Tatbestand:

Die Beteiligten streiten über Kosten für die Aufnahme und Unterbringung von Flüchtlingen, die der Klägerin im Jahr 2015 entstanden sind.

Im Jahr 2015 nahm die Klägerin insgesamt 487 Personen ausländischer Herkunft auf, die ihr von dem beklagten Land unter Verweis auf § 50 Abs. 4 i. V. m. § 50 Abs. 2 Asylgesetz (AsylG), § 1 des Gesetzes über die Zuweisung und Aufnahme ausländischer Flüchtlinge (Flüchtlingsaufnahmegesetz - FlüAG NRW) in der Fassung vom 18. Dezember 2014 bzw. 1. Oktober 2015 zugewiesen worden waren.

Durch die Aufnahme und Unterbringung dieser sowie 103 weiterer ausländischer Personen (die bereits zu Jahresbeginn 2015 in M.          wohnten) entstanden der Klägerin im Jahr 2015 Kosten in Höhe von insgesamt 2.278.099,87 Euro. Dieser Betrag setzte sich zusammen aus den Ausgaben für den Regelbedarf der zugewiesenen Personen, Strom, Mittel aus dem Bildungs- und Teilhabepaket, Kosten der Unterkunft sowie Sach- und Personalkosten. Für denselben Zeitraum erhielt die Klägerin von dem beklagten Land Finanzmittel in Höhe von insgesamt 1.486.221,00 Euro. Die Summe setzte sich zusammen aus einer Pauschale nach dem Flüchtlingsaufnahmegesetz, einer pauschalen Sonderzahlung als Reaktion auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 18. Juli 2012 - 1 BvL 10/10, 1 BvL 2/11 - zum Asylbewerberleistungsgesetz sowie einem Anteil der vom Bund dem Land zur Verfügung gestellten Entlastungsmittel. Die Differenz zwischen den vom Land zugewiesenen Finanzmitteln und den tatsächlich angefallenen Kosten in Höhe von 791.878,87 Euro erstattete das beklagte Land der Klägerin nicht. Die Klägerin meint, dass ihr von den 487 Personen insgesamt 458 zu Unrecht zugewiesen worden sind. Auf die Aufnahme und Unterbringung dieser Personen entfällt vom nicht erstatteten Differenzbetrag ein Anteil in Höhe von 470.393,45 Euro.

Mit Schreiben vom 9. Februar 2017 machte die Klägerin gegenüber dem beklagten Land einen Kostenerstattungsanspruch in Höhe dieses Betrages geltend. Zur Begründung führte sie aus, dass es sich bei den ihr zugewiesenen Personen nicht um Flüchtlinge im Sinne des § 2 FlüAG NRW gehandelt habe. Daher sei sie nicht gemäß § 1 Abs. 1 FlüAG NRW zu deren Aufnahme und Unterbringung verpflichtet gewesen. Bei der Differenz zwischen den tatsächlich entstandenen Kosten und den vom Land zugewiesenen Finanzmitteln handele es sich um eine Auslage der Amtshilfe im Sinne des § 4 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz NRW (VwVfG NRW).

Unter dem 10. März 2017 lehnte das beklagte Land eine Erstattung ab. Es könne bereits keine Anspruchsgrundlage für den geltend gemachten Erstattungsanspruch erkennen. Der hohe Anstieg an Flüchtlingszugängen im Jahr 2015 sowie zu Beginn des Jahres 2016 habe das Land und die Kommunen vor eine große organisatorische und finanzielle Herausforderung gestellt. Das Land unterstütze die Kommunen bei der Wahrnehmung der Aufgabe der Unterbringung und Versorgung ausländischer Personen finanziell durch die Auszahlung der FlüAG-Pauschale. Die Kostenerstattung sei als pauschalierte Erstattung konzipiert. Ein darüber hinausgehender Kostenerstattungsanspruch bestehe nicht. Die Voraussetzungen für einen Erstattungsanspruch aus Amtshilfegrundsätzen lägen nicht vor. Bereits die Annahme, das Land habe der Klägerin im Jahr 2015 Personen zugewiesen, die nicht unter § 2 FlüAG NRW fielen, treffe nicht zu.

Die Klägerin hat am 24. Mai 2017 Klage erhoben. Sie habe einen Anspruch gegen das beklagte Land auf Erstattung der Differenz zwischen pauschalierten Landeszuweisungen bzw. anderweitigen Zuweisungen und den ihr tatsächlich entstandenen Kosten für die Aufnahme und Unterbringung ausländischer Personen, die keine Flüchtlinge im Sinne des § 2 FlüAG NRW seien. Ein solcher Anspruch folge aus §§ 4, 8 VwVfG NRW. Die Aufnahme und Unterbringung dieser Personengruppe stellten eine ergänzende Hilfe zugunsten des beklagten Landes und somit eine Amtshilfe im Sinne des § 4 Abs. 1 VwVfG NRW dar. Denn zum Zeitpunkt der Zuweisung habe die Verantwortung für die Aufnahme und Unterbringung dieser Personen beim beklagten Land gelegen.

Bei 376 der ihr zugewiesenen Personen stehe der Einordnung als Flüchtlinge im Sinne von § 2 Nr. 1 FlüAG NRW bereits entgegen, dass diese zum Zeitpunkt ihrer Zuweisung noch nicht einmal um Asyl nachgesucht hätten. Es sei weder hinreichend dargelegt, dass die Ausländer in das sog. EASY-System (IT-Anwendung zur Erstverteilung von Asylbegehrenden) eingetragen worden seien, noch seien sie im Besitz einer Bescheinigung über die Meldung als Asylsuchende (BüMA) gemäß § 63a AsylG gewesen. Auch lägen keine anderen Anhaltspunkte dafür vor, dass sie vor ihrer Zuweisung um Asyl nachgesucht hätten. Diese Personengruppe falle auch nicht in den Anwendungsbereich des § 2 Nr. 4 FlüAG NRW. Danach umfasse der Personenkreis der ausländischen Flüchtlinge zwar auch unerlaubt eingereiste ausländische Personen, die nach § 15a des Aufenthaltsgesetzes (AufenthG) verteilt worden seien. Wann eine Einreise eines Ausländers in das Bundesgebiet unerlaubt erfolgt sei, bestimme aber wiederum § 14 AufenthG. Eine solche könne nicht ohne weiteres für den Fall angenommen werden, dass ein Nachsuchen um Asyl bzw. die Stellung eines Asylantrags unterblieben sei.

Im Übrigen seien die ihr zugewiesenen Personen zum Zeitpunkt der Zuweisung weiterhin verpflichtet gewesen in einer Landesaufnahmeeinrichtung zu wohnen. In den in §§ 48 bis 50 AsylG vorgesehenen Fällen könne die Verpflichtung zum Verbleib in einer Erstaufnahmeeinrichtung zwar auch schon vor Ablauf von sechs Monaten enden. Die Voraussetzungen hierfür seien vorliegend aber nicht erfüllt gewesen. Insbesondere seien Entlassungen nicht aus Gründen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung im Sinne des § 49 Abs. 2 Var. 2 AsylG erforderlich gewesen. Etwaige präventive Erwägungen, vor allem die Verhinderung von Spannungen unter den Bewohnerinnen und Bewohnern der Unterkunft, genügten hierfür nicht. Erst bei tatsächlich bestehenden, andauernden Spannungen könne im Einzelfall eine Beendigung der Wohnverpflichtung auf § 49 Abs. 2 Var. 2 AsylG gestützt werden. Auch andere zwingende Gründe im Sinne dieser Vorschrift hätten nicht vorgelegen. Solche Gründe müssten in der jeweiligen Person begründet sein, nicht aber in organisatorischen Umständen, für die das Land die Verantwortung trage. Eine solche Auslegung folge bereits aus dem Wort „Verpflichtung“, welches diejenigen im Blick habe, die in der Erstaufnahmeunterkunft untergebracht seien. Der zwingende Grund müsse weiter von vergleichbarem Gewicht wie die ausdrücklich genannten Varianten (öffentliche Gesundheitsvorsorge, öffentliche Sicherheit oder Ordnung) sein und fordere eine restriktive Lesart. Danach sei ein solcher Grund nur dann gegeben, wenn die konkrete, individuelle Situation keine anderweitige Problemlösung zulasse. Schließlich lasse sich auch der Normhistorie entnehmen, dass die Ausnahmeregelung ausschließlich dem Wohl der in den Unterkünften untergebrachten Personen diene. Ursprünglich habe der Gesetzesentwurf lediglich die Nennung der Gesundheitsfürsorge sowie der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vorgesehen. Die Worte „oder aus anderen zwingenden Gründen“ seien später mit dem Ziel eingefügt worden, in besonders gelagerten Härtefällen die Verpflichtung, in der Aufnahmeeinrichtung zu wohnen, zu beenden. Solche Härtefälle könnten sich unter anderem aus besonderen gesundheitlichen, familiären oder sonstigen persönlichen Umständen ergeben. Die Regelung solle aber nicht der zuständigen Landesbehörde Handlungsspielräume eröffnen, um die bundesgesetzlich vorgesehene Kompetenzzuweisung zu umgehen, zumal Härtefallregelungen stets ihren Ausnahmecharakter behalten müssten.

