Oberverwaltungsgericht NRW, 11 A 1958/20

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten um die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern.

Unter dem 19. April 1996 erteilte die Beklagte der Kolpingsfamilie C. die Erlaubnis, an sechs näher bezeichneten Altglascontainerstandorten (u. a. „C1. Straße im Stadtteil X. “) zusätzlich je einen Sammelbehälter für Altkleider aufzustellen. Die Erlaubnis könne jederzeit widerrufen werden.

Mit Schreiben vom 5. Juli 2012 übersandte der DRK-Kreisverband C. e. V. (im Folgenden: DRK) der Beklagten unter dem Betreff „Das neue Kreislaufwirtschaftsgesetz - Anzeige/Genehmigung von Alttextilienstellplätzen in den Städten und Gemeinden des Kreises C. und der Bringsammlungen“ eine Auflistung von Containerstandorten in C. (u. a. „F. . X. “). Im Schreiben führte er u. a. aus, dass mit Inkrafttreten des Gesetzes nun alle Sammlungen angezeigt und genehmigt werden müssten, dies sei beim Kreis C. bereits geschehen. Man gehe davon aus, dass sich der Kreis mit der Beklagten bezüglich der öffentlichen Stellplätze in Verbindung setze. Die Standorte der Altkleiderbehälter seien zum Teil schon vor langer Zeit mit den zuständigen Mitarbeitern der Beklagten abgestimmt worden. Es werde um Unterstützung gebeten, indem u. a. die Stellplätze für die Sammelbehälter auch weiterhin genehmigt würden. Auf dem Schreiben wurde handschriftlich vermerkt: „tel. Rückmeldung an Frau [unleserlicher Name] gegeben -> caritative Sammlungen in städtischem Interesse! 19/07/12 [unleserliche Unterschrift]“.

Die Beklagte übermittelte mit Schreiben vom 11. Juni 2014 den drei karitativen Aufstellern von Altkleidersammelcontainern im Stadtgebiet (u. a. dem DRK) anlässlich der Einführung einer kommunalen Sammlung zum 1. Januar 2015 eine Aufstellung zu den Standorten der künftig aufgestellten kommunalen Altkleidersammelcontainer. Zugleich teilte sie mit, dass die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern an jedem Altglascontainerstandort angestrebt werde. Für die verbliebenen - hier nicht streitgegenständlichen - zwölf Standorte, die mit einem Altkleidercontainer ausgerüstet werden könnten, unterbreite sie einen Vorschlag zur Aufteilung an die drei karitativen Aufsteller. Die „Zuweisung“ erfolge zum 1. Januar 2015 „auf jederzeitigen Widerruf, also wie bisher“.

Mit Schreiben vom 21. November 2014 bat die Beklagte das DRK wegen der am 17. und 18. Dezember 2014 erfolgenden stadtweiten Aufstellung kommunaler Container, bis zu diesem Termin die für das DRK „vorgesehenen“ - hier nicht streitgegenständlichen - Standorte zu „bestücken“ sowie einen Container vom Standort „X. , I. Straße“ abzuziehen.

Mit Schreiben vom 6. April 2018 beantragte die Klägerin - ein Unternehmen, das sich mit dem Sammeln von Altkleidern befasst - die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern an drei Standorten im Gebiet der Beklagten („I1. .“, „C2. .“ und „F1. .“), die sie in beigefügten Lichtbildern markierte. Unter dem im verwendeten Vordruck jeweils vorgesehenen Abschnitt „3. Dauer der Nutzung“ kreuzte sie die Möglichkeit „jährlich bis auf Widerruf (von - bis)“ an und trug in der daneben stehenden Zeile den Zeitraum 15. Mai 2018 bis 14. Mai 2019 ein. Die Container würden mindestens einmal pro Woche geleert und jeglicher Müll im Umkreis von 2 m binnen 24 Stunden fachgerecht entsorgt. Da u. a. dem Deutschen Roten Kreuz, den Kolping Werken und dem Kreis C. EGW Standorte erlaubt worden seien, begehre sie nach dem Gleichbehandlungsgrundsatz gleichgestellt zu werden.

Der Umwelt- und Planungsausschuss der Beklagten beschloss in der Sitzung vom 4. Juli 2018 ein „Sondernutzungskonzept für Textilcontainer (Stand: 06.06.2018)“ (im Folgenden: Sondernutzungskonzept - SNS). Ausgehend von den mit dem Sondernutzungskonzept verfolgten Zielen (§ 1) gibt dieses Kriterien hinsichtlich der Standortwahl für die Aufstellung von Textilcontainern auf öffentlichen Verkehrsflächen im Stadtgebiet der Beklagten vor (§ 2) und legt konkrete Standorte sowie die dort jeweils aufzustellende Anzahl von Textilcontainern fest (§§ 3, 4 i. V. m. dem anliegenden Verzeichnis). Zu den im Verzeichnis aufgeführten Standorten, die im Zeitpunkt der Beschlussfassung jeweils bereits mit der vorgesehenen Anzahl an Textilcontainern von im Verzeichnis konkret benannten Aufstellern besetzt waren, gehören u. a. „C1. Straße, Parkplatz“ - Altkleidersammelcontainer Kolping, „F2.-------straße , ehem. Bauhof“ - Altkleidersammelcontainer DRK sowie „I. Straße, G. “ - Altkleidersammelcontainer DRK und kommunal.

