Oberverwaltungsgericht NRW, 12 B 1139/21

Gründe

Die Beschwerde der Antragstellerin ist unbegründet.

Gegenstand des Beschwerdeverfahrens ist allein der erstinstanzliche Antrag zu 1., die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage (2 K 679/20) der Antragstellerin gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 6. April 2021 anzuordnen. Gegen die tragenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts, der Feststellungsantrag zu 4. sei unzulässig, weil bereits vom Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung erfasst, wendet die Beschwerde nichts ein. Der Beschwerdeantrag der Antragstellerin erfasst dieses Begehren auch nicht. Hinsichtlich der ursprünglichen Anträge zu 2. und 3. ist das Verfahren erstinstanzlich bereits wegen Erledigung in der Hauptsache eingestellt worden.

Die von der Antragstellerin innerhalb der Monatsfrist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO angeführten (Beschwerde-)Gründe, auf deren Überprüfung der beschließende Senat beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), rechtfertigen es nicht, unter Änderung des angefochtenen Beschlusses dem Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung stattzugeben.

Das Beschwerdevorbringen gibt nichts Wesentliches dafür her, dass die angefochtene Ordnungsverfügung sich im Hauptsacheverfahren entgegen der Würdigung des Verwaltungsgerichts voraussichtlich als rechtswidrig erweisen wird. Das gilt sowohl für die mit der Verfügung in der Sache getroffenen Anordnungen als auch für die Zwangsgeldandrohung.

Mit seiner Ordnungsverfügung vom 6. April 2021 hat der Antragsgegner der Antragstellerin untersagt, in ihrer Einrichtung St. N. ab sofort freiwerdende Plätze in den noch als Doppelzimmer genutzten elf Räumen mit einer zweiten Person zu belegen sowie neue Bewohner in die Einrichtung aufzunehmen, solange noch Bewohner in Doppelzimmern untergebracht sind (1.). Ferner ist der Antragstellerin aufgegeben worden, eine aktuelle Übersicht über die Belegungsstruktur mit detaillierten Angaben vorzulegen und nachfolgende Veränderungen durch Aus- und Umzüge von Bewohnern umgehend anzuzeigen, bis die Doppelbelegung von Zimmern aufgelöst ist (2.). Schließlich hat der Antragsgegner der Antragstellerin für den Fall der Zuwiderhandlung gegen diese Anordnungen ein jeweils ein Zwangsgeld angedroht (3.).

Das Verwaltungsgericht ist nach summarischer Prüfung der Erfolgsaussichten der Hauptsache davon ausgegangen, dass die Ordnungsverfügung sich insgesamt als rechtmäßig erweist. Rechtsgrundlage der Anordnungen zu 1. und 2. sei § 15 Abs. 2 Satz 1 WTG. Die als Doppelzimmer genutzten elf Bewohnerzimmer innerhalb der vorhandenen Gebäudeteile wiesen eine Wohnfläche von max. 19 m² auf, was gegen §§ 47Abs. 1 Nr.7 WTG, § 7 Abs. 2 WTG DVO verstoße. Die Antragstellerin könne sich nicht auf den an dem an Vorgaben der Heimmindestbauverordnung orientierten Bestandsschutz aus § 47 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 WTG berufen, weil für sie speziellere Übergangsregelungen gälten. Ihre Bestandsbauten seien bereits 1982/83 errichtet und 1983 in Betrieb genommen worden. § 47 Abs. 2 WTG sei in der hier gegebenen Konstellation nicht einschlägig. Es handle sich nämlich um eine Einrichtung der Eingliederungshilfe, für die die Vorschriften über Pflegewohngeld nicht zuträfen. Der ursprüngliche Bestandsschutz (§ 47 Abs. 7 WTG) sei durch die Umbauarbeiten (Herstellung eines Durchbruchs zu dem zu zwei Badeinheiten umgebauten Nachbarraum) entfallen. Das folge aus § 47 Abs. 8 Satz 1 WTG. Der Verlust des Bestandsschutzes sei nach § 47 Abs. 8 Satz 2 WTG auf die konkret umgebauten Räumlichkeiten der Einrichtung beschränkt, weil die Antragstellerin den Umbau vorgenommen habe, um die Anforderungen aus § 20 Abs. 3 WTG zu erfüllen. Nur so habe sie nämlich den Anforderungen aus § 20 Abs. 3 WTG genügen können ohne die Bewohnerzahl zu reduzieren. Die Wanddurchbrüche zwischen den Räumen stellten ohne Zweifel einen Umbau i. S. d. § 47 Abs. 8 Satz 2 WTG dar. Dem stehe die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen zur Angemessenheit der Umsetzungsfrist für die grundsätzlich seit 16. Oktober 2014 geltende 80%ige Einzelzimmerquote nicht entgegen, weil diese für Pflegeeinrichtungen nach dem Landespflegegesetz NRW gelte, für die im Falle der nicht rechtzeigen Einrichtung der Einzelzimmer der Verlust des Pflegewohngeldanspruchs eintrete. Das treffe auf die hier strittige Einrichtung der Eingliederungshilfe nicht zu. Den Bewohnern habe zu keinem Zeitpunkt ein Pflegewohngeldanspruch zugestanden. Die Antragstellerin habe auch nach Austausch mit dem Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales zu den einschlägigen Rechtsfragen erkennen lassen, dass sie nicht bereit sei, die Nutzung der streitbefangenen Zimmer als Doppelzimmer aufzugeben, weshalb eine Anordnung erforderlich sei. Der Antragsgegner habe sein Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt. Die Anordnungen seien ebenso wie die Zwangsgeldandrohungen auch verhältnismäßig.

