Oberverwaltungsgericht NRW, 8 B 1409/20.AK

G r ü n d e :

I. Das Oberverwaltungsgericht ist für die Entscheidung zuständig.

Das Oberverwaltungsgericht entscheidet nach § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VwGO unter anderem über sämtliche Streitigkeiten, die Verfahren für die Errichtung, den Betrieb und die wesentliche Änderung von ortsfesten Anlagen betreffen, in denen ganz oder teilweise Abfälle im Sinne des § 48 KrWG gelagert oder abgelagert werden. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.

1. Ausgehend von dem am 10. Oktober 2018 gestellten Genehmigungsantrag der Beigeladenen handelt es sich bei dem Vorhaben um die Errichtung und den Betrieb einer Anlage zur zeitweiligen Lagerung und Behandlung von nicht gefährlichen und gefährlichen Abfällen sowie zur Behandlung von Altfahrzeugen (Sonderfahrzeugen).

a) Der Senat kann offen lassen, ob die Zuständigkeitsbestimmung des § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VwGO dann keine Anwendung findet, wenn es um eine Anlage geht, in der nur teilweise gefährliche Abfälle gelagert werden, und wenn die Menge gefährlicher Abfälle für sich genommen keine immissionsschutzrechtliche Genehmigungspflicht auslösen würde.

Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 29. Juli 2008 – 22 A 08.40012 –, juris Rn. 19.

Denn von Letzterem ist hier nicht auszugehen. Das zur Genehmigung gestellte Vorhaben umfasst nach Aktenlage die Behandlung und Lagerung von gefährlichen Abfällen, die die Mengenschwellen nach Nrn. 8.11.2.1 und 8.12.1.1 des Anhangs 1 der 4. BImSchV überschreiten.

b) Der Umstand, dass einige Anlagenteile der Behandlung oder Lagerung von nicht gefährlichen Abfällen dienen sollen, steht der Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts nicht entgegen.

Gemäß § 48 Abs. 1 Satz 2 VwGO gilt Satz 1 der Vorschrift auch für Streitigkeiten über sämtliche für das Vorhaben erforderlichen Genehmigungen und Erlaubnisse, auch soweit sie Nebeneinrichtungen betreffen, die mit dem Vorhaben in einem räumlichen und betrieblichen Zusammenhang stehen. Nach Sinn und Zweck der Zuständigkeitsregelung erstreckt sich die Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts bei einem mehrteiligen Vorhaben, das Gegenstand eines einheitlichen Genehmigungsverfahrens ist, auch auf Anlagenteile, für die für sich genommen keine erstinstanzliche Zuständigkeit besteht.

Vgl. (zum Genehmigungsverfahren) OVG NRW, Beschluss vom 27. November 2009 – 8 B 1549/09.AK –, DVBl. 2010, 444, juris Rn. 29 ff.

c) Die Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts erstreckt sich auch auf die hier streitbefangene, der Genehmigungserteilung vorgelagerte Zulassung des vorzeitigen Beginns.

Vgl. Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 48 Rn. 17.

Die Zuständigkeitsbestimmung in § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VwGO ist nicht anlagen-, sondern verfahrensbezogen. Neben Streitigkeiten, die die am Ende eines solchen Verwaltungsverfahrens stehende Entscheidung einschließlich der damit verbundenen Nebenbestimmungen betreffen, gehören hierzu solche gerichtlichen Auseinandersetzungen, die einen unmittelbaren Bezug zu den in § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VwGO genannten Verwaltungsverfahren aufweisen.

Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 25. Januar 2013 – 22 A 13.40000 u. a. –, NVwZ 2013, 535, juris Rn. 7 ff.

Das ist hier der Fall.

II. Der Antrag des Antragstellers auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Anfechtungsklage (8 D 185/20.AK) gegen den der Beigeladenen erteilten Bescheid des Antragsgegners vom 19. August 2020 über die vorzeitige Zulassung des Beginns nach § 8a BImSchG hat keinen Erfolg. Er ist unzulässig, weil der Antragsteller nicht antragsbefugt ist.

