Oberverwaltungsgericht NRW, 2 D 139/20.NE

Gründe

3
I.

Der Antragsteller, eine anerkannte Umweltvereinigung i. S. v. § 3 UmwRG, wendet sich gegen den Bebauungsplan Nr. 1/28/172 „X. “ der Antragsgegnerin (im Folgenden: Bebauungsplan).

Der Bebauungsplan umfasst ein in der Innenstadt und im zentralen Versorgungsbereich der Antragsgegnerin gelegenes Gelände, das im Süden von der M1. Straße, im Norden vom O.-----wall , im Westen von der X1.---straße und im Nordosten durch die H.-------straße begrenzt wird. Er dient im Wesentlichen der Regelung einer Nachnutzung eines im südlichen Teil des Plangebietes gelegenen ehemaligen Kaufhauses und erfasst zudem ein bestehendes, nach dem Plan abzureißendes Parkhaus und das Gelände des zentralen Busbahnhofs der Antragsgegnerin. Zu diesem Zweck wird das südliche Plangebiet als Kerngebiet mit einer Grundflächenzahl von 1,0, einer Geschoßflächenzahl von 3,0 und der Vorgabe geschlossener Bauweise festgesetzt. Der übrige Teil des Plangebietes wird, soweit es nicht Straßenverkehrsflächen erfasst, als öffentliche Straßenverkehrsfläche mit der Zweckbestimmung „Öffentliche Parkfläche“ festgesetzt. Hiervon ist unter anderem das Gelände des bisherigen ZOB betroffen, dessen Verlegung Gegenstand eines separaten Bauleitplanverfahrens ist (Bebauungsplan Nr. 1/29/174 „Busbahnhof“).

In der Planbegründung wird dazu u. a. ausgeführt, mit der Planung sei die Steigerung der Attraktivität und die Stärkung der Versorgungsfunktion der westlichen Innenstadt beabsichtigt. Dieses Ziel solle vor allem durch die Planung eines privaten Investors, das bestehende städtische Parkhaus West und die teilweise leer stehende Immobilie des ehemaligen Kaufhauses (Immobilie E. ) abzureißen und durch ein neues Einkaufszentrum mit 5.300 m² Verkaufsfläche zu ersetzen, erreicht werden. Hiervon sollten ca. 2.500 m² auf einen Lebensmittelvollsortimenter entfallen und der Rest beispielsweise für Fachmärkte oder ein kleineres Kaufhaus bzw. gegebenenfalls durch Dienstleister genutzt werden. Bestandteil des Investorenkonzeptes sei zudem die Verkehrsführung und ein Konzept für den ruhenden Verkehr. Nördlich des geplanten Einkaufszentrums sollten Stellplätze auf den Flächen des derzeitigen Zentralen Omnibusbahnhofs (ZOB) errichtet werden. Damit ergebe sich zugleich das Erfordernis, den Busbahnhof zu verlagern. Die Busse sollten zukünftig in Buchten am O.-----wall halten. Der öffentliche Personennahverkehr werde damit komplett aus dem Geltungsbereich des Bebauungsplanes heraus verlagert. Nachteilige Auswirkungen seien dadurch nicht zu erwarten. Im Hinblick auf den ruhenden Verkehr würden durch die vorgesehene Neubebauung inklusive Verlagerung des ZOB und die Überplanung des Parkhauses West mit derzeit 224 Stellplätzen, davon ca. 140 an Dauerparker vermietete, insgesamt ca. 250 Stellplätze entfallen. Im Plangebiet selbst würden ca. 140 Stellplätze neu geschaffen. Diese seien als öffentliche Stellplätze rechtlich nicht ausschließlich dem Einkaufszentrum zugeordnet, könnten und würden aber gerade auch dessen Kunden dienen. Der Stellplatzbedarf für das Einkaufszentrum werde abgelöst, da die Herstellung eigener, privater Stellplätze auf dem Grundstück des Einkaufszentrums nicht möglich sei. Für das Einkaufszentrum seien unter Berücksichtigung der innerstädtischen und somit gut erreichbaren Lage 124 notwendige Stellplätze anzunehmen unter Einrechnung eines 30-prozentigen Abzuges durch den „exzellenten“ Anschluss an den ÖPNV. Die neu zu schaffenden Stellplätze reichten insoweit aus und ließen zudem noch Kapazitätsreserven für die Öffentlichkeit, insbesondere sonstige Besucher der Innenstadt. Somit fördere der Parkplatz in besonderem Maße Koppelungskäufe. Sichergestellt werden solle, dass das Parken für mindestens 60 Minuten kostenfrei bleibe. Zu berücksichtigen sei, dass für Kurzzeitparker durch die Erweiterung des Parkplatzes X2. insgesamt 100 Stellplätze mehr als bisher zur Verfügung stünden. Demgegenüber sei einkalkuliert, dass Dauerparker nicht mehr in der Innenstadt selbst, sondern im näheren Umfeld parken sollten. Die Neuerrichtung eines Parkhauses im Plangebiet stelle aus städtischer Sicht keine sinnvolle Alternative dar. In Einzelhandelseinrichtungen würden offene ebenerdige Stellplätze nachgefragt, Parkhäuser demgegenüber nur schwer angenommen. Gegen ein Parkhaus spreche auch die städtebauliche Situation. Eine Platzsituation am Q. sei zu erhalten. Mit dieser Konzeption seien zudem keine unlösbaren Immissionskonflikte oder unzuträglichen Straßenverkehrsverhältnisse zu erwarten.

Das Planaufstellungsverfahren nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf:

In seiner Sitzung vom 29. November 2017 beschloss der zuständige Ausschuss für Bauen und Stadtentwicklung der Antragsgegnerin die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 1/28/172 „X. “. Im Zeitraum vom 7. November 2018 bis 7. Dezember 2018 erfolgte die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit, der Behörden und Träger öffentlicher Belange.