Mit ihrer dagegen gerichteten Beschwerdebegründung vertieft die Antragstellerin im Wesentlichen ihr Vorbringen aus dem erstinstanzlichen Verfahren und dringt mit sämtlichen Einwänden nicht durch.

Soweit sie sich auf Bestandsschutz nach § 47 Abs. 3 bzw. Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 WTG beruft, übersieht sie, dass § 47 Abs. 8 WTG für den Fall baulicher Veränderungen eine spezielle Vorschrift trifft, die hier einschlägig ist.

Bei Anwendung dieser Norm ergibt sich Folgendes: Es spricht weit Überwiegendes dafür, dass es sich hier um einen wesentlichen Umbau i. S. d. § 47 Abs. 8 Satz 1 WTG handelt. Das zeigt bereits eine baurechtliche Betrachtung. Dabei dürfte auf die Gesamtmaßnahme der Antragstellerin abzustellen sein und nicht auf einzelne Zimmerdurchbrüche an nicht tragenden Wänden. Auf das Gesamtvorhaben erstreckt sich jedenfalls das Baugenehmigungsverfahren, das neben dem vollständig neuen Anbau auch die Umbauarbeiten in den Bestandsbauten erfasst. Diese erstrecken sich - entgegen der Wiedergabe der Antragstellerin - nicht auf die bloße Entfernung nichttragender Wände, sondern auf die Umgestaltung von Zimmern, die zu neuen Sanitäranlagen ausgebaut wurden. Auch hierbei dürfte es sich um wesentliche Nutzungsänderungen i. S. d. Baurechts handeln, die die Frage der Genehmigungsfähigkeit neu aufwerfen.

Auch wenn anstelle einer baurechtlichen Betrachtung vielmehr darauf abzustellen sein sollte, inwieweit die Änderung nach den Maßgaben des WTG "wesentlich" ist, dürfte dies hier zu bejahen sein. Sowohl durch Verminderung von Zimmern (Wegfall eines Zimmers durch Umbau in zwei getrennten Sanitärräume im Bestandsbau) als auch durch Zuwachs an Zimmern (hier sind insgesamt 57 Zimmer entstanden, davon 27 durch Umwandlung der Doppelzimmer in Einzelzimmer anstelle der zuvor vorhandenen 38 Doppelzimmer und des einen Einzelzimmers) kann die Belegungssituation geändert werden, die u. a. für den Personalschlüssel von Bedeutung ist. Hier ist konkret die Belegung von zuvor 97 Plätzen auf jetzt 68 Plätze verringert worden.

