Oberverwaltungsgericht NRW, 1 A 840/19

G r ü n d e

Der auf die Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO gestützte Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 VwGO innerhalb der Begründungsfrist dargelegt ist und vorliegt. „Darlegen“ i. S. v. § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO bedeutet, unter konkreter Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil fallbezogen zu erläutern, weshalb die Voraussetzungen des jeweils geltend gemachten Zulassungsgrundes im Streitfall vorliegen sollen. Die Zulassungsbegründung soll es dem Oberverwaltungsgericht ermöglichen, die Zulassungsfrage allein auf ihrer Grundlage zu beurteilen, also ohne weitere aufwändige Ermittlungen.

Hiervon ausgehend rechtfertigt das berücksichtigungsfähige Zulassungsvorbringen die begehrte Zulassung der Berufung aus keinem der geltend gemachten Zulassungsgründe. Soweit es den Anforderungen an eine hinreichende Darlegung genügt, greift es in der Sache nicht durch.

1. Die Berufung kann zunächst nicht wegen der geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen werden. Ernstliche Zweifel in diesem Sinne sind begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt. Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.

Das Verwaltungsgericht hat die Abweisung der Klage im Kern wie folgt begründet: Der Kläger habe keinen Anspruch auf die Gewährung von Auslandstrennungsgeld und Aufwandsentschädigung für die Zeit seiner Kommandierung nach Rom vom 16. Oktober 2016 bis zum 7. April 2017. Der dies versagende Bescheid der Beklagten vom 12. September 2016 in der Gestalt des Beschwerdebescheides vom 3. Februar 2017 sei rechtmäßig und verletze den Kläger nicht in seinen Rechten. Der Anspruch auf Zahlung von Auslandstrennungsgeld setze nach § 4 Abs. 1 Nr. 1 ATGV Fassung 2004 voraus, dass der Berechtigte mit seinem Ehegatten, Lebenspartner oder ledigen Kindern in häuslicher Gemeinschaft lebe und einen getrennten Haushalt führe. Diese tatbestandlichen Voraussetzungen seien hier nicht erfüllt. Bei dieser Bewertung könne offen bleiben, ob der geschiedene Kläger überhaupt in häuslicher Gemeinschaft mit seinen beiden 2001 bzw. 2003 geborenen Töchtern, für die er gemeinschaftlich mit deren Mutter das Sorgerecht ausübe, lebe, obwohl die Kinder sich üblicherweise (nur) zwei bis drei Tage pro Woche bei ihm aufhielten. Es fehle nämlich jedenfalls an der Führung eines getrennten Haushaltes. § 4 ATGV ziele auf den Ausgleich der Verpflegungsmehraufwendungen, die durch das Führen von zwei getrennten Haushalten entstünden. Daher liege ein getrennter Haushalt vor, wenn mindestens ein Familienmitglied des Anspruchstellers in der Wohnung am bisherigen Dienstort weiterhin seinen Lebensmittelpunkt habe und sich weiterhin regelmäßig dort aufhalte. Derartige Mehraufwendungen habe der Kläger nicht gehabt, weil er während seiner Kommandierung nach Rom seinen – sollte man das Bestehen einer häuslichen Gemeinschaft bejahen – bisherigen Haushalt mit seinen Töchtern in Deutschland nicht aufrechterhalten habe. Diese hätten im maßgeblichen Zeitraum nämlich im Haushalt ihrer Mutter gelebt, so dass dem Kläger insoweit keine (Verpflegungs-)Mehraufwendungen entstanden sein. Die Kosten für die bloße Beibehaltung der bisherigen Wohnung seien Gegenstand eines gesonderten Anspruchs. Der Kläger habe auch keinen Anspruch auf eine Aufwandsentschädigung. Dieser Anspruch habe nämlich nach Nr. III und IV AER dieselben Voraussetzungen wie der hier nicht erfüllte Anspruch auf Auslandstrennungsgeld.

