Oberverwaltungsgericht NRW, 12 A 4030/19

Gründe

Der zulässige Antrag ist unbegründet.

Eine Zulassung der Berufung kommt nach § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO in Betracht, wenn ein Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 VwGO innerhalb der in § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genannten Frist dargelegt worden ist und vorliegt. Dies ist hier nicht der Fall. Aus den im Zulassungsverfahren dargelegten, vom Senat allein zu prüfenden Gründen ergibt sich nicht, dass die Berufung gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO i. V. m. § 124 Abs. 2 VwGO zuzulassen ist. Der einzig geltend gemachte Zulassungsgrund ernstlicher Richtigkeitszweifel (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) ist nicht dargelegt bzw. liegt nicht vor.

Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage, mit der sich die Klägerin gegen die Prüfungsanordnung der Beklagten vom 5. Juli 2018 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 15. November 2018 gewandt hat, im Wesentlichen mit folgender Begründung abgewiesen und dabei Bezug genommen auf die Gründe des Widerspruchsbescheides und auf die Klageerwiderung: Die Gegenkontrolle bei der Klägerin als Drittbeteiligter diene der Absicherung der geprüften Primärdaten und solle sicherstellen, dass die gewährte Subvention von der Subventionsnehmerin auch zweckentsprechend verwendet worden sei. Die Anordnung sei zur Erreichung dieses Zwecks erforderlich, da die Klägerin vorherige informelle Bitten der Prüferin auf Übermittlung konkreter Unterlagen letztlich abgelehnt habe. Der Kreis der vorzulegenden Unterlagen sei auch durch E-Mail der Prüferin konkretisiert und begrenzt worden. Die Gefahr einer "uferlosen" Einsichtnahme in betriebliche Unterlagen sei dadurch offenkundig ausgeschlossen. Diese Beschränkung habe die Beklagte in der mündlichen Verhandlung erneut bestätigt und die im Einzelnen noch notwendigen Unterlagen aus der Aufstellung im Schreiben vom 17. September 2018 benannt. Ferner habe sie bestätigt, dass weitere Unterlagen nicht benötigt würden. Das habe die Klägerin nicht infrage gestellt. Bereits vor der Erklärung der Beklagten sei offenkundig gewesen, dass sich die Prüfungsanordnung nur auf vorhandene Unterlagen beziehen könne. Es sei in der mündlichen Verhandlung auch geklärt worden, dass die Beklagte gesetzlichen Geheimhaltungspflichten unterliege und eine Offenbarung gegenüber der Subventionsnehmerin somit ausgeschlossen sei.

Dem setzt die Klägerin nichts entgegen, was auf ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Entscheidungsergebnisses führt.

Die Klägerin rügt einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und führt hierzu zusammengefasst an, sie werde von der Beklagten zu Unrecht auf umfassende Rechenschaftslegung in Anspruch genommen. Diese habe schon nicht vorgetragen, welcher Art das Rechtsverhältnis zwischen ihr und dem zu prüfenden Unternehmen sei. Die im Bescheid vom 5. Juli 2021 formulierte Ermächtigung der Prüferin sei völlig ufer- und einschränkungslos, was durch den Sinn der Prüfung nicht gedeckt sei. Es finde sich kein Hinweis darauf, weshalb sie in Anspruch genommen werde. Der Prüfungsauftrag sei auch im Widerspruchsbescheid nicht näher eingeschränkt, selbst wenn dort die zu erlangenden Informationen präzisiert worden seien. Der Informationsbedarf falle damit weit hinter die umfassende Prüfungsermächtigung zurück. Darin liege ein Ermessensfehler. Der Ausgangsbescheid hätte bereits mit dem Widerspruchsbescheid teilweise zurückgenommen werden müssen. Die geforderten Stundennachweise könne sie nicht erbringen, weil solche nicht geführt worden seien. Von ihr würden damit Unterlagen verlangt, die gar nicht existierten. Selbst nach dem Vorbringen der Beklagten sei der Umfang der Prüfung im Ausgangsbescheid nicht erforderlich und damit unverhältnismäßig gewesen. Das Verwaltungsgericht verkenne in seiner Entscheidung, dass in den zusätzlichen Einlassungen der Beklagten in E-Mails bzw. in der mündlichen Verhandlung keine wirksame Selbstbeschränkung liege. Auf formlos gemachte Zusicherungen müsse sie sich nicht verweisen lassen; sie müsse auch nicht darauf vertrauen, dass diese eingehalten würden. Der Beklagten wäre es ohne weiteres möglich gewesen, den Bescheid entsprechend einzuschränken. Das müsse auch Einfluss auf die Kosten des Vorverfahrens und der gerichtlichen Verfahren beider Instanzen haben.

