Gründe:

1

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 7. Februar 2022 hat in dem aus der Beschlussformel ersichtlichen Umfang Erfolg. Sie ist zulässig und begründet, soweit das Verwaltungsgericht den Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen die Nebenbestimmung Nr. 2 a) der Genehmigung vom 14. September 2021 abgelehnt hat. Im Übrigen ist die Beschwerde unbegründet. Die von der Antragstellerin dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -), ergeben, dass das Verwaltungsgericht den Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen die Nebenbestimmung Nr. 2 a) der Genehmigung vom 14. September 2021 zu Unrecht abgelehnt hat. Im Übrigen ergeben die von der Antragstellerin dargelegten Gründe nicht, dass das Verwaltungsgericht ihren Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes zu Unrecht abgelehnt hat.

2

Das Verwaltungsgericht hat zu Recht den Antrag der Antragstellerin als unstatthaft abgelehnt, festzustellen, dass ihre Klage gegen die Nebenbestimmungen Nr. 2 a), 2 c), 2 d) und 2 e) der Genehmigung vom 14. September 2021 aufschiebende Wirkung hat. Nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO entfällt die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage unter anderem in den für Landesrecht durch Landesgesetz vorgeschriebenen Fällen. Nach § 19 Abs. 6 des Gesetzes zur Stärkung des Wohnungswesens in Nordrhein-Westfalen (Wohnungsstärkungsgesetz - WohnStG -) vom 23. Juni 2021 (GV. NRW. S. 765) sind auf der Grundlage dieses Gesetzes erlassene Verwaltungsakte nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO sofort vollziehbar. Die Genehmigung der Antragsgegnerin zum Abbruch des Hauses I.----straße 40 in L.    vom 14. September 2021 und die darin enthaltenen Nebenbestimmungen beruhen auf den §§ 13, 14 WohnStG. Die von der Antragstellerin gegen die Nebenbestimmungen Nr. 2 a), 2 c), 2 d) und 2 e) erhobene Klage entfaltet daher keine aufschiebende Wirkung. Hiergegen wendet die Beschwerde auch nichts ein.

3

Hingegen hat das Verwaltungsgericht zu Unrecht den Antrag der Antragstellerin abgelehnt, die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen die Nebenbestimmung Nr. 2 a) der Genehmigung vom 14. September 2021 anzuordnen. Der Antrag ist zulässig und begründet.

4

Der Antrag ist statthaft. Die von der Antragstellerin gegen die Nebenbestimmungen Nr. 2 a), 2 c), 2 d) und 2 e) der Genehmigung vom 14. September 2021 erhobene Klage ist eine Anfechtungsklage, deren aufschiebende Wirkung durch das Gericht der Hauptsache nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO angeordnet werden kann. Gegen belastende Nebenbestimmungen eines Verwaltungsakts ist grundsätzlich die Anfechtungsklage gegeben. Ob eine Nebenbestimmung isoliert aufgehoben werden kann, die Genehmigung also ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann, ist eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des mit der Anfechtungsklage verfolgten Aufhebungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet.

5

Vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Oktober 2012 - 4 C 5.11 -, BVerwGE 144, 341 (342), Rdnr. 5, und vom 22. November 2000 - 11 C 2.00 -, BVerwGE 112, 221 (224).

6

Letzteres ist hier nicht der Fall. Die Genehmigung vom 14. September 2021 ist auch ohne die Nebenbestimmung Nr. 2 a) (aufschiebende Bedingung einer Sicherheitsleistung) sinnvoll und könnte auch ohne sie rechtmäßig bestehen bleiben. Ferner ist die Genehmigung auch ohne die Nebenbestimmungen Nr. 2 c), 2 d) und 2 e) sinnvoll und es ist jedenfalls nicht offensichtlich, dass die Genehmigung ohne sie nicht rechtmäßig bestehen bleiben könnte.

7

Der Antrag ist hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 2 a) der Genehmigung vom 14. September 2021 auch begründet.