Das hiergegen gerichtete Zulassungsvorbringen greift insgesamt nicht durch.

a) Mit der innerhalb der Zulassungsbegründungsfrist vorgelegten Begründungsschrift vom 28. März 2019 macht der Kläger im Wesentlichen geltend: Der Hinweis des Verwaltungsgerichts, die Kosten für die bloße Beibehaltung der bisherigen Wohnung seien Gegenstand eines gesonderten Anspruchs, sei fehlerhaft. Das Gericht habe verkannt, dass ein Anspruch auf Mietzuzahlung in Höhe von 80 % der Kaltmiete plus diverser Nebenkosten nur dann bestehe, wenn der Anspruchsteller sich an keinem Tag eines Monats in seiner Wohnung aufgehalten habe. Kehre ein Anspruchsteller in der Situation des Klägers also während des Auslandsaufenthalts auch nur an einem einzigen Tag in die eigene Wohnung zurück, um dort seine Kinder zu sehen, so verliere er den Mietzuschuss für den gesamten Monat; zudem würde er auch kein Auslandstrennungsgeld und keine Aufwandsentschädigung erhalten. Eine solche "Doppelbestrafung" sei mit dem Sinn und Zweck des § 4 ATGV nicht zu vereinbaren. Die Absurdität dieses Ergebnisses werde dadurch belegt, dass ein verheirateter Soldat, der mit Ehefrau und Kindern in einer gemeinsamen Wohnung lebe, trotz fehlender zusätzlicher Aufwendungen für die Familie Auslandstrennungsgeld und Aufwandsentschädigung erhalten hätte. Dies verstoße gegen Art. 3 GG; "die Regelung" sei verfassungswidrig und hätte nicht zu Lasten des Klägers ausgelegt werden dürfen.

Dieses Zulassungsvorbringen greift nicht durch. Es genügt nicht den Anforderungen an eine hinreichende Darlegung, weil es insgesamt substanzlos ist. Es lässt nämlich schon nicht erkennen, auf welcher rechtlichen Grundlage dem Kläger ein Anspruch auf Mietzuschuss zugestanden haben soll, obwohl ihm die Unterkunft in Rom, eine durch die BwVSt Italien anzumietende Gemeinschaftsunterkunft, ausweislich der Kommandierungsverfügung vom 12. August 2016 unentgeltlich zur Verfügung gestellt worden ist, und aus welchen Gründen dieser behauptete Anspruch bei einer Besuchsreise zu den Töchtern in der geschilderten Weise entfallen wäre. Darüber hinaus zeigt das Vorbringen auch in keiner Weise substanzhaltig, d. h. über bloße Behauptungen hinausgehend auf, aus welchem Grund der angeblich drohende Anspruchsverlust der den Streitgegenstand betreffenden Bewertung des Verwaltungsgerichts entgegenstehen sollte, den geltend gemachten Ansprüchen auf Auslandstrennungsgeld und Aufwandsentschädigung stehe jedenfalls das Fehlen einer getrennten Haushaltsführung entgegen.

Diese Bewertung ist im Übrigen auch nicht zu beanstanden.

Das gilt zunächst für den behaupteten Anspruch auf Zahlung von Auslandstrennungsgeld. Grundlage dieses Anspruchs sind § 1, namentlich dessen Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, § 2 Abs. 1 Nr. 3, § 3 Nr. 1, § 4 Abs. 1, § 6 Abs. 1 Auslandstrennungsgeldverordnung in der hier noch maßgeblichen, bis zum 31. Dezember 2018 geltenden Fassung (im Folgenden: ATGV a. F.). Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 wird das Auslandstrennungsgeld nach den §§ 6 bis 8, 10 ATGV a. F. gezahlt, wenn der Berechtigte mit seinem Ehegatten, Lebenspartner oder ledigen Kindern in häuslicher Gemeinschaft lebt und getrennten Haushalt führt. Das letztgenannte, vorliegend streitige Tatbestandsmerkmal setzt schon aus begrifflichen, aber auch aus systematischen Gründen voraus, dass die bisherige (Inlands-)Wohnung und die Wohnung am Auslandsdienstort durch den Bediensteten bzw. seine Angehörigen parallel in der Weise genutzt werden, dass beide Wohnungen einen gewissen Lebensmittelpunkt für den Bediensteten bzw. seine Angehörigen bilden. Ein getrennter Haushalt wird in der bisherigen (Inlands-)Wohnung daher nur dann geführt, wenn dort regelmäßig jemand lebt; ein gelegentliches Aufsuchen der Wohnung reicht insoweit ebenso wenig aus wie das bloße Beibehalten bzw. Vorhalten der Wohnung. Dieses Normverständnis entspricht dem Sinn und Zweck der Regelung, die allein noch auf den Ausgleich des trennungsbedingten, nur bei Führung zweier Haushalte anzunehmenden Verpflegungsmehraufwands abzielt.