Aufgrund eines Beschlusses des Ausschusses für Bauen und Stadtentwicklung vom 20. März 2019 erfolgte im Zeitraum vom 15. April 2019 bis 17. Mai 2019 die öffentliche Auslegung der Planunterlagen. Der ausgelegte Planentwurf enthielt im nördlichen Bereich Festsetzungen von öffentlichen Straßenverkehrsflächen besonderer Zweckbestimmung, die in der Planurkunde selbst nicht weiter bestimmt waren, insbesondere nicht durch das Zusatzzeichen P („Öffentliche Parkfläche“ entsprechend Nr. 6. 3 Planzeichenverordnung).

Im Rahmen dieser Öffentlichkeitsbeteiligungen wurde von dem Antragsteller sowie seitens der Öffentlichkeit, aber auch etwa vom Handelsverband P. der Wegfall von Parkmöglichkeiten bemängelt und daneben vor allem die geplante Verlagerung des zentralen Busbahnhofs kritisiert. Insoweit wurden insbesondere eine Reduktion der Lebensqualität sowie ein Wertverlust der Immobilien im Innenstadtbereich befürchtet. Vor allem sei mit einem erhöhten Individualverkehrsaufkommen zu rechnen. Die Immissionsprognose könne nicht überzeugen. Die Aufteilung der Verlagerungsproblematik auf zwei Bebauungspläne werde einer Situation wie der vorliegenden nicht gerecht, die eine Gesamtbetrachtung erfordere. Es fehle namentlich eine Untersuchung zum Parkraum in der Innenstadt.

In seiner Sitzung vom 9. Oktober 2019 beschloss der zuständige Ausschuss die erneute verkürzte und beschränkte öffentliche Auslegung der Planunterlagen. Ausweislich der Beschlussvorlage erfolgte die erneute Offenlage aufgrund der Änderung der Festsetzung einer öffentlichen Verkehrsfläche in eine private Verkehrsfläche mit der Zweckbestimmung „Parkfläche“. Die erneute Offenlage fand im Zeitraum vom 28. Oktober 2019 bis 11. November 2019 statt. Eine zwischenzeitlich erstellte Untersuchung „Parkraum Innenstadt“ vom 29. Juli 2019 wurde ebenfalls ausgelegt. In diesem Rahmen wurden im Schwerpunkt erneut Fragen der Zahl und Organisation der Stellplätze sowie die damit zusammenhängende Verlagerung des ZOB seitens der Öffentlichkeit und der Träger öffentlicher Belange angesprochen.

In seiner Sitzung vom 12. Dezember 2019 beschloss der Rat der Antragsgegnerin über die in den Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung erhobenen Einwände und Bedenken und den Bebauungsplan in der Fassung der erneuten Offenlage als Satzung. Eine Bekanntmachung unterblieb in der Folgezeit.

In seiner Sitzung vom 7. Mai 2020 hob der Rat der Antragsgegnerin den Abwägung- und Satzungsbeschluss vom 12. Dezember 2019 auf, befand erneut über die während der Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung und der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange eingegangenen Stellungnahmen auf der Grundlage der Beschlussvorlage 84/2020 und den Bebauungsplan als Satzung. Gegenstand dieses Satzungsbeschlusses war eine Planurkunde, in der im nördlichen Teil 3 Öffentliche Straßenverkehrsflächen mit der Zweckbestimmung „Öffentliche Parkfläche“ (Zusatzzeichen P) festgesetzt sind. Ausweislich der Beschlussvorlage beruht dies auf dem Umstand, dass sich im Zuge weiterer Gespräche zwischen der Stadt und dem Investor herausgestellt habe, dass die Interessenlage, insbesondere der Antragsgegnerin, besser mit der ursprünglich angedachten Ausweisung einer öffentlichen Parkfläche erreicht werden könne und diese Ausweisung entgegen der früheren Annahme insgesamt interessengerecht sei. Hiermit werde die gewünschte Nutzung der Stellplatzanlage durch solche Personen, die nicht zu den Kunden des Einkaufszentrums gehörten, bereits auf Bebauungsplanebene abgebildet. Da eine Veräußerung der Flächen nicht (mehr) beabsichtigt sei, falle dieser Grund für die Ausweisung einer privaten Verkehrsfläche weg. Zudem habe sich zwischenzeitlich herausgestellt, dass als Alternative zum Stellplatznachweis des Investors auf den Verkehrsflächen eine Ablöse der Stellplatzverpflichtung für das Einkaufszentrum infrage komme. Dieser werde die Stellplatzanlage errichten und damit zugleich seine finanziellen Verpflichtungen im Zusammenhang mit der Ablöse erfüllen. Dies sei aus städtischer Sicht vorteilhaft, weil der Ablösebetrag niedriger ausfallen würde als die Kosten für die Anlage der Stellplatzflächen. Eine weitgehend wortidentische Darstellung findet sich auch in den Vorbemerkungen der Planbegründung. Ergänzend wird dort angemerkt, dass im Planteil des Bebauungsplanes entsprechend der zuvor skizzierten Argumentation zum erneuten Satzungsbeschluss die geplanten Stellplatzflächen als öffentliche Verkehrsfläche mit der Zweckbestimmung „öffentliche Parkfläche“ festgesetzt würden. Diese Änderung habe zur Folge, dass auch das zur Entwurfsfassung erstellte Lärmgutachten von Februar 2019 (und nicht das von der M2. D. erstellte Gutachten vom 11. September 2019) wieder zur Anwendung komme. Die Ergebnisse des Gutachtens von Februar 2019 würden entsprechend in den Planunterlagen berücksichtigt. Die im Planteil ausgewiesenen Außenlärmpegel würden folgerichtig ausgewiesen.

Der Bebauungsplan wurde vom Bürgermeister der Antragsgegnerin am 11. Mai 2020 ausgefertigt und der Satzungsbeschluss am 30. Juni 2020 ortsüblich bekannt gemacht.

