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Gründe:

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Die zulässige Beschwerde ist begründet.

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Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen die ihr unter Nr. 1 der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 13. Oktober 2020 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung aufgegebene Untersagung der Nutzung der gesamten Freizeitanlage auf dem Grundstück F. 7 (Gemarkung T., Flur 54, Flurstück 372) innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung der Ordnungsverfügung wiederherzustellen, abgelehnt. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die Interessenabwägung nach § 80 Abs. 5 VwGO gehe zu Lasten der Antragstellerin aus. Der Betrieb des „Freizeitdomizils F1.“ (im Folgenden: Freizeitanlage) sei formell und materiell illegal. Die für einzelne bauliche Anlagen (etwa für eine Unfallrettungsstation, eine Gaststätte mit Selbstbedienungsladen, ein Sanitärgebäude, einen Tennisplatz und ein Bürogebäude) erteilten Baugenehmigungen berechtigten nicht zur Nutzung dieser Anlagen für die nicht genehmigte Freizeitanlage. Es könne offen bleiben, ob die Nutzung der Freizeitanlage bauplanungsrechtlich zulässig sei. Jedenfalls lägen zahlreiche, zum Teil eklatante Verstöße gegen bauordnungsrechtliche Vorschriften der Camping- und Wochenendplatzverordnung (CW VO) vor. Die Einschätzung der Brandschutzdienststelle der Antragsgegnerin in ihren Stellungnahmen vom 2. September und 23. November 2020, es sei zu befürchten, dass, sollte ein Feuer ausbrechen, sich dieses nicht zuletzt wegen des langen Anfahrtsweges für die Feuerwehr unkontrolliert auf weitere Bereiche der Freizeitanlage ausdehnen könne, sei nachvollziehbar. Ein Ermessensfehler sei der Antragsgegnerin nicht unterlaufen. Die Antragstellerin habe nicht etwa aufgrund einer Duldung der Freizeitanlage schutzwürdig darauf vertrauen dürfen, dass die Antragsgegnerin von ihren bauaufsichtlichen Eingriffsbefugnissen keinen Gebrauch machen und nicht gegen den baurechtswidrigen Zustand auf dem Gelände der Freizeitanlage vorgehen werde. Zwar sei die Freizeitanlage unter den Augen der Antragsgegnerin ohne Baugenehmigung entstanden und habe sich über mehrere Jahrzehnte abweichend von den bauplanungsrechtlichen Bestimmungen entwickelt, ohne dass die Antragsgegnerin mit erkennbarer Konsequenz gegen die illegale Nutzung des Geländes bauaufsichtlich vorgegangen sei. Sie habe im Gegenteil sogar Baugenehmigungen für einzelne größere bauliche Anlagen im Bereich der Freizeitanlage erteilt. Es sei auch nicht nachzuvollziehen, weshalb die Antragsgegnerin nach den Brandschauen in den Jahren 1999 und 2003 nicht auf Verstöße gegen brandschutzrechtliche Vorgaben reagiert habe. Eine behördliche Erklärung, der mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen sei, dass, in welchem Umfang und über welchen Zeitraum der illegale Zustand habe geduldet werden sollen, gebe es aber nicht. Die Annahme, dass die Antragsgegnerin durch ihr Verhalten und ihre Äußerungen zum Ausdruck gebracht haben könnte, dass sie auch gegen Brandschutzmängel auf der Freizeitanlage dauerhaft nicht einzuschreiten gedenke, liege fern. Auch die Störerauswahl sei nicht zu beanstanden.

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Hinsichtlich der offensichtlich rechtswidrigen Androhung unmittelbaren Zwangs unter Nr. 3 der Ordnungsverfügung hat das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung der Klage angeordnet, weil die Antragstellerin mit der Schließung der Freizeitanlage den Nutzern der Parzellen ohne deren Willen den Besitz entziehen und damit zugleich den Anspruch der Mieter auf Gewährung des Gebrauchs der Mietsache aus dem Mietvertrag verletzen würde. Die Antragsgegnerin habe gegenüber den Nutzern auch bisher weder eigene vollstreckbare Nutzungsuntersagungsverfügungen noch vollstreckbare Duldungsverfügungen erlassen, wobei in beiden Fällen insbesondere hinsichtlich der Dauerwohnnutzer die jeweiligen individuellen Umstände wie auch die aktuellen Verhältnisse auf dem Immobilienmarkt gewürdigt werden müssten.

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Das Beschwerdevorbringen führt zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung, soweit das Verwaltungsgericht den Antrag abgelehnt hat.

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Der Senat teilt die Auffassung der Antragstellerin, dass das Verwaltungsgericht Nr. 1 der Ordnungsverfügung unzutreffend ausgelegt habe. Die der Antragstellerin aufgegebene Einstellung der Nutzung der gesamten Freizeitanlage ist nicht nur dahin zu verstehen, dass sie alle betrieblichen Einrichtungen wie etwa die Rezeption, die Gaststätte, den Tennisplatz etc. schließen soll. Sie soll nach Nr. 1 Satz 2 der Ordnungsverfügung darüber hinaus dafür Sorge tragen, dass alle sich in der Freizeitanlage aufhaltenden Personen und die Tiere die Anlage verlassen. Die Antragsgegnerin hat die Antragstellerin damit nicht lediglich – wie das Verwaltungsgericht angenommen hat – verpflichtet, den Nutzern der Freizeitanlage die Einstellung des gesamten Geschäftsbetriebs zu einem konkreten Datum anzukündigen und diese aufzufordern, die Freizeitanlage bis zu diesem Zeitpunkt zu verlassen. Wie sich auch aus der von dem Verwaltungsgericht zutreffend für rechtswidrig erachteten Zwangsmittelandrohung unter Nr. 3 der Ordnungsverfügung ergibt, wonach die Antragsgegnerin der Antragstellerin unmittelbaren Zwang durch das Verschließen sämtlicher Zu- und Abgänge zu der Freizeitanlage durch Bauzäune und Versiegelung angedroht hat, zielt die Ordnungsverfügung auf eine vollständige Räumung der gesamten Freizeitanlage – einschließlich der Wochenendhäuser, in denen nach den Angaben der Beteiligten insgesamt circa 400 Personen mit dauerhaftem Wohnsitz leben – durch die Antragstellerin. Auch die Begründung der Ordnungsverfügung, innerhalb des Zeitraums von zwei Monaten sei es nicht nur der Antragstellerin möglich, die Freizeitanlage zu schließen, sondern auch die Nutzer der einzelnen baulichen Anlagen könnten eine anderweitige Unterbringungsmöglichkeit finden, lässt für ein anderes Verständnis der unter Nr. 1 getroffenen Anordnung keinen Raum. Dementsprechend ist die Antragstellerin zudem mit einer weiteren Ordnungsverfügung vom 3. Dezember 2020 zur Vorbereitung von Duldungsverfügungen aufgefordert worden, eine aktuelle Aufstellung aller Mieter, Pächter und sonstigen Nutzer vorzulegen.

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Mit diesem Inhalt ist die Ordnungsverfügung schon deshalb offensichtlich rechtswidrig, weil damit auch die Nutzung der von der Antragsgegnerin genehmigten baulichen Anlagen untersagt worden ist. Zwar steht außer Frage, dass die Freizeitanlage, bei der es sich insgesamt um eine bauliche Anlage im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 BauO NRW handelt, als solche formell illegal betrieben wird, weil die im Laufe der Zeit erteilten Baugenehmigungen für eine Unfallrettungsstation, eine Gaststätte mit Selbstbedienungsladen, ein Sanitärgebäude, einen Tennisplatz und ein Bürogebäude den Betrieb der Freizeitanlage selbst nicht legalisieren können. Gleichwohl ist die Antragsgegnerin, solange diese Baugenehmigungen in der Welt sind und die Antragstellerin von ihnen Gebrauch machen darf, grundsätzlich nicht befugt, die tragend auf eine formelle Baurechtswidrigkeit gestützte Nutzungsuntersagung auch auf den genehmigten Bestand zu erstrecken.

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Aber auch im Übrigen erscheint die Ordnungsverfügung weder mit Blick auf eine effektive Gefahrenabwehr geeignet noch verhältnismäßig. Will die Antragsgegnerin die von ihr seit langem als rechtswidrig erkannte Nutzung der Wochenendhäuser zu Dauerwohnzwecken beenden, hat sie die jeweiligen konkreten Umstände zu ermitteln und zu bewerten. Nur der Antragsgegnerin ist insoweit ein gegebenenfalls gebotenes sofortiges Einschreiten gegenüber den Nutzern der Freizeitanlage möglich, während die Antragstellerin darauf beschränkt ist, die jeweiligen Miet- oder Pachtverträge einzeln zu kündigen und erforderlich werdende Räumungstitel zu erwirken.

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Obwohl kein Zweifel bestehen kann, dass die Antragsgegnerin die in der Freizeitanlage bestehenden Mängel angesichts der Menge und des Umfangs der Verstöße gegen die brandschutzrechtlichen Vorgaben der CW VO, die das Verwaltungsgericht im Einzelnen nachvollziehbar dargelegt hat, nicht weiter tatenlos hinnehmen darf, kann an der Vollziehung dieser offensichtlich rechtswidrigen Ordnungsverfügung kein öffentliches Interesse bestehen.

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Im Hinblick auf das Vorbringen der Beteiligten macht der Senat insoweit deutlich, dass die Antragsgegnerin bei fachlich begründeten Zweifeln an der Brandsicherheit der gesamten Freizeitanlage mit der Folge, dass eine gegenwärtige Gefahr für Leib und Leben sämtlicher Nutzer zu befürchten ist, weiterhin befugt und verpflichtet ist, ohne Eingehung von Kompromissen unverzüglich geeignete Maßnahmen zur Gefahrenbeseitigung insbesondere auch gegenüber den Mietern oder Pächtern durchzusetzen. Finanzielle Interessen der Betroffenen müssten gegenüber dem Interesse an der Minimierung der Brandrisiken und der damit bezweckten Vermeidung von Schäden an Leib und Leben ohne Frage zurücktreten. Dies gilt unabhängig davon, dass die Antragsgegnerin seit Jahrzehnten Kenntnis von der formell und materiell illegalen Nutzung hat und gleichwohl unter anderem durch die Erteilung der genannten Baugenehmigungen zu einer deutlichen Verfestigung des illegalen Zustandes beigetragen hat.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.

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Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).