Näher: OVG NRW, Urteil vom 15. Dezember 2005– 1 A 4732/03 –, juris, Rn. 72 ff.; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15. Juni 2020– 4 S 936/20 –, juris, Rn. 27, wonach die Wohnung am bzw. in der Nähe vom bisherigen Dienstort (nicht notwendig ständig) bewohnt "und als eigenständiger Haushalt bewirtschaftet werden" muss.

Davon, dass während der Kommandierung des Klägers auch in dessen Wohnung in O. ein Haushalt geführt worden und es daher zu einem abzugeltenden Verpflegungsmehraufwand gekommen ist, kann, wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, nicht die Rede sein. Die seinerzeit 13 Jahre bzw. 14/15 Jahre alten Töchter des Klägers haben nämlich, wie dieser selbst mit Schriftsatz vom 10. November 2017 vorgetragen hat, während seines Auslandsaufenthalts ganz bei der Mutter und nicht etwa (zeitweise) "alleine in der Wohnung des Vaters" gelebt, die seinerzeit im Übrigen auch nicht durch die damalige Lebensgefährtin des Klägers bewohnt wurde. Letzteres ergibt sich ohne weiteres aus dem "Widerspruch" des Klägers vom 5. Oktober 2016, in dem dieser von einem eventuellen "Zusammenlegen des Hausstandes mit meiner Lebensgefährtin" spricht, das allerdings nicht (schon) innerhalb des Kommandierungszeitraums stattfinden werde.

Nichts anderes gilt, wie schon das Verwaltungsgericht beanstandungsfrei ausgeführt hat, für den behaupteten Anspruch auf Gewährung einer Aufwandsentschädigung nach der (zwischenzeitlich aufgehobenen, hier aber noch einschlägigen) Richtlinie über die Zahlung einer Aufwandsentschädigung an Bundesbeamte in Fällen dienstlich veranlasster doppelter Haushaltsführung bei Versetzungen und Abordnungen vom Inland ins Ausland, im Ausland und vom Ausland ins Inland (AER) vom 15. Dezember 1997 in der Fassung der Änderung vom 29. März 2000, GMBl 2000, 373. Auch die Zahlung einer Aufwandsentschädigung nach Abschnitt VI bis VIII und X AER, mit der ein trennungsbedingter auslandsdienstortbezogener Mehraufwand für Unterkunft am Auslandsdienstort abgegolten wird,

zu diesem Zweck der AER vgl. Abschnitt II. AER sowie die Darstellung der bis 2018 geltenden Rechtslage in der Bekanntmachung der Begründung der Verordnung zur Neuregelung des Auslandstrennungsgeldrechts und zur Änderung der Auslandsumzugskostenverordnung vom 23. Juli 2018, BAnz AT 07.08.2018, unter B 1, A. II. 1 a); vgl. auch BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 2010 – 2 C 56.09 –, juris, Rn. 8 bis 11,

setzt nämlich nach Abschnitt IV Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AER – in der Formulierung sogar noch deutlicher als § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ATGV a. F. – u. a. voraus, dass der Berechtigte und sein Ehegatte oder ledige Kinder, mit denen er in häuslicher Gemeinschaft lebt, neben einem Haushalt am bisherigen auch am neuen Dienstort einen Haushalt führt, wobei gemäß Abschnitt IV Abs. 1 Satz 2 AER ein Haushalt am neuen Dienstort auch vorübergehend in Gemeinschaftsunterkünften geführt werden kann.