Am 5. August 2020 hat der Antragsteller den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt und zugleich gemäß § 47 Abs. 6 VwGO die vorläufige Außervollzugsetzung des Bebauungsplanes beantragt. Zur Begründung hat er im Wesentlichen vorgetragen, der Bebauungsplan sei bereits verfahrensfehlerhaft zustande gekommen. Das Aufstellungsverfahren sei bereits mit dem Satzungsbeschluss vom 12. Dezember 2019 abgeschlossen gewesen. Dieser Beschluss habe nicht einfach am 7. Mai 2020 aufgehoben und der Bebauungsplan neu beschlossen werden dürfen. Hinzu komme, dass jedenfalls eine erneute Offenlage hätte stattfinden müssen, nachdem die Festsetzung einer privaten Verkehrsfläche durch diejenige einer öffentlichen Verkehrsfläche ersetzt worden sei. Dies habe der Rat ursprünglich genauso bewertet, indem er diese Änderung mit umgekehrter Zielrichtung zum Gegenstand einer erneuten Auslegung gemacht habe. Es treffe auch nicht zu, dass der Bebauungsplan so, wie er beschlossen worden sei, Gegenstand der 1. Offenlage gewesen sei, wie die Antragsgegnerin annehme. Dem ersten offengelegten Planentwurf habe hinsichtlich der Ausweisung einer öffentlichen Verkehrsfläche ein qualitativ und quantitativ anderes (ebenfalls offengelegtes) Verkehrskonzept zugrunde gelegen als dem letztlich beschlossenen Plan. Dies ergebe sich auch aus den Angaben der Antragsgegnerin selbst, denen zufolge ein zwischenzeitlich geschlossener städtebaulicher Vertrag eine Bewirtschaftung der öffentlichen Stellplatzfläche durch die Stadt vorsehe und ein 60-minütiges kostenfreies Parken dort. Selbst wenn man indes von einer Identität ausginge, hätte es gleichwohl einer weiteren Offenlage bedurft, weil nach der letzten Offenlage der Planentwurf in einem nicht nur untergeordneten Detail geändert worden sei. Schließlich habe die Antragsgegnerin nunmehr auch mitgeteilt, dass der Grundstückstauschvertrag zwischen ihr und dem Investor auch städtebauliche Regelungen enthalte. Die Auffassung, es sei gleichwohl nicht notwendig gewesen, diesen zum Bestandteil der Auslegung zu machen, sei nicht haltbar. Offenbar enthalte er ergänzende oder modifizierende planungsrelevante Regelungen, die an sich nur in einem Bauleitplan hätten getroffen werden dürfen.

Zudem leide die Planung auch an durchgreifenden materiellen Mängeln. Ihre Realisierung führte zu einer erheblichen Steigerung des motorisierten Individualverkehrs mit der absehbaren Folge erheblicher zusätzlicher Lärm- und Schadstoffbelastungen. Die Verlagerung des ZOB auf Haltestellen an der benachbarten innerstädtischen Hauptverkehrsstraße O.-----wall werde die Attraktivität des ÖPNV deutlich verringern. Dies sei nicht, jedenfalls nicht ordnungsgemäß, abgewogen worden. Dies beruhe nicht zuletzt darauf, dass die zugrunde liegende verkehrstechnische Untersuchung grob fehlerhaft und defizitär sei. Es treffe insbesondere nicht zu, dass der ZOB in seiner aktuellen Ausprägung für die zukünftigen Anforderungen im Personennahverkehr nicht mehr optimal geeignet sei. Demgegenüber könne die geplante Verlagerung insbesondere nicht mehr das bisher mögliche zeitgleiche Zusammentreffen von bis zu 9 Linienbussen gewährleisten. Das sogenannte Bus-Rendezvous müsse jedoch im Interesse eines attraktiven öffentlichen Personennahverkehrs unbedingt auch in Zukunft beibehalten werden. Darüber hinaus seien auch Fragen des Individualverkehrs unzureichend bewertet worden. Es fehle namentlich an einer nachvollziehbaren Auslastungsprognose für den geplanten öffentlichen Parkplatz am X. . Dieser sei absehbar unterdimensioniert und werde chronisch überlastet sein. Insofern sei auch zu berücksichtigen, dass die Verkehrsuntersuchung ein Bewirtschaftungskonzept zugrunde lege, das von einer maximalen Parkzeit je Nutzer von 90 Minuten ausgehe. Tatsächlich sei nunmehr aber offenbar eine maximale Nutzung von 60 Minuten vorgesehen, die offenbar Inhalt eines städtebaulichen Vertrages zwischen der Antragsgegnerin und dem Investor sei. Hintergrund sei wohl, dass insbesondere der Lebensmittelmarkt von einer kürzeren Parkdauer profitiere. Indem die verkehrstechnische Untersuchung eine um 50 % längere Parkzeit zugrunde lege, beruhe sie auf einer in wesentlicher Hinsicht unzutreffenden Annahme. Das Verkehrsaufkommen des motorisierten Individualverkehrs zum/vom Parkplatz X. werde signifikant höher ausfallen als es die verkehrstechnische Untersuchung prognostiziere. Damit seien aber auch die zu erwartenden Belastungen nicht zutreffend bewertet worden.

Der Antragsteller beantragt,

dien Bebauungsplan Nr. 1/28/172 „X. “ der Stadt M. für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Die Aufhebung des ursprünglichen Satzungsbeschlusses vom 12. Dezember 2019 und die erneute Beschlussfassung am 7. Mai 2020 seien verfahrensrechtlich nicht zu beanstanden. Es gebe keine Pflicht, einen beschlossenen Bebauungsplan auch bekanntzumachen. Erst durch diese Bekanntmachung werde das Aufstellungsverfahren jedoch rechtlich beendet. Eine erneute öffentliche Auslegung sei vor dem Satzungsbeschluss vom 7. Mai 2020 nicht erforderlich gewesen. Eine solche hätte eine bloße Förmelei dargestellt, nachdem der Satzungsbeschluss vom 7. Mai 2020 die vollumfängliche Umsetzung der Ursprungsplanung dargestellt habe. Deren Entwurf habe jedoch ordnungsgemäß ausgelegen. Einen Vertrauenstatbestand des Inhalts, dass die Bürger darauf vertrauen dürften, nur die Fassung eines Bebauungsplans, die Gegenstand einer erneuten Offenlage gewesen sei, könne auch als Satzung beschlossen werden und nicht die zuvor offengelegte Fassung, gebe es nicht. Bis zum Abschluss des Festsetzungsverfahrens durch die Bekanntmachung des Bebauungsplanes stehe es dem Rat frei, in der Abwägung aufgrund neuerer Überlegungen wieder zu einer ursprünglich geplanten Fassung zurückzukehren. Diese Absicht müsse nicht Gegenstand einer Auslegung sein, weil es keinen Rechtsgrundsatz gebe, wonach ein Bebauungsplan, der offengelegt worden sei, in dieser Form auch tatsächlich vom Rat als Satzung beschlossen werde.