Die im Verfahren nach § 80a Abs. 3 i. V. m. § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO in analoger Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Antragsbefugnis,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. Mai 2007 – 8 B 2477/06 –, NWVBl. 2007, 439, juris Rn. 29,

fehlt, wenn die vom Antragsteller geltend gemachte Rechtsposition offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise bestehen oder ihm zustehen kann.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 2020 – 7 C 29.18 –, NVwZ 2020, 1282, juris Rn. 15, m. w. N.

So liegt der Fall hier. Ausgehend vom insoweit maßgeblichen Regelungsgehalt der angefochtenen Zulassung des vorzeitigen Beginns nach § 8a BImSchG (dazu 1.) ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass der Antragsteller durch diesen Verwaltungsakt in seinen subjektiven Rechten verletzt sein könnte (dazu 2.).

1. Nach § 8a Abs. 1 BImSchG soll die Genehmigungsbehörde in einem Verfahren zur Erteilung einer Genehmigung auf Antrag vorläufig zulassen, dass bereits vor Erteilung der Genehmigung mit der Errichtung einschließlich der Maßnahmen, die zur Prüfung der Betriebstüchtigkeit der Anlage erforderlich sind, begonnen wird, wenn mit einer Entscheidung zugunsten des Antragstellers gerechnet werden kann (Nr. 1), ein öffentliches Interesse oder ein berechtigtes Interesse des Antragstellers an dem vorzeitigen Beginn besteht (Nr. 2) und der Antragsteller sich verpflichtet, alle bis zur Entscheidung durch die Errichtung der Anlage verursachten Schäden zu ersetzen und, wenn das Vorhaben nicht genehmigt wird, den früheren Zustand wiederherzustellen (Nr. 3).

a) Die vorzeitige Zulassung nach § 8a Abs. 1 BImSchG ersetzt nicht die immissionsschutzrechtliche Genehmigung. Sie gestattet grundsätzlich (vgl. aber § 8a Abs. 3 BImSchG) nur die Errichtung der Maßnahme, nicht auch ihren Betrieb. Ferner besteht ihre Gestattungswirkung nur bis zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens der Entscheidung über den Antrag auf Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung.

Vgl. Mann, in: Landmann/Rohmer, UmwR, Stand: Februar 2020, § 8a BImSchG Rn. 15 und 115, m. w. N.

Aus der Begrenzung der Gestattungswirkung folgt, dass ein Drittanfechtungskläger seine Klage- bzw. Antragsbefugnis nicht aus einer solchen (möglichen) Verletzung seiner subjektiven Rechte ableiten kann, die erst zukünftig durch den mit der vorzeitigen Zulassung gerade noch nicht genehmigten Betrieb der Anlage verursacht wird. Stattdessen kann sich die Klage- bzw. Antragsbefugnis nur daraus ergeben, dass der Kläger bzw. Antragsteller durch die konkreten Errichtungsmaßnahmen, deren Beginn nach § 8a Abs. 1 BImSchG vorzeitig zugelassen wurde, möglicherweise in seinen (Nachbar-)Rechten verletzt wird.

Vgl. Enders, in: Giesberts/Reinhardt, BeckOK UmweltR, Stand: 1. Juli 2020, § 8a BImSchG Rn. 28; Jarass, BImSchG, 13. Aufl. 2020, § 8a Rn. 26; Mann, in: Landmann/Rohmer, UmwR, Stand: Februar 2020, § 8a BImSchG Rn. 123.

Die von § 8a Abs. 1 Nr. 1 BImSchG vorausgesetzte Prognose, dass (auch mit Blick auf nachbarschützende Rechte) mit einer Entscheidung zugunsten des Antragstellers gerechnet werden kann, hat für sich genommen keine drittschützende Wirkung. Einwendungen, die die inhaltliche Richtigkeit der das Verfahren abschließenden Hauptentscheidung selbst betreffen, können – und müssen – vielmehr gegen diese selbst erhoben werden. Die behördliche Prognose ist tatbestandliche Voraussetzung der Zulassungsentscheidung; sie besitzt aber weder Regelungscharakter, noch entfaltet sie – wie aus der Verpflichtung des Vorhabenträgers, den früheren Zustand wiederherzustellen (§ 8a Abs. 1 Nr. 3 BImSchG), und dem gesetzlichen Widerrufsvorbehalt (§ 8a Abs. 2 Satz 1 BImSchG) folgt – Bindungswirkung für das nachfolgende Genehmigungsverfahren.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. April 1991 – 7 C 35.90 –, NVwZ 1991, 994, juris Rn. 5 (zu § 7a AbfG a. F. und § 9a WHG a. F.).

