Oberverwaltungsgericht NRW, 20 A 1710/17.PVL

Gründe

Am 10 September 2011 schlossen der Beteiligte zu 1. (Gesamtdienststelle) und der Beteiligte zu 3. (Gesamtpersonalrat) eine Dienstvereinbarung zur Einführung und Anwendung eines elektronischen Dienstplanprogramms mit integrierter Zeiterfassung (X/TIME) in den Einrichtungen des M. -Psychiatrieverbundes Westfalen und in den M. -Maßregelvollzugskliniken.

Nachdem Gespräche zwischen dem Antragsteller (Teilpersonalrat einer verselbständigten Teildienststelle) und dem Beteiligten zu 3. zur Handhabung der Arbeitszeiten und Dienstpläne bei dem Beteiligten zu 1. stattgefunden hatten, bat der Antragsteller die Beteiligte zu 2. (Einigungsstelle) um Anberaumung einer Sitzung, weil Regelungen zu den Dienstplänen erforderlich seien und eine Einigung nicht habe erzielt werden können.

Nach der Niederschrift über die Sitzung der Beteiligten zu 2. am 16. Dezember 2013 entschied diese mehrheitlich, dass sie für eine örtliche Regelung nicht zuständig sei. Ein förmlicher Beschluss befindet sich nicht in den Verwaltungsvorgängen und wurde den Beteiligten, soweit ersichtlich, auch nicht zugestellt.

Der Antragsteller hat am 31. Oktober 2014 das vorliegende personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Die Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen hat den Beteiligten zu 1. und die Beteiligte zu 2. an dem Verfahren beteiligt.

Der Antragsteller hat zur Begründung im Wesentlichen vorgetragen: Die Entscheidung der Beteiligten zu 2. sei aufzuheben. Die Regelungen zur Arbeitszeit unterlägen seiner Mitbestimmung. Der Gesamtpersonalrat habe insbesondere keine Kompetenz zum Abschluss einer Regelung zum "Holen aus dem Frei". § 70 Abs. 2 LPVG NRW begründe keine Zuständigkeit für den Abschluss einer Dienstvereinbarung, sondern setze eine solche voraus. Dem Gesamtpersonalrat komme nur eine Ersatzzuständigkeit zu.

Der Antragsteller hat beantragt,

festzustellen, dass der Beschluss der Beteiligten zu 2. vom 16. Dezember 2013 in dem Einigungsstellenverfahren gemäß § 66 Abs. 7 LPVG NRW zu den Arbeitszeitregelungen für den Bereich des pflegerischen/erzieherischen Dienstes im Schichtbetrieb der MRV-Kliniken T. I. und S. unwirksam ist.

Der Beteiligte zu 1. hat beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Er hat vorgetragen: Der Antragsteller sei bereits nicht antragsbefugt. Bei einer verselbständigten Teildienststelle sei der örtliche Personalrat nur zuständig, wenn dem dortigen Dienststellenleiter die Entscheidungskompetenz in einer beteiligungspflichtigen Angelegenheit zustehe. Hinsichtlich der Wahrnehmung von Interessen der Beschäftigten verschiedener Dienststellen sei der dafür gebildete Gesamtpersonalrat, der Beteiligte zu 3., zuständig. Dem Personalrat einer verselbständigten Teildienststelle fehle hingegen die Legitimation gegenüber dem Leiter der Gesamtdienststelle. Der richtige Beteiligte für eine Regelung auf der Ebene der Teildienststelle sei die Leitung der Teildienststelle.

Mit Beschluss vom 22. Juni 2017 hat die Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts den Antrag abgelehnt. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen ausgeführt: Dem Antragsteller fehle als Personalrat eines verselbständigten Dienststellenteils gegenüber dem Beteiligten zu 1. die erforderliche Antragsbefugnis. In Angelegenheiten, in denen der Leiter des verselbständigten Dienststellenteils nicht zur Entscheidung befugt sei, sei anstelle des bei der Teileinheit gebildeten Personalrats der Beteiligte zu 3. zu beteiligen. Die Dienstvereinbarung sei von der zuständigen Gesamtdienststelle abgeschlossen worden, so dass der Antragsteller gegenüber dem Beteiligten zu 1. insoweit nicht mitwirkungsbefugt sei. Wolle der Antragsteller ‑ ungeachtet der Zulässigkeit einer solchen Regelung ‑ auf der Ebene der Teildienststelle eine von der Dienstvereinbarung abweichende Vereinbarung zum "Holen aus dem Frei" abschließen, könne er seine darauf bezogenen Mitbestimmungsrechte nur gegenüber dem Leiter der Beteiligten zu 4. (verselbständigte Teildienststelle) geltend machen. Zur Anrufung der Einigungsstelle sei außerdem nur der Leiter der Gesamtdienststelle bzw. der Gesamtpersonalrat befugt.

Gegen diesen Beschluss hat der Antragsteller Beschwerde erhoben und in der mündlichen Anhörung am 27. Juni 2019 seinen erstinstanzlichen Antrag dahingehend neu gefasst, dass er beantragt,

festzustellen, dass er als Teilpersonalrat berechtigt ist, die Einigungsstelle bei von ihm beantragten Maßnahmen nach § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW anzurufen.

Der Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen hat dem Antrag mit Beschluss vom 27. Juni 2019 entsprochen.

Gegen diesen Beschluss haben der Beteiligte zu 1., die Beteiligte zu 2. und der bis dahin nicht am Verfahren beteiligte Beteiligte zu 3. die Nichtzulassungsbeschwerde erhoben. Das Bundesverwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 1. September 2020 ‑ 5 PB 19.19 ‑ die Beschwerden des Beteiligten zu 1. und der Beteiligten zu 2. verworfen. Zugleich hat es auf die Beschwerde des Beteiligten zu 3. den Beschluss des Fachsenats für Landespersonalvertretungssachen aufgehoben und die Sache zur erneuten Anhörung und Entscheidung zurückverwiesen. Zur Begründung hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt: Der Beteiligte zu 3. sei als Gesamtpersonalrat beim Beteiligten zu 1. unmittelbar in seiner personalvertretungsrechtlichen Stellung berührt und verfahrensfehlerhaft nicht beteiligt worden.

