der zusätzlichen Metrologie-Kennzeichnung sowie der Kennnummer des Regierungspräsidiums Tübingen als Konformitätsbewertungsstelle, welche an der Durchführung des Konformitätsbewertungsverfahrens in der Fertigungsphase beteiligt war. Auf die Frage, ob eine CE-Kennzeichnung bereits während des Produktionsvorgangs – auch mit Blick auf die sich hieraus ergebenden Folgen für die Berechnung der Eichfrist im Sinne von § 34 Abs. 1 Satz 1 MessEV – erfolgen darf, kommt es hier nicht an. Der Herstellungsprozess einschließlich der Funktionsüberprüfung der Waage, die später in Verbindung mit einer externen digitalen Hauptanzeigeeinrichtung als nicht selbsttätige Waage im geschäftlichen Verkehr verwendet werden soll, ist bei Inverkehrbringen der Waage durch Abgabe zum Vertrieb jeweils bereits abgeschlossen.

(2) Die Anbringung der CE-Kennzeichnung und der zusätzlichen Metrologie-Kennzeichnung ist hier auch nicht ausnahmsweise erst unmittelbar vor Freigabe des Geräts zu dem bestimmungsgemäßen Verwendungszweck am Verwendungsort geboten. Ein solches Erfordernis kann sich allein aus den besonderen Vorschriften für nichtselbsttätige Waagen nach Anlage 4 Teil A Nr. 4 MessEV ergeben. Danach darf die Konformitätsbewertung für nichtselbsttätige Waagen gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2 MessEV i. V. m. Anlage 3 Tabelle 1 Spalte 4 und Anlage 4 Nr. 4 nach den Modulen D, D1, F, F1 oder G – einschließlich der Anbringung der Konformitätskennzeichnung (vgl. etwa Anlage 4 Teil B Modul D Nr. 5.1 MessEV) – nur dann im Betrieb des Herstellers oder an einem beliebigen anderen Ort durchgeführt werden, wenn die Beförderung der nichtselbsttätigen Waage zum Verwendungsort, ihre Zerlegung und die Inbetriebnahme am Verwendungsort keinen erneuten Zusammenbau oder sonstige technische Arbeiten erfordern, durch die die Anzeigegenauigkeit der nichtselbsttätigen Waage beeinträchtigt werden könnte, und die nichtselbsttätige Waage im Rahmen der Fertigung so ausgelegt und justiert ist, dass die am Ort der Inbetriebnahme vorliegende Fallbeschleunigung bereits berücksichtigt ist oder die Anzeigegenauigkeit der nichtselbsttätigen Waage nicht durch Änderungen der Fallbeschleunigung beeinflusst wird. In allen anderen Fällen hat die Konformitätsbewertung am Verwendungsort der nichtselbsttätigen Waage zu erfolgen (Anlage 4 Teil A Nr. 4.1 bis 4.1.2 MessEV). Wird die Messgenauigkeit der nichtselbsttätigen Waage durch Änderungen der Fallbeschleunigung beeinflusst, darf die Konformitätsbewertung nach Anlage 4 Teil A Nr. 4.2 MessEV in zwei Stufen durchgeführt werden, wobei die zweite Stufe am Verwendungsort der nichtselbsttätigen Waage durchzuführen ist und alle Untersuchungen und Prüfungen umfassen muss, bei denen das Ergebnis von der Fallbeschleunigung abhängt. Nach Anlage 4 Teil A Nr. 4.2.6 MessEV sind – entsprechend Anhang II Nr. 7.2.4 der der Richtlinie 2014/31/EU – in diesen Fällen die CE-Kennzeichnung und die zusätzliche Metrologie-Kennzeichnung nach Beendigung der zweiten Stufe zusammen mit der Kennnummer der Konformitätsbewertungsstelle, die bei der zweiten Stufe beteiligt war, an der nichtselbsttätigen Waage anzubringen.

Ob und in welcher Weise die besonderen Voraussetzungen für nichtselbsttätige Waagen nach Anlage 4 Teil A Nr. 4 MessEV umzusetzen sind, ist Teil des Qualitätssicherungssystems des Herstellers und unterliegt der Zertifizierung durch die Konformitätsbewertungsstelle nach Modul D. Danach steht hier der Anbringung der CE-Kennzeichnung im Betrieb der Klägerin nichts entgegen. Nach Auskunft der Konformitätsbewertungsstelle gegenüber dem Landesbetrieb (vgl. E-Mail vom 15.5.2019, Verwaltungsvorgang, Blatt 125), liegt insbesondere kein zweistufiges Verfahren vor. Ein begründeter Verdacht für eine fehlerhafte Beurteilung der Voraussetzungen nach Anlage 4 Teil A Nr. 4 MessEV durch die Konformitätsbewertungsstelle besteht nicht. Insbesondere ist nicht allein aufgrund der Tatsache, dass die Klägerin die Funktion des angeschlossenen Kassensystems vor Inbetriebnahme der nichtselbsttätigen Waage am Verwendungsort prüft, ein zweistufiges Verfahren gegeben. Es ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass entgegen der Auskunft der an der Konformitätsbewertung durch die Klägerin beteiligten Konformitätsbewertungsstelle die Voraussetzungen für ein zweistufiges Verfahren im Sinne von Anlage 4 Teil A Nr. 4.2 MessEV erfüllt sein könnten. Das Prüfverfahren, das Gegenstand des zertifizierten Qualitätssicherungssystems der Klägerin ist, betrifft ausweislich der im Verwaltungsvorgang vorgelegten Ablaufbeschreibung (Verwaltungsvorgang, Bl. 215 ff.) allein den ordnungsgemäßen Anschluss und Einbau der nichtselbsttätigen Waage in das Kassensystem. Untersuchungen und Prüfungen, bei denen das Ergebnis von der Fallbeschleunigung abhängt, sind nicht vorgesehen. Nach Nr. 5.4 der EU-Baumusterprüfbescheinigung sind besondere Kalibrierungen und Justierungen bei der Inbetriebnahme nicht erforderlich. Die Endabnahme und Prüfung der Waage selbst (vgl. Anlage 4 Teil B Modul D Nr. 2 MessEV) findet am Verwendungsort nicht statt, sondern ist zuvor in der Produktionsstätte der Klägerin erfolgt. Die am Verwendungsort von der Klägerin durchgeführte Funktionsprüfung ist Teil ihrer vorgesehenen Verwendungsbedingungen (vgl. EU-Konformitätserklärung der Klägerin vom 20.3.2020). Nur in deren Rahmen darf die Waage von dem Verwender eingesetzt werden (vgl. § 31 Abs. 1 Satz 2 MessEG).

Schließlich bedarf es mit Blick auf die von der Beklagten herangezogene Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 13.3.2014 – C-132/13 – keiner Anbringung der CE-Kennzeichnung erst unmittelbar vor Inbetriebnahme. Der Europäische Gerichtshof hat zu der Frage der Anbringung der CE-Kennzeichnung an ein elektrisches Betriebsmittel im Sinne der Richtlinie 2006/95/EG entschieden, eine CE-Kennzeichnung dürfe nicht auf einem Bauteil angebracht werden, das ein elektrisches Betriebsmittel darstelle, dessen Sicherheit wesentlich davon abhänge, wie es in ein elektrisches Endprodukt eingebaut werde. Unter solchen Umständen könne nämlich zum einen die Anbringung der CE-Kennzeichnung auf dem Bauteil den Verwender des entsprechenden Geräts irreführen, weil die Qualität des Bauteils nicht auf die Sicherheit des elektrischen Geräts, in das es eingebaut worden sei, schließen lasse. Zum anderen könne durch diesen Einbau die zuvor festgestellte Konformität des Bauteils mit den Sicherheitsanforderungen und die Konformität des elektrischen Geräts, in das das fragliche Bauteil eingebaut worden sei, beeinträchtigt werden.

Vgl. EuGH, Urteil vom 13.3.2014 – C-132/13 –, Celex-Nr. 62013CJ0132 = juris, Rn. 34.

Der der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs zugrunde liegende Sachverhalt ist mit dem vorliegenden nicht vergleichbar. Hier gewährleisten – wie aufgezeigt – schon die Vorgaben aus der EU-Baumusterprüfbescheinigung an die anschließbaren Einrichtungen und an die Inbetriebnahme der Waage (Nr. 3.2 und 4.2.4 der Bescheinigung) sowie das deren Einhaltung auch tatsächlich absichernde Qualitätssicherungssystem, dass die gerätespezifischen Anforderungen an eine nichtselbsttätige Waage durch den von Anfang an vorgesehenen späteren Einbau in ein externes Kassensystem ab Inbetriebnahme erfüllt werden. Die Gefahr einer Beeinträchtigung insbesondere der messtechnischen Eigenschaften durch einen derart ausgestalteten und durch zertifizierte Vorgaben des Herstellers abgesicherten Einbau in das Kassensystem besteht nicht.

2. Erweist sich nach alledem die Untersagungsverfügung in Nr. 1 des angefochtenen Bescheids als rechtwidrig, ist die Androhung unmittelbaren Zwangs für den Fall der Nichtbefolgung der Untersagungsverfügung in Nr. 2 der angegriffenen Ordnungsverfügung des Landesbetriebs ebenfalls rechtswidrig.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zuzulassen, § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Die mit dem Verfahren verbundenen Rechtsfragen sind nicht nur für die Beteiligten des konkreten Verfahrens, sondern auch für andere Marktüberwachungsbehörden und Hersteller ähnlicher Geräte relevant.