Mit Bescheid vom 9. Juli 2018 lehnte die Beklagte den Antrag der Klägerin ab. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus: Grundlage der Entscheidung und der zugrundeliegenden Ermessensausübung sei das in der Sitzung des Umwelt- und Planungsausschusses am 4. Juli 2018 verabschiedete „Sondernutzungskonzept für Textilcontainer“. Für die beantragten Standorte seien bereits Dritten mit Wirkung vom 1. Januar 2015 unbefristete Sondernutzungserlaubnisse erteilt worden. Deswegen bedürfte es eines Widerrufs der erteilten Erlaubnisse. Darauf bestehe kein subjektives Recht. § 18 Abs. 1 StrWG NRW vermittele keinen Drittschutz. Im Rahmen des ihr zustehenden Ermessens könne sie einen solchen Widerruf auch nicht verfügen, da das Vertrauen der Erlaubnisinhaber höher wiege als das Interesse der Klägerin. Die beiden Standorte F2.-------straße und I. Straße seien zur Aufnahme der Glas- und Textilcontainer in der vorhandenen Größe ausreichend. Eine Erweiterung zur Aufnahme der Container der Klägerin mit den damit verbundenen Kosten sei nicht angezeigt. Gleiches gelte für den Standort C1. Straße. Dort spreche überdies die Inanspruchnahme eines weiteren öffentlichen Parkplatzes dagegen.

Am 6. August 2018 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen vorgetragen: Sie habe unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheids. Sie müsse auch in Zukunft damit rechnen, dass die Beklagte die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen mit gleichlautender Begründung ablehnen werde. Der Bescheid sei ermessensfehlerhaft. Aus den Verwaltungsvorgängen der Beklagten ergebe sich, dass die Ablehnung des Antrags gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoße. Die Beklagte habe mit Wirkung vom 1. Januar 2015 dem Kreis C. sowie drei karitativen Trägern unbefristete Sondernutzungserlaubnisse erteilt. Ausschließlich diese erhielten Sondernutzungserlaubnisse. Gewerbliche Anbieter - wie sie - seien faktisch von der Möglichkeit ausgeschlossen, eine Sondernutzungserlaubnis zu erhalten. Dafür gebe es keine sachliche Rechtfertigung. Im Rahmen eines „Verteilungsermessens“ müsse eine solche Möglichkeit bestehen, da andernfalls ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz vorliege. Es sei nicht dargelegt, dass die Stadt- ausgehend von der Berechnung im Sondernutzungskonzept - hinreichend mit Textilcontainern versorgt sei. In Ausnahmefällen sei das Aufstellen von zwei Textilcontainern zulässig. Den vorgelegten Lichtbildern lasse sich entnehmen, dass eine bauliche Erweiterung an den Standorten möglich sei. Ausgehend von der konkreten Verkehrssituation sei eine Beeinträchtigung der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs neben den Glascontainern nicht ersichtlich.

Die Klägerin hat beantragt,

festzustellen, dass der Bescheid der Beklagten vom 9. Juli 2018 rechtswidrig und die Beklagte verpflichtet gewesen ist, die Anträge unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung ihres Klageabweisungsantrags hat sie in Ergänzung des angefochtenen Bescheids im Wesentlichen ausgeführt: Die Versagung der Sondernutzungserlaubnis für die beantragten Standorte sei ermessensfehlerfrei erfolgt. Dem Grundsatz der Gleichbehandlung komme in den drei beantragten Fällen keine Relevanz zu. In der Rechtsprechung sei geklärt, dass es nicht ermessensfehlerhaft sei, einen Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis mit der Begründung abzulehnen, dass für die beantragte Fläche bereits einem Dritten eine Sondernutzungserlaubnis erteilt worden sei. Für dieselbe öffentliche Fläche könne nur eine Sondernutzungserlaubnis vergeben werden. Die Standorte „F2.-------straße “ und „I. Straße“ seien bereits belegt. Für beide Standorte sei dem DRK eine unbefristete Sondernutzungserlaubnis auf Widerruf mündlich erteilt worden. Das Aufstellen eines weiteren Containers auf den jeweils zur Aufstellung vorgesehenen gepflasterten Flächen sei tatsächlich unmöglich. Bei dem Standort „C1. Straße“, für den bereits der Kolpingsfamilie C. unter dem 19. April 1996 eine Sondernutzungserlaubnis auf Widerruf erteilt worden sei, handele es sich um eine öffentliche Stellplatzanlage, auf der zwei Parkplätze der Entsorgungsstation vorbehalten seien. Diese Beschränkung diene der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs sowie dazu, den Parkraumbedarf im Zentrum des Stadtteils X. sicherzustellen. Eine weitere Inanspruchnahme von Stellplätzen sei nicht angezeigt. Dies finde auch Niederschlag in den Ziffern 2.2 und 2.3 des „Sondernutzungskonzepts für Textilcontainer“.

Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 25. Juni 2020 festgestellt, dass der Bescheid der Beklagten vom 9. Juli 2018 in Bezug auf die Ablehnung der Anträge auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung je eines Altkleiderbehälters an den Standorten „I. Straße“, „C1. Straße“ und „F2.-------straße “ rechtswidrig und die Beklagte verpflichtet gewesen sei, die Anträge unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, dass der angefochtene Bescheid ermessensfehlerhaft sei, weil er maßgeblich auf das vom Rat der Beklagten beschlossene „Sondernutzungskonzept für Textilcontainer“ vom 4. Juli 2018 gestützt sei, dessen - in § 1 des Sondernutzungskonzepts genannte - Ziele vorgeschoben seien. Aus der dem Konzept zugrunde liegenden Vorlage Nr. V 2018/159 gehe eindeutig hervor, dass die Beklagte zu keinem Zeitpunkt straßenrechtliche Erwägungen angestellt habe, sondern allein den bestehenden Zustand habe festschreiben wollen, um die Zulassung gewerblicher Sammler zu vermeiden. Die Ermessensausübung erweise sich als fehlerhaft, weil - nach den Angaben eines Vertreters der Beklagten in der mündlichen Verhandlung - gewerbliche Sammler von vornherein keine Chance auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung eines Textilcontainers an den in dem Sondernutzungskonzept genannten Standorten hätten. Dass die Klägerin kein subjektives Recht auf Widerruf einer einem Dritten erteilten Sondernutzungserlaubnis habe, ändere daran nichts. Denn mit einem Sondernutzungskonzept, das ausschließlich Standorte aufnehme, für die bereits unbefristete Sondernutzungserlaubnisse erteilt worden seien, hätten Dritte zu keinem Zeitpunkt die Möglichkeit, hinsichtlich der Aufstellung eines Textilcontainers zum Zuge zu kommen. Eine mit straßenbezogenen Erwägungen sachlich gerechtfertigte Ungleichbehandlung anderer - insbesondere gewerblicher - Sammler liege jedenfalls nicht vor. Der bloße Verweis auf das Vertrauen des Erlaubnisinhabers werde einer an straßenbezogenen Kriterien zu orientierenden Ermessensausübung nicht gerecht. Im Übrigen schließe § 4 des Sondernutzungskonzepts ausdrücklich die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen an anderen als den im Sondernutzungskonzept genannten Standorten aus, sodass - entgegen den Ausführungen des Vertreters der Beklagten in der mündlichen Verhandlung - nicht nachvollziehbar sei, weswegen die Beklagte von einem „dynamischen Konzept“ ausgehe, das eine Erweiterung stets erlaube.

Ihre vom Senat zugelassene Berufung begründet die Beklagte unter Wiederholung und Vertiefung ihres erstinstanzlichen Vorbringens wie folgt: Bei ihrer Entscheidung über den Sondernutzungsantrag habe sie nach Maßgabe ihres Sondernutzungskonzepts ermessensfehlerfrei darauf abgestellt, dass die antragsgegenständlichen drei Containerstandorte, die sich jeweils auf Flächen bestehender Entsorgungsstationen im Sinne des Sondernutzungskonzepts befänden, jeweils schon mit einem durch eine widerrufliche Sondernutzungserlaubnis straßenrechtlich zugelassenen Alttextilcontainer belegt und damit grundsätzlich auch im Sinne des Sondernutzungskonzepts ausgelastet gewesen seien. Ergänzend habe sie- ebenfalls im Einklang mit ihrem Sondernutzungskonzept - in ihr Ermessen eingestellt, dass gegen die Aufstellung zusätzlicher Alttextilcontainer an den betreffenden Entsorgungsstationen spreche, dass es aufgrund der bestehenden Auslastung der Standorte jeweils schon tatsächlich unmöglich gewesen sei, dort einen weiteren Abfallcontainer aufzustellen. Hierfür hätte es einer räumlichen Erweiterung bedurft, für die nichts ersichtlich gewesen sei, zumal die damit verbundenen Kosten nicht angezeigt gewesen seien und an einem der Standorte eine- die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtigende und der Sicherstellung des Parkraumbedarfs im Zentrum des Stadtteils C. -X. entgegenstehende - Inanspruchnahme einer ganzen weiteren Parkplatzfläche erforderlich gewesen wäre. Aus dem StrWG NRW folge kein Rechtsanspruch für hinzutretende Nutzungsinteressenten, die erstmalig Alttextilcontainer in einer bestimmten Kommune aufstellen wollten, dabei auch tatsächlich „zum Zuge zu kommen“. Erst recht bestehe ein solcher Anspruch nicht hinsichtlich bereits belegter Standorte. Ein subjektives Recht auf den Widerruf von zugunsten Dritter erteilter Sondernutzungserlaubnisse bestehe nicht.

Das Sondernutzungskonzept sei mit den Grundsätzen für eine behördliche Ermessensausübung bei der Bescheidung von Anträgen auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern vereinbar. Es solle aus straßenrechtlichen Gründen der nicht gewünschten künftigen Inanspruchnahme weiterer öffentlicher Verkehrsflächen durch Alttextilcontainer abseits der Entsorgungsstationen begegnen. Ausgehend von dem Grundsatz der Wettbewerbsneutralität des Straßenrechts und der grundsätzlichen Anwendbarkeit des Prioritätsprinzips bei straßenrechtlichen Entscheidungen sei es - auch unter dem Gesichtspunkt eines Verteilungsermessens - nicht erforderlich, in einem den „status quo“ festschreibenden Sondernutzungskonzept zusätzliche, unter straßenrechtlichen Erwägungen unerwünschte Standorte zu berücksichtigen, um eine vermeintliche Schlechterstellung später hinzutretender Interessenten zu vermeiden. Eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes gemäß Art. 3 Abs. 1 GG sei insgesamt nicht ersichtlich. Die in § 1 des Sondernutzungskonzepts genannten Ziele, die auf straßenrechtlichen Erwägungen beruhten, seien nicht vorgeschoben. Gegenteiliges sei weder aus der Vorlage Nr. V 2018/159 abzuleiten, noch durch die Aussage ihres Verwaltungsmitarbeiters im Rahmen der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht belegt. Dieser sei kein „Sprachrohr“ des Planungsausschusses und habe lediglich sein Verständnis des Sondernutzungskonzepts sowie dessen Bedeutung für Sondernutzungsanträge erläutert.