Der Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen hat vor der erneuten Anhörung zusätzlich die Beteiligte zu 4. am Verfahren beteiligt.

Ergänzend zu seinem erstinstanzlichen Vorbringen macht der Antragsteller im Wesentlichen geltend: Kern seines Begehrens sei eine Klärung der Frage, ob ihm als Teilpersonalrat die Befugnis zustehe, unmittelbar die Einigungsstelle anzurufen. In der Sache gehe es ihm um die Gestaltung einer Dienstvereinbarung zur Thematik Arbeitszeit, zu der auf Ebene der Teildienststelle keine einvernehmliche Regelung habe getroffen werden können. Mitbestimmungsrechte bestünden gemäß § 72 Abs. 4 Satz 1 Nrn. 1 und 2 LPVG NRW. Beim "Holen aus dem Frei" würde die Arbeitszeit des einzelnen Beschäftigten, der an diesem Tag frei gehabt hätte und nunmehr zur Arbeit herangezogen werde, neu festgelegt. Jegliche Beanspruchung über die vertraglich vereinbarte oder kollektiv festgelegte tägliche oder wöchentliche Arbeitszeit hinaus unterliege seiner Mitbestimmung. Das Mitbestimmungsrecht sei nicht durch die Dienstvereinbarung zur Einführung und Anwendung eines elektronischen Dienstplanprogrammes mit integrierter Zeiterfassung (X/Time) ausgeschlossen.

Der Antragsteller beantragt,

den angegriffenen Beschluss zu ändern und dem neu gefassten erstinstanzlichen Antrag zu entsprechen.

Die Beteiligten beantragen (sinngemäß),

die Beschwerde zurückzuweisen.

Die Beteiligte zu 1. und 4. machen im Wesentlichen geltend: Der Antrag sei unzulässig. Der Antragsteller sei nicht antragsbefugt, der Rechtsweg sei nicht eröffnet und auch das Rechtsschutzbedürfnis für den Antrag sei nicht gegeben. Es sei auch nicht ersichtlich, wo und nach welchen Regelungen eine eigene Einigungsstelle zusätzlich zu bilden sei. Im Übrigen sei der Antrag auch unbegründet.

Die Beteiligten zu 2 und 3. tragen vor: Die nach § 52 LPVG NRW vorgesehene Wahrnehmung der Aufgaben eines Hauptpersonalrats könne nur bedeuten, dass im Fall der Nichteinigung zwischen Teildienststelle und dem dort gegründeten Personalrat ein Stufenverfahren durchzuführen sei. Nur diese Regelung passe auch zu § 67 Abs. 8 LPVG NRW. Nach § 67 Abs. 8 LPVG NW nehme der Gesamtpersonalrat die Befugnisse nach Abs. 1 Satz 3 und 4 und Abs. 3 wahr, unter anderem die Benennung der Beisitzer und die Einigung über den Vorsitzenden. Daraus werde deutlich, dass die Einigungsstelle bei der Gesamtdienststelle und beim Gesamtpersonalrat zu bilden sei. Dies ergebe sich auch aus dem in der LPVG-Novelle 2011 in § 52 LPVG NW eingefügten Satz 2. Ziel dieser Regelung des Gesetzgebers sei es, den Gesamtpersonalrat die Funktion einer Stufenvertretung zuzuweisen. Anders könne dieser Satz nicht interpretiert werden. Die Dienstvereinbarung zur Einführung und Anwendung eines elektronischen Dienstplanprogrammes mit integrierter Zeiterfassung (X/Time) gelte nach § 1 (Geltungsbereich) für die Beteiligte zu 4. als Maßregelvollzugsklinik. In § 3 Abs. II. und III. der Dienstvereinbarung sei bestimmt, welche Angelegenheiten für den Einsatz des Dienstplanprogrammes auf örtlicher Ebene zu regeln seien. Das im vorliegenden Verfahren wohl streitige "Holen aus dem Frei" sei in § 3 nicht genannt, sodass eine Regelungsbefugnis des Antragstellers nicht bestehen dürfte. In § 8 Abs. 2 der Anlage 6 zur Dienstvereinbarung, die gemäß § 8 der Dienstvereinbarung Bestandteil der Dienstvereinbarung sei, sei geregelt, dass die geleisteten Stunden als Überstunden gelten, wenn Beschäftigte aus dem "Frei" geholt würden. Weitere Regelungen zu dieser Thematik seien nicht ersichtlich.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

II.

Über die Beschwerde des Antragstellers kann aufgrund des Einverständnisses der Verfahrensbeteiligten ohne mündliche Anhörung entschieden werden (§ 79 Abs. 2 LPVG NRW i. V. m. §§ 90 Abs. 2, 83 Abs. 4 Satz 3 ArbGG).

Die Beschwerde hat Erfolg.

Dabei kann dahinstehen, ob das Vorbringen des Beteiligten zu 1. und der Beteiligte zu 2., das diese nach der zurückverweisenden Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. September 2020 in das Verfahren eingebracht haben, zu berücksichtigen ist, obwohl deren gegen den Beschluss des Fachsenats für Landespersonalvertretungssachen vom 27. Juni 2019 gerichteten Anträge auf Zulassung der Rechtsbeschwerde vom Bundesverwaltungsgericht verworfen worden sind. Denn auch unter Berücksichtigung dieses Vorbringen ist die Beschwerde begründet.

Der Antrag ist zulässig.