8

Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache auf Antrag in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO, in denen die aufschiebende Wirkung kraft Landesrechts, hier nach § 19 Abs. 6 WohnStG, entfällt, die aufschiebende Wirkung ganz oder teilweise anordnen. Die demnach vorzunehmende Interessenabwägung („kann“) fällt hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 2 a) der Genehmigung vom 14. September 2021 zu Gunsten der Antragstellerin aus, weil sich die Nebenbestimmung jedenfalls derzeit als rechtswidrig erweist.

9

Die Antragsgegnerin hat die Genehmigung zum Abbruch des Hauses I.----straße 40 in L.    vom 14. September 2021 in der Nebenbestimmung Nr. 2 a) unter der aufschiebenden Bedingung erteilt, dass rechtzeitig vor dem Abbruch des Gebäudes eine Sicherheitsleistung im Wert von 1.500.048,- € in Form einer selbstschuldnerischen Bankbürgschaft oder eines Sparbuches mit dem Vermerk „verpfändet zugunsten der Stadt L.    “ hinterlegt wird.

10

Rechtsgrundlage dieser aufschiebenden Bedingung sind § 14 Abs. 1 Satz 1 WohnStG und § 11 Abs. 1 der Satzung der Antragsgegnerin zum Schutz und Erhalt von Wohnraum (Wohnraumschutzsatzung - WoSchS -) vom 30. Juni 2021. Nach § 14 Abs. 1 Satz 1 WohnStG kann die Genehmigung (nach § 13 WohnStG zur Zweckentfremdung von Wohnraum, wozu nach § 12 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 WohnStG auch die Beseitigung von Wohnraum gehört) dem Verfügungsberechtigten befristet, bedingt oder unter Auflagen, insbesondere zur Leistung einer einmaligen oder laufenden Ausgleichszahlung, erteilt werden. Nach § 11 Abs. 1 WoSchS kann die Genehmigung zur Zweckentfremdung von Wohnraum befristet, bedingt oder unter Auflagen erteilt werden.

11

Die Antragstellerin wendet gegen die genannte Nebenbestimmung Nr. 2 a) zunächst zu Unrecht ein, im vorliegenden Fall bestehe kein Anspruch auf Entrichtung einer Ausgleichszahlung, so dass deren Sicherstellung nicht beansprucht werden könne. Die Ausgleichszahlung diene zur Kompensation eines Schadens, der dem Wohnungsmarkt durch Zweckentfremdung entstehe. Folgerichtig bestimme § 11 Abs. 2 WoSchS, dass die Genehmigung in der Regel mit der Auflage zur Entrichtung einer Ausgleichszahlung zu verbinden sei, sofern die Genehmigung nach §§ 8 oder 10 WoSchS erteilt werde. Die Antragsgegnerin habe die Genehmigung aber auf der Grundlage des § 9 WoSchS erteilt, weil die Antragstellerin anstelle des abzureißenden Gebäudes einen Neubau zum Zwecke der Wohnnutzung plane, der auch bereits genehmigt worden sei.

12

Dieses Vorbringen greift nicht durch. Die Antragstellerin verkennt sowohl den Regelungsgehalt des § 11 Abs. 2 WoSchS als auch die Systematik der §§ 8 bis 10 WoSchS. § 9 WoSchS enthält keine eigenständige Rechtsgrundlage für die Genehmigung der Zweckentfremdung von Wohnraum. § 9 Abs. 1 WoSchS regelt vielmehr, dass die Genehmigung nach § 8 Abs. 1 WoSchS in der Regel zu erteilen ist, wenn durch die Schaffung eines angemessenen, beachtlichen und verlässlichen Angebots an Ersatzwohnraum gemäß § 13 Abs. 2 Satz 2 WohnStG der durch die Zweckentfremdung eintretende Wohnraumverlust ausgeglichen wird. § 9 Abs. 1 WoSchS konkretisiert daher lediglich, wann das öffentliche Interesse am Erhalt des Wohnraums zurücktritt und die Genehmigung nach § 8 Abs. 1 WoSchS zu erteilen ist. Daher regelt § 11 Abs. 2 WoSchS auch nicht, dass eine Genehmigung gemäß § 8 oder § 10 WoSchS in der Regel mit der Auflage zur Entrichtung einer Ausgleichszahlung zu verbinden ist, sondern „Eine Genehmigung gemäß §§ 8, 10 dieser Satzung ist in der Regel mit der Auflage zur Entrichtung einer Ausgleichzahlung zu verbinden.“