Der Bebauungsplan sei auch materiellrechtlich nicht zu beanstanden. Abwägungsfehler, wie sie der Antragsteller andeute, gebe es nicht. Sie, die Antragsgegnerin, habe die Auswirkungen der Realisierung der Planung sowohl hinsichtlich des motorisierten Individualverkehrs als auch im Hinblick auf den öffentlichen Personennahverkehr hinreichend ermittelt und angemessen abgewogen. Die verkehrstechnische Untersuchung vom 26. Februar 2019 sei nicht zu beanstanden. Der motorisierte Individualverkehr werde nicht gefördert. Das Plangebiet liege im zentralen Versorgungsbereich und könne über den ZOB optimal durch den ÖPNV erreicht werden. Deshalb sei es angemessen, die Zahl notwendiger Stellplätze für das geplante Einkaufszentrum um 30 % zu reduzieren. Im Rahmen der Untersuchung „Parkraum Innenstadt“ vom 29. Juli 2019 habe sie sich auch bewusst dafür entschieden, Dauerparkplätze an dieser Stelle zukünftig nicht mehr zuzulassen. Hierfür gebe es innenstadtnah genügend Ausweichplätze. Auf die inhaltliche Richtigkeit und Belastbarkeit der verkehrstechnischen Untersuchung vom 29. Juli 2019 habe die Frage, ob das kostenfreie Parken auf 60 oder 90 Minuten beschränkt sei, keine Auswirkungen. Dieses Thema sei dort lediglich nachrichtlich erwähnt und stelle insbesondere keine planerische Festsetzung dar. Die Verlegung des ZOB werde nicht zu einer sinkenden Attraktivität des ÖPNV führen. Dabei sei zu berücksichtigen, dass die Ausgestaltung des neuen ZOB nicht Inhalt des angegriffenen Bebauungsplanes sei. Dieser werde aber jedenfalls richtlinienkonform gestaltet. Aufgrund der konkreten Ausgestaltung und zusätzlicher verkehrsberuhigender Maßnahmen führe die Verlagerung auch nicht zu einem erhöhten Gefahrenpotenzial. Die Kapazität bleibe unverändert.

Mit Beschluss vom 22. Dezember 2020 – 2 B 1171/20.NE – hat der Senat den angegriffenen Bebauungsplan Nr. 1/28/172 „X. “ bis zur Entscheidung im vorliegenden Verfahren außer Vollzug gesetzt.

Mit Verfügung vom 15. Februar 2021 hat der Senat die Beteiligten zu einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO angehört. Der Antragsteller hat sich hiermit einverstanden erklärt, während die Antragsgegnerin mitgeteilt hat, sie beabsichtige im Rahmen eines ergänzenden Verfahrens, die erneute Offenlage des Planentwurfs mit dem Ziel einer rückwirkenden Inkraftsetzung zu beschließen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens und des Verfahrens 2 B 1171/20.NE sowie den Inhalt der in diesen Verfahren beigezogenen Aufstellungsvorgänge der Antragsgegnerin Bezug genommen.

27
II.

1. Der Senat kann über den Normenkontrollantrag gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss - in der auch für eine Entscheidung durch Urteil vorgesehenen Besetzung des Spruchkörpers,

vgl. BVerwG, Entscheidung vom 18. September 1985 – 2 N 1.84 -, BVerwGE 72, 122 = juris; Hoppe, in: Eyermann, VwGO – Kommentar, 15. Aufl. 2018, § 47 Rn. 77 -

entscheiden. Eine mündliche Verhandlung ist nicht erforderlich, weil der Normenkontrollantrag, wie in der Verfügung vom 15. Februar 2021 im Nachgang zu dem Senatsbeschluss vom 22. Dezember 2020 - 2 B 1171/20.NE - ausgeführt, offensichtlich schon wegen durchgreifender, nicht weiter aufklärungsbedürftiger Verfahrensfehler Erfolg hat. Die Beteiligten haben in der erfolgten Anhörung nichts vorgetragen, was die Durchführung einer mündlichen Verhandlung erforderte, namentlich die in dem genannten Eilbeschluss getroffenen Feststellungen und Bewertungen nicht in Frage gestellt. Die Antragsgegnerin hat lediglich in Aussicht gestellt, im April 2021 den Beschluss zu einer erneuten Öffentlichkeitsbeteiligung fassen zu wollen und damit ein Verfahren zur Fehlerheilung einzuleiten. Gründe, dieses von der vorliegenden Entscheidung unabhängige Verfahren mit seiner ungewissen Dauer abzuwarten, hat die Antragsgegnerin nicht benannt; solche sind auch angesichts der Entscheidungsreife des Normenkontrollantrages nicht erkennbar. Vor diesem Hintergrund übt der Senat das ihm eingeräumte Ermessen dahingehend aus, durch Beschluss zu entscheiden.

Vgl. hierzu auch OVG NRW, Beschluss vom 15. Juni 2020 - 7 D 24/18.NE -, juris Rn. 14 ff., m. w. N.

2. Der Antrag ist zulässig, insbesondere ist der Antragsteller im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO i. V. m. § 2 Abs. 1, § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG antragsbefugt. Es ist zumindest möglich, dass er als eine im Sinne von § 3 UmwRG anerkannte Umweltvereinigung durch die Planung, die u. a. den bisherigen ZOB durch eine Stellplatzanlage für den Individualverkehr überplant, in seinen satzungsmäßigen Aufgaben berührt ist. Die Antragsbefugnis stellt vor diesem Hintergrund auch die Antragsgegnerin zu Recht nicht in Frage.

