Oberverwaltungsgericht NRW, 10 D 56/20.NE

Tatbestand:

Die Antragstellerin wendet sich gegen die Satzung der Antragsgegnerin über den „Erlass einer Veränderungssperre für den Bereich des zur Aufstellung beschlossenen Bebauungsplans „W.– X. G." im Bereich zwischen P. Straße im Norden, L 475 im Süden, Stadtgrenze im Westen und der Siedlungsstruktur vorgelagerten Verbindunglinie zwischen P. Straße und L 475“ (im Folgenden: Veränderungssperre).

Der Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin aus dem Jahr 2006 stellt den westlich des Stadtteils W. liegenden Geltungsbereich der Veränderungssperre überwiegend als Fläche für die Landwirtschaft dar. Im Nordosten des Stadtgebiets sind – ausweislich der Legende „nachrichtlich“ – Konzentrationszonen für Windenergieanlagen dargestellt.

Der im Juni 2018 in Kraft getretene Regionalplan für den Regionsbezirk E. (im Folgenden: Regionalplan) sieht westlich des Stadtteils W. ein Vorranggebiet für Windenergie vor. Dieses liegt im Geltungsbereich der Veränderungssperre.

Die Antragstellerin ist nach ihren eigenen unbestrittenen Angaben Pächterin mehrerer Grundstücke, die im Geltungsbereich der Veränderungssperre liegen. Der Kreis W1. erteilte der Antragstellerin am 31. Januar 2019 eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb von zwei Windenergieanlagen vom Typ Enercon E-126 EP 4 mit einer Nabenhöhe von 135 Metern, einem Rotordurchmesser von 127 Metern und einer Nennleistung von 4,2 MW auf den im Geltungsbereich der Veränderungssperre liegenden Grundstücken Gemarkung W., Flur 14, Flurstücke 42 und 43 sowie Gemarkung W., Flur 14, Flurstück 61. Die Antragsgegnerin hatte zuvor mit Schreiben vom 12. Oktober 2018 das gemeindliche Einvernehmen gemäß § 36 BauGB erteilt.

Die Antragstellerin beantragte am 8. August 2019 eine Änderung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die Errichtung einer jeweils anderen Variante der Anlage Enercon E-126, nämlich der EP 3, an denselben Standorten. Der Kreis W1. ersuchte die Antragsgegnerin erneut um die Erteilung des gemeindlichen Einvernehmens, das sie mit Schreiben vom 4. November 2019 versagte. Der Kreis W1. hörte die Antragsgegnerin mit Schreiben vom 10. Dezember 2019 zur beabsichtigten Ersetzung des Einvernehmens an.

Am 19. März 2020 fasste der Bürgermeister der Antragsgegnerin zusammen mit zwei Ratsmitgliedern im Wege einer Dringlichkeitsentscheidung den Beschluss, den Bebauungsplan „W.– X. G.“ im Bereich zwischen der P. Straße im Norden, der L 475 im Süden, der Stadtgrenze im Westen und der der Siedlungsstruktur vorgelagerten Verbindungslinie zwischen P. Straße und L 475 im Osten (im Folgenden: Bebauungsplan) aufzustellen. Ebenso im Wege der Dringlichkeitsentscheidung wurde die Veränderungssperre beschlossen.

Im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 20. März 2020 und erneut im Amtsblatt vom 24. März 2020 wurden der Aufstellungsbeschluss und die Veränderungssperre bekannt gemacht. Zum Anlass und zum Zweck der Planung heißt es dort: „Anlass für die Planung ist der Antrag für die Errichtung von zwei Windenergieanlagen mit einer Gesamthöhe von 198,5 Metern, die sich innerhalb des Plangebiets befinden würden. Es ist Inhalt der städtebaulichen Vorstellungen der Stadt U., in dem Plangebiet grundsätzlich keine baulichen Anlagen zuzulassen, die eine Gesamthöhe von 130 Metern über N. N. überschreiten. Ausschlaggebend hierfür sind die Bedeutung des Gebiets für Naherholungszwecke und das Landschaftsbild sowie der Schutz der umgebenden Wohnnutzungen vor unangemessenen optischen Einwirkungen. Die Stadt U. erachtet es für die langfristige städtebauliche Entwicklung als wesentlich, ein attraktives und lebenswertes Umfeld für die Bürger zu schaffen und zu erhalten. Hierauf haben die im Nah- bzw. Außenbereich der Stadt U. bestehenden Naherholungs- und Freizeitmöglichkeiten sowie die Attraktivität des Orts- und Landschaftsbildes, inklusive eines Schutzes der Wohnlagen vor unangemessenen optischen Einwirkungen entscheidenden Einfluss. Die Stadt U. ist der Auffassung, dass die Gesamthöhe baulicher Anlagen daher begrenzt werden muss, um die optische Überprägung des Plangebiets zugunsten der Erhaltung der Erholungsqualität, des Landschaftsbildes und des Anwohnerschutzes zu vermeiden. Insoweit wird eine Gesamthöhe von über 130 Metern über N. N. als sachgerecht angesehen.“