Der Antragstellerin würde Bestandsschutz für die betroffenen Doppelzimmer auch nicht mit Blick darauf zugutekommen, dass die baulichen Maßnahmen voraussichtlich zur Erfüllung der Anforderungen nach § 20 Abs. 3 Satz 1, 2, 4 und 5 WTG erfolgt sind, womit die gegenüber § 47 Abs. 7 Satz 1 WTG günstigere Bestandsschutzregelung des Satzes 2 auch im Falle eines wesentlichen Um- oder Ersatzbaus einschlägig wäre. Denn die Doppelzimmer gehören zu den umgebauten Zimmern i. S. v. § 47 Abs. 8 Satz 2 WTG, die den Anforderungen des Wohn- und Teilhabegesetzes entsprechen müssen und hinsichtlich derer auch nach dieser Vorschrift der Bestandsschutz, der im Übrigen unberührt bliebe (Halbsatz 2), entfallen würde. Auf die diesbezüglichen Ausführungen des Verwaltungsgerichts wird zur Vermeidung von Wiederholungen zunächst verwiesen (vgl. § 122 Abs. 2 Satz 2 VwGO).

In Ergänzung dazu ist mit Blick auf das Beschwerdevorbringen Folgendes auszuführen:

Zunächst kann die Antragstellerin aus dem Bescheid vom 10. Juli 2018 keinen "Bestandsschutz für 8 Doppelzimmer" herleiten. Ihre näheren Ausführungen dazu sind so nicht tragfähig. Mit dem genannten Bescheid hat der Antragsgegner der Antragstellerin im Hauptausspruch untersagt, in ihrer Einrichtung Plätze in Doppelzimmern, die über eine Gesamtzahl von acht hinausgehen, wieder zu belegen. Dabei ist der Antragsgegner von einem Bestand von einem Einzelzimmer und 38 Doppelzimmern ausgegangen und hat ausgehend von § 20 Abs. 3 Satz 2 WTG die Einzelzimmerquote von mindestens 80% treffend berechnet. Die Einrichtung der Antragstellerin weist aber nach dem Umbau 46 Einzel- und 11 Doppelzimmer, also insgesamt 57 Zimmer aus, weshalb die Einzelzimmerquote durch die Erhöhung der Anzahl der Einzelzimmer erreicht wird, auch wenn die Zahl der Doppelzimmer über acht hinausgeht. In dieser bloßen Berechnung der Anzahl der notwendigen Einzelzimmer nach Maßgabe des § 20 Abs. 3 Satz 2 WTG liegt keine "Regelung", sondern es handelt sich um eine einfache Rechtsanwendung. Die Ansicht, die Ordnungsverfügung vom 10. Juli 2018 beinhalte eine begünstigende Regelung, die des Widerrufs bedürfe, soweit acht Doppelzimmer unbeanstandet geblieben seien, trifft deshalb in mehrfacher Hinsicht nicht zu. Desweiteren bedurfte es bei den von der Antragstellerin z. T. ohne ausdrückliche Absprache mit dem Antragsgegner durchgeführten Veränderungen auch im Bestand der Einrichtung weder eines rechtlichen Hinweises darauf, dass die Anzahl der notwendigen Einzelzimmer sich erhöht, wenn der Zimmerbestand vergrößert wird, noch darauf, dass gemäß § 47 Abs. 8 WTG der Umbau kraft Gesetzes zum Wegfall des Bestandsschutzes führen kann.

Darüber hinaus stellt die Antragstellerin das Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 47 Abs. 8 Satz 2 WTG auch vergeblich infrage. Wie oben ausgeführt, lässt sich ihre Einrichtung nicht in einen "Bestandsbau" und "Anbauten" aufteilen, sondern es handelt sich um eine einzige Einrichtung der Eingliederungshilfe (Unterbringung psychisch kranker Menschen). Dementsprechend greift ihre Argumentation, die nicht veränderten Doppelzimmer im Bestandsbau müssten quasi außer Betracht bleiben, im Ansatz schon nicht durch. Objektiv war der Umbau daran ausgerichtet, die Anforderungen des § 20 Abs. 3 WTG zu erfüllen. Dies ergibt sich nicht zuletzt aus dem eingeleiteten Abstimmungsverfahren und dem zwischen den Beteiligten geführten Schriftverkehr. Die Antragstellerin führt selbst (auch in der Beschwerdebegründung) an, sie habe die Anbauten errichtet, um die aus ihrer Sicht nur "vermeintlich" geltende Einzelzimmerquote zu erreichen. Mit 46 Einzelzimmern und elf Doppelzimmern ist das auch gelungen.