3. Der Antrag ist im Rahmen der Begrenzung des Prüfungsumfangs nach § 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG auch begründet.

Der angegriffene Bebauungsplan erweist sich als aus formellen Gründen (offensichtlich) auch zulasten des Antragstellers durchgreifend mängelbehaftet.

a) Der Bebauungsplan leidet bereits an einem beachtlichen Verfahrensmangel.

Der Planentwurf bedurfte gemäß § 4a Abs. 3 Satz 1 BauGB der erneuten Auslegung nach § 3 Abs. 2 BauGB. Hierbei handelt es sich, wie im Grundsatz bei jeder die Öffentlichkeits- und Trägerbeteiligung als solche berührenden Regelung, um eine umweltbezogene Rechtsvorschrift im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG. Durch die Unterlassung einer gebotenen erneuten Offenlage lässt sich jedenfalls nicht ausschließen, dass der Antragsteller in seinen anerkannten satzungsgemäßen Aufgaben beeinträchtigt wird, zu deren Wahrung und Verteidigung gerade die umfassende Öffentlichkeitsbeteiligung im Bauleitplanverfahren erforderlich ist. Insoweit stellt jedenfalls die - unzulässige - Verkürzung der Möglichkeit, im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung relevante Aspekte gemäß der hier im Kern betroffenen satzungsgemäßen Aufgaben in den Planungsprozess einzuspeisen, eine im Sinne von § 2 UmwRG rügefähige Verletzung umweltbezogener Rechtsvorschriften dar.

Vgl. zur Vorgängerfassung des Umweltrechtsbehelfsgesetzes bereits eingehend OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 2015 - 2 D 4/14.NE -, juris Rn. 38 ff.

Nach § 4a Abs. 3 i. V. m. § 3 Abs. 2 BauGB ist eine erneute Auslegung geboten, wenn der Entwurf des Bauleitplans nach der Öffentlichkeitsbeteiligung geändert oder ergänzt wird.

Dies ist hier der Fall gewesen. Die Antragsgegnerin hat nach durchgeführter (erneuter) Öffentlichkeitsbeteiligung die zeichnerischen und textlichen Festsetzungen insbesondere für den Bereich des bisherigen ZOB (am Q. ) von „Private Straßenverkehrsflächen mit der Zweckbestimmung Parkfläche“ in „Öffentliche Straßenverkehrsfläche mit der Zweckbestimmung Öffentliche Parkfläche“ geändert. Dass sie damit im Kern zu ihrer ursprünglichen Planung zurückgekehrt ist, führt zu keinem anderen Ergebnis. Mit dem Begriff der Änderung in § 4a Abs. 3 Satz 1 BauGB kann nach dem klaren Wortlaut der Vorschrift und dem Sinn und Zweck des Beteiligungserfordernisses nur das Verhältnis der zuletzt ausgelegten Fassung zum Inhalt des Satzungsbeschlusses gemeint sein. Die von der Antragsgegnerin vorgestellte Annahme, eine Änderung liege in der Rückkehr zum Entwurf der 1. Auslegung nach erfolgter 2. Auslegung eines Plans mit anderem Inhalt gar nicht vor, kann deshalb schon im Ansatz nicht überzeugen.

Vgl. in diesem Zusammenhang auch BVerwG, Beschluss vom 18. April 2016 - 4 BN 9.16 -, BRS 84 Nr. 25 = juris Rn. 4; OVG NRW, Urteil vom 27. Januar 2021 - 7 D 87/18.NE -, juris; Bay. VGH, Urteil vom 13. Juni 2005 - 25 N 03.368 -, BRS 69 Nr. 48 = juris Rn. 13 f., zu der insoweit vergleichbaren Vorschrift des § 3 Abs. 3 Satz 1 BauGB in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. August 1997 – BGBl. I S. 2141.

Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin war hier eine von § 4a Abs. 3 Satz 1 BauGB für den Fall von Änderungen der textlichen Festsetzungen geforderte erneute Offenlage auch nicht ausnahmsweise entbehrlich.

In der Rechtsprechung ist geklärt, dass die nach § 4a Abs. 3 Satz 1 BauGB bestehende Verpflichtung, den Planentwurf mit den seinen normativen Inhalt ausmachenden zeichnerischen und textlichen Festsetzungen erneut auszulegen, im Grundsatz durch jede Änderung oder Ergänzung des Entwurfs ausgelöst wird.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 3. Januar 2020 - 4 BN 25.19 -, ZfBR 2020, 676 = juris Rn. 6, vom 31. Juli 2018 - 4 BN 41.17 -, BRS 86 Nr. 22 = juris Rn. 6, und vom 18. April 2016 - 4 BN 9.16 -, juris Rn. 4; OVG NRW, Urteil vom 21. September 2020 - 10 D 59/18.NE -, juris Rn. 53; Gatz, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand März 2018, § 4a Rn. 5; siehe zum früheren (Richter-)Recht bereits BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 1987 - 4 NB 2.87 -, BRS 47 Nr. 4 = juris Rn. 21.

Eine erneute Öffentlichkeitsbeteiligung trotz Änderung der Festsetzungen des Bebauungsplans kann vor dem Hintergrund der Zwecke der Öffentlichkeitsbeteiligung nur dann nicht erforderlich sein, wenn eine nochmalige Gelegenheit zur Stellungnahme eine bloße Förmlichkeit wäre, die für den mit dem Beteiligungsverfahren verfolgten Zweck nichts erbringen könnte.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Januar 2009 - 4 C 16.07 ‑, BVerwGE 133, 98 = juris Rn. 40, und Beschluss vom 14. April 2010 - 4 B 78.09 -, BRS 76 Nr. 30 = juris Rn. 72.