Insofern unterscheidet sich die Zulassung des vorzeitigen Beginns maßgeblich von dem Fall einer auf die Errichtung einer Anlage beschränkten immissionsschutzrechtliche (Voll-) Genehmigung, die eine Antrags- bzw. Klagebefugnis bereits mit Blick auf Beeinträchtigungen eröffnet, die sich erst nach Erteilung der späteren Betriebsgenehmigung realisieren.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. Mai 2007 – 8 B 2477/06 –, NWVBl. 2007, 439, juris Rn. 31 ff., m. w. N.

Entgegen der Auffassung des Antragstellers wird hierdurch sein Zugang zu einem effektiven Rechtsschutz gemäß Art. 19 Abs. 4 GG (i. V. m. Art. 4 Abs. 1 LVerf NRW) nicht unzumutbar beeinträchtigt. Dem Antragsteller steht ein hinreichender gerichtlicher Rechtsschutz mit dem Ziel der Überprüfung der Vereinbarkeit der Genehmigung mit seinen subjektiven Rechten offen. Diesen Rechtsschutz kann er grundsätzlich und auch hier noch rechtzeitig, gegebenenfalls unter Inanspruchnahme vorläufigen Rechtsschutzes, erreichen. Vor diesem Hintergrund lässt sich die Antragsbefugnis des Antragstellers und Vorverlagerung und Integration des Rechtsschutzes gegen die noch ausstehende Genehmigung in das ausschließlich gegen die vorzeitige Zulassung gerichtete Verfahren nicht jenseits einer möglichen Verletzung seiner subjektiven Rechte aus – worauf der Antragsteller abhebt – rein ökonomischen Erwägungen oder dem Interesse der Beigeladenen an frühestmöglicher Rechtssicherheit ableiten.

b) Mit dem angefochtenen Bescheid vom 19. August 2020 hat der Antragsgegner der Beigeladenen unter gleichzeitiger Anordnung der sofortigen Vollziehung erlaubt, bereits vor Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung mit im Einzelnen bezeichneten vorbereitenden Baumaßnahmen vorzeitig beginnen zu können, und zwar mit der Errichtung der primären Ausgleichsmaßnahmen für Zauneidechsen, der Errichtung des Bauzauns und des Herpetofauna-Zauns, der Entfernung der Erdwälle, der allgemeinen Errichtung der Baustelle, der Durchführung von Bodenaustauschmaßnahmen und der Gründung der Medienleitungen einschließlich der Maßnahmen, die zur Prüfung der Betriebstüchtigkeit der Anlagen erforderlich sind. Die Zulassung berechtigt nicht zur Inbetriebnahme und somit nicht zum Betrieb der errichteten Anlage und Nebeneinrichtungen. Sie berechtigt auch nicht zum Probebetrieb dieser Anlage. Die abschließenden Regelungen zur Errichtung und zum Betrieb der Anlagen bleiben der noch zu erteilenden Genehmigung vorbehalten.

In der unter dem 3. Juni 2020 verfassten Ergänzung ihres Antrags vom 14. Mai 2020 auf Zulassung des vorzeitigen Beginns nach § 8a BImSchG, der bei der Ermittlung des Regelungsgehalts des angefochtenen Bescheids ebenfalls Bedeutung zukommt,

vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juli 2014 – 3 C 23.13 –, NVwZ-RR 2015, 21, juris Rn. 18; OVG NRW, Beschluss vom 8. November 2016 – 8 B 1395/15 –, NWVBl. 2017, 220, juris Rn. 45 ff.,

erläuterte die Beigeladene unter anderem, dass Hochbauten wie Wände, Gebäude oder maschinelle Anlagen in der Phase des vorzeitigen Beginns nicht errichtet werden.

2. Ausgehend davon ergibt sich weder aus der Antragsbegründung noch aus sonst sich aufdrängenden Umständen, dass der Antragsteller durch die vorzeitige Zulassung des Beginns nach § 8a BImSchG in seinen eigenen subjektiven Rechten verletzt sein könnte.

a) Der Antragsteller erhebt weitgehend solche Einwände, mit denen er nur Verstöße gegen rein objektiv-rechtliche bzw. jedenfalls offensichtlich nicht seinem individuellen Schutz dienende Vorschriften geltend macht. Soweit im Übrigen überhaupt eine mögliche Verletzung subjektiver Rechte des Antragstellers in Betracht kommen könnte, ergibt sich diese offensichtlich nicht aus der vorzeitigen Zulassung des Beginns nach § 8a BImSchG, sondern allenfalls aus der davon gerade nicht erfassten und der Regelung durch die immissionsschutzrechtliche Genehmigung vorbehaltenen eigentlichen Anlagenerrichtung bzw. deren Betrieb, die nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sind. Anhaltspunkte dafür, dass bereits die von der Zulassung des vorzeitigen Beginns erfassten lediglich vorbereitenden Maßnahmen mit schädlichen Umwelteinwirkungen im Sinne des § 3 Abs. 1 BImSchG, wie insbesondere Lärm oder Luftverunreinigungen, verbunden sein könnten, die sich am Grundstück des Antragstellers noch in dem Sinne erheblich auswirken könnten, dass dieses immerhin ca. 1,1 km entfernte Grundstück zu dem immissionsschutzrechtlichen Einwirkungsbereich zählt, sind weder vorgetragen noch sonst – insbesondere nicht aus dem von der Beigeladenen vorgelegten UVP-Bericht – ersichtlich.

b) Soweit der Antragsteller beanstandet, ein Erörterungstermin sei rechtswidrig unterlassen worden, ergibt sich daraus nicht die Möglichkeit einer Verletzung seiner subjektiven Rechte.

Nach den Regelungen über das immissionsschutzrechtliche Verfahren ist das auf vorzeitige Zulassung nach § 8a BImSchG gerichtete Verwaltungsverfahren (für sich genommen) grundsätzlich nicht förmlich und findet ohne Öffentlichkeitsbeteiligung statt, so dass es keines isolierten Erörterungstermins für die vorzeitige Zulassung bedarf.

Vgl. Czajka, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Stand: 1. Januar 2018, § 8a Rn. 57; Enders, in: Giesberts/Reinhard, BeckOK UmweltR, Stand: 1. Juli 2020, § 8a BImSchG Rn. 21; Jarass, BImSchG, 13. Aufl. 2020, § 8a Rn. 16.

c) Auch soweit der Antragsteller ein rechtswidriges Unterlassen einer auf die vorzeitige Zulassung bezogenen eigenständigen Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) und einer damit gegebenenfalls schon insoweit notwendig verbundenen Öffentlichkeitsbeteiligung rügt, ergibt sich daraus nichts anderes.

Offen bleiben kann dabei, ob die Zulassung des vorzeitigen Beginns nach § 8a BImSchG eine Zulassungsentscheidung im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG ist und ob und ggf. unter welchen weiteren Voraussetzungen diese einer Pflicht zur Durchführung einer UVP unterliegt.

Vgl. dazu OVG Bln.-Bbg., Beschluss vom 20. Februar 2020 – OVG 11 S 8/20 –, ZUR 2020, 368, juris Rn. 8; OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 4. Juni 2016 – 8 B 10233/16 –, NVwZ-RR 2016, 576, juris Rn. 5; Jarass, BImSchG, 13. Aufl. 2020, § 8a Rn. 12; Mann, in: Landmann/Rohmer, UmwR, Stand: Februar 2020, § 8a BImSchG Rn. 54 ff.