Nachweise über eine Kapazitätsüberschreitung in den Landeserstaufnahmeeinrichtungen seien vom beklagten Land bislang nicht erbracht worden. Presseberichte legten vielmehr nahe, dass es im Jahr 2015 noch über freie Kontingente zur Unterbringung ausländischer Personen verfügt habe. Im Übrigen sei das beklagte Land gemäß § 44 Abs. 1 AsylG nicht nur zur Aufnahme und Unterbringung ausländischer Personen im Umfang der vorhandenen Kapazitäten verpflichtet, sondern darüber hinaus gehalten gewesen, auf steigenden Bedarf angemessen zu reagieren. Dass das beklagte Land die hierfür notwendigen Anstrengungen unternommen habe, sei nicht erkennbar.

Die Aufnahme und Unterbringung der nicht dem Flüchtlingsaufnahmegesetz unterfallenden Personen stelle eine ergänzende Unterstützungshandlung bei der Aufgabenwahrnehmung des beklagten Landes im Einzelfall dar, wobei dieses im Sinne des § 4 VwVfG NRW „Herr des Verfahrens“ geblieben sei. Die Zuweisungen und die Mitteilungen hierüber seien durch das beklagte Land personenbezogen entsprechend dem Landesbedarf erfolgt. Mit der Zuweisungsentscheidung habe jeweils ein Amtshilfeersuchen vorgelegen. Dass die Mitteilung über die jeweilige Zuweisung nicht als Amtshilfeersuchen bezeichnet worden und auf einer anderen Rechtsgrundlage erfolgt sei, sei unerheblich. Daneben habe sie - die Klägerin - vom beklagten Land sog. Weiterleitungslisten erhalten, mit denen dieses ihr gegenüber zum Ausdruck gebracht habe, dass es die Aufnahme und Unterbringung der dort vermerkten Personen fordere. Die Rundschreiben, die Erlasslage und die den Zuweisungen vorgehenden telefonischen Mitteilungen im Zusammenhang mit den Weiterleitungslisten habe sie dahingehend verstehen müssen, dass das beklagte Land die Unterbringung der in der Liste jeweils genannten Personen begehre, und zwar unabhängig davon, ob die Personen dem § 2 FlüAG NRW zuzuordnen gewesen seien oder nicht. Schon angesichts der exorbitant ansteigenden Zuweisungszahlen habe sie nicht davon ausgehen können, dass sie die zugewiesenen Personen in Erfüllung einer eigenen Pflicht aufnehmen und unterbringen müsse.

Die Amtshilfe sei auch nicht nach §§ 4 Abs. 2, 5 Abs. 2 VwVfG NRW ausgeschlossen oder unzulässig gewesen. Insbesondere habe es sich nicht um ein Tätigwerden im Rahmen eines Weisungsverhältnisses im Sinne des § 4 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW gehandelt. Ein solches Weisungsverhältnis bestehe zwischen ihr und dem beklagten Land im Bereich der hier streitgegenständlichen Flüchtlingsaufnahme und -unterbringung nicht. Nur bei der Unterbringung und Versorgung von Flüchtlingen im Sinne des § 2 FlüAG NRW handele es sich um eine Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung.

Hilfsweise ergebe sich ein Anspruch auf Aufwendungsersatz aus den Vorschriften zur öffentlich-rechtlichen Geschäftsbesorgung entsprechend § 670 BGB. Zwischen ihr - der Klägerin - und dem beklagten Land habe ein Geschäftsbesorgungsvertrag über die Aufnahme und Unterbringung der ihr zugewiesenen Ausländerinnen und Ausländer bestanden. Sie habe nur solche Aufwendungen zum Zwecke der Auftragserfüllung erbracht, die sie angesichts der vorherrschenden Situation für erforderlich habe halten dürfen.

Äußerst hilfsweise könne der Erstattungsanspruch auf eine öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag gemäß §§ 677, 683, 670 BGB analog gestützt werden. Bei der Aufnahme und Unterbringung ausländischer Personen habe es sich um ein für die Klägerin fremdes Geschäft gehandelt. Dieses Geschäft habe sie mit dem Willen erledigt, für das beklagte Land - und nicht in eigener Angelegenheit - tätig zu werden. Dies sei im Interesse und mit dem wirklichen Willen des beklagten Landes als Geschäftsherrn erfolgt, welches nach eigenem Vortrag die ihm zugewiesenen Aufgaben nicht habe erfüllen können. Ein entgegenstehender Wille des beklagten Landes sei nicht erkennbar, im Übrigen aber auch unbeachtlich gewesen.

Die Klägerin hat ursprünglich beantragt, das beklagte Land zu verurteilen, an sie 470.393,45 Euro nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu zahlen. Mit Schreiben vom 21. August 2017 hat sie ihren Klageantrag auf 454.948,01 Euro mit der Begründung reduziert, dass insgesamt acht ausländische Personen bei der ersten Berechnung fehlerhaft erfasst worden seien.

Die Klägerin hat hiernach beantragt,

das beklagte Land zu verurteilen, an sie 454.948,01 Euro nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszins-satz seit Rechtshängigkeit zu zahlen.

Das beklagte Land hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Voraussetzungen für einen Erstattungsanspruch lägen nicht vor. Ein Erstattungsanspruch auf Grundlage von § 8 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW scheide bereits deshalb aus, weil der Anwendungsbereich der §§ 4 ff. VwVfG NRW nicht eröffnet sei. Es fehle schon an dem notwendigen Amtshilfeersuchen im Sinne von § 4 Abs. 1 VwVfG NRW. Ein solches folge insbesondere nicht aus den Zuweisungsbescheiden oder den Weiterleitungslisten der Bezirksregierung B.        . Hieraus könne weder ausdrücklich noch konkludent die Absicht des beklagten Landes entnommen werden, an die Klägerin ein Amtshilfeersuchen zu stellen.

Weiter habe die Klägerin keine ergänzende Hilfe im Sinne des § 4 Abs. 1 VwVfG NRW geleistet. Bei allen ausländischen Personen, die der Klägerin durch das beklagte Land im Jahr 2015 nach Beendigung der Wohnverpflichtung in einer Landeseinrichtung gemäß § 50 Abs. 1 AsylG i. V. m. § 1 FlüAG NRW zugewiesen worden seien, habe es sich um ausländische Flüchtlinge im Sinne des § 2 FlüAG NRW gehandelt. Hierzu zählten auch solche Personen, die bislang zwar noch keinen Asylantrag gestellt, aber um Asyl nachgesucht hätten. Alle der Klägerin zugewiesenen ausländischen Personen seien entweder unmittelbar nach Grenzübertritt in Bayern oder im Falle des behördlichen Erstkontaktes in einer Landeseinrichtung in Nordrhein-Westfalen sodann als Asylsuchende eingestuft und in das sog. EASY-System eingetragen worden und erfüllten damit die Voraussetzungen des § 2 Nr. 1 Var. 1 FlüAG NRW.

Zum Zeitpunkt der Zuweisung habe keine Verpflichtung für die ausländischen Personen bestanden, in einer Aufnahmeeinrichtung des Landes zu wohnen. Der Wortlaut von § 47 Abs. 1 AsylG lasse zu, dass eine landesinterne Zuweisung von Asylsuchenden und Asylantragstellern in die Kommunen bereits vor Ablauf von sechs Wochen erfolgen könne. Die Wohnverpflichtung in einer Landeseinrichtung ende somit ab dem Zeitpunkt der Zuweisung, da hiermit gemäß § 48 Nr. 1 AsylG eine Verpflichtung begründet werde, an einem anderen Ort oder einer anderen Unterkunft Wohnung zu nehmen.

Darüber hinaus sei die Verpflichtung, in der Aufnahmeeinrichtung des Landes zu wohnen, für die der Klägerin zugewiesenen Ausländerinnen und Ausländer aus besonderen Gründen im Sinne des § 49 Abs. 2 AsylG entfallen. Die Voraussetzungen des § 49 Abs. 2 Var. 2 AsylG, der eine Beendigung der Wohnverpflichtung aus Gründen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung vorsehe, hätten ganzjährig im Jahr 2015 vorgelegen. Die Sicherheit in den Landeseinrichtungen habe aufgrund des hohen Flüchtlingszuzugs nicht in einer Art und Weise organisiert werden können, die Spannungen unter den Bewohnerinnen und Bewohnern hätte verhindern und eine menschenwürdige Unterbringung gewährleisten können.

