Oberverwaltungsgericht NRW, 4 A 454/20

Gründe:

Die Anträge der Klägerinnen auf Zulassung der Berufung haben keinen Erfolg.

Das Zulassungsvorbringen der Klägerinnen begründet keine ernstlichen Zweifel an der (Ergebnis-)Richtigkeit des angefochtenen Urteils (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Das Verwaltungsgericht hat die Klagen mit dem Antrag,

die Beklagte unter Aufhebung der fünf Ablehnungsbescheide vom 30.10.2018 und des Ablehnungsbescheids vom 15.11.2018 zu verpflichten, den Klägerinnen für ihre sechs Spielhallen in dem Gebäude auf der C. Straße 28 in T. jeweils die beantragte glücksspielrechtliche Härtefallerlaubnis gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV zu erteilen,

hilfsweise, die diesbezüglich gestellten Anträge unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden,

abgewiesen. Die Klägerinnen hätten jeweils weder einen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV noch auf Neubescheidung ihrer Anträge. Die Beklagte habe von den sieben im Gebäude C. Straße 28 in T. befindlichen Verbundspielhallen der Klägerinnen sowie der D. D1. GmbH auf Vorschlag ihrer gemeinsamen Muttergesellschaft, der N. D. GmbH, diejenige der D. D1. GmbH ausgewählt und dieser eine bis Ende Juni 2021 befristete glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt. Da die Klägerinnen diese Erlaubnis nicht angegriffen hätten, unterliege die getroffene Auswahlentscheidung keiner Überprüfung. Zwar sei der Anwendungsbereich des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV eröffnet, jedoch lägen die Voraussetzungen der Vorschrift nicht vor. Eine unbillige Härte im Sinne von § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV sei nicht gegeben, weil die Klägerinnen im Wesentlichen nur Umstände geltend gemacht hätten, die sich allgemein als Konsequenz des Verbots der Mehrfachspielhallen darstellten. Dies gelte insbesondere für das Vorbringen, der wirtschaftliche Betrieb eines ursprünglichen Mehrfachkomplexes mit nur einer Spielhalle sei wirtschaftlich nicht darstellbar. Unabhängig davon hätten die Klägerinnen nicht dargelegt, dass sie die fünfjährige Übergangsfrist zu einer Umstrukturierung oder schonenden Abwicklung ihres jeweiligen Geschäftsbetriebs genutzt hätten. Die abstrakten Angaben der Muttergesellschaft dazu beträfen schon nicht den konkreten Standort.

Diese Einschätzung ist richtig und nicht ernstlich zweifelhaft.

Der Einwand der Klägerinnen, die Annahme des Bundesverfassungsgerichts, eine Angebotsverknappung beim gewerblichen Spielrecht sei zur ausschließlichen Verwirklichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags zielführend, habe sich nicht bewahrheitet, weshalb sich eine enge Auslegung des Härtefallbegriffs nicht mit dem Verweis auf die Gefährlichkeit des Spiels an Geldspielautomaten und deren Verfügbarkeit in Spielhallen ‒ im Gegensatz zum Spiel an Geldspielgeräten in Spielbanken ‒ rechtfertigen lasse, verfängt nicht.

In der Rechtsprechung ist für das nordrhein-westfälische Landesrecht im Einklang mit höchstrichterlicher Rechtsprechung zum steuerrechtlichen Härtebegriff bereits wiederholt entschieden und geklärt, dass die gesetzliche Regelung einer unbilligen Härte ausschließlich dann eingreifen soll, wenn die Anwendung eines verfassungsgemäßen Gesetzes im Einzelfall zu Ergebnissen führt, die dem Belastungsgrund des Gesetzgebers zuwiderlaufen. Härten, die dem Regelungszweck entsprechen und die der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Tatbestands bewusst in Kauf genommen hat, können eine Abweichung vom Gesetz im Wege der Billigkeit dagegen nicht rechtfertigen, sondern sind allenfalls durch eine Gesetzeskorrektur zu beheben.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 – 4 A 3178/19 –, juris, Rn. 115 f., m. w. N., Beschluss vom 29.6.2020 – 4 B 665/19 –, juris, Rn. 70 f., m. w. N.

Die Härteregelung für Altfälle setzt einen atypischen Einzelfall voraus, in dem gerade auf Grund des Vertrauens in die frühere Rechtslage für den Betrieb und somit auch für den jeweiligen Betreiber besondere unvermeidbare Belastungen gegeben sind, denen andere Betriebe von Bestandsspielhallen, die der gesetzlichen Regelung entsprechend nach Ablauf von fünf Jahren geschlossen werden mussten, grundsätzlich nicht ausgesetzt sind.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 10.1.2019 – 4 B 1333/18 –, ZfWG 2019, 181 = juris, Rn. 38 ff., und vom 6.5.2020 – 4 B 265/19 –, NVwZ-RR 2021, 155 = juris, Rn. 54 f.