Mit diesen näher begründeten Einwänden dringt die Klägerin nicht durch.

Unabhängig von der Frage, ob schon die angefochtenen Verfügungen aus sich heraus hinreichend bestimmt und beschränkt sind, ist ihrem sinngemäßen Vorbringen, Prüfumfang und -befugnisse seien allenfalls durch bloße formlose und damit unverbindliche Zusicherungen der Beklagten, auf deren Einhaltung sie nicht vertrauen müsse, präzisiert worden, Folgendes entgegenzuhalten: Erklärungen eines Prozessvertreters der Behörde in der mündlichen Verhandlung sind nicht regelmäßig rechtlich unwirksam, wie die Klägerin meint. Ihnen kann vielmehr Verbindlichkeit zukommen, soweit sie zu Protokoll erklärt worden sind. Das Verwaltungsgericht hat die Erklärungen der Beklagten zum Umfang der Vorlagepflicht der Klägerin bewusst als wesentliche Inhalte der mündlichen Verhandlung (vgl. § 105 VwGO i. V. m. § 160 Abs. 2 und 3 ZPO) protokolliert. Das unterscheidet die Erklärung der Beklagten von etwaigen bloß mündlich abgegebenen - und damit grundsätzlich nicht verbindlichen - "Zusicherungen" (vgl. § 38 VwVfG). Die notwendige Schriftform einer Zusicherung gemäß § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG wird nämlich durch die Protokollierung in der mündlichen Verhandlung ersetzt. Soweit die Erklärung darüber hinaus den inhaltlichen Anforderungen an eine Zusicherung genügt, kommt ihr zudem dieselbe Verbindlichkeit zu.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 1995 - 11 C 29.93 -, juris Rn. 18 f., 21, und Beschluss vom 26. Mai 2003 - 8 B 73.03 -, juris Rn. 6.

Das ist hier der Fall. Die Erklärungen, die die Beklagte in der mündlichen Verhandlung zum Umfang der Prüfung hinsichtlich der vorzulegenden Unterlagen und namentlich auch zur Verzichtbarkeit der Vorlage von Stundennachweisen ausweislich des Sitzungsprotokolls abgegeben hat, genügen in jeder Hinsicht den Anforderungen, die an eine "Zusicherung" im Rechtssinne zu stellen sind. Eine Zusicherung ist die Zusage, einen bestimmten Verwaltungsakt später zu erlassen oder zu unterlassen (§ 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG). Die Behörde geht damit eine materiell-rechtliche Verpflichtung ein. Das ist bei im Prozess abgegebenen Erklärungen, die in erster Linie auf den Fortgang des Rechtsstreits gerichtet sind, nur ausnahmsweise dann der Fall, wenn besondere Umstände vorliegen, die darauf schließen lassen, ein Prozessbeteiligter wolle sich durch eine schriftsätzliche Äußerung materiell-rechtlich binden. Der Wille, sich gegenüber dem Prozessgegner zu verpflichten, muss eindeutig zum Ausdruck kommen.

BVerwG, Urteil vom 7. Februar 1986 - 4 C 28.84 -, juris Rn. 13 f. m. w. N.; Urteil vom 7. April 1989 - 8 C 79.88 -, juris Rn. 11.