Darüber hinaus habe die Gesamtsituation die Entlassung der ausländischen Personen aus der Landesaufnahmeeinrichtung nach § 49 Abs. 2 Var. 3 AsylG gerechtfertigt. Eine Reduzierung der Vorschrift auf solche Gründe, die speziell nur in der jeweiligen Person begründet seien, könne dem Wortlaut der Norm nicht entnommen werden. Sinn und Zweck der Vorschrift bestünden vielmehr darin, Sicherheits- und Gesundheitsprobleme bzw. individuelle Härten zu verhindern.

Bereits zum Stichtag 31. Juli 2015 hätten 66.000 Menschen in Nordrhein-Westfalen einen Asylerstantrag gestellt. Im weiteren Verlauf des Jahres 2015 habe sich die Zahl der Erstantragsteller in Nordrhein-Westfalen bis auf 232.000 ausländische Personen (Stichtag 31. Dezember 2015) gesteigert. Zu dieser Zahl müssten noch einmal 98.000 Personen hinzugerechnet werden, die in Nordrhein-Westfalen angekommen und später auf andere Bundesländer verteilt worden seien. Insgesamt habe das beklagte Land im Jahr 2015 330.000 Menschen für unterschiedlich lange Zeiträume in Landeseinrichtungen im Sinne von § 44 Abs. 1 AsylG unterbringen müssen. Deshalb habe es seine landeseigenen Aufnahmekapazitäten von 7.900 zum Stichtag 15. Januar 2015 auf insgesamt 85.100 Plätze (Stichtag 31. Dezember 2015) gesteigert, hiervon 60.000 in Notunterkünften (wie z. B. Turnhallen). Dies belege, dass es große Anstrengungen unternommen habe, die landeseigenen Kapazitäten auszubauen, um seiner Aufnahmeverpflichtung gemäß § 44 Abs. 1 AsylG nachzukommen. Darüber hinaus verdeutlichten die Daten - 330.000 unterzubringende Personen gegenüber 85.100 Landesplätzen am Ende des Jahres 2015 - die offensichtlich angespannte Unterbringungssituation in Landeseinrichtungen. Aus dem von der Klägerin in Bezug genommenen Pressebericht folge nichts anderes. Es sei im Verlauf des Jahres 2015 wiederholt zu Sperrungen ganzer Einrichtungen gekommen, z. B. aus baulichen oder aus gesundheitlichen Gründen (ansteckende Krankheiten). Ungeachtet dessen wäre eine Belegung aller freien Plätze, selbst wenn dies möglich gewesen wäre, auch der gesetzlichen Verpflichtung aus § 44 Abs. 1 AsylG zuwidergelaufen, asylsuchende Menschen unterzubringen und zu versorgen. Hierzu müsse das Land ein fixes Kontingent an leeren Plätzen in Landeseinrichtungen vorhalten, um die notwendige Flexibilität zu haben, neu ankommende Flüchtlinge ohne weitere Verzögerung unterbringen zu können. Der hohe Flüchtlingszuzug des Jahres 2015 habe die Organisation der Landesplätze zusätzlich verkompliziert.

Da das Flüchtlingsaufnahmegesetz eine abschließende Regelung zu der Kostenerstattung für Personen im Sinne des § 2 FlüAG NRW treffe, lasse sich ein Kostenerstattungsanspruch auch nicht auf Regelungen der öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag oder sonstige Auftragskonstrukte stützen.

Mit Urteil vom 5. Juli 2019 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und die Berufung zugelassen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt:

Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Erstattung der ihr im Rahmen der Unterbringung von Ausländerinnen und Ausländern im Jahr 2015 entstandenen(Mehr-)Kosten aus § 8 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW. Das beklagte Land habe die Klägerin nicht im Rahmen der Amtshilfe im Sinne des § 4 Abs. 1 VwVfG NRW in Anspruch genommen. Die Klägerin sei vielmehr einer ihr obliegenden Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung (§ 6 Abs. 1 FlüAG NRW) nachgekommen. Die in § 1 Abs. 1 FlüAG NRW normierte grundsätzliche Pflicht der Gemeinden, ausländische Flüchtlinge im Sinne von § 2 FlüAG NRW aufzunehmen und unterzubringen, werde im Rahmen des Verteilungsverfahrens für den Einzelfall konkretisiert, indem die Bezirksregierung B.        gegenüber der betroffenen Person eine Zuweisungsentscheidung nach § 50 Abs. 4 Satz 1 AsylG erlasse. Dieser Entscheidung komme eine Drittwirkung gegenüber der mit der Zuweisung bestimmten Gemeinde zu, insbesondere weil sie für diese die Pflicht begründe, den ihr Zugewiesenen aufzunehmen und unterzubringen. Die hier zugrunde liegenden Zuweisungsentscheidungen seien in Bestandskraft erwachsen, weil sie von der Klägerin nicht angefochten worden seien. Die bestandskräftige Verpflichtung, die ihr zugewiesenen Personen nach dem Flüchtlingsaufnahmegesetz aufzunehmen, stehe einer Qualifizierung als Amtshilfe entgegen. Aufgrund des Eintritts der Bestandskraft sei auch nicht zu prüfen, ob die Bezirksregierung diese Personen zu Recht als ausländische Flüchtlinge im Sinne von § 2 Nr. 1 FlüAG NRW qualifiziert habe. Dessen ungeachtet hätten alle der Klägerin zugewiesenen Ausländer diesen Status gehabt.

Der geltend gemachte Anspruch lasse sich auch nicht auf eine öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag stützen, weil die Klägerin aus den dargelegten Gründen mit der Aufnahme, Unterbringung und Versorgung der ihr zugewiesenen ausländischen Flüchtlinge kein objektiv fremdes Geschäft besorgt habe.

Schließlich lägen auch die Voraussetzungen des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs nicht vor. Die Belastung der Klägerin mit den streitigen Mehrkosten für die Unterbringung und Versorgung von ausländischen Personen sei nicht rechtsgrundlos erfolgt. Mit den §§ 4 ff. FlüAG NRW habe der Landesgesetzgeber dem Konnexitätsprinzip entsprechende Finanzierungsregelungen getroffen. Durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken gegen das zur Anwendung gelangte Verteilungssystem bestünden nicht. Insbesondere verstoße der Zuweisungsschlüssel in § 3 Abs. 1 FlüAG NRW nicht gegen das interkommunale Gleichbehandlungsgebot. Es liege zwar eine objektive Ungleichbehandlung der Kommunen ohne Landeseinrichtung gegenüber Kommunen mit Landesaufnahmeeinrichtungen vor. Dies rühre daher, dass mit dem Gesetz zur Änderung des Flüchtlingsaufnahmegesetzes vom 3. Dezember 2013 (GV. NRW. 2013, S. 724) erstmals eine Entlastung derjenigen Gemeinden bei der Zuweisung von ausländischen Personen eingeführt worden ist, auf deren Gebiet eine Aufnahmeeinrichtung des Landes dauerhaft oder vorübergehend für mindestens sechs Monate betrieben wurde (§ 3 Abs. 4 FlüAG NRW). Durch das Achte Gesetz zur Änderung des Flüchtlingsaufnahmegesetzes vom 1. Oktober 2015 (GV. NRW. S. 922) habe die Anrechnungsregelung in § 3 Abs. 4 FlüAG NRW eine weitere Änderung zugunsten der Gemeinden mit landeseigenen Aufnahmeeinrichtungen erfahren, indem bei Gemeinden, die eine Einrichtung des Landes mit Erstaufnahmebearbeitung betrieben, sich ab Inbetriebnahme die Zahl der zuzuweisenden Asylbewerberinnen und -bewerber um 130 % der Anzahl der dort im Rahmen der Erstaufnahme vorgesehenen Aufnahmeplätze vermindert habe. Die Entlastung der Gemeinden mit landeseigenen Aufnahmeeinrichtungen habe zwangsläufig zu einer höheren Aufnahme- und Zuweisungsquote bei den übrigen Gemeinden geführt. Zugleich sei der Zuweisungsschlüssel, welcher der pauschalierten Landeszuweisung zugrunde gelegen habe, unberührt geblieben. Die daraus resultierende Ungleichbehandlung sei jedoch angesichts der exzeptionellen Ausnahmesituation, welche Anlass für die Schaffung eines Anrechnungsquotienten gegeben habe, sachlich (noch) gerechtfertigt gewesen. Das beklagte Land sei aufgrund des zunehmenden und sich Mitte 2015 auf dem Höhepunkt befindenden Zustroms neu eintreffender visum- und wohnungsloser Ausländerinnen und Ausländer gehalten gewesen, die Aufnahmekapazitäten der Landesaufnahmeeinrichtungen zeitnah um ein Vielfaches zu erhöhen, um so seiner Pflicht aus § 44 Abs. 1 AsylG nachzukommen sowie großflächige Obdachlosigkeit zu vermeiden. Die mit § 3 Abs. 4 FlüAG geschaffenen und im Oktober 2015 nochmals verstärkten finanziellen Anreize hätten aus Sicht des Gesetzgebers versprochen, eine Vielzahl der Kommunen zu Standortgemeinden für Landesaufnahmeeinrichtungen und Notunterkünfte zu machen, ohne die Ansiedlung solcher Einrichtungen gegen den Willen einer Kommune zwangsweise durchsetzen zu müssen. Bei der Beurteilung der Vertretbarkeit sei ferner zu berücksichtigen, dass die Verantwortung für die damalige Situation nicht bei dem beklagten Land, sondern ausschließlich bei der Bundesregierung gelegen habe. Zugleich sei das tatsächliche Ausmaß der durch den Anrechnungsquotienten verursachten finanziellen Unwucht nicht von vornherein vorhersehbar gewesen, weil die Zahl der vom Land und den Kommunen aufzunehmenden Asylnachsuchenden zum Zeitpunkt des Erlasses der Regelung in keiner Weise prognostizierbar gewesen sei. Schließlich sei die Ungleichbehandlung der Kommunen bei der Mittelverteilung nur über einen begrenzten Zeitraum erfolgt. Der Gesetzgeber habe die finanzielle Schieflage mit dem Zehnten Gesetz zur Änderung des Flüchtlingsaufnahmegesetzes vom 15. Dezember 2016 (GV. NRW. 2016 S. 1156 f.) behoben. Die Auszahlung der Pauschale sei nunmehr an die Zuweisung in die Gemeinden gekoppelt und erfolge monatlich pro zugewiesenem und anwesendem Flüchtling.