Eine Widmungsverfügung hinsichtlich des Parkplatzes, auf dem sich der beantragte Standort „C1. Straße“ befinde, habe sie ihren Verwaltungsvorgängen nicht entnehmen können. Sie gehe daher davon aus, dass eine solche nicht existiere. Auch unter Berücksichtigung dieses Aspekts sei die Ablehnung des Antrags der Klägerin insoweit damit zu Recht erfolgt.

Die Beteiligten haben den Rechtsstreit in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt, soweit sich die Klage auf den Standort „C1. Straße“ bezogen hat.

Die Beklagte beantragt daraufhin,

das angefochtene Urteil - soweit es nicht wirkungslos ist - zu ändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung trägt sie in Ergänzung ihres erstinstanzlichen Vorbringens vor: Offensichtlich sei im Nachgang zu dem Antrag der Klägerin - und ggf. weiterer Bewerber - ein Sondernutzungskonzept erstellt worden, um ihren Antrag negativ bescheiden zu können. Das Konzept verfolge das Ziel, den sog. Ist-Zustand einzufrieren. Gewerbliche Sammler sollten schlichtweg keinen Platz erhalten. Straßenbezogene Gründe dafür seien nicht ersichtlich. Der in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht anwesende Mitarbeiter der Beklagten, der zudem das Sondernutzungskonzept verfasst und in der Ausschusssitzung vorgestellt habe, sei befugt und auch in der Lage gewesen, die Ermessensausübung im Termin konkret zu erläutern. Er habe ausdrücklich erklärt, dass die Klägerin keine Chance gehabt habe, einen der in der Anlage zum Sondernutzungskonzept aufgeführten Standorte zu erhalten, da diese belegt gewesen seien. Soweit der Mitarbeiter der Beklagten auf die Möglichkeit der Überprüfung der Eröffnung weiterer Versorgungsstationen verwiesen habe, sei eine solche nach dem Sondernutzungskonzept von der Einwohnerzahl abhängig. Das Sondernutzungskonzept verweise ausdrücklich darauf, dass die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für das Aufstellen von Textilcontainern außerhalb der im Verzeichnis aufgeführten Standorte ausgeschlossen sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

A. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich des Standorts „C1. Straße“ übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO einzustellen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist insoweit wirkungslos (§ 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO).

B. Im Übrigen hat die Berufung der Beklagten keinen Erfolg. Die zulässige Klage ist auch begründet.

I. Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist statthaft und auch im Übrigen zulässig.

1. Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft. Danach kann das Gericht die Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts aussprechen, wenn sich der Verwaltungsakt nach Klageerhebung erledigt und der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Vorschrift entsprechend anwendbar, wenn eine zulässige Verpflichtungsklage- auch in Gestalt einer Bescheidungsklage - unzulässig geworden ist, weil sich das mit ihr verfolgte Begehren erledigt hat.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. März 2017 - 6 C 1.16 -, BVerwGE 158, 301 ff. = juris, Rn. 28, m. w. N.

Das mit der Klage verfolgte Begehren der Klägerin auf Neubescheidung ihres unter dem 6. April 2018 gestellten Antrags auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern an den Standorten „I. Straße“ und „F2.-------straße “ im Zeitraum vom 15. Mai 2018 bis zum 14. Mai 2019 hat sich nach Klageerhebung durch Zeitablauf erledigt.

2. Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, dass die Beklagte verpflichtet gewesen ist, ihren Antrag vom 6. April 2018 auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern an den Standorten „I. Straße“ und „F2.-------straße “ neu zu bescheiden.

Ein solches Interesse kann rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Natur sein. Entscheidend ist, dass die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die Position der Klägerin in den genannten Bereichen zu verbessern. Als Sachentscheidungsvoraussetzung muss das Fortsetzungsfeststellungsinteresse im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung vorliegen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013- 8 C 14.12 -, Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 284 = juris, Rn. 20.

Es ist typischerweise in den anerkannten Fallgruppen der Wiederholungsgefahr, des Rehabilitationsinteresses sowie der Absicht zum Führen eines Schadensersatzprozesses gegeben, kann aber auch aus anderen besonderen Umständen des Einzelfalls hergeleitet werden, sofern die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die klägerische Position in rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Hinsicht zu verbessern.

Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 25. Juni 2019 - 6 B 154.18, 6 PKH 8.18 -, juris, Rn. 5, m. w. N. zur st. Rspr. des BVerwG.

Ausgehend davon ist hier eine Wiederholungsgefahr anzunehmen. Es ist auch zukünftig damit zu rechnen, dass die Klägerin die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern im Stadtgebiet der Beklagten beantragen und die Beklagte ihren Antrag mit gleichlautender Begründung ablehnen wird.

II. Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist auch begründet.

Der Klägerin hat ein Anspruch auf Neubescheidung ihres unter dem 6. April 2018 gestellten Antrags auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern an den Standorten „I. Straße“, und „F2.-------straße “ im Zeitpunkt unmittelbar vor dem Eintritt der Erledigung zugestanden (analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO).

Rechtsgrundlage für die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen ist § 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW. Danach bedarf die Benutzung öffentlicher Straßen über den Gemeingebrauch hinaus (Sondernutzung) der Erlaubnis der Straßenbaubehörde. Die Sondernutzungserlaubnis wird auf Grund einer Ermessensentscheidung erteilt (vgl. § 18 Abs. 2 StrWG NRW).

1. Die von der Klägerin beantragte Aufstellung von Altkleidersammelcontainern an den Standorten „I. Straße“ und „F2.-------straße “, die - dies ist zwischen den Beteiligten nicht streitig - im öffentlichen Straßenraum liegen, stellt eine Sondernutzung dar.

Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 8. Dezember 2017 - 11 A 566/13 -, juris, Rn. 38 f., m. w. N.

2. Die Ablehnung des Antrags der Klägerin durch Bescheid vom 9. Juli 2018 erweist sich als ermessensfehlerhaft.

a. Das der Behörde nach § 18 Abs. 2 StrWG NRW eingeräumte Ermessen ist entsprechend dem Zweck der Vorschrift unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen, insbesondere des Gebots der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG), auszuüben (§ 40 VwVfG NRW). Die gerichtliche Kontrolle der Ermessensentscheidung beschränkt sich auf die Einhaltung dieses rechtlichen Rahmens (§ 114 Satz 1 VwGO). Dabei sind im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zulässig nachgeschobene Ermessenserwägungen im Sinne von § 114 Satz 2 VwGO vom Gericht zu berücksichtigen.

Eine ordnungsgemäße Ermessensausübung setzt zunächst voraus, dass der der Entscheidung zugrundeliegende Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt wird und alle wesentlichen Umstände berücksichtigt werden. Für die Rechtmäßigkeit einer Ermessensentscheidung genügt es grundsätzlich, wenn bei einer auf mehrere Gründe gestützten Ermessensentscheidung nur einer der herangezogenen Gründe sie trägt, es sei denn, dass nach dem Ermessen der Behörde nur alle Gründe zusammen die Entscheidung rechtfertigen sollen.

Vgl. hierzu OVG NRW, Urteile vom 28. Mai 2021 - 11 A 390/19 -, NWVBl. 2021, 434 = juris, Rn. 56, und vom 7. April 2017 - 11 A 2068/14 -, NVwZ-RR 2017, 855 = juris, Rn. 48 ff., m. w. N.

Entsprechend dem Zweck des § 18 Abs. 2 StrWG NRW hat sich die behördliche Ermessensausübung an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen können insbesondere zählen ein einwandfreier Straßenzustand (Schutz des Straßengrunds und des Zubehörs), die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger (etwa Schutz vor Abgasen, Lärm oder sonstigen Störungen) oder Belange des Straßen- und Stadtbilds, d. h. baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße (Vermeidung einer „Übermöblierung“ des öffentlichen Straßenraums, Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbilds und Ähnliches).

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Mai 2021- 11 A 390/19 -, NWVBl. 2021, 434 = juris, Rn. 58, und Beschlüsse vom 2. August 2006‑ 11 A 2642/04 -, NWVBl. 2007, 64 = juris, Rn. 21, und vom 1. Juli 2014 - 11 A 1081/12 -, NVwZ-RR 2014, 710 = juris, Rn. 8 ff., m. w. N.

Ob die Sondernutzung durch einen Altkleidersammelcontainer eines gemeinnützigen oder gewerblichen Aufstellers geschieht, ist straßenrechtlich ohne Belang. Das Sondernutzungsrecht ist im Grundsatz wirtschafts- und wettbewerbsneutral. Straßenrechtlich zu beanstanden sind etwa rein subjektive oder geschäftsbezogene Merkmale. So fehlt auch dem im Marktrecht entwickelten Grundsatz „bekannt und bewährt“ der straßenrechtliche Bezug. Die Zuverlässigkeit ist grundsätzlich ebenfalls ein subjektives Merkmal, das einen straßenrechtlichen Bezug nicht aufweist. Etwas anderes kann im Einzelfall ausnahmsweise dann gelten, wenn die Behörde die Ablehnung der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis etwa auf den straßenbezogenen Gesichtspunkt stützt, die Sicherheit des Straßenverkehrs sei im Falle der Erteilung der Erlaubnis an den betreffenden Antragsteller mit Blick auf dessen Verhalten nicht gewährleistet. Allerdings ist eine Berufung darauf in der Regel nur dann gerechtfertigt, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass der betreffende Antragsteller sich nicht an etwaige mit der Sondernutzungserlaubnis verbundene Auflagen oder Bedingungen halten wird.

Vgl. hierzu OVG NRW, Urteile vom 28. Mai 2021 - 11 A 390/19 - , NWVBl. 2021, 434 = juris; Rn. 60, und vom 7. April 2017 - 11 A 2068/14 -, NVwZ-RR 2017, 855 = juris, Rn. 56 ff., m. w. N.

Grundsätzlich ist es nicht ermessensfehlerhaft, Anträge auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen mit der Begründung abzulehnen, für die beantragte Fläche sei bereits einem Dritten eine Sondernutzungserlaubnis erteilt worden. Für dieselbe öffentliche Straßenfläche kann nur eine Sondernutzungserlaubnis vergeben werden. Nach § 18 Abs. 2 Satz 1 StrWG NRW darf diese Erlaubnis nur auf Zeit oder Widerruf erteilt werden. Ist der Zeitraum, für den die Sondernutzungserlaubnis an einen Dritten erteilt worden ist, noch nicht abgelaufen, ist es in aller Regel ermessensfehlerfrei, den Antrag mit Blick auf diesen Umstand abzulehnen. Ist für die beantragte Fläche bereits eine unbefristete Erlaubnis erteilt, bedürfte es eines Widerrufs der dem Dritten erteilten Erlaubnis. Ein subjektives Recht darauf, dass die einem Dritten erteilte Sondernutzungserlaubnis widerrufen wird, besteht aber grundsätzlich nicht. Denn § 18 Abs. 1 StrWG NRW vermittelt nach der Rechtsprechung des Senats keinen Drittschutz.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 28. März 2019 - 11 A 1166/16 -, juris, Rn. 47, und vom 7. April 2017- 11 A 2068/14 -, NVwZ-RR 2017, 855 = juris, Rn. 62, m. w. N.

Da Schutzzweck der Erlaubnis für die Sondernutzung an Straßengelände auch das öffentlich-rechtliche Bedürfnis sein kann, zeitlich und örtlich gegenläufige Interessen verschiedener Straßenbenutzer (Verteilungs- und Ausgleichsfunktion) auszugleichen, kann im Rahmen der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen beim Zusammentreffen solcher gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer bezogen auf dieselbe Straßenfläche auch ein entsprechender Interessensausgleich erforderlich werden.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 12. August 1980 ‑ 7 B 155.79 -, NJW 1981, 472 = juris, Rn. 4, und vom 20. April 2010 - 3 B 80.09 -, juris, Rn. 7 f.

b. Die Kommune darf ihr Ermessen zur Bewirkung einer gleichmäßigen Handhabung durch die Straßenbaubehörde auch generell ausüben, etwa durch den Erlass ermessenslenkender Verwaltungsvorschriften (Ermessensrichtlinien). Hierdurch bewirkt sie eine Selbstbindung, die im Grundsatz von der gesetzlichen Ermessensermächtigung zugelassen wird. Die durch eine Verwaltungsvorschrift bewirkte Ermessensbindung der Behörde geht aber nicht so weit, dass wesentlichen Besonderheiten des Einzelfalls nicht mehr Rechnung getragen werden könnte. In atypischen Fällen, in denen die generelle Ermessensausübung die individuellen Besonderheiten des konkreten Einzelfalls nicht (hinreichend) berücksichtigt, ist der Behörde ein Abweichen von den ermessenslenkenden Vorschriften möglich.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 28. Mai 2021- 11 A 390/19 -, NWVBl. 2021, 434 = juris, Rn. 62, und vom 13. Mai 2019 - 11 A 2057/17 -, DVBl. 2019, 1217 ff. = juris, Rn. 39, m. w. N.

c. Nach Maßgabe dieser Grundsätze ist die von der Beklagten in dem Bescheid vom 9. Juli 2018 vorgenommene Ermessensausübung in Bezug auf die noch streitgegenständlichen Standorte fehlerhaft.

(1) Zunächst ist nichts dagegen zu erinnern, dass die Beklagte in ihrem der angegriffenen Ermessensentscheidung zugrunde liegenden Sondernutzungskonzept die Standorte für Altkleidersammelcontainer im Stadtgebiet sowie die dort jeweils aufzustellende Anzahl von Altkleidersammelcontainern festgelegt hat. Die Festlegung beruht auf nachvollziehbaren Gründen. Die in § 2 SNS aufgeführten Kriterien für die Standortwahl („einwandfreier Straßenzustand, Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger, Belange des Straßen- und Stadtbildes sowie Vermeidung der Übermöblierung des öffentlichen Straßenraums“) sowie die an diesen Kriterien anknüpfenden Maßgaben, dass die Aufstellung von Textilcontainern „nur im Rahmen einer Entsorgungsstation (= Kombination von Glas- und Textilcontainern) zulässig“ sei und jeder Standort einen oder ausnahmsweise zwei Container aufnehmen soll (§ 3 Sätze 1 und 3 SNS), lassen einen hinreichenden Bezug zur Straße erkennen.

Es ist nichts dafür ersichtlich, dass bei der Festlegung der Standorte und der Anzahl von Altkleidersammelcontainern durch den Umwelt- und Planungsausschuss der Beklagten andere als die im Sondernutzungskonzept festgehaltenen Kriterien ausschlaggebend bzw. die angeführten Kriterien lediglich „vorgeschoben“ gewesen sein könnten. Insbesondere lassen weder die Angaben eines Mitarbeiters der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht noch die von diesem Mitarbeiter formulierten Erläuterungen in der für die Beratung des Umwelt- und Planungsausschusses der Beklagten erstellten Vorlage Nr. V 2018/159 einen Rückschluss auf - vom Inhalt des Sondernutzungskonzepts abweichende - Erwägungen des Ausschusses bei der Beschlussfassung zu.

(2) Ferner begegnet es keinen rechtlichen Bedenken, wenn eine auf - nicht zu beanstandenden - straßenrechtlichen Erwägungen beruhende Festlegung von Standorten für Altkleidersammelcontainer in einem Sondernutzungskonzept nur solche Standorte umfasst, für die zu diesem Zeitpunkt bereits eine entsprechende Sondernutzungserlaubnis erteilt worden ist. Ausgehend von der Wettbewerbsneutralität des Straßenrechts ist es nicht erforderlich, dass ein Sondernutzungskonzept freie Standorte vorhält, um einen Marktzugang für „neue“ Antragsteller zu ermöglichen.