Davon ist auszugehen, wenn die Änderungen lediglich klarstellenden Charakter haben. Dann besteht kein Anlass zu einer erneuten Öffentlichkeitsbeteiligung oder einer erneuten Beteiligung von Behörden und Trägern öffentlicher Belange. Denn inhaltlich ändert sich am Planentwurf nichts. Entsprechendes gilt, wenn der Entwurf nach der Auslegung in Punkten geändert wird, zu denen die betroffenen Bürger, Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange zuvor bereits Gelegenheit zur Stellungnahme hatten, die Änderungen auf einem ausdrücklichen Vorschlag eines Betroffenen beruhen und Dritte hierdurch nicht abwägungsrelevant berührt werden.

So bereits BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 1987 - 4 NB 2.87 -, NVwZ 1988, 822 = juris Rn. 21; ferner BVerwG, Beschlüsse vom 3. Januar 2020 - 4 BN 25.19 -, ZfBR 2020, 676 = juris Rn. 7, vom 31. Juli 2018 - 4 BN 41.17 -, BRS 86 Nr. 22 = juris Rn. 7, und vom 18. April 2016 - 4 BN 9.16 -, juris Rn. 4; OVG NRW, Urteile vom 27. Januar 2021 – 7 D 87/18.NE -, juris Rn. 39, und vom 21. September 2020 - 10 D 59/18.NE -, juris Rn. 55; Beschlüsse vom 7. Februar 2019 - 2 D 57/18.NE -, juris Rn. 56, und vom 26. April 2018 - 2 B 1625/17.NE -, DVBl. 2019, 437 = juris Rn. 55; siehe auch Decker, ZfBR 2016, 440, 442 m. w. N.; Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB - Kommentar, Stand Oktober 2017, § 4a Rn. 21b, m. w. N.; enger noch Gatz, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand März 2018, § 4a Rn. 5.

Ein solcher Ausnahmefall liegt hier jedoch offensichtlich nicht vor. Die vorliegende Änderung hat jedenfalls nicht nur klarstellenden Charakter. Dies ergibt sich schon daraus, dass die zwischenzeitlich geplante Änderung von öffentlicher in private Straßenverkehrsfläche selbst aus Sicht der Antragsgegnerin einen erneuten Offenlagebedarf ausgelöst hat.

Auch die nach der vorgenannten Rechtsprechung kumuliert erforderlichen Voraussetzungen für den zweiten Fall einer Ausnahme von der Verpflichtung zur erneuten Auslegung sind nicht gegeben. Es kann schon keine Rede davon sein, dass diese Änderung auf einem ausdrücklichen Vorschlag oder auch nur auf den Wünschen eines Betroffenen in der (zweiten) förmlichen Beteiligungsrunde beruhen könnte.

Vgl. allgemein zu diesem (zwingenden) Erfordernis BVerwG, Beschluss vom 18. April 2016 - 4 BN 9.16 -, BRS 84 Nr. 25 = juris Rn. 4.

Die Antragsgegnerin weist vielmehr selbst in der Einleitung der Begründung des Bebauungsplans darauf hin, dass sich diesbezüglich - nach dem zwischenzeitlich bereits erfolgten Satzungsbeschluss vom 12. Dezember 2019 - ihre eigenen Planungsvorstellungen (erneut) geändert hätten. Dies ist offenkundig autonom oder allenfalls in – nicht offengelegter – Absprache mit dem Investor des Einkaufszentrums erfolgt. Im Rahmen des förmlichen Beteiligungsverfahrens sind jedenfalls keine Anregungen oder Einwände des Investors zu den Aufstellungsvorgängen genommen worden. Mit den Ergebnissen der Offenlage hatte die (erneute) Änderung damit insgesamt offenkundig nichts zu tun. Diese hatte vielmehr bereits zuvor - nach unterstellt sachgerechter Abwägung - zu einem Satzungsbeschluss geführt, der die Ausweisung einer privaten Straßenverkehrsfläche im Bebauungsplan vorsah. Im Übrigen lässt sich auch nicht feststellen, dass diese Änderung ohne weiteres ohne nachteilige Auswirkungen auf die Planbetroffenen wäre. Die Möglichkeit solcher Auswirkungen hat der Antragsteller im Gegenteil im vorliegenden Verfahren hinreichend aufgezeigt.

Ausgehend hiervon kann die erneute Auslegung hier auch nicht aus einem anderen Grund als bloße Förmlichkeit betrachtet werden. Die von der Antragsgegnerin ins Spiel gebrachte weitere Ausnahme für den Fall, dass eine Fassung mit den letztlich erfolgten Festsetzungen zu einem früheren Zeitpunkt bereits einmal ausgelegen hat,

in diesem Sinne wohl auch Bay. VGH, Urteil vom 13. Juni 2005 - 25 N 03.368 -, BRS 69 Nr. 48 = juris Rn. 14, zu der allerdings nicht mit § 4a Abs. 3 Satz 1 BauGB identischen Vorgängervorschrift des § 3 Abs. 3 Satz 1 BauGB in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. August 1997 - BGBl. I S. 2141; wie hier dagegen OVG NRW, Urteil vom 27. Januar 2021 – 7 D 87/18.NE -, juris Rn. 42.

kann schon deshalb nicht überzeugen, weil sie letztlich nur eines der vom Bundesverwaltungsgericht stets kumulativ geforderten drei Tatbestandsmerkmale des zweiten Ausnahmefalles als ausreichend ansähe – nämlich die Möglichkeit, sich zuvor in irgendeinem Stadium des förmlichen Beteiligungsverfahrens zu einer solchen geplanten Festsetzung äußern zu können. Reichte dies bereits aus, bedürfte es der in ständiger Rechtsprechung vom Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich geforderten weiteren – hier wie ausgeführt nicht gegebenen - Voraussetzungen für ein Absehen von der erneuten Offenlage nicht – sie wären praktisch überflüssig.

So im Ergebnis bereits BVerwG, Beschluss vom 18. April 2016 - 4 BN 9.16 -, BRS 84 Nr. 25 = juris Rn. 4.

Im Übrigen ist eine solche Differenzierung – wie ausgeführt – weder dem Wortlaut des § 4 a Abs. 3 Satz 1 BauGB zu entnehmen noch entspräche sie Sinn und Zweck der Öffentlichkeitsbeteiligung.

Vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 18. April 2016 - 4 BN 9.16 -, BRS 84 Nr. 25 = juris Rn. 4; OVG NRW, Urteil vom 27. Januar 2021 - 7 D 87/18.NE -, juris Rn. 42.

Danach kann es nicht ausreichen, dass die letztlich erfolgte Festsetzung irgendwann einmal im Planungsprozess erwogen und ausgelegt worden ist und zu diesem Zeitpunkt die Möglichkeit bestand, zu ihr Stellung zu nehmen. Maßgeblich ist insoweit vielmehr der letzte ausgelegte Planentwurf, der die Vorstellungen des Plan(geb)ers widerspiegelt und zu dem sich Öffentlichkeit und Behörden konkret äußern können sollen.

Ebenso BVerwG, Beschluss vom 18. April 2016 - 4 BN 9.16 -, BRS 84 Nr. 25 = juris Rn. 4; OVG NRW, Urteil vom 27. Januar 2021 - 7 D 87/18.NE -, juris Rn. 42.

Gerade in den Fällen, in denen – wie hier – der Ursprungsentwurf nach der Öffentlichkeitsbeteiligung geändert wurde, besteht für die Beteiligten keine Veranlassung, gewissermaßen prophylaktisch in Erwägung zu ziehen, der Plangeber könne danach wieder eine Kehrtwende vollziehen und deshalb vorsichtshalber auch (noch einmal) ‑ etwa auch im Lichte neuerer Entwicklungen und Erkenntnisse - zum Ursprungsplan Stellung nehmen. Insoweit geht es auch nicht darum, dass die Antragstellerin einen Anspruch auf eine bestimmte Interessenabwägung hätte oder ob es einen Rechtsgrundsatz gibt, dass ein offengelegter Bebauungsplan in dieser Form auch tatsächlich vom Rat als Satzung beschlossen wird (so Antragserwiderung vom 13. November 2020, S. 6), sondern gerade umgekehrt um die in § 4a Abs. 3 Satz 1 BauGB enthaltene Garantie, dass nur ein Bebauungsplan als Satzung wirksam beschlossen werden kann, der zuvor Gegenstand einer hinreichenden Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung war.

Vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 18. April 2016 - 4 BN 9.16 -, BRS 84 Nr. 25 = juris Rn. 4; OVG NRW, Urteil vom 27. Januar 2021 - 7 D 87/18.NE -, juris Rn. 42.

Das Gesetz garantiert mit § 3 Abs. 2, § 4a Abs. 3 Satz 1 BauGB, dass die Bürger und die Träger einmal Gelegenheit erhalten, zu dem Planentwurf in seiner letzten Fassung Stellung zu nehmen.

So ausdrücklich BVerwG, Beschluss vom 18. April 2016 - 4 BN 9.16 -, BRS 84 Nr. 25 = juris Rn. 4, m. w. N.

Diese allgemeinen Überlegungen gelten im vorliegenden Verfahren in besonderem Maße. Zum einen war nach der erneuten Offenlage bereits ein Satzungsbeschluss erfolgt, in dem die zuvor offengelegte Fassung mit der Festsetzung einer privaten Straßenverkehrsfläche enthalten war. Erst im Anschluss ist dieser Satzungsbeschluss aufgehoben worden und durch einen neuen ersetzt worden, der die nunmehrige Festsetzung als öffentliche Verkehrsfläche vorsieht. Dass dieser Sinneswandel eine vorherige Beteiligung von Behörden und Öffentlichkeit zu einer bloßen Förmlichkeit verkommen ließe, ist schon deshalb mindestens fernliegend. Dies gilt umso mehr, als gerade die Frage der (freien Verfügbarkeit der) Stellplätze und deren Lage im bisherigen Verfahren eine offenkundig zentrale Bedeutung hatte – eine Vielzahl der Einwendungen gerade aus den Öffentlichkeitsbeteiligungen befasste sich hiermit.

Hinzu kommt, dass die jetzige Festsetzung nicht allein eine Rückkehr zu früheren planerischen Vorstellungen ist, sondern tatsächlich auf neuen planerischen Überlegungen beruht. Die Planbegründung weist selbst an exponierter Stelle gleich einleitend darauf hin, dass sich zwischenzeitlich (Hervorhebung - auch im Folgenden - durch den Senat) herausgestellt habe, „dass die Interessenlage, insbesondere auch der Stadt M. , besser mit der ursprünglich zur Entwurfsfassung angedachten Ausweisung einer öffentlichen Parkfläche erreicht werden kann. Die Ausweisung einer öffentlichen Verkehrsfläche wird entgegen der früheren Annahme allen Interessen gerecht: Hiermit ist die gewünschte Nutzung der Stellplatzanlage durch solche Personen, die nicht zu den Kunden des Einkaufszentrums gehören, bereits auf Bebauungsplanebene abgebildet. Da eine Veräußerung der Parkplatzflächen nicht beabsichtigt ist, fällt der Grund für die Ausweisung einer privaten Verkehrsfläche weg. Zudem hat sich zwischenzeitlich gezeigt, dass als Alternative zum Stellplatznachweis des Investors auf den Verkehrsflächen eine Ablöse der Stellplatzverpflichtung für das Einkaufszentrum infrage kommt….“

Zusammenfassend ist festgehalten: „Im Planteil des Bebauungsplanes Nr. 1/28/172 „X. “ werden die geplanten Stellplatzflächen entsprechend der zuvor skizzierten Argumentation zum erneuten Satzungsbeschluss als öffentliche Verkehrsfläche mit der Zweckbestimmung „öffentliche Parkfläche“ festgesetzt. Diese Änderung hat zur Folge, dass auch das zur Entwurfsfassung erstellte Lärmschutzgutachten von Februar 2019 wieder zur Anwendung kommt. Die Ergebnisse des Gutachtens von Februar 2019 werden entsprechend in den Planunterlagen berücksichtigt. Die im Planteil ausgewiesenen Außenlärmpegel werden – wie in der Entwurfsfassung bereits ausgelegt – ausgewiesen.“