Zur Begründung ihrer Berufung nimmt die Klägerin Bezug auf ihr erstinstanzliches Vorbringen und trägt ergänzend im Wesentlichen vor:

Sie habe einen Erstattungsanspruch aus § 8 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW, weil sie dem beklagten Land durch die Aufnahme von Flüchtlingen, welche nicht die Voraussetzungen des § 2 FlüAG NRW erfüllt hätten, Amtshilfe geleistet habe. Die mit der Klageschrift bezeichneten Personen hätten nicht zu der von der Vorschrift des § 2 Abs. 1 Nr. 1 FIüAG NRW bezeichneten Personengruppe gehört, weil sie keinen Asylantrag gestellt und auch nicht um Asyl nachgesucht hätten. Die Zuweisung nach § 50 AsylG setze die Stellung eines Asylantrags voraus. Nur bei Zuweisungen, die sich in dem durch diese Vorschrift vorgegebenen Rahmen hielten, könne eine Aufnahmeverpflichtung der Zuweisungskommune entstehen. Die Aufnahmeverpflichtung der Kommunen allein von der Existenz einer Zuweisung abhängig zu machen, verstieße gegen das auf den verfassungsrechtlichen Zuständigkeiten beruhende System der Unterbringung, das im Asylgesetz für Asylbewerberinnen und Asylbewerber konkretisiert sei und nur in dem dort gezogenen Rahmen eine landesinterne Weiterleitung über das FIüchtlingsaufnahmegesetz auf die Kommunen ermögliche. Bei den im Jahr 2015 unter dem Druck der Ereignisse und aus Gründen völliger Überlastung der landeseigenen Einrichtungen getroffenen Verteilungsmaßnahmen habe es sich nicht um Verwaltungsakte gehandelt, die gegenüber den betroffenen Kommunen Drittwirkung als Zuweisungen ausgelöst hätten. Den Kommunen in Nordrhein-Westfalen seien im Jahr 2015, insbesondere in der zweiten Jahreshälfte, in aller Regel ausschließlich Weiterleitungslisten mit Namen übersandt worden und ihnen hätten bis zur Ankunft der wöchentlichen Busse mit neuen Flüchtlingen nur sehr wenige Tage zur Verfügung gestanden, um Unterbringungsmöglichkeiten zu schaffen. In dieser Situation zu verlangen, dass wöchentlich das Ob und Wie der Zuweisungsentscheidungen bei den ankommenden Personen kontrolliert und im Klagewege angegriffen werde, hieße, die Verantwortung für ein unkontrollierbar gewordenes Geschehen vom gesetzlich zuständigen Land auf die gesetzlich nicht zuständigen Kommunen zu verlagern. Die Verteilungspraxis habe im Jahr der Flüchtlingskrise überhaupt nur deswegen noch funktioniert, weil die Einhaltung von Dienst- und Rechtsweg, von Verfahrensrecht und von materieller Einzelfallgerechtigkeit zunehmend und dann zeitweise nahezu vollständig außer Kraft gesetzt gewesen sei. Die den Notfall auffangenden Kommunen darauf zu verweisen, gegen jeden einzelnen individuellen Zuweisungsakt den Rechtsweg zu beschreiten, hieße, das in Art. 78 Abs. 3 LVerf auch in Bezug auf die Aufgabenübertragung geregelte Verhältnis von Land und Kommunen eklatant zu missachten. Sie, die Klägerin, habe zusammen mit den anderen Kommunen eine ihr von Gesetzes wegen nicht auferlegte Last getragen, indem sie sich ebenso wie das beklagte Land - in dessen Einverständnis und zum Großteil auf dessen Drängen hin - nicht an den Buchstaben des Gesetzes gehalten habe und habe halten können. Dieses Agreement würde vollständig konterkariert, wollte man im Nachhinein zu ihren Lasten darauf bestehen, dass sie von einer - ohnehin umstrittenen - Drittwirkung der zahlreichen Zuweisungen hätte ausgehen und diese wöchentlich gerichtlich hätte anfechten müssen.

Der geltend gemachte Kostenersatzanspruch werde ferner weiterhin auf §§ 670, 677, 683 BGB analog gestützt. Schließlich lägen auch die Voraussetzungen eines öffentlich-rechtlichen Kostenerstattungsanspruchs vor. Die Leistung der Klägerin in Gestalt der kostenaufwändigen Aufnahme und Unterbringung von Personen, die nicht dem § 2 FlüAG NRW unterfallen seien, sei ohne Rechtsgrund erfolgt. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei das im Jahr 2015 bestehende System der pauschalierten Landeszuweisungen im Zusammenspiel mit dem System der Zuweisung von Flüchtlingen verfassungswidrig gewesen. Die Regelungen hätten gegen das interkommunale Gleichbehandlungsgebot verstoßen und zu einer nicht gerechtfertigten, willkürlichen Ungleichbehandlung der Kommunen mit Landeseinrichtung gegenüber den Kommunen ohne eine solche Einrichtung geführt. Vielfach hätten Kommunen mit einer Landeseinrichtung überhaupt keine „kommunalen Flüchtlinge“ mehr aufzunehmen gehabt und dennoch durch die weiteren Mittelzuweisungen des Landes im Ergebnis einen „Gewinn“ durch das Vorhandensein der Einrichtung erzielt. Die Kommunen ohne Landeseinrichtung seien demgegenüber doppelt belastet worden. Die erheblichen Verzerrungen im Verteil- und Zuweisungssystem habe auch das Verwaltungsgericht im angefochtenen Urteil dargestellt. Soweit es allerdings angenommen habe, die sog. Anreizfunktion stelle hier einen sachlich ausreichenden Grund für die Anrechnung dar, sei dem nicht zu zustimmen. Zwar sei das Ziel, die Akzeptanz von Landeseinrichtungen in den Kommunen zu erhöhen, vor dem Hintergrund des rasanten Anstiegs der Flüchtlingszahlen und der daraus resultierenden Unterbringungsproblematik für das Land zunächst einmal legitim gewesen. Die Entwicklung seit der Einführung der Anrechnungsregelung im Jahr 2013 habe auch gezeigt, dass dieses Ziel erreichbar gewesen sei. Angesichts der massiven Ungleichbehandlung und der finanziell extrem auseinanderfallenden Entwicklungen in den Kommunen sei das Maß zur Unvertretbarkeit jedoch überschritten worden. Dem könne auch nicht die Notsituation im Jahr 2015 und die Gesetzesänderung im Dezember 2016 entgegengehalten werden. Damit ließen sich kurzzeitige Ungleichbehandlungen, die sich auf einem anderen Niveau bewegten, voraussichtlich rechtfertigen, nicht jedoch eine finanzielle und tatsächliche Ungleichbehandlung in dem hier vorliegenden Ausmaß.

Die Klägerin beantragt,

das angegriffene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Antrag zu erkennen.