13

Der Regelung des § 11 Abs. 2 WoSchS ist ferner nicht zu entnehmen, dass die Genehmigung zur Zweckentfremdung nur dann mit einer Auflage zur Entrichtung einer Ausgleichzahlung verbunden werden darf, wenn die Genehmigung nach §§ 8, 10 WoSchS erteilt wird. Durch § 11 Abs. 2 WoSchS wird vielmehr lediglich das der Antragsgegnerin in § 14 Abs. 1 Satz 1 WohnStG, § 11 Abs. 1 WoSchS eröffnete Ermessen zur Verbindung der Genehmigung mit Befristungen, Bedingungen oder Auflagen dahingehend gelenkt, dass die Genehmigung im Fall der Erteilung nach §§ 8, 10 WoSchS in der Regel mit der Auflage zur Entrichtung einer Ausgleichszahlung zu verbinden ist.

14

Die Antragsgegnerin darf demnach auch eine Genehmigung zur Zweckentfremdung nach §§ 8, 9 WoSchS grundsätzlich mit der Auflage zur Entrichtung einer Ausgleichszahlung verbinden, nämlich für den Fall, dass der geplante Ersatzwohnraum nicht geschaffen wird, wie die Antragsgegnerin dies im vorliegenden Fall in der Nebenbestimmung Nr. 2 e) der Genehmigung vom 14. September 2021 getan hat. Demnach steht die Auflage der Ausgleichszahlung in Höhe von 1.500.048,- € unter der Bedingung, dass nach erfolgtem Abbruch bis zum genannten Zeitpunkt (dem 1. Oktober 2023) kein den Vorgaben des Bescheides entsprechender Ersatzwohnraum, mindestens im Rohbau, geschaffen wird. Diese Nebenbestimmung dient demnach dazu, sicherzustellen, dass die gesetzlichen Voraussetzungen der Erteilung der Abbruchgenehmigung auch dann noch vorliegen, wenn der Ersatzwohnraum nicht wie geplant geschaffen wird (vgl. § 36 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - VwVfG NRW -). Die Erfüllung dieser - bedingten - Ausgleichszahlung darf die Antragsgegnerin daher grundsätzlich auch durch die Forderung einer entsprechenden Sicherheitsleistung absichern.

15

Die Forderung der Sicherheitsleistung steht aber im Ermessen der Antragsgegnerin (vgl. § 14 Abs. 1 Satz 1 WohnStG, § 11 Abs. 1 WoSchS). Dieses Ermessen hat die Antragsgegnerin bisher nicht sachgerecht ausgeübt. Eine sachgerechte Ermessensausübung setzt voraus, dass die Behörde alle maßgebenden Gesichtspunkte ermittelt und in ihre Entscheidung einbezieht.

16

Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Juli 1992 - 7 C 21.91 -, BVerwGE 90, 296 (300).

17

Letzteres hat die Antragsgegnerin bisher nicht getan. Die Antragstellerin trägt insofern vor, die Sicherheitsleistung sei ihr unzumutbar, weil die angefochtene Nebenbestimmung zur Folge habe, dass sie die Neubaukosten für die Errichtung des geplanten Wohngebäudes doppelt aufbringen müsste. Dies sei jedoch unrentabel. Sie verfüge auch nicht über das erforderliche Eigenkapital zur Besicherung der Ausgleichszahlung.