Gemessen daran, hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht verbindliche Erklärungen zum Umfang der angeordneten Prüfung abgegeben. Sie hat nämlich in Ergänzung und teilweiser Abänderung ihres Widerspruchs-bescheides die vorzulegenden Unterlagen, auf die sich die Prüfung allein erstrecken soll, präzise bezeichnet und ausdrücklich auf die Vorlage von Stundennachweisen verzichtet. Ferner hat sie erklärt, dass weitere Geschäftsunterlagen nicht zu übermitteln seien. Damit hat sie sich materiell-rechtlich gebunden.

Soweit die Klägerin meint, es sei eine Änderung des Ausgangsbescheides angezeigt gewesen, was auch Einfluss auf die Kosten des Vorverfahrens und der gerichtlichen Verfahren erster und zweiter Instanz haben müsse, so trifft dies aus den vorstehenden Erwägungen nicht zu. Vielmehr kann ein Bescheid auch noch im Vorverfahren und im Klageverfahren entsprechend modifiziert werden. Insoweit hätte es der Klägerin freigestanden, nach den verbindlichen und protokollierten Erklärungen der Beklagten in der mündlichen Verhandlung das Verfahren ganz oder teilweise in der Hauptsache für erledigt zu erklären. In der dann zu treffenden Kostenentscheidung des Gerichts gem. § 161 Abs. 2 VwGO wäre für Überlegungen, der Beklagten die Kosten des Rechtsstreits ganz oder teilweise aufzuerlegen, Raum gewesen. Im Übrigen kommt es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Bescheides maßgeblich auf dessen Fassung, die er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat, an (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

Soweit die Klägerin mit ihrem Vorbringen sinngemäß weiter geltend macht, das Rechtsverhältnis zwischen ihr und dem zu prüfenden Unternehmen sei nicht hinreichend verdeutlicht bzw. es fänden sich in dem Bescheid vom 5. Juli 2018 keinerlei Hinweise darauf, warum ausgerechnet sie auskunftspflichtig sei, führt auch dies nicht auf ernstliche Richtigkeitszweifel an dem Entscheidungsergebnis. Der Vorhalt der Klägerin trifft nämlich in der Sache so nicht zu. Bereits in ihrer ersten E-Mail vom 9. Februar 2018 hat die beauftragte Prüferin die Subventionsempfängerin bezeichnet und den Vorgang mit "Informationskampagne zur geschützten Ursprungsbezeichnung (gU)" jedenfalls skizziert. Soweit ein solcher Kommunikationsweg und die Darstellung unzureichend gewesen sein sollten, hat die Beklagte darüber hinaus mit E-Mail vom 5. Juli 2018, Schreiben vom 6. Juli 2018 und weiterem ausführlichem Schreiben vom 17. September 2018 - noch vor Erlass des Widerspruchsbescheides - den Sachverhalt dargestellt, die Rechtsgrundlagen erläutert und den genauen Prüfumgang konkretisiert. Dies ist im Wesentlichen mit Widerspruchsbescheid vom 15. November 2018 wiederholt und vertieft worden. Dass die Klägerin danach über die Art ihrer Rechtsbeziehung zur Fa. S. e. V. im Unklaren war, ist nicht ersichtlich.

Soweit die Klägerin mit Schriftsatz vom 25. November 2019 darüber hinaus die Erforderlichkeit der Prüfung der Eingangsrechnungen anzweifelt, weil die Anzeigen "unstreitig" in öffentlichen Medien erschienen seien, liegt dieses Vorbringen außerhalb der in § 124a Abs. 3 Satz 1 VwGO geregelten Begründungsfrist. Im Übrigen hat die Beklagte die Notwendigkeit eines Abgleichs von Eingangs- und Ausgangsrechnungen in der mündlichen Verhandlung unter Bezugnahme auch auf das ausführliche Schreiben vom 17. September 2019 nochmals dargelegt. Den dortigen Argumenten hat die Klägerin nichts Substantielles entgegengesetzt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertentscheidung auf § 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3, § 52 Abs. 1, Abs. 3 Satz 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO)