Gründe:

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat bezogen auf das Schreiben der Bezirksregierung Düsseldorf vom 26.7.2017 keinen Erfolg (dazu I.). Im Übrigen, also bezogen auf die mit Bescheid vom 9.3.2018 erfolgte Zwangsgeldfestsetzung, ist die Berufung zuzulassen (dazu II.).

I. Soweit das Verwaltungsgericht die Anfechtungsklage gegen das Schreiben der Bezirksregierung Düsseldorf vom 26.7.2017 als unzulässig abgewiesen hat, weil es sich nicht um einen anfechtbaren Verwaltungsakt handele, legt das Zulassungsvorbringen keine durchgreifenden Zulassungsgründe dar.

1. Die Berufung ist nicht wegen ernstlicher Zweifel an der (Ergebnis-)Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zuzulassen.

Das Verwaltungsgericht hat zutreffend festgestellt, dass es sich bei dem angefochtenen Schreiben der Bezirksregierung Düsseldorf vom 26.7.2017 nicht um einen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG NRW handelt. Die hiergegen gerichtete Anfechtungsklage der Klägerin ist unzulässig.

Nach der gesetzlichen Definition in § 35 Satz 1 VwVfG NRW ist ein Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechtes trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Eine „Regelung“ in diesem Sinne ist anzunehmen, wenn die Maßnahme der Behörde darauf gerichtet ist, eine verbindliche Rechtsfolge zu setzen, d. h. wenn Rechte des Betroffenen unmittelbar begründet, geändert, aufgehoben, mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16.1.2007 – 6 C 15.06 –, Buchholz 300 § 189 GVG Nr. 1 = juris, Rn. 22, und Beschluss vom 19.6.2000 – 1 DB 13.00 –, BVerwGE 111, 246 = juris, Rn. 23 f., m. w. N.

Ob eine von einer Behörde abgegebene Erklärung eine Regelung im Sinne des § 35 VwVfG NRW enthält und welchen Inhalt diese hat, bestimmt sich nach den gemäß §§ 133, 157 BGB für die Auslegung von Willenserklärungen geltenden Maßstäben nach ihrem objektiven Erklärungswert. Maßgebend ist, wie der Empfänger die Erklärung bei Zugang unter Berücksichtigung der ihm bekannten oder erkennbaren Umstände bei objektiver Auslegung verstehen musste; Unklarheiten gehen zu Lasten der Verwaltung.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 24.7.2018 ‒ 6 B 75.17 ‒, Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 201 = juris, Rn. 8, sowie Urteile vom 27.6.2012 ‒ 9 C 7.11 ‒, BVerwGE 143, 222 = juris, Rn. 11, 18, vom 5.11.2009 – 4 C 3.09 –, BVerwGE 135, 209 = juris, Rn. 21, vom 4.12.2001 – 4 C 2.00 –, BVerwGE 115, 274 = juris, Rn. 17, und vom 17.8.1995 – 1 C 15.94 –, BVerwGE 99, 101 = juris, Rn. 17; OVG NRW, Beschluss vom 17.1.2019 – 4 E 779/18 –, juris, Rn. 10 f.

Danach musste die Klägerin das Schreiben vom 26.7.2017 als Adressatin bei Zugang nicht zweifelsfrei als verpflichtende Regelung verstehen, durch die sie bereits verbindlich zur Auskunft über die im anliegenden Fragebogen enthaltenen Fragen nach dem Geldwäschegesetz innerhalb der genannten Frist verpflichtet werden sollte. Ebenso denkbar und nach der der Geschäftsführung der Klägerin seinerzeit bekannten Praxis der Bezirksregierung Düsseldorf sogar näherliegend war ein Verständnis des Schreibens, wonach diese vor einer regelnden Aufsichtsanordnung zunächst auf die freiwillige Befolgung einer Auskunftsbitte setzte, um gerade bei anlasslosen Auskunftsersuchen der in Rede stehenden Art die Eingriffsschwelle so gering wie möglich anzusetzen.

Bereits der konkrete Wortlaut und die äußere Form des Schreibens vom 26.7.2017 sprechen dagegen, dass schon hierdurch eine verbindliche Rechtsfolge in dem zwischen den Beteiligten allein im Streit stehenden Sinne einer Verpflichtung der Klägerin zur Abgabe einer Auskunft in Gestalt eines ausgefüllten Fragebogens begründet werden sollte. Das Schreiben enthält zunächst die Feststellung, die Klägerin falle als Immobilienmaklerin in den Anwendungsbereich des Geldwäschegesetzes, sowie den Hinweis, ihr oblägen nach diesem Gesetz sowohl betriebsbezogene Sicherungsmaßnahmen als auch kundenbezogene Sorgfaltspflichten. Auf die allgemeine Information darüber, dass die Bezirksregierungen die Aufsicht über die Immobilienmakler bezüglich der Umsetzung des Geldwäschegesetzes wahrnähmen, folgt lediglich eine Bitte, den beigefügten Fragebogen bis zum 11.8.2017 vollständig ausgefüllt zurückzusenden.

Vgl. ähnlich BVerwG, Beschluss vom 30.3.2000 – 1 DB 24.99 –, Buchholz 232 § 55 BBG Nr. 13 = juris, Rn. 20, und OVG NRW, Urteil vom 26.9.2017 – 14 A 1167/16 –, juris, Rn. 27; bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 24.7.2018 – 6 B 75.17 –, Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 201 = juris, Rn. 13.

Auch enthält das Schreiben weder die Kennzeichnung als Bescheid oder Verfügung noch einen Entscheidungssatz (Tenor) oder einen Hinweis auf die Rechtsfolgen eines Verstoßes gegen die Auskunftspflicht. Es ist auch nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen.

Zwar steht der Auslegung eines Schriftstücks als Bescheid nicht entgegen, dass dieses nicht als solcher bezeichnet oder in Entscheidungssatz und Begründung gegliedert ist. Gleiches gilt für die Tatsache, dass ein Bescheid entgegen § 37 Abs. 6 VwVfG NRW keine Rechtsbehelfsbelehrung enthält.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14.2.2017 – 4 A 1464/17 –, juris, Rn. 10 ff., m. w. N.

Allerdings lässt das Schreiben bezogen auf eine allein zwischen den Beteiligten im Streit stehende Verpflichtung zur Übersendung des ausgefüllten Fragebogens auch inhaltlich keinen verbindlichen Regelungscharakter erkennen. Einen bloßen Hinweis auf die Rechtslage ohne eigenständigen Regelungsgehalt darstellen könnten auch die am ehesten Verbindlichkeit im Einzelfall beanspruchenden Aussagen, wonach die Klägerin als Immobilienmaklerin unter den Anwendungsbereich des Geldwäschegesetzes falle und ihr sowohl betriebsinterne Sicherungsmaßmaßnahmen als auch kundenbezogene Sorgfaltspflichten oblägen. Auch diesbezüglich gehen Auslegungszweifel allerdings zu Lasten der Behörde. Selbst wenn insoweit beabsichtigt gewesen sein sollte, die von der Bezirksregierung angenommene gesetzliche Pflicht bezogen auf die Klägerin verbindlich regelnd zu konkretisieren, wäre dies zum einen nicht ausreichend klar zum Ausdruck gebracht worden. Zum anderen ergäbe sich hieraus jedenfalls keine konkrete Handlungspflicht und insbesondere keine Verpflichtung zur Abgabe des ausdrücklich lediglich erbetenen Fragebogens gegenüber der Aufsichtsbehörde. Aufgrund des insoweit im Außenverhältnis unverbindlichen Wortlauts konnte die Klägerin keine ausreichend verlässlichen Rückschlüsse auf einen rechtsverbindlichen Charakter des Schreibens insgesamt ziehen. Der abschließend unter der Unterschrift des Bearbeiters befindliche „Hinweis“ auf die gesetzliche Regelung über die Pflicht zur Auskunftserteilung gemäß § 52 Abs. 1 GwG, der sich fett-, aber kleingedruckt von dem übrigen Inhalt des Schreibens deutlich absetzt, ändert hieran nichts. Er lässt nicht ausreichend deutlich erkennen, ob diese allgemeine gesetzliche Pflicht auch hinsichtlich der zunächst lediglich erbetenen Abgabe des Fragebogens schon durch dieses erste Anschreiben regelnd konkretisiert werden sollte.

Für das Verständnis des Schreibens vom 26.7.2017 als noch unverbindliche Aufforderung zur freiwilligen Befolgung einer bloßen Auskunftsbitte als Vorstufe zu verbindlichen Anordnungen spricht nach dem maßgeblichen objektiven Verständnis des Empfängers unter Berücksichtigung der der Geschäftsführung der Klägerin bekannten oder erkennbaren Umstände auch, dass die Bezirksregierung zuvor bereits an die Firma „P.           J.          “ zunächst zwei formlose Schreiben mit der Bitte um Auskunft nach dem Geldwäschegesetz gerichtet hat, bevor sie eine förmliche Auskunftsverfügung an diese erließ. Dabei kommt es im Rahmen der genannten Auslegung nur darauf an, dass dieses Vorgehen der Geschäftsführung der Klägerin bei Zugang der Erklärung vom 26.7.2017 bekannt war, nicht darauf, ob die Adressatin in jenem Verwaltungsverfahren ordnungsgemäß bezeichnet worden war. Insoweit hat das Verwaltungsgericht zutreffend darauf abgestellt, dass Herr K.   G.     P.           schon damals nicht nur neben seinem Vater Geschäftsführer der Klägerin, sondern auch Geschäftsführer der ersichtlich von der Bezirksregierung zunächst gemeinten P.           J.          S.    GmbH war, an deren damalige Adresse die Schreiben auch übersandt bzw. zugestellt worden waren.