18

Dieses Vorbringen der Antragstellerin ist plausibel. Sie verfügt nach Aktenlage in der Tat nicht über das notwendige Eigenkapital zur Bestellung der von der Antragsgegnerin geforderten Sicherheit durch eine selbstschuldnerische Bankbürgschaft oder ein zu verpfändendes Sparbuch. Laut Handelsregister verfügt die persönlich haftende Gesellschafterin der Antragstellerin lediglich über ein Stammkapital in Höhe von 25.000,- €, die Kommanditisten der Antragstellerin sind an dieser lediglich mit Einlagen in Höhe von 3.000,- € und 1.000,- € beteiligt. Dass die Antragstellerin unter diesen Umständen die von der Antragsgegnerin alternativ als Sicherheitsleistung geforderte selbstschuldnerische Bankbürgschaft - neben der eigentlichen Baufinanzierung - nur gegen ein erhebliches Entgelt würde erlangen können, das das Abriss- und Neubauprojekt unwirtschaftlich machen würde, ist nachvollziehbar.

19

Diesen Gesichtspunkt hat die Antragsgegnerin nach Aktenlage bisher nicht in ihre Erwägungen einbezogen, und zwar weder bei der Erteilung der Genehmigung am 14. September 2021 noch in ihrer Beschwerdeerwiderung vom 24. März 2022 (vgl. § 114 Satz 2 VwGO). Dass die Erbringung der Sicherheitsleistung derzeit nicht aktuell ist, weil die Antragstellerin vor einem Abbruch des Hauses I.----straße 40 die Bestandskraft der Neubaugenehmigung abwarten möchte, entbindet die Antragsgegnerin nicht von einer sachgerechten Ermessensausübung bei der Forderung der Sicherheitsleistung.

20

Der Gesichtspunkt ist auch erheblich. Würde die Erfüllung der Forderung der Sicherheitsleistung das Neubauprojekt der Antragstellerin tatsächlich unrentabel machen, würde diese Nebenbestimmung die erteilte Abbruchgenehmigung für die Antragstellerin faktisch vollkommen entwerten, obwohl sie auf deren Erteilung wegen der geplanten Schaffung von Ersatzwohnraum einen Anspruch hat (vgl. § 14 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 WohnStG, §§ 8 Abs. 2, 9 Abs. 1 WoSchS). Die Antragstellerin könnte dann das von ihr geplante Neubauprojekt nicht realisieren, würde also an der Verwirklichung ihrer Eigentumsfreiheit gehindert (Art. 14 Abs. 1 des Grundgesetzes). Die Antragsgegnerin muss daher, wenn ihr Bestehen auf der Erfüllung der Sicherheitsleistung das Neubauprojekt der Antragstellerin tatsächlich verhindern sollte, abwägen, ob die Gefahr, dass das Neubauprojekt nach dem Abbruch des bestehenden Wohnhauses scheitert und die Antragsgegnerin dann wegen der zu geringen Finanzkraft der Antragstellerin auch keine Ausgleichszahlung erhält, so groß ist, dass sie es rechtfertigt, das Neubauprojekt der Antragstellerin im Ergebnis ganz zu verhindern.

21

Im Übrigen ergeben die von der Antragstellerin dargelegten Gründe nicht, dass das Verwaltungsgericht ihren Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen die Nebenbestimmungen Nr. 2 c), 2 d) und 2 e) der Genehmigung vom 14. September 2021 zu Unrecht abgelehnt hat. Die Verbindung der Genehmigung vom 14. September 2021 mit Nebenbestimmungen steht gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 WohnStG, § 11 Abs. 1 WoSchS im Ermessen der Antragsgegnerin. Die Antragstellerin zeigt nicht auf, dass die Antragsgegnerin ihr Ermessen beim Erlass der Nebenbestimmungen Nr. 2 c), 2 d) und 2 e) fehlerhaft ausgeübt hat.