Ihre Erwägungen, objektiv seien die Anforderungen nach § 20 Abs. 3 WTG insbesondere hinsichtlich der Einzelzimmerquote für Bestandsbauten nicht verbindlich, weil die Übergangsfrist nicht "wirksam verankert worden" sei, denn der Gesetzgeber habe den Gleichlauf von Altenpflege und Eingliederungshilfe gewollt, erschließt sich so nicht. Die von der Beschwerdeführerin auszugsweise wiedergegebenen Gesetzesmaterialien geben für die Übergangsfrist zum Erreichen der - hinsichtlich der Einzelzimmerquote und der Größe der Zimmer für alle Einrichtungen nach dem WTG gleichlautenden - Anforderungen nach § 20 Abs. 3 WTG nichts her. Namentlich folgt auch aus dem Beschluss des Senats vom 1. April 2019 - 12 B 1435/18 -, juris, nichts Dahingehendes. Der Senat hat die ausgesprochene Wiederbelegungssperre in jenem Verfahren aufgrund von Ermessensfehlern für rechtswidrig erklärt, weil die Behörde sich durch einen Erlass des Landesministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales NRW gebunden gefühlt habe und diesem Erlass ein falsches Verständnis der Gesetzes- und Verordnungshistorie zugrunde liege. Die von der Einzelzimmerquote betroffenen Pflegeeinrichtungen seien nämlich nach dem im Jahre 2008 in Kraft getretenen Wohn- und Teilhabegesetz und der dazugehörenden Durchführungsverordnung ordnungsrechtlich nicht gezwungen gewesen, die Einzelzimmerquote bereits ab 2018 zu erreichen, vielmehr sei daran nach den Vorgaben des Landespflegegesetzes NRW (§ 17 Abs. 3 PflG NRW a.F.) lediglich ein Verlust des Pflegewohngeldes und von Aufwendungszuschüssen geknüpft gewesen. Das WTG 2008 habe sich nicht zur Einzelzimmerquote verhalten; die Durchführungsverordnung (dort § 2a) gelte nur für Einrichtungen der Eingliederungshilfe.

Schon aus dieser Unterscheidung der Einrichtungen, die der Senat vorgenommen hat, wird deutlich, dass eine Übertragung der Erwägungen des Senats auf die Einrichtungen der Eingliederungshilfe ausscheidet. Im hier betroffenen Bereich der Eingliederungshilfe galt und gilt das Recht der Investitionskostenförderung über das Pflegewohngeld nämlich nicht, vielmehr wurde die Einzelzimmerquote in § 2a der Durchführungsverordnung zum WTG vom 18. November 2008 - WTG DVO - mit einer Pflicht zur Umsetzung bis zum 31. Juli 2018 eingeführt.

Letztlich kann die Beschwerdeführerin sich zur Stützung ihres Standpunktes nicht erfolgreich auf § 47 Abs. 3 WTG berufen. Der dort eingeräumte Bestandsschutz für Einrichtungen, die vor dem 15. Oktober 2014 in Betrieb genommen wurden, gilt - wie schon angeführt - nicht, soweit Umbauten i. S. d. § 47 Abs. 8 Satz 1 bzw. Satz 2 WTG durchgeführt wurden, wie das hier der Fall ist.

Im Übrigen gibt das Beschwerdevorbringen das Vorliegen eines Ermessensfehlers nicht zu erkennen und greift die Zwangsgeldandrohung nicht an, gegen die auch im Übrigen mit Blick auf den sich im deutlich unteren Bereich des durch § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW vorgegebenen Rahmens keine Bedenken bestehen

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG. Letztere folgt der Wertfestsetzung des Verwaltungsgerichts und berücksichtigt, dass hier nur über den erstinstanzlichen Antrag zu 1. zu entscheiden war. Das mit der Grundverfügung angedrohte Zwangsgeld bleibt bei der Streitwertfestsetzung außer Betracht (Nr. 1.7.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).