Die nach Zurückverweisung der Sache erhobenen Einwände der Beteiligten zu 1. und 4. gegen die Zulässigkeit des Antrags sind unzutreffend.

Auszugehen ist davon, dass die grundsätzlich zwischen den Verfahrensbeteiligten streitige Frage, ob der Antragsteller als Teilpersonalrat berechtigt ist, die Einigungsstelle bei von ihm beantragten Maßnahmen nach § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW anzurufen, eine Frage der Zuständigkeit der Personalvertretung gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 3 LPVG NRW darstellt, über die der Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen zu entscheiden hat. Die Vorschrift gewährleistet einen umfassenden und effektiven Rechtsschutz und erfasst praktisch alle Streitigkeiten über die Aufgaben und Befugnisse der Personalvertretungen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Oktober 2000 - 6 P 11.99 -, juris, Rn. 21.

Der im Beschwerdeverfahren gestellte Antrag ist entgegen der Annahme der Beteiligten zu 1. und 4. als Feststellungsantrag gemäß § 256 Abs. 1 ZPO zulässig.

Es handelt sich nicht, wie sie meinen, um einen sogenannten Globalantrag. Ein solcher Feststellungsantrag ist dadurch gekennzeichnet, dass er mehrere Einzelfälle umfasst. Mit einem Globalantrag will ein Antragsteller losgelöst von einem konkreten Sachverhalt, der den Anlass des Streites bot, für alle denkbaren oder eine Vielzahl von Fallgestaltungen festgestellt wissen, dass ihm ein Beteiligungsrecht nach einer bestimmten Vorschrift zusteht. Globalanträge können dementsprechend unabhängig von einem konkreten Streitfall darauf gerichtet sein, ein Mitbestimmungs- oder sonstiges Beteiligungsrecht für eine bestimmte Gruppe von Fällen in allgemeingültiger Weise zu klären.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Februar 2018 - 5 P 7.16 -, juris, Rn. 15.

Darum geht es hier nicht. Das vom Antragsteller verfolgte Begehren ist nicht auf die Klärung der Frage gerichtet, ob ein bestimmtes Beteiligungsrecht in einer Vielzahl von Fallgestaltungen besteht. Er will nach seinem im Beschwerdeverfahren ausdrücklich gestellten Antrag vielmehr grundsätzlich die zwischen den Verfahrensbeteiligten streitige Frage geklärt haben, ob er als Teilpersonalrat berechtigt ist, die Einigungsstelle bei von ihm beantragten Maßnahmen nach § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW anzurufen.

Dieser Antrag ist zulässig. Es ist einem Antragsteller grundsätzlich nicht verwehrt, einen vom anlassgebenden konkreten Vorgang losgelösten Antrag zu einer Rechtsfrage zu stellen. Dies gilt aber in der Regel nur für Rechtsfragen, die hinter dem anlassgebenden Vorgang stehen, die dem konkreten Vorgang zugrunde liegen oder durch den konkreten Anlass als entscheidungserheblich aufgeworfen werden. Im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren sind danach allein verallgemeinerungsfähige Rechtsfragen zu klären, die sich an dem konkreten Vorgang ausrichten, durch ihn ausgelöst und auch begrenzt werden. Denn es ist nicht Aufgabe der in diesem Verfahren zur Entscheidung berufenen Verwaltungsgerichte, Gutachten zu abstrakten Rechtsfragen zu erstatten, die sich auf Sachverhalte beziehen, die zwar in einem weiteren inhaltlichen Zusammenhang mit dem anlassgebenden Vorgang stehen, aber doch über die durch ihn ausgelöste Streitfrage hinausgehen, indem sie neue, bisher nicht entscheidungserhebliche Rechtsfragen aufwerfen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. März 1999 - 6 P 10.97 -, juris, Rn. 25.

Ein solches Feststellungsbegehren kann sowohl isoliert, etwa weil der konkrete Vorgang nicht mehr verfolgt werden soll, als auch in objektiver Antragshäufung mit einem Antrag zum konkreten Vorgang zulässig sein. Ein auf die strittige Rechtsfrage bezogener und vom konkreten Fall losgelöster Feststellungsantrag ist dabei nicht erst dann zulässig, wenn sich der streitauslösende Vorgang bereits erledigt hat, dieser also keine rechtlichen Wirkungen mehr zeitigt.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Juni 1993 - 6 P 3.92 ‑, juris, Rn. 16.

Der Antragsteller hat diesen Anforderungen Rechnung getragen und seinen Antrag im Beschwerdeverfahren auf die verallgemeinerungsfähige und streitige Rechtsfrage umgestellt, ob er als Teilpersonalrat ‑ und nicht der Beteiligte zu 3. als Gesamtpersonalrat ‑ berechtigt ist, die Einigungsstelle bei von ihm ‑ dem Antragsteller ‑ beantragten Maßnahmen nach § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW anzurufen.

Der Antrag ist auch hinreichend bestimmt im Sinne von § 253 Abs. 2 Nr. 2 ZPO, weil es, wenn ihm in dieser Allgemeinheit stattgegeben wird, nicht zu Unklarheiten über die Reichweite der gerichtlichen Feststellung kommen kann. Soweit die Beteiligten zu 1. und 4. Fallgestaltungen konstruieren, in denen die Anrufung der Einigungsstelle nicht möglich ist, weil ein Mitbestimmungsrecht oder ein Initiativantrag des Personalrats (der Teildienststelle) nach dem Gesetz ausgeschlossen ist, gehen die Ausführungen ins Leere. Der Antrag bezieht sich bei verständiger Würdigung des Begehrens des Antragstellers auf die grundsätzliche Frage, ob der Antragsteller als Personalrat der Teildienststelle oder der Beteiligte zu 3. als Gesamtpersonalrat in seiner nach Ansicht der Beteiligten zu 1. und 4. bestehenden Eigenschaft als Stufenvertretung antragsberechtigt im Sinne des § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG ist.