Der Kreis W1. erteilte unter dem 26. März 2020 die beantragte Änderungsgenehmigung für die Errichtung und den Betrieb von zwei Windenergieanlagen vom Typ Enercon E-126 EP 3 mit einer Nabenhöhe von 135,31 Metern, einem Rotordurchmesser von 127 Metern und einer Nennleistung von 4,0 MW auf den oben genannten Grundstücken (im Folgenden: Vorhaben).

Die Antragstellerin hat am 23. April 2020 den Normenkontrollantrag gestellt.

Ausweislich der über das Ratsinformationssystem der Antragsgegnerin abrufbaren öffentlichen Niederschrift über die Sitzung des Hauptausschusses am 20. Mai 2020 genehmigte der Hauptausschuss an diesem Tag die Dringlichkeitsentscheidung über die Aufstellung des Bebauungsplans und den Erlass der Veränderungssperre. Zwischenzeitlich hatte der Rat die Entscheidung in Angelegenheiten, die der Beschlussfassung des Rates unterliegen, nach § 60 Abs. 1 Satz 2 GO NRW in der Fassung des Gesetzes zur konsequenten und solidarischen Bewältigung der COVID-19-Pandemie in Nordrhein-Westfalen und zur Anpassung des Landesrechts im Hinblick auf die Auswirkungen der Pandemie vom 14. April 2020 an den Hauptausschuss delegiert.

Mit Urteil vom 28. Mai 2020 im Verfahren 11 D 34/19.NE verwarf der 11. Senat des Oberverwaltungsgerichts den Normenkontrollantrag der Antragsgegnerin, mit dem diese begehrt hatte, den Regionalplan für unwirksam zu erklären, soweit er auf ihrem Gebiet westlich des Stadtteils W. ein Vorranggebiet für Windenergie festlege, als unzulässig.

Mit Urteil vom 1. Dezember 2020 wies der Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen die Verfassungsbeschwerde der Antragsgegnerin mit dem Antrag festzustellen, dass der Regionalplan mit ihrem Selbstverwaltungsrecht unvereinbar und nichtig sei, soweit er auf ihrem Gemeindegebiet westlich des Stadtteils W. ein Vorranggebiet für Windenergie als Ziel der Raumordnung festlege, zurück. Der Verfassungsgerichtshof ist in seinem Urteil von der offensichtlichen Unwirksamkeit der Planung von Konzentrationszonen seitens der Antragsgegnerin ausgegangen.

Mit Beschluss vom 25. August 2020 im Verfahren 28 L 719/20 hatte das Verwaltungsgericht Düsseldorf den Antrag der Antragsgegnerin, die aufschiebende Wirkung ihrer am 21. März 2019 erhobenen Klage 28 K 2447/19 gegen die der Antragstellerin vom Kreis W1. erteilte immissionsschutzrechtliche Genehmigung vom 21. Januar 2019 in der Gestalt der Änderungsgenehmigung vom 26. März 2020 wiederherzustellen, abgelehnt. Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts wies der 8. Senat des Oberverwaltungsgerichts mit Beschluss vom 11. März 2021 im Verfahren 8 B 1360/20 zurück. Die Klage nahm die Antragsgegnerin am 6. April 2021 zurück.

Ihren Normenkontrollantrag begründet die Antragstellerin im Wesentlichen wie folgt: Die Veränderungssperre sei wegen formeller und materieller Fehler unwirksam. Sie hätte nicht im Wege eines Dringlichkeitsbeschlusses nach § 60 GO NRW gefasst werden dürfen. Der Hauptausschuss habe die Dringlichkeitsentscheidung nicht wirksam genehmigt. Die Veränderungssperre sei weder ordnungsgemäß ausgefertigt noch ordnungsgemäß bekannt gemacht worden. Die ihr zugrunde liegende Planung sei nicht sicherungsfähig. Ihr liege kein positives städtebauliches Planungsziel zugrunde. Es handele sich um eine reine Verhinderungs- beziehungsweise Negativplanung. Die Planungskonzeption der Antragsgegnerin erschöpfe sich in der Aufstellung eines Bebauungsplans, der eine Höhenbegrenzung für bauliche Anlagen von 130 Metern über N. N. vorsehen solle. Im Plangebiet seien mit Ausnahme ihres Vorhabens bisher keine baulichen Anlagen von solcher Höhe errichtet oder deren Errichtung beantragt worden. Die Planung ziele allein auf die Verhinderung von Windenergieanlagen. Die Höhenbegrenzung treffe die marktgängigen und wirtschaftlichen Anlagentypen. Die im Aufstellungsbeschluss formulierte Begründung für die Höhenbegrenzung sei lediglich vorgeschoben. Die vermeintlichen Planungsziele blieben ohne korrespondierende Planungsinhalte. Die Planung verstoße zudem gegen Sinn und Zweck des § 35 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 3 Satz 3 BauGB. Die im Außenbereich privilegierten Windenergieanlagen könnten im Wege positiver Planung konzentriert werden. Der Träger der Regionalplanung habe allein den Vorhabenstandort als geeignete Fläche im Stadtgebiet identifiziert. Die Antragsgegnerin habe ein Verfahren zur Änderung ihrer unwirksamen Konzentrationsflächenplanung jedoch bisher nicht eingeleitet und bis heute nicht aufgezeigt, wo sie sonst innerhalb ihres Stadtgebiets substantiell Raum für die Windenergie schaffen wolle. Ungeachtet dessen wäre das vermeintliche Planungsziel der Antragsgegnerin auf absehbare Zeit nicht erreichbar, denn sie, die Antragstellerin, könne und würde notfalls von der ursprünglichen immissionsschutzrechtlichen Genehmigung Gebrauch machen.

Die Antragstellerin beantragt schriftsätzlich,

die Satzung der Antragsgegnerin vom 19. März 2020 über den Erlass einer Veränderungssperre für den Bereich des zur Aufstellung beschlossenen Bebauungsplans „W.– X. G.“ im Bereich zwischen P. Straße im Norden, L 475 im Süden, Stadtgrenze im Westen und der Siedlungsstruktur vorgelagerten Verbindunglinie zwischen P. Straße und L 475 für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin hat keinen Antrag gestellt. Sie hat in den oben genannten gerichtlichen Verfahren, in denen sie die immissionsschutzrechtliche Genehmigung für das Vorhaben angegriffen hat, die Veränderungssperre verteidigt. Diese sei insbesondere auch materiell wirksam. Die Planung sei sicherungsfähig. Es handele sich nicht um eine reine Verhinderungsplanung. Das Vorhaben sei nur Anlass der Planung. An die Konkretisierung der planerischen Vorstellungen der Gemeinde seien nur sehr geringe Anforderungen zu stellen. Sie, die Antragsgegnerin, beabsichtige, den landschaftlichen Wert und den Erholungswert des gesamten Plangebiets auch hinsichtlich des dort aufstockenden Waldes zu schützen und weiterzuentwickeln. Die Flächen im Umfeld des Stadtteils W. hätten einen hohen landschaftlichen Wert und dienten der Naherholung. Es sei ausreichend, dass sie zur Sicherung ihrer Planungsziele zunächst nur eine Höhenbeschränkung in den Blick genommen habe. Dies gebe ihr Gelegenheit, in dem weiteren Planungsverfahren ihr Konzept zur Entwicklung des Naherholungsgebiets weiter zu verfolgen. Windenergieanlagen, die nicht höher als 130 Meter über N. N. seien, würden von der Veränderungssperre nicht berührt. Sie könne ihr Planungsziel auch erreichen, wenn die Antragstellerin die ursprüngliche immissionsschutzrechtliche Genehmigung ausnutzen würde. Denn der Geltungsbereich des Bebauungsplans umfasse ein deutlich größeres Gebiet als den Vorhabenstandort. § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB könne ihr Recht, auch im Außenbereich eine Bauleitplanung unter Berücksichtigung der in § 1 Abs. 6 Nr. 3 und 7 Buchstabe a), c), d) und i) sowie Nr. 8 Buchstabe b) BauGB genannten Belange zu betreiben, nicht beschränken.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des Normenkontrollverfahrens und des von der Antragsgegnerin im Normenkontrollverfahren übermittelten Aufstellungsvorgangs sowie der beigezogenen Gerichtsakten zu dem oben genannten Eilverfahren (Verwaltungsgericht Düsseldorf 28 L 719/20 und Oberverwaltungsgericht 8 B 1360/20) und dem Klageverfahren (Verwaltungsgericht Düsseldorf 28 K 2447/19) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Der Senat entscheidet im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung durch die Berichterstatterin.

Der Antrag ist zulässig. Die Antragstellerin ist insbesondere als Pächterin von im Geltungsbereich der Veränderungssperre liegenden Grundstücken antragsbefugt.

Die Veränderungssperre ist unwirksam.

Sie hat einen zur Gesamtunwirksamkeit führenden materiellen Fehler.

Die Voraussetzungen für den Erlass der Veränderungssperre liegen nicht vor. Nach § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB kann die Gemeinde, wenn ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist, zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre mit dem Inhalt erlassen, dass Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt werden dürfen. Eine Veränderungssperre darf erst erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht nicht aus. Denn wenn Vorstellungen über die angestrebte Art der baulichen Nutzung der betroffenen Grundflächen fehlen, ist der Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans noch offen. Die nachteiligen Wirkungen der Veränderungssperre wären – auch vor dem Hintergrund des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG – nicht erträglich, wenn sie zur Sicherung einer Planung dienen sollte, die sich in ihrem Inhalt noch in keiner Weise absehen lässt. Die Veränderungssperre schützt die künftige Planung, nicht aber lediglich die abstrakte Planungshoheit. Insofern ist es grundsätzlich erforderlich, aber auch ausreichend, dass die Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung besitzt, sei es, dass sie einen bestimmten Baugebietstyp, sei es, dass sie nach den Vorschriften des § 9 Abs. 1 bis 2a BauGB festsetzbare Nutzungen ins Auge gefasst hat.

Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 9. August 2016 – 4 C 5.15 –, juris, Rn. 19, mit weiteren Nachweisen.

Gemessen an diesen Maßstäben fehlt es hier an einer durch eine Veränderungssperre sicherungsfähigen Planung. Ausweislich der Begründung der am 19. März 2020 im Wege der Dringlichkeitsentscheidung getroffenen Beschlüsse zielt die Planung darauf ab, in dem Plangebiet grundsätzlich keine baulichen Anlagen zuzulassen, die eine Gesamthöhe von 130 Metern über N. N. überschreiten. Hierdurch solle die „optische Überprägung des Plangebiets zugunsten der Erholungsqualität, des Landschaftsbildes und des Anwohnerschutzes“ vermieden werden.

Hieraus lassen sich schon keine hinreichend positiven Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans herleiten. Irgendein planerisches Konzept zur Entwicklung oder Weiterentwicklung des Plangebiets mit Blick auf dessen von der Antragsgegnerin angeführten Wert für die Landschaft und die Erholung ist nicht erkennbar. Das erforderliche Mindestmaß an konkretisierten bauleitplanerischen Vorstellungen zur Nutzung des Plangebiets ist nicht erreicht. Es handelt sich vielmehr um eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen. Der 8. Senat des Oberverwaltungsgerichts hat in seinem oben genannten Beschwerdebeschluss vom 11. März 2021 bereits ausgeführt – der Senat schließt sich diesen Ausführungen an –, dass die einzig konkrete Planvorstellung der Antragsgegnerin, eine Höhenbegrenzung für bauliche Anlagen auf 130 Meter über N. N. (die natürliche Geländeoberfläche liegt im Plangebiet nach den Informationen, die der über TIM-online abrufbaren digitalen topographischen Karte zu entnehmen sind, bei über 30 Metern über N. N.), ersichtlich auf die Verhinderung von Windenergieanlagen zielt, für deren Errichtung und Betrieb die Antragstellerin die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung beantragt hatte. Dafür spricht, dass andere privilegierte Außenbereichsvorhaben nach § 35 Abs. 1 BauGB denkbar sind, die zwar keine Gesamthöhe von 130 Meter über N. N. erreichen, aber den von der Antragsgegnerin angegebenen Zielen gleichwohl zuwiderlaufen. Auch ist nicht ansatzweise ersichtlich, aus welchen städtebaulichen Gründen es erforderlich wäre, das im Außenbereich liegende Plangebiet durch einen Bebauungsplan, der der Sache nach den Außenbereichscharakter des Gebiets erhalten will, zum Innenbereich zu machen. Gerade bei der Festsetzung von Nutzungen, die in dem ohne den Bebauungsplan anzunehmenden Außenbereich ohnehin möglich wären, stellt sich die Frage der Erforderlichkeit planerischer Festsetzungen mit besonderer Dringlichkeit.

Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 4. Dezember 2020 – 2 D 50/20.NE –, juris, Rn. 58.

Das Vorhaben der Antragstellerin erweist sich demnach entgegen dem Vorbringen der Antragsgegnerin nicht lediglich als Anlass für eine von positiven Planvorstellungen getragene Planung. Dafür, dass die Planung vielmehr darauf zielt, das Vorhaben zu verhindern, weil die Antragsgegnerin es schlicht ablehnt, dass in dem Bereich des Plangebiets westlich des Stadtteils W. Windenergieanlagen mit baulichen Dimensionen, wie sie inzwischen üblich sind, errichtet und betrieben werden, spricht neben dem Kontext, in dem der Beschluss zur Aufstellung des Bebauungsplans gefasst wurde, auch der Umstand, dass die Antragsgegnerin nach der Aufstellung des Bebauungsplans die Planung – soweit ersichtlich – in keiner Weise vorangetrieben hat. Die zuletzt im Beschwerdeverfahren vor dem 8. Senat von der Antragsgegnerin hervorgehobene Absicht, das Plangebiet mit der – in der Begründung des Aufstellungsbeschlusses mit keinem Wort erwähnten – Waldfläche Rottheide zu einem attraktiven Naherholungsgebiet frei von optischer Verunstaltung weiterzuentwickeln, hat sich nicht in einer Fortführung der Planung manifestiert, obwohl die Antragsgegnerin selbst davon ausgeht, ihre verlautbarten Planungsziele fördern zu können, auch wenn eine von ihr nicht mehr anfechtbare immissionsschutzrechtliche Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen im Plangebiet vorliegt. Dies bestätigt, dass, wie das Verwaltungsgericht Düsseldorf in dem vorstehend genannten Beschluss vom 25. August 2020 festgestellt hat, die verlautbarten Planungsziele nicht mit irgendwie konkretisierten positiven Planungsinhalten korrespondieren. Solche wurden im Übrigen von dem Bürgermeister der Antragsgegnerin auch in der Sitzung des Hauptausschusses, in der die Dringlichkeitsentscheidung zur Aufstellung des Bebauungsplans und zum Erlass der Veränderungssperre genehmigt wurde, ausweislich der Sitzungsniederschrift nicht angesprochen. Vielmehr nahm der Bürgermeister allein Bezug auf das Vorhaben, gegen dessen Genehmigung man nunmehr auch im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes vorgehen müsse.

Ob die Veränderungssperre zudem unter formellen Mängeln leidet, die ebenfalls zur ihrer Gesamtunwirksamkeit führen, ist danach nicht entscheidungserheblich. Angemerkt sei allerdings, dass der von der Antragsgegnerin in diesem Normenkontrollverfahren vorgelegte Aufstellungsvorgang schon eine den rechtsstaatlichen Anforderungen genügende Ausfertigung der Veränderungssperre offensichtlich nicht enthält. Den Ausführungen der Antragstellerin in den oben genannten gerichtlichen Verfahren betreffend die immissionsschutzrechtliche Genehmigung für das Vorhaben, wonach sich auch den in diesen Verfahren vorgelegten – von den hier eingereichten offenbar abweichenden – Aufstellungsunterlagen eine solche nicht entnehmen lasse, hat die Antragsgegnerin selbst nicht widersprochen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.