Das beklagte Land beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Es verteidigt das angefochtene Urteil und trägt ergänzend vor:

Die von der Klägerin geäußerten Zweifel zur Verwaltungsaktqualität der Zuweisungsentscheidungen und ihrer Drittwirkung gegenüber der Klägerin seien zurückzuweisen. Die Klägerin drehe das gesetzliche System aus Bestandskraft und Wirksamkeit eines Verwaltungsaktes um, wenn sie meine, eine rechtswidrige Zuweisung könne keine Drittwirkung entfalten. Die Drittwirkung der Zuweisungsentscheidung gegenüber der in ihr benannten Gemeinde folge aus den rechtlichen Auswirkungen der Zuweisung für diese, zuvorderst aus der Verpflichtung, den ihr zugewiesenen Ausländer aufzunehmen und unterzubringen. Für die Drittwirkung der Zuweisungsverfügungen spreche auch, dass die Bezirksregierung B.        diese an die Klägerin per Fax und ab dem 15. Juli 2015 elektronisch mittels der AVU-Software übermittelt habe; darin liege eine Bekanntgabe der Zuweisungsverfügungen i. S. v. § 41 Abs. 1 VwVfG NRW, die nur in Betracht komme, wenn der Empfänger von dem Verwaltungsakt zumindest betroffen werde. Die Klägerin könne sich nicht darauf zurückziehen, dass es ihr nicht möglich oder zumutbar gewesen sei, um Rechtsschutz gegen die Zuweisungsentscheidungen nachzusuchen. Sie habe trotz der offenbar schon zum Zeitpunkt der Aufnahme der Flüchtlinge bestehenden Bedenken an der Rechtmäßigkeit der Zuweisungsentscheidungen der Bezirksregierung B.        diesen Folge geleistet und die Zuweisungen damit letztlich als rechtsverbindlich anerkannt. Die Klägerin habe davon abgesehen, zumindest ein Musterverfahren im einstweiligen Rechtsschutz zu führen, um die Zuweisungsentscheidung gerichtlich jedenfalls summarisch auf ihre Rechtmäßigkeit hin überprüfen zu lassen. Es verstieße daher gegen das Verbot des „dulde und liquidiere", nunmehr gleichwohl den von der Klägerin geltend gemachten Kostenerstattungsanspruch anzuerkennen. Für die Klägerin sei es ohne Weiteres möglich gewesen, fristwahrend Klage gegen die beanstandeten Zuweisungsverfügungen einzureichen, um den Eintritt der Bestandskraft zu verhindern. Selbst wenn besondere Hindernisse für eine fristgerechte Anfechtungsklage unterstellt würden, hätte sie nach § 60 VwGO zu einem späteren Zeitpunkt Wiedereinsetzung beantragen können; auch dies habe sie indes versäumt. Die Behauptung der Klägerin, es habe während der Flüchtlingskrise ein „Agreement" zwischen ihr und dem beklagten Land bestanden, die gesetzlichen Vorgaben zur Zuweisung und Unterbringung von Flüchtlingen (teilweise) unangewendet zu lassen, werde entschieden zurückgewiesen. Die Klägerin verkenne, dass im Jahr 2015 nicht nur die Kommunen einer außergewöhnlichen Belastung ausgesetzt waren, sondern ebenso der Bund und die Länder, und dass es sich bei der Bewältigung der Krise um eine gesamtstaatliche Aufgabe gehandelt habe. Dies habe jedoch nicht dazu geführt, dass sich das beklagte Land über die bestehenden rechtlichen Vorgaben aus dem Asylgesetz und dem Flüchtlingsaufnahmegesetz hinweggesetzt hätte; vielmehr habe es innerhalb des vorgesehenen Rechtsrahmens gehandelt. Hilfsweise für den Fall, dass die Bestandskraft der Zuweisungsentscheidungen nicht als maßgeblich für die Ablehnung des von der Klägerin geltend gemachten Kostenerstattungsanspruchs angesehen werde, mache das beklagte Land geltend, dass es sich bei den von der Klägerin im Jahr 2015 aufgenommenen und untergebrachten Personen - wie vom Verwaltungsgericht festgestellt - um ausländische Flüchtlinge i. S. v. § 2 Nr. 1 FlüAG NRW gehandelt habe. Darüber hinaus habe es an dem für den Erstattungsanspruch obligatorischen Amtshilfeersuchen gefehlt; ein die Aufnahme und Unterbringung der hier in Rede stehenden Ausländerinnen und Ausländer betreffendes Ersuchen sei tatsächlich niemals an die Klägerin gerichtet worden. Ebenso wenig könne aus den sonstigen Umständen auf ein solches Ersuchen geschlossen werden.

Ein Anspruch der Klägerin aus öffentlich-rechtlicher Geschäftsführung ohne Auftrag komme aus den vorgenannten Gründen ebenso wenig in Betracht, weil sie mit der Aufnahme und Unterbringung der ausländischen Flüchtlinge i. S. v. § 2 Nr. 1 FlüAG NRW eine ihr gemäß § 1 Abs. 1, § 6 Abs. 1 FlüAG NRW obliegende Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung wahrgenommen habe.

Schließlich könne die Klägerin ihr Zahlungsbegehren auch nicht auf einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch stützen. Zwar sei es im Rahmen der Aufnahme und Unterbringung der 450 Flüchtlinge zu einer Vermögensverschiebung gekommen; diese sei jedoch nicht ohne Rechtsgrund erfolgt, sondern vielmehr auf der Grundlage des in § 4 Abs. 1 Satz 3, Abs. 4 i. V. m. § 3 Abs. 1 FlüAG NRW normierten Verteilungssystems. Die von der Klägerin geäußerten Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit dieses Systems überzeugten nicht. Nach dem Maßstab des interkommunalen Gleichbehandlungsgebots habe zwar eine temporäre Ungleichbehandlung der Klägerin gegenüber anderen nordrhein-westfälischen Kommunen während der Flüchtlingskrise im Rahmen des Verteilungssystems vorgelegen. Allerdings habe hierfür eine sachliche Rechtfertigung in Gestalt der hinter § 4 Abs. 1 Satz 3, Abs. 4 i. V. m. § 3 Abs. 1 FlüAG NRW stehenden Anreizfunktion vorgelegen. Für die von der Klägerin verlangte strikte Verhältnismäßigkeitsprüfung fehle jegliche Grundlage; nach der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung komme es gerade nicht darauf an, ob der Gesetzgeber andere Regelungsmöglichkeiten gehabt habe, sondern lediglich darauf, ob die getroffenen Regelungen vertretbar erschienen. Die Frage der Vertretbarkeit des damaligen Verteilsystems könne jedoch nicht anhand des Grades der Ungleichbehandlung (sofern ein solcher überhaupt existiere), sondern nur durch die Bewertung der Umstände, die zu den schwerwiegenden Auswirkungen der Ungleichbehandlung geführt hätten, beurteilt werden. Das Verwaltungsgericht habe zutreffend ausgeführt, dass das beklagte Land aufgrund der zunehmenden und sich Mitte 2015 auf dem Höhepunkt befindlichen Zahl neu eintreffender visum- und wohnungsloser Ausländerinnen und Ausländer gehalten gewesen sei, die Aufnahmekapazitäten der Landesaufnahmeeinrichtungen kurzfristig um ein Vielfaches zu erhöhen, um so seiner Pflicht zur Vermeidung großflächiger Obdachlosigkeit nachzukommen. Mit der Einführung eines Anrechnungsfaktors habe das beklagte Land einen finanziellen Anreiz zur Akzeptanz von landeseigenen Aufnahmeeinrichtungen auf dem Gemeindegebiet schaffen und damit eine Entschärfung der Flüchtlingsaufnahmesituation erzielen wollen. Aufgrund der hohen Flüchtlingszahlen habe das beklagte Land trotz größtmöglicher Anstrengungen die notwendige Anzahl an Plätzen in Landesaufnahmeeinrichtungen innerhalb eines vertretbaren Zeitraums nicht selbst einrichten können. Es sei daher auf die Unterstützung der nordrhein-westfälischen Kommunen angewiesen gewesen. Das tatsächliche Ausmaß der von den Anrechnungsquotienten verursachten finanziellen Unwucht sei nicht von vornherein vorhersehbar gewesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrte Kostenerstattung. Die Voraussetzungen eines Erstattungsanspruchs wegen Amtshilfe nach § 8 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. § 4 Abs. 1 VwVfG NRW liegen nicht vor (dazu 1.). Die Klägerin kann ihr Begehren auch nicht auf eine öffentlich-rechtliche Geschäftsbesorgung oder auf eine öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag stützen (dazu 2.). Ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch der Klägerin besteht schließlich ebenfalls nicht (dazu 3.).

1. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass ein Anspruch der Klägerin gegen das beklagte Land wegen geleisteter Amtshilfe nicht besteht, weil die Klägerin die streitgegenständlichen Kosten für die Aufnahme und Unterbringung ausländischer Flüchtlinge im Rahmen der Wahrnehmung einer ihr selbst obliegenden Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung aufgewendet hat. Insoweit nimmt der Senat zunächst auf die zutreffenden Entscheidungsgründe des angegriffenen Urteils zum Begriff der Amtshilfe und zur Aufgabenverteilung bei der Aufnahme, Verteilung, Unterbringung und Versorgung von Asylbewerberinnen und Asylbewerbern im Verhältnis von Bund und Ländern und Kommunen Bezug (juris Rn. 32 ff.).

Die Gemeinden führen die Aufgaben nach dem Flüchtlingsaufnahmegesetz als Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung durch (§ 6 Abs. 1 FlüAG NRW).

Wenn die in § 1 Abs. 1 FlüAG NRW normierte Verpflichtung der Gemeinden, ausländische Flüchtlinge im Sinne von § 2 des Gesetzes aufzunehmen und unterzubringen, personenbezogen durch eine auf § 50 Abs. 4 Satz 1 AsylG gestützte Zuweisungsentscheidung der zuständigen Behörde gegenüber der Gemeinde konkretisiert wird, so folgt aus einer solchen Entscheidung nicht nur, dass der Adressat verpflichtet ist, sich unverzüglich zu der in der Verfügung angegebenen Stelle zu begeben (§ 50 Abs. 6 AsylG); spiegelbildlich begründet die Zuweisung auch die Pflicht der betroffenen Gemeinde, die ihr zugewiesene Person aufzunehmen und unterzubringen.

Vgl. Heusch, in: Kluth/Heusch, BeckOK Ausländerrecht, 22. Ed. Stand: 1. Oktober 2021, § 50 AsylG Rn. 18, 25; Giesler, in: Huber/Mantel, AufenthG/AsylG, 3. Aufl. 2021, § 50 AsylG Rn. 8.

Das Verwaltungsgericht ist daher zutreffend davon ausgegangen, dass die auf der Grundlage von § 50 Abs. 4 AsylG, § 1 Abs. 2, § 3 FlüAG NRW getroffenen Zuweisungsentscheidungen der Bezirksregierung B.        als an die jeweils betroffenen ausländischen Flüchtlinge adressierte Regelungen gegenüber der Klägerin Drittwirkung entfalten und folglich auch im Verhältnis zu ihr Verwaltungsakte i. S. d. § 35 Satz 1 VwVfG NRW darstellen.

Aus der Drittwirkung der Zuweisungsentscheidung gegenüber der betroffenen Gemeinde folgt, dass diese gegebenenfalls in ihrer kommunalen Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 78 LVerf) verletzt ist, wenn die Zuweisung den Bestimmungen des Flüchtlingsaufnahmegesetzes widerspricht.

Vgl. in diesem Zusammenhang Hess. VGH, Beschluss vom 2. Oktober 1990 - 10 TG 2854/90 -, juris Rn. 4; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 22. Juli 1991 - A 12 S 21/91 -, juris Rn. 3; zur Klagebefugnis der durch eine Zuweisungsentscheidung betroffenen Gemeinde vgl. auch Funke-Kaiser, in: GK-AsylG, Stand: August 2021, § 50 Rn. 44.

Weil die Klägerin die sie betreffenden Zuweisungsentscheidungen nicht angefochten hat, sind sie ihr gegenüber in Bestandskraft erwachsen. Dass die vorliegende Kostenerstattungsklage nicht zugleich als Klage gegen jene Zuweisungsentscheidungen verstanden werden kann, hat das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt (juris Rn. 67 ff.). Entsprechendes gälte im Übrigen auch für das vorprozessuale Erstattungsbegehren der Klägerin gegenüber dem beklagten Land, wenn gegen die Zuweisungen - im Verhältnis zu ihr - zunächst ein Widerspruchsverfahren nach § 68 Abs. 1 VwGO durchzuführen wäre.

Die Ansicht, bei § 1 Abs. 1 FlüAG NRW handele es sich um eine selbstvollziehende Norm, die keiner Konkretisierung durch eine Zuweisungsentscheidung im Einzelfall bedarf, findet keine Stütze im Gesetz. Die den Gemeinden obliegende Verpflichtung zur Aufnahme und Unterbringung von ausländischen Flüchtlingen hat erst nach einer Bestimmung des betroffenen Personenkreises, auf den sich diese Pflicht bezieht, einen vollziehbaren Inhalt. Diese Bestimmung, die im Rahmen der Zuweisungsentscheidung durch die Bezirksregierung B.        erfolgt, wirkt originär rechtsgestaltend, weil sich aus den gesetzlichen Vorgaben allein lediglich die Anzahl der aufzunehmenden Personen ergibt, nicht aber der konkrete Personenkreis.

Die Einwände der Klägerin gegen die Würdigung des Verwaltungsgerichts führen auch im Übrigen zu keinem anderen Ergebnis. Soweit die Klägerin vorträgt, es seien „im Jahr 2015, insbesondere in der zweiten Jahreshälfte, in aller Regel ausschließlich Weiterleitungslisten mit Namen übersandt worden“, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass sie selbst erstinstanzlich die Zuweisungsentscheidungen betreffend die von ihr aufgenommenen Flüchtlinge, für deren Unterbringung sie Kostenerstattung begehrt, vorgelegt hat. Selbst wenn die Klägerin einzelne Bescheide nicht erhalten haben sollte, hätte sie aufgrund der - schon vor dem Jahr 2015 in gleicher Weise - gehandhabten Praxis davon ausgehen müssen, dass für sämtliche Flüchtlinge, die in einer Weiterleitungsliste mit der Kennzeichnung „Aufnahmegemeinde: M.          “ aufgeführt sind, eine entsprechende Zuweisungsentscheidung der Bezirksregierung B.        vorliegt. Die mit der Zuweisung einhergehende Übermittlung der Weiterleitungsliste durch die Bezirksregierung an die Klägerin wäre dann als Bekanntgabe der zugehörigen Zuweisungsentscheidung ihr gegenüber zu werten. Der erstinstanzliche Vortrag der Klägerin, das beklagte Land habe mit der Übermittlung der Weiterleitungslisten zum Ausdruck gebracht, „dass es die Aufnahme und Unterbringung der dort vermerkten Personen forderte“, zeigt, dass sie die Verfahrensweise auch in diesem Sinne verstanden hat.

Die nicht näher begründeten Bedenken der Klägerin, „ob die im Jahr 2015 ergangenen Zuweisungsentscheidungen nicht sogar insgesamt, d. h. auch gegenüber dem unmittelbaren Adressaten, mangels offensichtlichen Fehlens der asylgesetzlichen Voraussetzungen als unwirksam anzusehen waren“, sind unberechtigt, weil ein besonders schwerwiegender Fehler im Sinne des § 44 Abs. 1 VwVfG, der zur Nichtigkeit führt,

zu den Anforderungen an das Vorliegen eines solchen Fehlers vgl. nur. BVerwG, Beschluss vom 16. September 2015 - 4 VR 2.15 -, juris Rn. 9, m. w. N.,

weder von der Klägerin aufgezeigt worden noch sonst erkennbar ist.

Der Einwand der Klägerin, eine Aufnahmeverpflichtung der Zuweisungskommune könne nur bei Zuweisungen entstehen, „die sich in dem durch § 50 [AsylG] vorgegebenen Rahmen halten“, geht daran vorbei, dass es mit dem Eintritt der Bestandskraft der Zuweisungsentscheidung auf deren Rechtmäßigkeit nicht mehr ankommt. Dass das Institut der Bestandskraft von Verwaltungsakten im Einklang mit dem Schutzzweck der verfassungsrechtlichen Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes steht, ist geklärt.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Juni 2010 - 6 B 86.09 -, juris Rn. 9, m. H. a. BVerfG, Beschluss vom 20. April 1982 - 2 BvL 26/81 -, juris.

Ein von der Klägerin behauptetes „Agreement“, wonach sie sich ebenso wie das beklagte Land in dessen Einverständnis „nicht an den Buchstaben des Gesetzes gehalten hat und halten konnte“, hat keine greifbare Grundlage; abgesehen davon steht der Eintritt der Bestandskraft eines belastenden Verwaltungsakts nicht zur Disposition der Verfahrensbeteiligten. Soweit die Klägerin geltend macht, es sei in der damaligen Situation des Jahres 2015 unzumutbar gewesen, „wöchentlich das Ob und Wie der Zuweisungsentscheidungen bei den ankommenden Ausländern“ zu kontrollieren und diese im Klagewege anzugreifen, überzeugt dieses Argument schon deshalb nicht, weil sie bei einem sich daraus ergebenden Hindernis für eine rechtzeitige Klageerhebung jedenfalls nach dessen Wegfall zeitgerecht die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nach § 60 VwGO hätte beantragen können und müssen. Unbeschadet der Frage, welche Rechtsbehelfsfrist die Klägerin bei der Anfechtung ihr zugesandter Zuweisungsbescheide einzuhalten gehabt hätte, hat sie solche Klagen nicht erhoben.