Diesem Begehren fehlt es weder am Feststellungsinteresse noch am Rechtsschutzbedürfnis. Die Beteiligten bestreiten durchweg auch im anhängigen Verfahren, dass dem Antragsteller das geltend gemachte Recht zusteht, sodass eine sogenannte übergreifende Wiederholungsgefahr

- vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Juni 1993 - 6 P 3.92 -, Rn. 17 -

gegeben ist. Durch die Entscheidung über den Feststellungsantrag kann der Streit der Verfahrensbeteiligten auch insgesamt beseitigt werden kann. Entgegen der Auffassung der Beteiligten kann durch die Entscheidung auch Rechtsfrieden geschaffen wird. Die Rechtskraft kann weitere gerichtliche Auseinandersetzungen über die zwischen den Verfahrensbeteiligten strittigen Fragen um denselben Fragenkomplex ausschließen.

Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 3. April 2017 ‑ 20 A 598/16.PVL -, juris, Rn. 38 ff.

Es geht ersichtlich auch nicht nur um Vorfragen eines Anspruchs, wie die Beteiligten vortragen. Bloße Elemente oder Vorfragen eines Rechtsverhältnisses können ebenso wie von einem konkreten Fall losgelöste Rechtsfragen nicht Gegenstand eines Feststellungsantrags sein. Das liefe auf die Erstellung eines Rechtsgutachtens hinaus, was den Gerichten verwehrt ist. Die streitige Befugnis des Antragstellers, die Einigungsstelle gemäß § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW anzurufen, stellt jedoch ein konkretes Rechtsverhältnis und nicht lediglich eine Vorfrage dar.

Der Antragsteller ist auch antragsbefugt. Im Beschlussverfahren antragsbefugt ist derjenige, der eine personalvertretungsrechtliche Rechtsposition innehat, deren Inhalt und Umfang er gerichtlich klären lassen und deren Beeinträchtigung er gerichtlich abwehren kann.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Oktober 2000 - 6 P 11.99 -, juris, Rn. 22.

Diese Voraussetzungen liegen vor, wie sich aus den nachfolgenden Gründen ergibt.

Die (unzutreffende) Auffassung der Beteiligten, das LPVG NRW lasse die Bildung von weiteren Einigungsstellen bei verselbständigten Teildienststellen nicht zu, stellt die Zulässigkeit des Antrags unter keinem Gesichtspunkt in Frage.

Soweit sich die Beteiligten zu 1. und 4. (unter verschiedenen Aspekten auch unter Bezugnahme auf die Rn. 19 f. des Beschlusses des Bundesverwaltungsgerichtes vom 1. September 2020 ‑ 5 PB 19.19 ‑) dazu verhalten, dass der Antragsteller den Abschluss einer Dienstvereinbarung mit der Beteiligten zu 4. begehre, gehen ihre Einwände schon deshalb ins Leere, weil der Antrag von dem konkreten Fall gelöst ist und eine abstrakte Frage zum Gegenstand hat. Auf die von den Beteiligten zu 1. und 4. vermisste Klarstellung, auf welches konkrete Mitbestimmungsrecht sich der Antragsteller beziehe, kommt es angesichts der von dem konkreten Vorgang losgelösten Antragstellung nicht an.

Auch die Ausführungen der Beteiligten zu 1. und 4. zu einer isolierten Anrufung der Einigungsstelle liegen neben der Sache. Darauf ist das Begehren des Antragstellers weder ausdrücklich noch sinngemäß gerichtet.

Der im Beschwerdeverfahren neu gefasste Antrag ist auch begründet.

Dazu hat der Fachsenat für Landespersonalvertretungssachten bereits in seinem Beschluss vom 27. Juni 2019 im Einzelnen ausgeführt:

"Der Antragsteller ist als Teilpersonalrat berechtigt, die Einigungsstelle bei von ihm beantragten Maßnahmen nach § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW anzurufen.

Nach § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW entscheidet auf Antrag der Personalvertretung die Einigungsstelle, wenn sich bei den vom Personalrat beantragten Maßnahmen, die nach § 72 Abs. 2 bis 4 seiner Mitbestimmung unterliegen, zwischen der Dienststelle (§ 1 Abs. 2 Halbsatz 2 und Abs. 3) und der dort bestehenden zuständigen Personalvertretung keine Einigung ergibt. Aus dieser Bestimmung folgt ein dem Antragsteller als Teilpersonalrat zustehendes eigenständiges Recht, bei von ihm beantragten Maßnahmen die Einigungsstelle anzurufen.

Dieses schon aus dem Wortlaut der Norm folgende Ergebnis wird auch der grundsätzlichen Aufgaben- und Zuständigkeitsverteilung zwischen Teil- und Gesamtpersonalrat nach dem LPVG NRW sowie dem Verwaltungsaufbau des Beteiligten zu 1. gerecht und findet auch in der Gesetzgebungshistorie seine Bestätigung.

Die Landschaftsverbände sind nicht Teil eines vertikal gegliederten Verwaltungsaufbaus, sondern als Gemeindeverbände nach § 2 der Landschaftsverbandsordnung für das Land NRW eigenständige öffentlich-rechtliche Körperschaften mit dem Recht der Selbstverwaltung durch ihre gewählten Organe. Daran ändert sich nichts, wenn ‑ wie hier ‑ innerhalb eines Landschaftsverbandes Nebenstellen oder Teile der Dienststelle auf der Grundlage von § 1 Abs. 3 LPVG NRW verselbständigt und deshalb in den verselbständigten Nebenstellen oder Teildienststellen Teilpersonalräte gebildet worden sind. Die Verselbständigung von Nebenstellen oder Dienststellenteilen führt nicht zum Vorliegen einer mehrstufigen Verwaltung, da die Gesamtdienststelle für die verselbständigten Nebenstellen und Teildienststellen keine im Verwaltungsaufbau übergeordnete Stelle darstellt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Januar 2013 ‑ 20 A 298/12.PVL ‑, juris, Rn. 29 f.

In einer Dienststelle, in der Nebenstellen oder Teile der Dienststelle verselbständigt worden sind, stehen der Gesamtpersonalrat, die für die verselbständigten Nebenstellen und Teildienststellen gebildeten Teilpersonalräte und ‑ sofern nicht sämtliche Teile der Dienststelle verselbständigt wurden ‑ der für den nicht verselbständigten Teil der Gesamtdienststelle bestehende Stammpersonalrat selbständig im Sinne einer horizontalen Gliederung nebeneinander. Jede Personalvertretung ist für die Angelegenheiten zu beteiligen, für die gerade ihr ein Beteiligungsrecht zusteht. Ein Über- und Unterordnungsverhältnis zwischen dem Gesamtpersonalrat auf der einen Seite und den Teilpersonalräten und dem Stammpersonalrat auf der anderen Seite besteht nicht.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Januar 2013 ‑ 20 A 298/12.PVL ‑, juris, Rn. 45.

Daraus erschließt sich, dass dem einzelnen Teil-/Stamm-/Gesamtpersonalrat jeweils selbständig das Recht zusteht, bei von ihm beantragten Maßnahmen nach § 72 Abs. 2 bis 4 LPVG NRW unmittelbar die Einigungsstelle anzurufen.

Dabei bietet die bei dem Beteiligten zu 1. bestehende tatsächliche Situation Anlass zu dem Hinweis, dass es sich bei der "Einigungsstelle" nicht um die auf der Ebene des Gesamtpersonalrats gebildete Beteiligte zu 2. handelt, sondern um eine für die Teildienststelle zusätzlich zu bildende Einigungsstelle.

Vgl. zu diesem sich aus § 67 Abs. 8 LPVG NRW ergebenden Erfordernis der Bildung mehrerer Einigungsstellen Cecior/Vallendar/Lechtermann/ Klein, Personalvertretungsrecht NRW, § 67 Rn. 222.

Soweit der Fachsenat zu § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW in der bis zur LPVG-Novelle 2007 (GV. NRW. 2007 S. 394) geltenden Fassung ‑ im Folgenden: LPVG NRW a. F. ‑ noch die Auffassung vertreten hat, dass auf Seiten der Personalvertretung vor Anrufung der Einigungsstelle ein Zuständigkeitswechsel vom Einzelpersonalrat auf den Gesamtpersonalrat stattfinde, ist hieran für die nunmehr geltende Fassung dieser Bestimmung nicht mehr festzuhalten.

Der Fachsenat hatte die Regelung in ihrer früheren Fassung dahin ausgelegt, dass auch in Fällen, in denen die Sachkompetenz für bestimmte Angelegenheiten beim Teildienststellenleiter einer Kommunalverwaltung liege, vor Anrufung der Einigungsstelle ein Zuständigkeitsübergang auf den Gesamtdienststellenleiter zu erfolgen habe. Aus dem das Personalvertretungsrecht prägenden Prinzip der Partnerschaft folge dann weiter, dass dementsprechend der Gesamtpersonalrat für das Einigungsstellenverfahren zuständig sei.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Januar 2003 ‑ 1 A 1148/00.PVL ‑, juris, Rn. 24.

Zur Begründung hat er im Wesentlichen darauf abgestellt, dass § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW a. F. bei dem Begriff des Leiters der Dienststelle in einem Klammerzusatz ausschließlich § 1 Abs. 2 Halbsatz 2 LPVG NRW a. F. (wortgleich mit § 1 Abs. 2 Halbsatz 2 LPVG NRW) und nicht auch § 1 Abs. 3 LPVG NRW a. F. (wortgleich mit § 1 Abs. 3 LPVG NRW) in Bezug genommen habe. Dadurch werde klargestellt, dass § 66 Abs. 7 Satz 1 Buchst. b an dieser Stelle als Leiter der Dienststelle nur denjenigen der Gesamtdienststelle meine, und zwar unabhängig davon, ob es etwa in der betreffenden Kommune tatsächlich verselbständigte Teildienststellen im Sinne des § 1 Abs. 3 LPVG NRW a. F. gebe und ob mit der örtlichen Personalvertretung um eine Angelegenheit gestritten werde, welche der Sache nach in den Zuständigkeitsbereich und die Entscheidungskompetenz eines bestimmten Teildienststellenleiters unter Einschluss des Leiters der Stammdienststelle falle. Würde der besagte Klammerzusatz bei der Auslegung des § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW a. F. hinweggedacht, wäre bezogen auf Fälle des § 1 Abs. 3 LPVG NRW a. F. wohl Raum für die Auffassung, als Leiter der Dienststelle auch einen Teildienststellenleiter zu begreifen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Januar 2003 ‑ 1 A 1148/00.PVL ‑, juris, Rn. 15 ff.

Der Gesetzgeber hat in Kenntnis dieser Rechtsprechung mit der LPVG-Novelle 2007 den besagten Klammerzusatz um die Regelung des § 1 Abs. 3 LPVG NRW ergänzt, was nach den vorstehenden Ausführungen gerade mit Blick darauf, dass die Klammerzusätze im ersten und im zweiten Teil des Satzes 1 von § 66 Abs. 7 LPVG NRW nunmehr unterschiedlich ausgestaltet sind, nicht anders verstanden werden kann, als dass nach dem Willen des Gesetzgebers auch auf der Ebene der Teildienststelle bzw. der Nebenstelle der Teilpersonalrat als "die der Dienststelle nach § 1 Abs. 3 zugeordnete Personalvertretung" die Einigungsstelle (unmittelbar) anrufen kann.