Änderungen an der gesetzgeberischen Grundentscheidung vorzunehmen, die etwa durch neue Erkenntnisse der Bundesanstalt für gesundheitliche Aufklärung über das Glücksspielverhalten in Deutschland veranlasst sein könnten, obliegt allein dem Gesetzgeber, der die geltenden Regelungen gezielt befristet hat, um bei der Anschlussregelung die bisherigen Erfahrungen berücksichtigten zu können.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 – 4 A 4700/19 –, juris, Rn. 60 ff., Beschluss vom 29.6.2020 – 4 B 665/19 –, juris, Rn. 49 ff.

Abgesehen davon liegt im Verhältnis der Regulierung der Spielhallen und der Spielbanken auch keine Inkonsequenz in Bezug auf das von dem Gesetzgeber verfolgte Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht, die der Sache nach von Rechts wegen erfordern könnte, Befreiungen vom Verbundverbot im Härtewege zu erteilen. Der Betrieb der Spielbanken und von Spielhallen ist in je eigener Weise an den in § 1 GlüStV benannten Zielen, insbesondere der Bekämpfung der Glücksspielsucht und der Begrenzung und Kanalisierung des Spieltriebs ausgerichtet. Die durch Spielbanken hervorgerufene Suchtgefahr unterscheidet sich wegen der geringeren Verfügbarkeit bzw. des unterschiedlichen Gepräges der Einrichtung deutlich von derjenigen des Spielhallenangebots. Zudem sind für Spielbanken umfangreiche Spielerschutzvorschriften vorgesehen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 – 4 A 3178/19 –, juris, Rn. 73 f., m. w. N.

Angesichts dessen ist eine, von den Klägerinnen angeführte, ungerechtfertigte Ungleichbehandlung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 GG zwischen Spielhallen und Spielbanken nicht zu erkennen.

An der gesetzgeberischen Grundentscheidung des Verbots der Mehrfachkonzessionen lassen sich auch keine Änderungen im Wege der Anwendung der Härtefallregelung mit Blick auf die in Kürze in Kraft tretende Neuregelung des Glücksspielstaatsvertrags und des im Gesetzgebungsverfahren befindlichen Ausführungsgesetzes vornehmen.

Vgl. Bekanntmachung des Staatsvertrages zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag 2021 – GlüStV 2021) vom 28.4.2021, GV. NRW. 2021 S. 459; Art. 1 Nr. 20 des Gesetzentwurfs der Landesregierung zur Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrages vom 12.3.2021, LT-Drs. 17/12978, S. 37 f.

Abgesehen davon, dass auch derartige Korrekturen ohnehin allein vom Gesetzgeber vorzunehmen sind und das Inkrafttreten geplanter Neuregelungen abzuwarten ist,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 ‒ 4 A 4700/19 ‒, juris, Rn. 81,

ist aktuell in Nordrhein-Westfalen gerade nicht geplant, dass von der ausweislich der Begründung zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 ausdrücklich (nur) dem Bestandsschutz dienenden Neuregelung für Verbundspielhallen auch solche Spielhallen profitieren sollen, deren Betrieb untersagt oder für die ein Erlaubnisantrag abgelehnt worden ist, falls die Untersagung beziehungsweise die Ablehnung vor dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags 2021 bestandskräftig wird.

Eine Härtefallerlaubnis kommt ohnehin nur für die vier Spielhallen in Betracht, die am Standort C. Straße 28 seit dem Jahr 2008 betrieben werden. Die übrigen drei Spielhallen unterfielen der bereits 2013 abgelaufenen einjährigen Übergangsfrist nach § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV, für die verfassungsrechtlich unbedenklich die Härtefallregelung gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV nicht einschlägig ist.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28.9.2017 – 4 B 1026/17 –, juris, Rn. 16 ff., m. w. N.

Unabhängig davon haben die Klägerinnen, deren Erlaubnisse erst am 20.6.2012 erteilt worden sind, mit dem Zulassungsvorbringen weiterhin nichts Durchgreifendes dafür vorgetragen, dass sie die fünfjährige Übergangsfrist zu den für sie von Anfang an als erforderlich bekannten Umstrukturierungen und zur absehbaren schonenden Abwicklung genutzt hätten. Gleiches gilt für die Klägerin zu 2., die als einzige ihre Erlaubnis nach § 33i GewO bereits unter dem 8.12.2008 erhalten hatte. Auch sie hat nichts dafür vorgetragen, dass sie die fünfjährige Übergangsfrist zu einer Umstrukturierung oder Abwicklung genutzt habe.

Spätestens nachdem der Gesetzgeber im Glücksspielstaatsvertrag mit einer Übergangsfrist von fünf Jahren – von Härtefällen abgesehen – ein Verbot von Mehrfachkonzessionen bestimmt hatte, oblag es den Klägerinnen bzw. ihrer Muttergesellschaft, der auf Basis eines Gewinnabführungsvertrags sämtliche Gewinne und Verluste zugeordnet werden, die Übergangsfrist zu nutzen, um die voraussehbare Schließung jedenfalls von sechs der sieben Spielhallen möglichst wirtschaftlich tragfähig vorzubereiten. Dazu hätte gehört, von Möglichkeiten zur Beendigung der Mietverhältnisse für diese Spielhallen, auch im Verhandlungsweg oder im Wege der außerordentlichen Kündigung Gebrauch zu machen, möglichst frühzeitig im Wege der üblichen Fluktuation die Gelegenheit zur Personalreduktion zu nutzen und Geräteverträge nach und nach auslaufen zu lassen, um die Betriebskosten frühzeitig zu reduzieren und Abfindungen zu vermeiden. Auch hätten sie Möglichkeiten nutzen können, ihre Investitionskosten in kürzerer Zeit zu amortisieren als ursprünglich im Wege der Abschreibung geplant.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 ‒ 4 A 4700/19 ‒, juris, Rn. 93 ff., m. w. N., und Beschluss vom 24.2.2021 – 4 B 932/19 –, juris, Rn. 15 ff., m. w. N.

Aus dem Vorbringen der Klägerinnen und den zum Beleg ihrer Härtefallanträge angeführten Gesichtspunkten ergibt sich demgegenüber, dass sie im Interesse des Standorterhalts in der Annahme, eine Anpassung des jeweiligen Betriebs an die neuen Anforderungen sei mit einer wirtschaftlichen Betriebsführung unvereinbar, keine auch nur ansatzweise ausreichenden Vorkehrungen getroffen haben, um eine nach der gesetzlichen Regelung erforderliche Schließung ihrer Spielhallen möglichst zeitnah wirtschaftlich tragfähig vorzubereiten bzw. die Schließung von sechs der sieben Spielhallen am Standort mit der Muttergesellschaft abzustimmen und zu organisieren. Derartige Vorkehrungen ergeben sich nicht schon aus der geltend gemachten Prüfung konkreter Möglichkeiten der Nachnutzung der Spielhallen und Suche nach Alternativstandorten. Diese Aktivitäten waren bereits nicht auf die konkrete Beseitigung des Verstoßes gegen das Verbundverbot gerichtet.

Die Annahme der Klägerinnen, dass die Schließung ihrer Spielhallen als solche zu einem gravierenden wirtschaftlichen Verlust führe, kann für sich genommen ebenfalls keine unbillige Härte begründen. Derartige wirtschaftliche Einbußen sind grundsätzlich vom Gesetzgeber in Kauf genommen worden. Die Behauptung der Klägerinnen, die Verkleinerung des – zumal in Kenntnis der Neuregelungen erst um drei weitere Spielhallen erweiterten – Standorts der Unternehmensgruppe auf eine Spielhalle sei wirtschaftlich untragbar bzw. sie könnten die getätigten Investitionen und Wiederherrichtungsverpflichtungen nicht refinanzieren, stellt die Wirtschaftlichkeit der ihrer Wirtschaftlichkeitsberechnung zu Grunde gelegten Geschäftsführung generell in Frage, ist aber kein Argument für die Einräumung einer über die Übergangsfrist hinausgehenden Abwicklungsfrist. Die Härtefallklausel, die ohnehin nur noch bis Ende Juni 2021 gilt,

vgl. § 29 des Glücksspielstaatsvertrags 2021, GV. NRW. 2021 S. 459, sowie die Begründung hierzu in LT-Drs. 17/11683, S. 216,

ermöglicht es nicht, darüber hinaus bestehenden wirtschaftlichen Belangen von Spielhallenbetreibern dauerhaft oder auch nur langfristig Rechnung zu tragen, sondern lediglich vorübergehend bis zu einer, wenn auch im Einzelfall nur verzögert möglichen, Anpassung an die neue Rechtslage, längstens bis zum 30.6.2021. Selbst bei unzumutbaren Belastungen können Bestandsschutz- und Vertrauensschutzgesichtspunkte nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV eine Erlaubniserteilung nur für einen angemessenen (begrenzten) Zeitraum rechtfertigen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.10.2019 – 4 A 1826/19 –, DVBl. 2020, 453 = juris, Rn. 55.

Da die Muttergesellschaft der Klägerinnen und der am Standort betriebenen weiteren Schwestergesellschaft die Entscheidung hätte treffen können, welche der vier der fünfjährigen Übergangsfrist unterfallenden Verbundspielhallen am Standort fortbestehen soll, stand auch nicht erst mit der Härtefallentscheidung fest, dass jedenfalls sechs Betriebe am Standort tatsächlich aufgegeben werden mussten, weil sie seit Ablauf der jeweils für sie geltenden unterschiedlichen Übergangsfristen gegen das Verbundverbot nach § 25 Abs. 2 GlüStV verstießen.

Die ausschließlich angedeutete Vorstellung der Klägerinnen, ein Härtefall sei gegeben bei mit den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags vereinbaren Bestandsspielhallen, die nach Ablauf der Übergangsfrist nach § 29 Abs. 4 Satz 2 gegen das Verbundverbot nach § 25 Abs. 2 GlüStV NRW verstoßen, findet im Gesetz keinen Niederschlag.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16.4.2021 ‒ 4 A 971/20 ‒, juris, Rn. 24 f., m. w. N.

Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 1 VwGO, 100 Abs. 1 ZPO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.