22

In der Nebenbestimmung Nr. 2 c) hat die Antragsgegnerin die Genehmigung vom 14. September 2021 unter die auflösende Bedingung gestellt, dass der Abbruch des Wohngebäudes bis zum 1. April 2022 zu erfolgen habe.

23

Die Antragstellerin wendet hiergegen ohne Erfolg ein, die Antragsgegnerin habe verkannt, dass der geplante Abriss aus rein wirtschaftlichen Gründen untrennbar mit dem geplanten Neubau verbunden sei und die Antragstellerin ihre Abrissentscheidung für den Fall einer erfolgreichen Drittanfechtungsklage gegen die Baugenehmigung nicht umsetzen könne und wolle. Dieser Sachverhalt sei auch schon bei Erlass des angefochtenen Bescheids bekannt gewesen.

24

Letzteres trifft nicht zu. Die Antragsgegnerin musste in dem für ihre Ermessensausübung hinsichtlich des Erlasses von Nebenbestimmungen maßgeblichen Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigung am 14. September 2021 vielmehr davon ausgehen, dass die Antragstellerin ungeachtet der gegen die Baugenehmigung erhobenen Klage beabsichtigte, mit dem Abbruch alsbald zu beginnen. Daher war es nicht ermessensfehlerhaft, die Genehmigung unter die auflösende Bedingung zu stellen, dass der Abbruch bis zum 1. April 2022 zu erfolgen habe. Nach einem Aktenvermerk der Sachbearbeiterin der Antragsgegnerin gab der damalige Geschäftsführer der Antragstellerin in einem Telefonat am 4. August 2021 an, er plane den Abbruch im September 2021 und er gehe davon aus, dass die Bauzeit aufgrund von Covid 19 zwei Jahre in Anspruch nehmen werde. Des Weiteren teilte er mit, dass es zwar eine Baugenehmigung gebe, jedoch ein Nachbar gegen das Bauvorhaben klage. Er versuche eine außergerichtliche Lösung zu finden. Die Sachbearbeiterin bat den damaligen Geschäftsführer der Antragstellerin sodann um Mitteilung, sollte es aufgrund der Klage zu Verzögerungen mit dem Abbruch oder dem Neubau kommen. Eine solche Mitteilung erfolgte jedoch nach Aktenlage nicht.

25

Abgesehen davon hat das Verwaltungsgericht zu Recht darauf hingewiesen, dass die Genehmigung vom 14. September 2021 ausdrücklich die Möglichkeit der Verlängerung der Fristen vorsieht. Dies ergibt sich aus dem Hinweis c) der Genehmigung vom 14. September 2021, wonach die Antragstellerin sich sofort an das Amt für Wohnungswesen, Wohnbauförderung und Wohnungsaufsicht der Antragsgegnerin wenden solle, falls sich abzeichnen sollte, dass die Antragstellerin eine der festgesetzten Frist ohne ihr Verschulden nicht einhalten könne, damit die Antragsgegnerin prüfen könne, ob ggf. eine erforderliche Verlängerung der Frist in Betracht komme. Die Möglichkeit der Fristverlängerung ergibt sich übrigens auch aus § 31 Abs. 7 Sätze 1 und 2 VwVfG NRW. Nach diesen Vorschriften können Fristen verlängert werden, die von einer Behörde gesetzt worden sind. Sind solche Fristen bereits abgelaufen, so können sie rückwirkend verlängert werden, insbesondere wenn es unbillig wäre, die durch den Fristablauf eingetretenen Rechtsfolgen bestehen zu lassen.