Für die am Empfängerhorizont im Empfangszeitpunkt zu orientierende Auslegung ist unerheblich, dass die Beteiligten lange nach dem Zugang des Schreibens vom 26.7.2017 bei der Klägerin sowohl in dem Anfang Juli 2018 eingeleiteten Klageverfahren als auch in dem erst im März 2019 begonnenen erstinstanzlichen Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes (20 K 5686/18 und 20 L 509/19, VG Düsseldorf) sowie im hierauf bezogenen anschließenden Beschwerdeverfahren (4 B 513/19) übereinstimmend von einem Regelungsgehalt des angefochtenen Schreibens ausgegangen sind. Die Art und der Zeitpunkt der Reaktion der Klägerin auf das Schreiben vom 26.7.2017 sprechen vielmehr dafür, dass die Klägerin im Zeitpunkt des Empfangs dem Schreiben für sich genommen zunächst selbst auch tatsächlich keinen verbindlichen Regelungsgehalt entnommen hat. Erst nachdem die Bezirksregierung Düsseldorf im folgenden Schreiben vom 14.8.2017 anstelle der bisherigen Bitte davon sprach, sie fordere die Klägerin nochmals auf, den mit Schreiben vom 26.7.2017 als Anlage beigefügten Fragebogen ausgefüllt zurückzusenden, schaltete die Klägerin eine Anwältin ein. Und erst nachdem am 6.10.2017 eine förmlich zweifelsfreie Auskunftsverfügung ergangen war, gegen die die Klägerin aber nicht fristgerecht Klage erhoben hatte, und am 9.3.2018 wegen Verstoßes gegen die Auskunftsverfügung vom 26.7.2017 ein Zwangsgeld festgesetzt worden war, gegen das sich die Klägerin im April 2018 im Klageweg (20 K 3351/18, VG Düsseldorf) gewandt hatte, hat die Klägerin gegenüber der Bezirksregierung Düsseldorf erklärt, sie werde bis auf Weiteres entgegen ihrer zwischenzeitlich signalisierten Bereitschaft nun doch keine Auskunft erteilen. Denn bei nochmaliger Überprüfung des von ihr nun erstmals als „Bescheid“ bezeichneten Schreibens vom 26.7.2017 habe sie festgestellt, dass dieser noch nicht bestandskräftig sei und hiergegen Anfang Juli 2018 Klage erhoben.

Das Zulassungsvorbringen, das die Annahme des Verwaltungsgerichts in Zweifel zieht, die Klage hätte selbst dann keinen Erfolg, wenn die Anfechtung des Schreibens vom 26.7.2017 zulässig wäre, geht ins Leere.

Wird eine Klage – so wie hier – zugleich als unzulässig und als unbegründet abgewiesen, erwachsen die Ausführungen des Gerichts zur Begründetheit nach höchstrichterlicher Rechtsprechung wegen der Verschiedenheit der Rechtskraftwirkung einer Abweisung durch Prozessurteil und wegen Unbegründetheit der Klage nicht in Rechtskraft. Die verfahrensfehlerhaft beigegebene Sachbeurteilung gilt als „nicht geschrieben“.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 17.7.2019 – 3 BN 2.18 –, Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 217 = juris, Rn. 23, und vom 14.12.2018 – 6 B 133.18 –, NVwZ 2019, 649 = juris, Rn. 22, m. w. N.; OVG NRW, Beschluss vom 25.7.2019 – 4 A 349/18.A –, NJW 2019, 3738 = juris, Rn. 8 f.

Aus diesem Grund besteht auch kein Anlass, sich mit den Ausführungen der Klägerin zu einer beantragten Aussetzung des Verfahrens und Einholung einer Vorabentscheidung durch den Europäischen Gerichtshof zu befassen.

2. Die Berufung ist hinsichtlich der Abweisung der Anfechtungsklage gegen das Schreiben der Bezirksregierung Düsseldorf vom 26.7.2017 auch nicht wegen besonderer tatsächlicher und rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache zuzulassen (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).

Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten liegen dann vor, wenn die Angriffe des Rechtsmittelführers begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung geben, die sich nicht ohne Weiteres im Zulassungsverfahren klären lassen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30.7.2019 – 4 A 468/17 –, juris, Rn. 41 f., m. w. N.