Vgl. Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, a. a. O., § 66 Rn. 418.

Bestätigt wird dieses Ergebnis durch die Regelung des § 67 Abs. 8 LPVG NRW, wonach unter anderem der Gesamtpersonalrat (nur) die Befugnisse der Personalvertretung nach Abs. 1 Satz 3 und 4 sowie Abs. 3 in Bezug auf die Benennung der Mitglieder der Einigungsstelle wahrnimmt. Daraus wird deutlich, dass das dem Teilpersonalrat zustehende Recht, unmittelbar die Einigungsstelle anzurufen, unberührt bleibt.

Schließlich folgt auch aus § 52 Satz 2 LPVG NRW entgegen der Annahme des Beteiligten zu 1. keine andere Bewertung. § 52 Satz 1 LPVG NRW bestimmt lediglich, dass unter anderem in den Fällen des § 1 Abs. 3 LPVG NRW neben den einzelnen Personalräten bei den durch die oberste Dienstbehörde für selbständig erklärten Teildienststellen ein Gesamtpersonalrat zu errichten ist. Folgerungen für Zuständigkeiten des Gesamtpersonalrats ergeben sich daraus aber nicht.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Januar 2003 ‑ 1 A 1148/00.PVL ‑, juris, Rn. 5, zu § 52 LPVG NRW in der zum damaligen Zeitpunkt geltenden Fassung.

Soweit nach dem mit der LPVG-Novelle 2011 (GV. NRW. 2011 S. 348) neu eingefügten Satz 2 die Gesamtpersonalräte der Landschaftsverbände, des Landesbetriebs Straßenbau und der Bau- und Liegenschaftsbetriebs NRW die Aufgaben des Hauptpersonalrats wahrnehmen, lässt sich hieraus nichts für die hier streitige Frage herleiten, welcher Personalrat zur Anrufung der Einigungsstelle berechtigt ist. Insbesondere lässt sich dieser Regelung nicht entnehmen, dass für die Landschaftsverbände, den Landesbetrieb Straßenbau sowie den Bau- und Liegenschaftsbetriebs NRW die Teilpersonalräte und der Gesamtpersonalrat in einem Stufenverhältnis zueinanderstehen. Die Einfügung dieser Vorschrift geht vielmehr ursprünglich auf die Erwägung zurück, in den genannten Landesbetrieben die Möglichkeit zu eröffnen, während der Eingliederungsphase eine fachrichtungsbezogene Personalvertretung auch auf der Ebene der obersten Landesbehörde einzurichten, und dazu für eine Übergangszeit dem jeweiligen Gesamtpersonalrat die Doppelfunktion zuzuweisen, Aufgaben auf der Zentralebene und auch auf der Ebene des Ministeriums wahrzunehmen.

Vgl. LT-Drucks. 13/189, S. 17, und 13/4580, S. 5.

Vergleichbares sollte für die Landschaftsverbände gelten.

Vgl. LT-Drucks. 15/2218, S. 57.

Angesichts dieser Gesetzeshistorie bietet die Vorschrift keinen Anhalt für die Annahme, dass im Bereich der Landschaftsverbände die einzelnen Teilpersonalräte in einem Stufenverhältnis zu dem dort gebildeten Gesamtpersonalrat stehen."

Das Vorbringen der Beteiligten nach Zurückverweisung der Sache bietet keinen Anlass für eine andere Bewertung.

Der Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen hält an seiner Einschätzung fest, dass die mit der LPVG-Novelle 2007 eingefügten Ergänzungen des § 66 Abs. 7 LPVG so zu verstehen sind, dass auf der Ebene der Teildienststelle bzw. der Nebenstelle der Teilpersonalrat als "die der Dienststelle nach § 1 Abs. 3 zugeordnete Personalvertretung" die Einigungsstelle (unmittelbar) anrufen kann.

Das folgt unmissverständlich aus der Begründung des Gesetzentwurfs, mit Blick auf eine im kommunalen Bereich aufgetretene Rechtsunsicherheit werde klargestellt, dass der Gesamtpersonalrat keine Stufenvertretung sei.

Vgl. LT-Drucks. 14/4239, S. 95.

Es drängt sich daher weiterhin auf, dass der Gesetzgeber den besagten ersten Klammerzusatz deshalb um den Hinweis auf § 1 Abs. 3 LPVG NRW ergänzt hat, weil der Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen in dem bereits zitierten Beschluss vom 30. Januar 2003 - 1 A 1148/00.PVL -, juris, Rn. 18, deutlich gemacht hatte, dass der Gesetzgeber bei der Fassung des § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW für die hier interessierenden Fälle des § 1 Abs. 3 LPVG NRW keine ausdrückliche oder sonst wünschenswert klare Regelung der Beteiligungszuständigkeiten auf Seiten des Personalrats ‑ namentlich im Verhältnis des Gesamtpersonalrats zu den Teilpersonalräten ‑ betreffend das Verfahren vor Anrufung der Einigungsstelle geschaffen habe. Der Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen hatte ausgeführt, dass darin eine unbewusste "echte" Gesetzeslücke gesehen werden könne. Der Wortlaut des § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW und insbesondere auch die entsprechende Begründung des Gesetzgebers, die Gesamtdienststelle sei keine Stufenvertretung, sprechen somit entscheidend dafür, dass bei einer von der Personalvertretung beabsichtigten Maßnahme die der Dienststelle nach § 1 Abs. 2 Halbs. 2 und Abs. 3 LPVG NRW jeweils zugeordnete Personalvertretung die Einigungsstelle anrufen kann.