Selbst wenn in Bezug auf die Zulassung des vorzeitigen Beginns eine gesonderte UVP hätte durchgeführt werden müssen, ergäbe sich aus § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a) und Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 UmwRG keine eigenständige Antragsbefugnis des Antragstellers allein wegen des Fehlens einer gesonderten UVP.

§ 4 Abs. 3 UmwRG betrifft nur die Sachprüfung im Rahmen eines zulässigen Rechtsbehelfsverfahrens, hat aber für die Beurteilung der Klagebefugnis keine Bedeutung. § 4 Abs. 1 UmwRG knüpft an die in der Vorschrift bezeichneten Verfahrensfehler die Aufhebung der Zulassungsentscheidung und trifft damit eine Fehlerfolgenregelung für die Begründetheitsprüfung. Diese Fehler sind erheblich, ohne dass es darauf ankommt, ob die verletzten Verfahrensvorschriften der Gewährleistung eines materiellen subjektiven Rechts dienen, worauf § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO abhebt, oder die Fehler die Sachentscheidung beeinflusst haben können, wie es § 46 VwVfG sonst voraussetzt. Mit dieser Regelung sollte der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union Rechnung getragen werden, der in seinem Urteil vom 7. Januar 2004 – C-201/02 – das fehlerhafte Unterbleiben einer UVP vor Genehmigungserteilung als wesentlichen Verfahrensmangel behandelt hat, auf den sich der von der Genehmigung Betroffene ohne Weiteres berufen kann. Hingegen sollte mit § 4 Abs. 3 UmwRG keine Klagebefugnis im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO begründet oder den bezeichneten Verfahrenserfordernissen aus sich heraus eine drittschützende Wirkung beigemessen werden. § 4 Abs. 3 UmwRG lässt deshalb den individualrechtsbezogenen Ansatz des § 42 Abs. 2 VwGO unangetastet und weitet lediglich den Umfang der gerichtlichen Begründetheitsprüfung aus.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. November 2018 – 4 B 12.18 –, juris Rn. 4; Kment, in: Hoppe/Beckmann/Kment, UVPG, UmwRG, 5. Aufl. 2018, § 4 UmwRG Rn. 15.

Auch der Gerichtshof der Europäischen Union erkennt an, dass es dem nationalen Gesetzgeber grundsätzlich freisteht, die Rechte, deren Verletzung ein Einzelner im Rahmen eines gerichtlichen Rechtsbehelfs gegen eine Entscheidung, Handlung oder Unterlassung im Sinne von Art. 11 der Richtlinie 2011/92 (UVP-Richtlinie) geltend machen kann, auf subjektive Rechte zu beschränken. Aus der UVP-Richtlinie folgt deswegen keine eigene und von der Erfüllung des § 42 Abs. 2 VwGO unabhängige Klagebefugnis.

Vgl. EuGH, Urteil vom 15. Oktober 2015 – C-137/14 –, NJW 2015, 3495, juris Rn. 33, 91; BVerwG, Beschluss vom 22. Dezember 2016 – 4 B 13.16 –, juris Rn. 19; Bongartz, jurisPR-UmwR 3/2018 Anm. 3.

d) Auf die weiter gehenden Rügebefugnisse nach § 2 Abs. 1 UmwRG kann sich der Antragsteller nicht berufen. Er führt das vorliegende Verfahren zwar ausdrücklich aufgrund seines Engagements als Mitbegründer der „Anliegergemeinschaft Sürther Aue“, die selbst nicht rechtsfähig und erst recht kein anerkannter Umweltverband im Sinne des § 3 UmwRG ist, aber als natürliche Person und – nach seinem Vorbringen – betroffener Nachbar und Anlieger.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen werden dem Antragsteller nicht auferlegt. Anderes würde nicht der Billigkeit entsprechen, weil die Beigeladene keinen Sachantrag gestellt und sich damit keinem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG i. V. m. Nrn. 2.2.3 und 19.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013. Der sich daraus ergebende Betrag wird wegen der Vorläufigkeit dieses Verfahrens auf die Hälfte reduziert (vgl. Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).