b) Dieser Bewertung kann der Kläger nicht mit Erfolg sein weiteres, mit Schriftsatz vom 16. Juli 2020 vorgelegtes Zulassungsvorbringen entgegengehalten, der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg habe mit seinem Urteil vom 15. Juni 2020– 4 S 936/20 – in einem vergleichbaren Fall eine doppelte Haushaltsführung i. S. v. § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ATGV a. F. bejaht.

aa) Das gilt schon deshalb, weil dieses Zulassungsvorbringen nicht berücksichtigungsfähig ist. Eine nach Ablauf der Begründungsfrist (§ 124a Abs. 4 Satz 1 i. V. m. Satz 4 VwGO) vorgelegte weitere Antragsbegründung kann mit Blick auf den Beschleunigungszweck dieser Frist nur insoweit bei der Entscheidung über den Zulassungsantrag berücksichtigt werden, als sie eine fristgemäß vorgelegte Begründung erläutert, ergänzt oder klarstellt, nicht jedoch, soweit mit ihr neuer Vortrag erfolgt.

Vgl. etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 5. März 2019 – 1 A 998/17 –, juris, Rn. 8 f., und vom 20. November 2015 – 1 A 1682/14 –, juris, Rn. 9 f.; ferner Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 124a Rn. 133 und 257.

Danach ist das angesprochene Vorbringen hier nicht berücksichtigungsfähig, weil es nach dem 1. April 2019 und damit nach Ablauf der Begründungsfrist vorgelegt worden ist und einen gänzlich „neuen“, vom Kläger im Zulassungsverfahren zuvor nicht behandelten Aspekt betrifft, nämlich die Frage, wie das Tatbestandsmerkmal des Führens getrennter Haushalte zu verstehen ist.

bb) Unabhängig davon kann dem o. g. Urteil des VGH Baden-Württemberg auch nicht gefolgt werden, soweit es das Vorliegen einer getrennten Haushaltsführung im entschiedenen Fall bejaht hat.

Nach dieser Entscheidung ist die Frage, ob ein bloßes Vorhalten der Wohnung am bisherigen Dienstort oder eine Fortführung des dortigen Haushalts während der Abordnung oder Kommandierung vorliegt, anhand einer Bewertung aller Umstände des Einzelfalls zu ermitteln, wobei von besonderer Bedeutung sei, wo die Kernfamilie des Beamten bzw. Soldaten während des maßgeblichen Zeitraums wohne. Hier deuteten die "kurze" Dauer der Kommandierung (zunächst gut vier, später knapp sechseinhalb Monate), die Durchführung der möglichen (durch Reisebeihilfen geförderten) Heimfahrten und das Leben der Lebensgefährtin in der Wohnung des Klägers am bisherigen Dienstort darauf hin, dass der "Mittelpunkt der persönlichen Lebensinteressen" des Klägers auch während der Kommandierung im Heimatort gelegen habe. Dies gelte erst recht mit Blick auf die durch Art. 6 GG geschützte Beziehung des Klägers zu seiner Kernfamilie, also zu den beiden Kindern aus seiner früheren Ehe, die die Wohnung des Klägers anlässlich der beiden Heimfahrten während zweier verlängerter Wochenenden bewohnt und im Übrigen im Haushalt ihrer Mutter gelebt hätten. Wegen dieser beiden Wochenenden sei die Wohnung nicht nur vorgehalten, sondern "Zentrum und Ankerpunkt" des Familienlebens, d. h. der gelebten und nach den Umständen des Einzelfalls nur in dieser Wohnung zu lebenden familiären Lebensgemeinschaft gewesen.

Es überzeugt schon nicht, die Prüfung, ob eine getrennte Haushaltsführung vorliegt, daran zu orientieren, wo "der Mittelpunkt der persönlichen Lebensinteressen" gelegen hat. Die einschlägigen Anspruchsnormen verlangen nämlich die parallele Führung von zwei Haushalten.