Der Einwand, der Klammerzusatz sei lediglich im ersten Teil und gerade nicht im zweiten Teil von § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW eingefügt worden, führt zu keiner vom Wortlaut, dem Willen des Gesetzgebers und der Gesetzeshistorie abweichenden Bewertung. Die Beteiligten zu 1. und 4. meinen: Der Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen habe übersehen, dass der Begriff der "dort bestehenden zuständigen Personalvertretung" in § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW nur in "seiner systematischen Verknüpfung" mit dem in der Norm verwendeten Begriff der "Dienststelle" möglich sei. Der Klammerzusatz nach dem Begriff der "Dienststelle" im zweiten Teil des Satzes nehme weiterhin ausschließlich auf § 1 Abs. 2 Halbs. 2 LPVG NRW und nicht auch auf § 1 Abs. 3 LPVG NRW Bezug. So werde klargestellt, dass in § 66 Abs. 7 Satz 1 Buchst. b LPVG NRW nur die Gesamtdienststelle gemeint sein könne. Da sich die Befugnis zur Anrufung der Einigungsstelle für die Leitung der Dienststelle allein aus dem zweiten Teil des genannten Satzes ergebe, müsse sich auch die Beantwortung der Frage, welcher Personalrat berechtigt sei, die Einigungsstelle anzurufen, allein aus diesem Satzteil ergeben.

Dieses Verständnis überzeugt nicht und ist offensichtlich maßgeblich von dem gewünschten Ergebnis geprägt. Nach dem Wortlaut des § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW entscheidet die Einigungsstelle, wenn sich zwischen der Dienststelle gemäß § 1 Abs. 2 Halbs. 2 LPVG NRW und ‑ seit der LPVG-Novelle 2007 ‑ auch gemäß § 1 Abs. 3 LPVG NRW, also auch der Teildienststelle, und der "dort bestehenden zuständigen Personalvertretung" keine Einigung ergibt. Während das Gesetz das Antragsrecht der Dienststelle durch den - ebenfalls mit der LPVG-Novelle 2007 eingeführten - abweichenden Klammerzusatz im zweiten Satzteil ausdrücklich auf die Gesamtdienstelle beschränkt, spricht es im Übrigen von einem Antrag "der Personalvertretung", womit mangels anderer Anhaltspunkte und nach den vorstehenden Erwägungen nur die zuvor genannte Personalvertretung, in diesem Fall also der Teilpersonalrat, gemeint sein kann.

Die Auffassung der Beteiligten, dass der Gesetzgeber die Regelungen zur Einigungsstelle und zum Einigungsstellenverfahren in § 67 LPVG NRW neu gefasst hätte, wenn er tatsächlich das Prinzip, dass Einigungsstellenverfahren nur auf Ebene der obersten Dienststelle durchzuführen seien, hätte ändern wollen, ist demgegenüber eine durch nichts belegte Spekulation.

Eine systematische Auslegung ergibt, wie der Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen in seinem Beschluss vom 27. Juni 2019 ebenfalls bereits ausgeführt hatte, entgegen der Annahme der Beteiligten nichts Anderes. Vielmehr wird das hier vertretene Ergebnis durch die Regelung des § 67 Abs. 8 LPVG NRW bestätigt, wonach unter anderem der Gesamtpersonalrat (nur) die Befugnisse der Personalvertretung nach Abs. 1 Satz 3 und 4 sowie Abs. 3 dieser Bestimmung in Bezug auf die Benennung der Mitglieder der Einigungsstelle wahrnimmt. Daraus wird deutlich, dass der Gesetzgeber die Befugnis nach § 66 Abs. 7 LPVG NRW, nämlich das Recht, unmittelbar die Einigungsstelle anzurufen, gerade nicht dem Gesamtpersonalrat zuerkannt hat.

Soweit die Beteiligten meinen, aus der Befugnis zur Benennung der Mitglieder Einigungsstelle gemäß § 67 Abs. 8 LPVG NRW folge auch das Recht zu der das Verfahren auslösenden Anrufung der Einigungsstelle, bleiben sie auch hierfür eine nachvollziehbare Begründung schuldig. In Anbetracht der unterschiedlichen Regelungsgegenstände von § 66 Abs. 7 LPVG NRW und § 67 Abs. 8 LPVG NRW ist ein solches Verständnis fernliegend.

§ 78 Abs. 1 LPVG NRW, auf den die Beteiligten zu 1. und 4. ergänzend verweisen, bestimmt, dass in Angelegenheiten, in denen die Dienststelle nicht zur Entscheidung befugt ist, anstelle des Personalrats die bei der zuständigen übergeordneten Dienststelle gebildete Stufenvertretung zu beteiligen ist. Nach Abs. 4 dieser Bestimmung gilt dies entsprechend für die Verteilung der Zuständigkeit zwischen Personalrat und Gesamtpersonalrat. Auch diese Regelung steht in einem anderen Zusammenhang und gibt nichts für die zur Entscheidung gestellte Frage her.

Schließlich folgt auch aus § 52 Satz 2 LPVG NRW entgegen der Annahme der Beteiligten keine andere Bewertung. Insbesondere handelt es sich nicht, wie die Beteiligten zu 1. und 4. meinen, um eine speziellere Regelung, die § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW vorgehen könnte.

Wie bereits ausgeführt, bestimmt § 52 Satz 1 LPVG NRW lediglich, dass unter anderem in den Fällen des § 1 Abs. 3 LPVG NRW neben den einzelnen Personalräten bei den durch die oberste Dienstbehörde für selbständig erklärten Teildienststellen ein Gesamtpersonalrat zu errichten ist. Folgerungen für Zuständigkeiten des Gesamtpersonalrats ergeben sich daraus nicht. Dass § 52 Satz 2 LPVG NRW das Recht, die Einigungsstelle anzurufen, regeln und es sich insoweit um eine gegenüber § 66 Abs. 7 LPVG NRW speziellere Vorschrift handeln könnte, ist schlechterdings nicht nachvollziehbar.