Auch rechtfertigen derartige Nutzungsinteressen, die einer - auf Grundlage einer bereits erteilten befristeten bzw. widerruflichen Erlaubnis - ausgeübten Sondernutzung entgegenlaufen, nicht deren Widerruf sowie eine anschließende „Verteilung“ der Standorte etwa unter Zugrundelegung eines Ausgleichs- und Verteilungskonzepts.

(3) Allerdings erweist sich die Entscheidung der Beklagten als ermessensfehlerhaft, soweit sie darauf abgestellt hat, dass für die im Sondernutzungskonzept vorgesehenen Standorte „F2.-------straße “ und „I. Straße“ bereits jeweils eine unbefristete widerrufliche Sondernutzungserlaubnis für die Aufstellung eines Altkleidersammelcontainers zugunsten des DRK erteilt worden sei und - ausgehend von der im Sondernutzungskonzept festgelegten maximalen Anzahl von Altkleidersammelcontainern für diese Standorte - deswegen keine weitere Erlaubnis an die Klägerin erteilt werden könne.

Denn zur Überzeugung des Senats (§ 108 Abs. 1 VwGO) steht nicht fest, ob und mit welchem Inhalt für die vorgenannten Standorte die von der Beklagten angeführten Sondernutzungserlaubnisse zugunsten des DRK erteilt worden sind.

Soweit die Beklagte im gerichtlichen Verfahren vorträgt, dass die besagten Erlaubnisse mündlich erteilt worden seien und zwar hinsichtlich des Standorts „F2.-------straße “ in einem anlässlich eines Schreibens des DRK vom 5. Juli 2012 geführten Telefonat zwischen einem Mitarbeiter der Beklagten und dem DRK sowie hinsichtlich des Standorts „I. Straße“ in einem weiteren Telefonat, in dem eine Mitarbeiterin des DRK mündlich eine entsprechende Erlaubnis beantragt haben soll, ist zunächst mit Blick auf die auch für die Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis bestehende Formfreiheit (§ 37 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW) nichts dagegen zu erinnern, dass die Beklagte die entsprechenden Verwaltungsakte mündlich erlassen haben will, wenn auch eine schriftliche Erlaubniserteilung - wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt - regelmäßig vorzugswürdig sein dürfte.

Allerdings muss auch eine mündlich erteilte Sondernutzungserlaubnis für die Aufstellung eines Altkleidersammelcontainers inhaltlich hinreichend bestimmt sein (§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW) und zwar insbesondere sowohl hinsichtlich des konkreten Standorts im öffentlichen Straßenraum, auf den sich die Erlaubnis bezieht, als auch in Bezug auf die Dauer der erteilten Erlaubnis, also - ausgehend von § 18 Abs. 2 StrWG NRW - entweder auf einen konkreten Zeitraum befristet oder unbefristet aber auf Widerruf erteilt werden.

Dies setzt voraus, dass der jeweilige Antragsteller die Behörde über Ort, zeitliche Dauer und Umfang seines beabsichtigten Vorhabens in Kenntnis setzt, damit die Behörde überhaupt prüfen kann, ob die Voraussetzungen für die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis vorliegen.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 27. Januar 2014 - 11 A 1986/13 -, juris, Rn. 7, sowie vom 5. August 2011 - 11 A 2136/10 -, juris, Rn. 12 ff.

Ferner ist - ausgehend von dem Gebot der Aktenmäßigkeit der Verwaltung - die mündliche Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis in einer ihre inhaltliche Bestimmtheit wiederspiegelnden Weise, also insbesondere unter Angabe von Ort und Dauer, aktenkundig zu dokumentieren.

Die den Behörden nach dem Grundgesetz obliegende Vollziehung der Gesetze ist nicht ohne eine Dokumentation der einzelnen Verwaltungsvorgänge denkbar, die das bisherige sachbezogene Geschehen sowie mögliche Erkenntnisquellen für das künftig in Frage kommende behördliche Handeln enthält; dies macht die Führung von Akten erforderlich, ohne dass dies eines ausdrücklichen Ausspruchs im Gesetz bedürfte.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. März 1988- 1 B 153.87 -, NVwZ 1988, 621 = juris, Rn. 10, unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 6. Juni 1983 - 2 BvR 244/83, 2 BvR 310/83 -, NJW 1983, 2135 = juris, Rn. 2.

Die Pflicht zur Aktenführung soll den Geschehensablauf wahrheitsgetreu und vollständig dokumentieren und dient damit in zweifacher Weise der Sicherung gesetzmäßigen Verwaltungshandelns. Die Dokumentation soll den Geschehensablauf so, wie er sich ereignet hat, in jeder Hinsicht nachprüfbar festhalten. Sie soll hierbei nicht lediglich den Interessen der Beteiligten oder der entscheidenden Behörde dienen, sondern auch die Grundlage für die kontinuierliche Wahrnehmung der Rechts- und Fachaufsicht und für die parlamentarische Kontrolle des Verwaltungshandelns bilden. Damit wirkt die Pflicht zur wahrheitsgetreuen und vollständigen Aktenführung zugleich auch präventiv insofern auf das Verwaltungshandeln ein, als sie die Motivation zu allseits rechtmäßigem Verwaltungshandeln stärkt und rechtswidriges Verwaltungshandeln erschwert.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. März 1988- 1 B 153.87 -, NVwZ 1988, 621 = juris, Rn. 11.