26

Hiergegen wendet die Antragstellerin zu Unrecht ein, es erscheine für eine Fristverlängerung tatbestandlich unsicher, ob die Fristversäumnis unverschuldet sei, wenn die Antragstellerin aus internen wirtschaftlichen Überlegungen heraus den Abbruch unterlasse, solange nicht vollständig sichergestellt sei, dass das Ersatzvorbauhaben errichtet werden könne. Unverschuldet ist eine Fristversäumnis dann, wenn dem Betroffenen nach den gesamten Umständen kein Vorwurf daraus zu machen ist, dass er die Frist versäumt hat, ihm also die Einhaltung der Frist nicht zumutbar war.

27

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. Februar 1990 - 9 B 506.89 -, NJW 1990, 3103.

28

Diese Voraussetzungen dürften hier vorliegen. Es dürfte der Antragstellerin kein Vorwurf daraus zu machen sein, dass sie das Haus I.----straße 40 noch nicht abreißt, solange nicht sicher ist, dass der geplante Neubau auch wie genehmigt ausgeführt werden darf. Dies entspricht auch dem Ziel des Wohnungsstärkungsgesetzes und der Wohnraumschutzsatzung der Antragsgegnerin, Wohnraum möglichst zu erhalten und nicht vorzeitig zu vernichten. Auch die Antragsgegnerin hat in ihrer Beschwerdeerwiderung vom 24. März 2022 bestätigt, dass aus ihrer Sicht nichts gegen eine Fristverlängerung spreche und es nicht im Verschulden der Antragstellerin liege, dass Klage gegen die Baugenehmigung eingereicht worden sei.

29

In der Nebenbestimmung Nr. 2 d) hat die Antragsgegnerin die Genehmigung vom 14. September 2021 unter die auflösende Bedingung gestellt, dass der Ersatzneubau auf dem Grundstück I.----straße 40 in L.    bis zum 1. Oktober 2023 mindestens im Rohbau errichtet wird. Die hiergegen von der Antragstellerin bereits gegen die Nebenbestimmung Nr. 2 c) gerichteten Einwände greifen nicht durch. Die Antragsgegnerin musste bei Erteilung der Genehmigung am 14. September 2021 aufgrund der Angaben des damaligen Geschäftsführers der Antragstellerin im Telefonat vom 4. August 2021 davon ausgehen, dass die Antragstellerin ungeachtet der gegen die Baugenehmigung erhobenen Klage beabsichtigte, alsbald mit dem Abbruch des Hauses I.----straße 40 zu beginnen. Dann war es aber auch nicht ermessensfehlerhaft, die Frist für die Verwirklichung des geplanten Neubaus (zumindest im Rohbau) auf den 1. Oktober 2023 zu bestimmen, da der damalige Geschäftsführer der Antragstellerin die Bauzeit für den Neubau selbst auf zwei Jahre veranschlagt hatte. Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht zu Recht, wie bereits ausgeführt, auf die Möglichkeit der Fristverlängerung hingewiesen.

30

In der Nebenbestimmung Nr. 2 e) hat die Antragsgegnerin der Antragstellerin die Auflage erteilt, eine sofort fällige Ausgleichszahlung in Höhe von 1.500.048,- € zu entrichten, falls nach erfolgtem Abriss bis zum 1. Oktober 2023 kein den Vorgaben des Bescheids entsprechender Ersatzwohnraum, mindestens im Rohbau, geschaffen wird. Mit dieser Nebenbestimmung verfolgt die Antragsgegnerin den Zweck sicherzustellen, dass die Voraussetzungen für die Erteilung der Abbruchgenehmigung auch dann noch vorliegen, wenn der Ersatzwohnraum nach erfolgtem Abbruch nicht wie geplant fristgerecht geschaffen wird (vgl. § 8 Abs. 2, § 10 WoSchS). Dies ist zulässig (vgl. § 36 Abs. 1 VwVfG NRW). Die entsprechende Ermessensausübung der Antragsgegnerin ist daher nicht zu beanstanden. Die gegen die Fristsetzung gerichteten Einwände der Antragstellerin greifen, wie ausgeführt, nicht durch.

31

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

32

Die Streitwertfestsetzung beruht §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes - GKG -.

33

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).