Das ist hier nicht der Fall. Die vorstehenden Ausführungen zeigen, dass sich die von der Klägerin aufgeworfenen Fragen bereits im Zulassungsverfahren klären lassen.

3. Die Rechtssache hat bezogen auf das Schreiben der Bezirksregierung Düsseldorf vom 26.7.2017 schließlich keine grundsätzliche Bedeutung (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

Ein entscheidungserheblicher grundsätzlicher Klärungsbedarf ist bezogen auf die von der Klägerin aufgeworfenen Fragen,

ob Art. 48 Abs. 2 Satz 1 der Richtlinie 2015/849/EU dahingehend auszulegen ist, dass den zuständigen Behörden nach nationalem Recht die Befugnis zur anlasslosen Prüfung von Unternehmen und zur Stellung von umfassenden Fragen in Bezug auf das gesamte Geschäftsgebaren des jeweiligen Unternehmens verliehen werden muss,

ob Art. 8 EMRK einer nationalen Vorschrift entgegensteht, die mit dem Ziel der Umsetzung des Art. 48 Abs. 2 Satz 1 der Richtlinie 2015/849/EU den zuständigen Behörden die Befugnis zur anlasslosen Prüfung von Unternehmen zur Stellung von umfassenden Fragen in Bezug auf das gesamte Geschäftsgebaren des jeweiligen Unternehmens verleiht,

und

ob der Bund die Gesetzgebungskompetenz für den Erlass von Eingriffsnormen zur Gefahrenabwehr auf dem Gebiet des Geldwäschegesetzes hat,

nicht aufgezeigt. Sie betreffen allein die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Begründetheit der Klage gegen das Schreiben vom 26.7.2017, die ‒ wie oben ausgeführt ‒ als nicht geschrieben zu gelten haben.

II. Die Berufung ist nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hingegen zuzulassen, soweit im Hinblick auf die Rechtmäßigkeit des Zwangsgeldbescheids vom 9.3.2018 aus den von der Klägerin dargelegten Gründen ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils bestehen.

Die insoweit entscheidungstragende Annahme des Verwaltungsgerichts, die Zwangsgeldfestsetzung beruhe auf der unanfechtbaren Auskunftsverfügung der Bezirksregierung Düsseldorf vom 6.10.2017, ist ernstlich zweifelhaft.

Nach § 55 Abs. 1 VwVG NRW kann der Verwaltungsakt, der auf die Vornahme einer Handlung gerichtet ist, mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden, wenn er unanfechtbar ist. Vorliegend dürfte die Bezirksregierung Düsseldorf in ihrer Zwangsgeldfestsetzung vom 9.3.2018 nicht die Durchsetzung der tatsächlich unanfechtbaren Auskunftsverfügung vom 6.10.2017 betrieben haben, sondern diejenige einer „Auskunftsverfügung vom 26.7.2017", bei der es sich – wie unter I. dargelegt – nicht um einen Verwaltungsakt, sondern lediglich um eine Auskunftsbitte handelt. Dies ergibt sich aus dem eindeutigen Wortlaut des Bescheids vom 9.3.2018. Dort heißt es bereits im Tenor: „Wegen Verstoßes gegen meine Auskunftsverfügung vom 26.7.2017 …“. Auch in den Gründen des Bescheids vom 9.3.2018 wird auf die Auskunftsverfügung vom 26.7.2017 Bezug genommen und von diesem Datum aus die Zeitspanne der vermeintlich pflichtwidrigen Nichterfüllung („… Sie damit nunmehr seit sieben Monaten Ihre Auskunftsverpflichtung nach dem Geldwäschegesetz verweigern …“) berechnet. Die „Auskunftsverfügung“ vom 6.10.2017 wird hingegen ausschließlich im Rahmen der Zwangsgeldandrohung und als erneute und letztmalige Aufforderung angesprochen.

Schon da die Bezirksregierung Düsseldorf hinsichtlich der Zeitspanne seit Begründung der Auskunftsverpflichtung, einem für die Ermessensausübung möglicherweise relevanten Umstand, von einem fehlerhaften Sachverhalt ausgegangen ist, handelte es sich auch nicht um eine ohne Weiteres als solche zu erkennende Falschbezeichnung des tatsächlich Gemeinten, die hier unbeachtlich sein könnte, weil tatsächlich mit der unstreitig bestandskräftigen Auskunftsverfügung vom 6.10.2017 eine vollstreckbare Auskunftsverpflichtung bestand.

Dass die Bezirksregierung Düsseldorf diese Verfügung nunmehr als Grundlage für eine neue Zwangsgeldfestsetzung gegenüber der Klägerin nehmen könnte, führt jedenfalls für das gegenständliche Zulassungsverfahrens zu keiner anderen Bewertung.