Auf die Frage, ob die Voraussetzungen des § 2 Nr. 1 FlüAG NRW für den hier in Rede stehenden Personenkreis ausländischer Flüchtlinge, die von der Klägerin im Jahr 2015 aufgenommen und untergebracht wurden, in jeden Einzelfall erfüllt waren, kommt es nach den vorstehenden Ausführungen zur Bestandskraft und Wirksamkeit der Zuweisungsentscheidungen nicht an.

2. Der geltend gemachte Anspruch ergibt sich auch nicht aus einer öffentlich-rechtlichen Geschäftsbesorgung entsprechend § 670 BGB oder aus einer öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag analog §§ 677, 683, 670 BGB. Da die Klägerin die streitgegenständlichen Aufnahme- und Unterbringungskosten - wie unter 1. dargelegt - im Rahmen der Wahrnehmung einer ihr selbst obliegenden Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung aufgewendet hat, besteht weder eine Grundlage für die Annahme eines zwischen den Beteiligten bestehenden Geschäftsbesorgungsvertrags noch hat die Klägerin hiermit faktisch ein objektiv fremdes Geschäft (des beklagten Landes) besorgt.

3. Das Verwaltungsgericht hat weiter zu Recht angenommen, dass das Klagebegehren auch nicht auf einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch gestützt werden kann. Zu diesem Anspruch und zu seinen Voraussetzungen sowie zu Geltung und Inhalt des relativen Konnexitätsprinzips bei der Finanzierung der Aufgabenwahrnehmung nach dem Flüchtlingsaufnahmegesetz nimmt der Senat zunächst auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts in seinem angegriffenen Urteil Bezug (vgl. dort juris Rn. 91 ff.).

Der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch kann auch dann in Betracht kommen, wenn sich - wie im vorliegenden Fall - die Frage stellt, ob die gesetzliche Grundlage für eine Aufgabenzuweisung, aufgrund derer ein Träger öffentlicher Verwaltung Leistungen erbracht hat, die ohne diese Zuweisung in die Zuständigkeit eines anderen Verwaltungsträgers gefallen wären, mit höherrangigem Recht vereinbar ist.

Vgl. zu einem solchen Anwendungsfall auch OVG NRW, Urteil vom 20. März 2008 - 16 A 1847/04 -, juris Rn. 29 ff.

Ausgehend davon ist die Belastung der Klägerin mit den streitgegenständlichen, vom beklagten Land nicht erstatteten Kosten für die Aufnahme und Unterbringung ausländischer Flüchtlinge im Jahr 2015, wie vom Verwaltungsgericht angenommen, nicht rechtsgrundlos erfolgt. Der Rechtsgrund hierfür lag in den seinerzeit geltenden Vorschriften des Flüchtlingsaufnahmegesetzes, mit dem die Übertragung der entsprechenden Aufgaben auf die Kommunen erfolgt ist. Das damit normierte Verteilungs- und Zuwendungssystem begegnet keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Daher besteht kein Anlass für eine Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG.

Die Ungleichbehandlung der Kommunen mit Landesaufnahmeeinrichtungen gegenüber Kommunen ohne solche ist (lediglich) am Maßstab des Willkürverbots zu messen. Das interkommunale Gleichbehandlungsgebot aus Art. 78 LVerf i. V. m. dem rechtsstaatlich determinierten Gleichheitssatz verbietet willkürliche, sachlich nicht vertretbare Differenzierungen. Es ist verletzt, wenn für die getroffene Regelung jeder sachliche Grund fehlt. Dabei ist nicht zu prüfen, ob der Normgeber die bestmögliche oder gerechteste Lösung gewählt hat.

Vgl. VerfGH NRW, Urteile vom 27. Februar 2018 - 17/15 -, juris Rn. 68, und vom 30. August 2016- 34/14 -, juris Rn. 144, m. w. N; zur Willkürgrenze vgl. auch BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15 -, juris Rn. 213.

Die von der Klägerin zitierte verfassungsgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 3 Abs. 1 GG, wonach für die Rechtfertigung von Ungleichbehandlungen durch angemessene Sachgründe ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab gilt, der - je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen - vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reicht,

vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 21. März 2015 - 1 BvR 2031/12 -, juris Rn. 6, m. w. N.,

ist auf Grundrechtseingriffe zugeschnitten und dementsprechend auf die hier in Rede stehende Finanzausstattung von Kommunen nicht zu übertragen.

Das gewählte Finanzierungssystem führte zu einer finanziellen Besserstellung derjenigen Kommunen, auf deren Gebiet Landesaufnahmeeinrichtungen geschaffen worden waren. Bereits durch das Gesetz zur Änderung des Flüchtlingsaufnahmegesetzes vom 3. Dezember 2013 (GV. NRW. 2013, S. 724) waren diese Gemeinden im Rahmen der Zuweisung von Flüchtlingen dadurch entlastet worden, dass die Zahl der zuzuweisenden Personen sich ab der Inbetriebnahme einer Aufnahmeeinrichtung des Landes, die für mindestens sechs Monate betrieben wird, um die Anzahl der dort vorgesehenen Aufnahmeplätze verminderte (vgl. § 3 Abs. 4 Satz 1). Die Aufnahmequote der übrigen Gemeinden erhöhte sich damit einhergehend entsprechend (vgl. § 3 Abs. 5 Satz 1). Andererseits blieb der Zuweisungsschlüssel nach § 3 Abs. 1, der für die Verteilung der Finanzmittel des Landes an die Gemeinden maßgebend war (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 3), von den beschriebenen Verminderungen bzw. Erhöhungen der Personenzuweisung unberührt (vgl. § 3 Abs. 5 Satz 2). Die wegen des Vorhandenseins einer Aufnahmeeinrichtung auf ihrem Gebiet zuweisungsmäßig entlasteten Kommunen erhielten deswegen also nicht weniger Finanzmittel; spiegelbildlich erhielten die zusätzlich belasteten Kommunen - also diejenigen Gemeinden, die infolge des § 3 Abs. 5 Satz 1 mehr Flüchtlinge aufzunehmen hatten, als es allein ihrem Zuweisungsschlüssel entsprochen hätte - auch nicht mehr Mittel.

Mit diesen Regelungen wollte der Landesgesetzgeber einen finanziellen Anreiz zur Akzeptanz von landeseigenen Aufnahmeeinrichtungen auf dem Gemeindegebiet schaffen und damit eine „Entschärfung der Flüchtlingsaufnahmesituation“ erreichen.

Vgl. LT-Drs. 16/4139 vom 2. Oktober 2013, S. 11, 13.

Die schon hierdurch begründete Ungleichbehandlung der Kommunen mit bzw. ohne Landesaufnahmeeinrichtungen verschärfte sich durch das Achte Gesetz zur Änderung des Flüchtlingsaufnahmegesetzes vom 1. Oktober 2015 (GV. NRW. S. 922). Damit wurde die Mindestdauer von sechs Monaten in der Anrechnungsregelung des § 3 Abs. 4 Satz 1 gestrichen. Darüber hinaus verminderte sich bei Gemeinden, die eine Einrichtung des Landes mit Erstaufnahmebearbeitung betrieben, die Zahl der zuzuweisenden Asylbewerber ab Inbetriebnahme nunmehr um 130 Prozent der Anzahl der dort im Rahmen der Erstaufnahme vorgesehenen Aufnahmeplätze (vgl. § 3 Abs. 4 Satz 2).

Auch diese Neuregelungen dienten der beschriebenen Anreizfunktion. In der Gesetzesbegründung wurde auf einen „dramatischen Anstieg der Asylbewerberzahlen“ verwiesen; es sei notwendig, „weitere Erstaufnahmeeinrichtungen (EAE) zu schaffen, die mit Belastungen für die jeweiligen Standortkommunen verbunden sind“.

Vgl. LT-Drs. 16/9808 vom 22. September 2015, S. 2, 11 ff., sowie LT-Drs. 16/9821 vom 1. Oktober 2015, S. 3.

Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass die ungleiche Behandlung der Kommunen bei der Verteilung der Finanzmittel für die Flüchtlingsunterbringung angesichts der dargestellten Ausnahmelage im Jahr 2015 sachlich noch vertretbar war, damit der vom Landesgesetzgeber beabsichtigte finanzielle Anreiz zur Akzeptanz von landeseigenen Aufnahmeeinrichtungen, im Sinne einer zügigen Entschärfung der Flüchtlingsaufnahmesituation Wirkung entfalten konnte.