Der Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen hat bei seiner Entscheidung vom 27. Juni 2019 auch nicht ‑ wie die Beteiligten zu 1. und 4 unterstellt haben ‑ übersehen, dass § 52 Satz 2 LPVG NRW erst durch die LPVG-Novelle 2011 eingefügt worden ist. Dies ergibt sich schon aus dem in dem Beschluss enthaltenen Verweis des Fachsenats für Landespersonalvertretungssachen auf die LT-Drucks. 15/2218 ergibt.

Den Beteiligten zu 1. und 4 gerät zudem aus dem Blick, dass § 52 Satz 2 LPVG in einem anderen Zusammenhang steht. Entgegen ihrer Darstellung bietet auch die Gesetzeshistorie keinen Anhalt für die Annahme, dass im Bereich der Landschaftsverbände die einzelnen Teilpersonalräte in einem Stufenverhältnis zu dem dort gebildeten Gesamtpersonalrat stehen. Es ist gerade nicht so, dass ‑ wie vorgetragen ‑ § 52 Satz 2 LPVG NRW "ganz konkret" die Stellung und die Aufgaben der Gesamtpersonalräte im personalvertretungsrechtlichen Gefüge der Landschaftsverbände so umfassend regelt, wie es die Beteiligten zu 1. und 4. meinen.

Ohne Erfolg berufen sich die Beteiligten zu 1. und 4. auf Schreiben von Gesamtpersonalratsmitgliedern an Fraktionen im Landtag und an Landtagsabgeordnete im Zusammenhang mit dem Gesetzgebungsverfahren zur LPVG-Novelle 2011. Diese enthielten die Forderung, der Gesetzgeber möge klarstellen, dass bei den Landschaftsverbänden die Gesamtpersonalräte gleichzeitig auch die Stufenvertretung darstellen. Wie bereits ausgeführt, hatte der Gesetzgeber mit der Änderung des § 66 Abs. 7 LPVG NRW im Rahmen der LPVG-Novelle 2007 das Gegenteil gewollt und auch in der gesetzlichen Regelung zum Ausdruck gebracht. Aus der von den Beteiligten angeführten Begründung des Gesetzentwurfs zur LPVG-Novelle 2011 (LT-Drucks. 15/2218), die der Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen bereits ausgewertet hatte, ergibt sich gerade nicht, dass die Forderung der Gesamtpersonalräte mit der LPVG-Novelle 2011 umgesetzt worden wäre. Insoweit wäre auch eine (erneute) Änderung des § 66 Abs. 7 LPVG NRW zu erwarten und erforderlich gewesen, falls der Gesetzgeber ihrem Anliegen hätte Rechnung tragen wollen. Der aufgeworfenen Frage, welche inhaltliche Bedeutung § 52 Satz 2 LPVG NRW haben soll, braucht der Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen nach diesem Befund nicht weiter nachzugehen.

Schließlich sei im Hinblick auf die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts unter Rn. 21 seines Beschlusses vom 1. September 2020 ‑ 5 PB 19.19 ‑, es sei nicht ohne Weiteres ersichtlich, wo und nach welchen Regelungen eine eigene Einigungsstelle für die Teildienststelle zusätzlich zu bilden sei, angemerkt, dass nach den einschlägigen Bestimmungen des nordrhein-westfälischen Landespersonalvertretungsrechts ‑ wie dargelegt ‑ in den Fällen des § 66 Abs. 7 LPVG NRW auch bei verselbständigten Teildienststellen ein Einigungsstellenverfahren durchzuführen ist. Die maßgebliche Regelung für die jeweils zu bildende Einigungsstelle ist § 67 LPVG NRW, auf die § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW Bezug nimmt. Es ist nicht ersichtlich, aus welchem Grund diese Regelung auf der Ebene der Teildienststelle keine Anwendung finden sollte. Vielmehr wird deren Anwendbarkeit durch die Vorschrift des § 67 Abs. 8 LPVG NRW bestätigt. Dort ist vorgesehen, dass für den Fall, dass bei der obersten Dienstbehörde ein Hauptpersonalrat oder ein Gesamtpersonalrat besteht, dieser die Befugnisse der Personalvertretung nach § 67 Abs. 1 Satz 3 und 4 sowie Abs. 3 wahrnimmt. Das bedeutet für die ‑ wie dargestellt ‑ einstufig aufgebauten Landschaftsverbände im Land Nordrhein-Westfalen, dass dem dort bestehenden Gesamtpersonalrat die aus § 67 Abs. 1 Satz 3 und 4 sowie Abs. 3 LPVG NRW folgenden Befugnisse im Zusammenhang mit der Benennung der Mitglieder der Einigungsstelle zustehen. Dieser Regelung hätte es nicht bedurft, wenn auf der Ebene der Teildienststelle keine eigene Einigungsstelle zu bilden und im Fall einer Nichteinigung zwischen dem Teilpersonalrat und dem Leiter der Teildienststelle stets die auf der Ebene der Gesamtdienststelle zu bildende Einigungsstelle anzurufen wäre. Denn für Letztere fallen dem Gesamtpersonalrat schon unmittelbar die sich aus § 67 Abs. 1 Satz 3 und 4 sowie Abs. 3 LPVG NRW ergebende Befugnisse zu. Angesichts dessen belegt der Umstand, dass die Vorschrift des § 67 Abs. 8 LPVG NRW in das Gesetz aufgenommen worden ist, dass der Gesetzgeber von der Bildung einer Einigungsstelle auf der Ebene der Teildienststelle ausgegangen ist.

100

Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.

101

Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen dafür nicht vorliegen. Insbesondere besteht weder ein grundsätzlicher Klärungsbedarf noch weicht die vorliegende Entscheidung von einer Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ab.