Vgl. nunmehr § 4 Abs. 1 Satz 2 ATGV in der seit dem 1. Januar 2019 geltenden Fassung: "Auslandstrennungsgeld wird nur gewährt, wenn die berechtigte Person eine Wohnung oder Unterkunft am bisherigen Dienst- oder Wohnort beibehält und einen Haushalt sowohl am bisherigen als auch am neuen Dienst- oder Wohnort führt."

Das ergibt sich schon aus ihrem – der Auslegung Grenzen setzenden – Wortlaut, nach dem während der Personalmaßnahme ein "getrennter", also weiterer Haushalt bzw. "neben einem Haushalt am bisherigen Dienstort" auch am neuen Dienstort ein Haushalt geführt werden muss. Dem mit diesen Regelungen erkennbar verfolgten Zweck, einen bestimmten finanziellen Mehraufwand, der durch eine solche "doppelte" Haushaltsführung entsteht, abzugelten, entspricht es offensichtlich nicht, eine Haushaltsführung am bisherigen Dienstort schon dann anzunehmen, wenn die Wohnung (ohne Betrachtung der insoweit nicht berücksichtigungsfähigen Lebensgefährtin) abgesehen von zwei Wochenenden mehr als sechs Monate ungenutzt geblieben und in ihr dementsprechend auch kein Haushalt geführt worden ist. Dass Art. 6 Abs. 1 GG es gebieten könnte, tatsächlich nicht bzw. jedenfalls nicht nennenswert entstandene Mehrkosten abzugelten, wie der Verwaltungsgerichtshof ohne nähere Begründung annimmt, ist nicht erkennbar. Zwar enthält Art. 6 Abs. 1 GG eine wertentscheidende Grundsatznorm, die für den Staat eine Pflicht begründet, Ehe und Familie zu schützen und durch geeignete Maßnahmen zu fördern.

Ständige Rechtsprechung des BVerfG, vgl. etwa Nichtannahmebeschluss vom 12. September 2007– 2 BvR 1413/06 –, juris, Rn. 15, m. w. N.

Bei der Erfüllung dieser Pflicht verfügt der Staat, namentlich die Legislative, aber über eine erhebliche Gestaltungsfreiheit. Dies gilt umso mehr, als das Schutz- und Fördergebot nicht den Ausgleich jeder finanziellen Belastung verlangt, die aus der Existenz einer Familie resultiert, und keine konkreten Leistungsansprüche vermittelt.

Vgl. statt aller Uhle, in: BeckOK Grundgesetz, Epping/Hillgruber, 47. Edition, Stand: 15. Mai 2021, Art. 6 Rn. 35, m. w. N.

2. Die Berufung ist auch nicht wegen der von dem Kläger ferner noch geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.

Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne dieser Vorschrift, wenn sie eine konkrete noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung sowohl für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts von Bedeutung war als auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird, und die über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder Weiterentwicklung des Rechts hat. Zur Darlegung des Zulassungsgrundes ist die Frage auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 13. Februar 2018– 1 A 2517/16 –, juris, Rn. 32, und vom 13. Oktober 2011 – 1 A 1925/09 –, juris, Rn. 31 f., m. w. N.; ferner Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 124 Rn. 127, 149 und 151 ff.

In Anwendung dieser Grundsätze liegen die Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung schon mangels hinreichender Darlegung nicht vor. Der Kläger hat nämlich keine als grundsätzlich bedeutsam angesehene Frage ausformuliert, sondern die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache nur allgemein und undifferenziert behauptet. In der Zulassungsbegründungsschrift (S. 4) findet sich insoweit lediglich die – evident unzureichende – Formulierung: "darüber hinaus hat die Rechtssache aus den genannten Gründen auch grundsätzliche Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO)".

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwerts für das Zulassungsverfahren beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG. Sie folgt der mit Schriftsatz vom 10. Mai 2017 vorgelegten (vorläufigen) Berechnung der Beklagten, gegen deren Richtigkeit die Beteiligten nachfolgend nichts mehr vorgetragen haben.