Die Klägerin macht nicht geltend, dass das Zuweisungs- und Kostenerstattungssystem des Flüchtlingsaufnahmegesetzes bis zum Eintritt jener Ausnahmelage gegen höherrangiges Recht verstieß, und zieht mit ihrem Vorbringen auch nicht in Zweifel, dass die Anreizfunktion ein im Grundsatz legitimes, Erfolg versprechendes Ziel des Gesetzgebers darstellte, das letztlich auch erfolgreich umgesetzt wurde. Es ergeben sich auch weder aus ihrem Vorbringen noch aus sonstigen Umständen Anhaltspunkte dafür, dass der Landesgesetzgeber zur Vermeidung eines Verstoßes gegen das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung gehalten war, das Zuweisungs- und Kostenerstattungssystem noch mit Wirkung für das Jahr 2015 anzupassen, um einer erkannten Schieflage entgegenzuwirken.

Allerdings ist der parlamentarische Gesetzgeber verpflichtet, mögliche Missstände zu ermitteln, die sich aus der Anwendung von Gesetzen ergeben, und gegebenenfalls legislativ nachzubessern, um eine Gesetzesregelung unter veränderten tatsächlichen Bedingungen oder angesichts einer veränderten Erkenntnislage mit der Verfassung in Einklang zu halten.

Vgl. hierzu BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15 -, juris Rn. 176, sowie Beschlüsse vom 8. Juli 2021 - 1 BvR 2237/14 -, juris Rn. 200, und vom 27. Januar 2011 - 1 BvR 3222/09 -, juris Rn. 51,

Hier hat der Landesgesetzgeber mit dem Zehnten Gesetz zur Änderung des Flüchtlingsaufnahmegesetzes vom 15. Dezember 2016 (GV. NRW. S. 1156) eine „vollständige Systemänderung“ bei dem Verfahren zur Auszahlung der FlüAG-Pauschale vorgenommen, indem ab dem Jahr 2017 die quartalsweise Auszahlung der zu Beginn eines Jahres festgelegten Pauschale abgeschafft und durch eine monatliche Auszahlung der Pauschale pro zugewiesenem und anwesendem Flüchtling ersetzt wurde. Zugleich wurden die Anrechnungsregeln für Plätze in Landeseinrichtungen im Sinne einer Absenkung der Anrechnungswerte verändert. Dem lag die Erkenntnis zugrunde, dass die „bestehenden Anrechnungsregeln für Plätze in Landeseinrichtungen überarbeitet werden (müssen)“, weil der „deutliche Ausbau der Landesplätze im Jahr 2015“ zu „verzerrenden Effekten bei der Aufnahme von ausländischen Personen“ geführt habe. Die Gemeinden ohne Landeseinrichtung hätten „deutlich mehr Flüchtlinge“ unterbringen müssen „als Gemeinden mit Landeseinrichtungen, die von den Anrechnungsregeln profitierten“.

Vgl. LT-Drs. 16/13261 vom 25. Oktober 2016, S. 1 f., 17.

Dass der Gesetzgeber schon mit Wirkung für das Jahr 2015 in dieser oder ähnlicher Weise auf im Nachhinein als abträglich erkannte Auswirkungen der - zur Realisierung der Anreizfunktion intendierten - Ungleichbehandlung der Kommunen hätte reagieren müssen, ist angesichts der seinerzeitigen Situation im Bereich der Flüchtlingsaufnahme und -unterbringung nicht festzustellen. Denn es bestand bis weit in das Jahr 2015 hinein ein hoher Bedarf an möglichst kurzfristig zu schaffenden (Not-)Unterkünften, so dass der intendierte Anreiz zur Akzeptanz von landeseigenen Aufnahmeeinrichtungen weiterhin sinnhaft und als sachliche Rechtfertigung der Ungleichbehandlung tragfähig war.

In dem Schriftlichen Bericht des Ministers für Inneres und Kommunales zum TOP „Droht das Erreichen der Belastungsgrenze der Unterbringungs-Infrastruktur in den Kommunen in Nordrhein-Westfalen“ der Sitzung des Ausschusses für Kommunalpolitik am 25. September 2015,

vgl. LT-Vorl. 16/3243 vom 18. September 2015,

wird anschaulich dargelegt, dass und in welcher Weise das Land in der damaligen Lage „angesichts der sprunghaft gestiegenen Flüchtlingszahlen auch auf die Unterstützung der Kommunen in NRW angewiesen“ war (Ziff. 2 des Berichts). Dabei ergibt sich aus der dem Bericht beigefügten Übersicht über die aufgrund der Amtshilfeersuchen in den Kommunen geschaffenen Notunterkünfte, dass der ganz überwiegende Teil der zahlreichen im Jahr 2015 aktivierten Einrichtungen seinerzeit - d. h. im September jenes Jahres - entweder keine oder kaum noch freie Aufnahmekapazität vorzuweisen hatte.

Der spätere Schriftliche Bericht des Ministers für Inneres und Kommunales zum TOP „Immense Herausforderung steigender Flüchtlingszahlen für die Kommunen - Flüchtlingszahlen in 2015“ der Sitzung des Ausschusses für Kommunalpolitik am 22. Januar 2016,

vgl. LT-Vorl. 16/3649 vom 20. Januar 2016,

zeigt mit der als Anlage 2 (zu Frage 6) beigefügten Tabelle über die den Kommunen im Jahre 2015 zugewiesenen Flüchtlinge, dass die Zahl der Zuweisungen im gesamten Land Nordrhein-Westfalen im vierten Quartal des Jahres 2015 die signifikant höchste war, nämlich mehr als die Hälfte der gesamten Zuweisungen innerhalb dieses Jahres ausmachte (I. Quartal: 20.142; II. Quartal: 19.382; III. Quartal: 45.477; IV. Quartal: 99.388; Gesamt 2015: 184.389).

Soweit dann in dem Schriftlichen Bericht des Ministers für Inneres und Kommunales zum „Aktuellen Sachstand bei der Unterbringung von Flüchtlingen in Sporthallen" für den Sportausschuss am 26. April 2016,

vgl. LT-Vorl. 16/3883 vom 19. April 2016,

darauf hingewiesen wird, die Landesregierung habe mit Erlass vom 18. Dezember 2015 verfügt, dass „rund 10.000 Plätze in Landeseinrichtungen abgebaut werden“, wobei gebeten worden sei, „vorwiegend Plätze in Sporthallen aufzugeben“, mag dies darauf hindeuten, dass sich kurz vor Jahresende in Anbetracht der Vielzahl zwischenzeitlich geschaffener (Not-)Unterkünfte bereits eine gewisse Entspannung der Aufnahmesituation abzeichnete. Allerdings war von dem Landesgesetzgeber schon angesichts weiterhin bestehender Unsicherheiten, wie sich diese Situation fortentwickeln würde, und der Kürze der zur Verfügung stehenden Zeit nicht zu erwarten, dass er das Zuweisungs- und Kostenerstattungssystem des Flüchtlingsaufnahmegesetzes noch vor Ablauf des Jahres legislativ anpasst. Eine nachhaltige Entspannung der Lage im Bereich der Flüchtlingsaufnahme, die den Anreiz zur Einrichtung neuer landeseigener Unterkünfte entbehrlich machte, ist nach den vorliegenden Erkenntnissen erst im Laufe des Jahres 2016 eingetreten. Im Übrigen war das tatsächliche Ausmaß der durch den Anrechnungsquotienten verursachten finanziellen Unwucht nicht von vornherein vorhersehbar, weil die Zahl der vom Land und den Kommunen aufzunehmenden Asylnachsuchenden zum Zeitpunkt des Erlasses der Regelung in keiner Weise prognostizierbar war; die Dimensionen jener Unwucht dürften frühestens zum Ende des Jahres 2015 erkennbar geworden sein.

Vor diesem Hintergrund waren zusätzliche Belastungen einzelner Gemeinden, die aus der Ungleichbehandlung der Kommunen mit und ohne Landesaufnahmeeinrichtungen erwuchsen, jedenfalls für den begrenzten Zeitraum des Jahres 2015 noch hinzunehmen. Der Landesgesetzgeber durfte auch davon absehen, seiner Neuregelung des Zuweisungs- und Kostenerstattungssystems Rückwirkung für dieses Jahr beizumessen, weil eine damit einhergehende nachträgliche Rückabwicklung bereits gewährter Zuwendungen zu schweren praktischen Unzuträglichkeiten geführt hätte und mit dem Vertrauensschutz der durch die Altregelung begünstigten Kommunen voraussichtlich unvereinbar gewesen wäre.

Vgl. zu diesen Aspekten: VerfGH NRW, Urteil vom 13. Juni 2000 - 3/98 -, juris Rn. 56.

Unzumutbare Schwierigkeiten, die hier in Rede stehende Zusatzlast finanziell zu tragen, hat die Klägerin im Übrigen nicht dargelegt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Revisionsgründe vorliegt.