Dies verdeutlicht, dass der nunmehrigen Festsetzung eine erneute und neue planerische Entscheidung zugrunde gelegt wurde und der Plangeber zumindest insoweit gerade nicht (nur) auf seine ursprünglichen Pläne zurückgekommen ist. Maßgeblich waren offenkundig jedenfalls auch Vereinbarungen mit dem Investor, die erst nach der erneuten Offenlage getroffen wurden und mit der Ablöse der Stellplatzpflicht, die zuvor nicht im Raum stand, auch die rechtliche Qualität der fraglichen öffentlichen Stellplätze änderten. Eine verpflichtende Zuordnung zum Lebensmittelmarkt, wie sie Gegenstand der ersten Offenlage sein musste, entfällt damit - jedenfalls soweit die in den Aufstellungsvorgängen nicht zu findenden und auch nicht ausgelegten städtebaulichen Verträge nicht etwas anderes vorsehen.

Zudem erfolgte zwischenzeitlich auch erstmalig die im Rahmen der ersten Offenlage von vielen Seiten angemahnte Untersuchung „Parkraum Innenstadt“ vom 29. Juli 2019, die auch mit der erneuten Offenlage ausgelegt wurde. Damit hatte sich eine maßgebliche Grundlage für die Festsetzung der Stellplatzflächen geändert, sodass die nunmehr erfolgte Festsetzung als „öffentliche Straßenverkehrsfläche“ auf einer anderen materiellen Grundlage erfolgte und deshalb möglicherweise im Rahmen einer erneuten Auslegung Gelegenheit zu entsprechenden Stellungnahmen hätte geben können. Dabei ist weiter zu berücksichtigen, dass der Planungskontext, wie die Antragstellerin unwidersprochen dargelegt hat, zwischen der Ursprungsfassung und der Beschlussfassung auch jenseits dessen aufgrund verschiedener gutachterlicher Stellungnahmen Entwicklungen erfahren hatte, auf die die schließlich getroffene Festsetzung reagiert. Nach alledem hätte der Änderung der Festsetzung – wie regelmäßig – eine erneute Öffentlichkeitsbeteiligung vorausgehen müssen.

Unabhängig davon kann indes aus einem weiteren Grund nicht von einer Identität der Festsetzungen des Bebauungsplanes nach dem Satzungsbeschluss vom 7. Mai 2020 mit dem ersten Entwurf, der vom 15. April 2019 bis 17. Mai 2019 ausgelegen hat, gesprochen werden. Denn die Festsetzungen des Bebauungsplanes sind tatsächlich nicht mit der 1. Entwurfsfassung identisch. Die ausdrückliche Festsetzung der besonderen Zweckbestimmung der öffentlichen Straßenverkehrsflächen im Bereich des ZOB durch das Zusatzzeichen P (laut Legende definiert als öffentliche Parkfläche) war im ersten Offenlegungsexemplar nicht enthalten, während der letztlich beschlossene Bebauungsplan diese ausdrückliche Zweckbestimmung zeichnerisch festsetzt. Die nicht weiter eingegrenzte zeichnerische Festsetzung als „Öffentliche Straßenverkehrsfläche besonderer Zweckbestimmung“ hätte dabei planerisch - im Sinne der Antragstellerin - auch die (teilweise) Weiternutzung als ZOB ermöglicht; dass bereits seinerzeit eine Verlagerung des ZOB „komplett aus dem Geltungsbereich des Bebauungsplans … heraus an den O.-----wall " beabsichtigt war (S. 33/34 der Planbegründung), ändert an der fehlenden Identität der Festsetzungen nichts. Formal haben erst die Änderungen im 2. Planentwurf und nachfolgend im Bebauungsplan die Nutzung des nördlichen Plangebiets als ZOB selbst ausgeschlossen.

b) Vor diesem Hintergrund bedurfte es keiner Entscheidung, ob der Bebauungsplan auch deshalb an einem Verfahrensfehler leidet, weil die Antragsgegnerin nicht alle Stellungnahmen i. S. v. § 3 Abs. 2 BauGB ausgelegt hatte. Insoweit wird sie im Rahmen des avisierten Heilungsverfahrens indes gut beraten sein, dies mit Blick auf die Einwände des Antragstellers im vorliegenden Verfahren, die jedenfalls nicht als offensichtlich aus der Luft gegriffen erscheinen, noch einmal kritisch zu hinterfragen. In diesem Zusammenhang weist der Senat darauf hin, dass regelmäßig die nicht notwendige Offenlage eines Dokuments keinen relevanten Verfahrensfehler darstellen wird, das Unterlassen einer notwendigen Auslegung demgegenüber schon.

4. Ebenso bedarf es in der gegebenen Situation keiner Entscheidung, ob die Planung (bisher) materielle Mängel aufweist. Nicht ganz fernliegend erscheint indes auf erste Sicht, dass die bisherige Auseinandersetzung mit der Problematik der Verlegung des ZOB zu kurz greifen könnte. Aus den bisherigen Aufstellungsvorgängen ergibt sich möglicherweise nicht mit der gebotenen Tiefe, dass der pauschale Verweis auf ein anderes Planungsverfahren so ausreicht, nachdem bereits die hiesige Planung jedenfalls dem bisherigen ZOB die planungsrechtliche Grundlage entzieht und es möglicherweise ein Abwägungsdefizit begründen könnte, wenn ein Ersatzstandort seinerseits nicht hinreichend abgesichert bzw. geeignet wäre. In diesem Zusammenhang erscheint es mit Blick auf das Gebot planerischer Konfliktbewältigung namentlich nicht unproblematisch, dass der Bebauungsplan Nr. 1/29/174 „Busbahnhof“ ausweislich der Internetseite der Antragsgegnerin offenbar bis heute nicht bekanntgemacht worden und damit nicht in Kraft getreten ist.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Die gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbare Streitwertfestsetzung beruht auf§ 52 Abs. 1 GKG und orientiert sich an Nr. 8 a) des Streitwertkatalogs der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 23. Januar 2019 (BauR 2019, 610 f.).