Auch die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG schließt ein, dass Verwaltungsvorgänge, welche die für das Verwaltungsverfahren und dessen Ergebnis maßgeblichen Sachverhalte und behördlichen Erwägungen dokumentieren, dem Gericht zur Verfügung stehen, soweit sie für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der behördlichen Entscheidung und der geltend gemachten Rechtsverletzung von Bedeutung sein können. Denn zur Effektivität des Rechtsschutzes gegenüber der öffentlichen Gewalt gehört es u. a., dass das Gericht das Rechtsschutzbegehren in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht prüfen kann. Andernfalls wäre ihm die Gewährung eines umfassenden Rechtsschutzes unmöglich. Es müsste überall dort, wo keine anderen Erkenntnisquellen zur Verfügung stehen, von den Darlegungen der Behörden ausgehen und könnte allenfalls prüfen, ob die Entscheidungen auf der Grundlage der als zutreffend zu unterstellenden Behauptungen rechtmäßig sind.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Oktober 1999- 1 BvR 385/90 -, BVerfGE 101, 106 = juris, Rn. 65 ff.

Ausgehend davon ist anhand der dem Senat vorgelegten Verwaltungsvorgänge weder nachvollziehbar, dass die von der Beklagten angeführten mündlichen Sondernutzungserlaubnisse zugunsten des DRK tatsächlich erteilt worden sind noch mit welchem Inhalt.

Für den Standort „I. Straße“ behauptet die Beklagte schon nicht, dass die angebliche mündliche Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zugunsten des DRK aktenkundig geworden ist.

Auch in Bezug auf den Standort „F2.-------straße “ ist der - von der Beklagten als Beleg angeführte - handschriftlich angebrachte Vermerk auf dem u. a. diesen Standort betreffenden Schreiben des DRK vom 5. Juli 2012 („tel. Rückmeldung an Frau [unleserlicher Name] gegeben -> caritative Sammlungen in städtischem Interesse! 19/07/12 [unleserliche Unterschrift]“) hinsichtlich der in Rede stehenden Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis unergiebig. Der Hinweis auf die Interessenlage der Stadt lässt jedenfalls keinen Rückschluss auf die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zu.

Dem von der Beklagten ferner in Bezug genommenen Schreiben vom 11. Juni 2014 an drei karitative Aufsteller von Altkleidersammelcontainern (u. a. das DRK), mit dem sie verschiedene weitere potentielle Standorte für Altkleidersammelcontainer im Stadtgebiet „angeboten“ und deren „Zuweisung“ zum 1. Januar 2015 „auf jederzeitigen Widerruf, also wie bisher“ in Aussicht gestellt hat, lässt sich ebenfalls nichts zu etwaigen zuvor erteilten Sondernutzungserlaubnissen betreffend die Standorte „I. Straße“ und „F2.-------straße “ entnehmen.

Das in diesem Zusammenhang zudem angeführte Schreiben der Beklagten an das DRK vom 21. November 2014, mit dem sie darum gebeten hat, die für das DRK „vorgesehenen“ Standorte zu „bestücken“ sowie einen (von zwei vorhandenen) Containern vom Standort „X. , I. Straße“ „abzuziehen“, ist hinsichtlich der rechtlichen Grundlage für die Nutzung der öffentlichen Straße am Standort „I. Straße“ für die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern durch das DRK unergiebig. Insbesondere ist dem Wortlaut des besagten Schreibens - anders als die Beklagte vertritt - nicht zu entnehmen, dass eine zuvor erteilte Sondernutzungserlaubnis für die Aufstellung von zwei Altkleidersammelcontainern teilweise und zwar in Bezug auf einen Altkleidersammelcontainer widerrufen wird.

Im Verhältnis zwischen der Beklagten als aktenführender Behörde und der Klägerin, der nicht aktenkundige Erlaubnisse eines „Mitbewerbers“ um den gleichen öffentlichen Straßengrund entgegengehalten werden, lässt sich der Inhalt dieser Erlaubnisse nach den oben dargestellten rechtsstaatlichen Grundsätzen auch nicht durch eine Einvernahme der Mitarbeiter der Beklagten und/oder des DRK zu dem vermeintlichen Inhalt der seinerzeit - vor über neun Jahren - geführten Telefongespräche ermitteln.

Die daraus folgende Nichterweislichkeit der in der Sphäre der Beklagten liegenden Erlaubniserteilung, aus der diese im Verhältnis zur Klägerin eine ihr günstige Rechtsfolge ableiten will, geht zu ihren Lasten, mit der Konsequenz, dass sie ihrer Ermessensentscheidung eine unzutreffende Sachverhaltsannahme zu Grunde gelegt hat.

C. Die einheitliche Kostenentscheidung zu den Kosten des Berufungsverfahrens sowie den gesamten Kosten des in der Hauptsache für erledigt erklärten Teils des Rechtstreits, in die zur Vereinfachung und Klarstellung auch die Kostenentscheidung des Verwaltungsgerichts hinsichtlich der erstinstanzlichen Kosten im Übrigen einbezogen wird, beruht auf §§ 154 Abs. 2, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO.

Hinsichtlich des in der Hauptsache für erledigt erklärten Teils des Rechtstreits entspricht es der Billigkeit, der Beklagten die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen, da diese durch die unzutreffende Angabe im streitgegenständlichen Bescheid, der Standort „C1. Straße“ liege auf einer öffentlichen Straße, insoweit das gerichtliche Verfahren verursacht hat.

D. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.