Oberverwaltungsgericht NRW, 4 B 273/20.NE

Der Antrag,

Ziffer I der Ordnungsbehördlichen Verordnung vom 10.2.2020 zur 23. Änderung der Ordnungsbehördlichen Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus besonderem Anlass vom 3.4.1997 bis zur Entscheidung über den unter dem Aktenzeichen 4 D 15/20.NE geführten Normenkontrollantrag außer Vollzug zu setzen,

hat keinen Erfolg.

Der Antrag ist unbegründet.

Die Voraussetzungen für den Erlass einer normbezogenen einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO liegen nicht vor. Nach dieser Bestimmung kann das Normenkontrollgericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

Die von der Antragstellerin angegriffene Ziffer I der Ordnungsbehördlichen Verordnung vom 10.2.2020 zur 23. Änderung der Ordnungsbehördlichen Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus besonderem Anlass vom 3.4.1997 (Amtsblatt der Stadt Leverkusen vom 17.2.2020, S. 65), die die Verkaufsstellenöffnung im Stadtteil Wiesdorf am 22.3.2020 (Frühlingsfest), 6.9.2020 (Musik- und Familienfest „LEVlive“), 4.10.2020 (Herbstfest mit Herbstkirmes) und 13.12.2020 (43. Christkindchenmarkt) freigibt, ist nicht offensichtlich rechtswidrig. Der strengen Anforderungen unterliegende Erlass einer normbezogenen einstweiligen Anordnung ist nicht dringend geboten.

I. Rechtsgrundlage der angegriffenen Regelungen ist § 6 Abs. 4, Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, 2 und 4 LÖG NRW. Hiernach ist die zuständige örtliche Ordnungsbehörde ermächtigt, die Tage nach § 6 Abs. 1 LÖG NRW durch Verordnung freizugeben. Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 LÖG NRW dürfen Verkaufsstellen an jährlich höchstens acht, nicht unmittelbar aufeinanderfolgenden Sonn- oder Feiertagen im öffentlichen Interesse ab 13 Uhr bis zur Dauer von fünf Stunden geöffnet sein. Gemäß Satz 2 der Vorschrift liegt ein öffentliches Interesse insbesondere vor, wenn die Öffnung im Zusammenhang mit örtlichen Festen, Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen erfolgt (Nr. 1), dem Erhalt, der Stärkung oder der Entwicklung eines vielfältigen stationären Einzelhandelsangebot (Nr. 2) oder der Belebung der Innenstädte, Ortskerne, Stadt- oder Ortsteilzentren dient (Nr. 4). Nach § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW wird das Vorliegen eines Zusammenhangs mit örtlichen Festen, Märkten oder ähnlichen Veranstaltungen vermutet, wenn die Ladenöffnung in räumlicher Nähe zur örtlichen Veranstaltung sowie am selben Tag erfolgt.

Das landesrechtliche Regelungskonzept zur Freigabe von Verkaufsstellen im Zusammenhang mit einer örtlichen Veranstaltung nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, Satz 3 LÖG NRW besteht aus einer räumlich und zeitlich an eine Veranstaltung anknüpfenden Vermutungsregelung und erlegt ergänzend dem zuständigen Verordnungsgeber eine nicht auf bestimmte Argumentationsmuster beschränkte einzelfallbezogene Beurteilung der Reichweite einer prägenden Wirkung einer Veranstaltung auf. Bei Veranstaltungen, die einen „beträchtlichen Besucherstrom“ anziehen, ist diese Vermutungsregel einschlägig, wenn sich die Ladenöffnungsmöglichkeit im Wesentlichen auf das unmittelbare Umfeld der Veranstaltung bezieht und zeitgleich mit ihr stattfindet. Die weiteren Fallgestaltungen nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 bis 5 LÖG NRW können zur Wahrung des nach Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV einzuhaltenden Mindestniveaus des Sonn- und Feiertagsschutzes in Gestalt eines Regel-Ausnahme-Verhältnisses in der Regel nur dann das verfassungsrechtlich erforderliche Gewicht aufweisen, wenn aus anderen Gründen ohnehin mit einem besonderen Besucherinteresse zu rechnen ist und über den davon erfassten Bereich hinaus zum Ausgleich besonderer örtlicher Problemlagen oder struktureller Standortnachteile der Freigabebereich auf hiervon betroffene Bereiche erweitert werden soll. Damit die Gründe nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 bis 5 LÖG NRW wenigstens in Kombination mit anderen Sachgründen das erforderliche Gewicht für eine Durchbrechung des Sonn- und Feiertagsschutzes erlangen können, müssen allerdings besondere örtliche Problemlagen (z. B. regional begrenzte Fehlentwicklungen oder standortbedingte außergewöhnlich ungünstige Wettbewerbsbedingungen) belegbar gegeben sein, die eine Durchbrechung der Arbeitsruhe sowie eine Begünstigung bestimmter Verkaufsstellen auch unter dem Gesichtspunkt der gebotenen Wettbewerbsneutralität rechtfertigen können. Hierzu bedarf es zudem eines schlüssig verfolgten Gesamtkonzepts, im Rahmen dessen verkaufsoffene Sonntage geeignet erscheinen, den damit verfolgten legitimen Zielen jenseits des Umsatzinteresses des Handels zu dienen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17.7.2019 – 4 D 36/19.NE –, StGR 2019, Nr. 9, 38 = juris, Rn. 40 ff.

II. Nach Aktenlage kann der Senat nicht feststellen, dass die angegriffene Freigabe der Ladenöffnungen in diesem Jahr im Stadtteil Wiesdorf im räumlichen Umfeld um die jeweiligen zentralen Veranstaltungsflächen des Frühlingsfests, des Musik- und Familienfests „LEVlive“, des Herbstfests mit Herbstkirmes und des 43. Christkindchenmarkts diesen Anforderungen offensichtlich nicht gerecht wird.

1. Die angegriffene Verordnungsregelung ist nicht bereits in räumlicher Hinsicht wegen Unbestimmtheit offensichtlich unwirksam. Durch das Bestimmtheitsgebot ist der Normgeber gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Welche Anforderungen an die Bestimmtheit von Rechtsnormen zu stellen sind, richtet sich auch nach der Intensität der durch die Regelung oder auf Grund der Regelung erfolgenden Grundrechtseingriffe. Es reicht aus, wenn sich im Wege der Auslegung der einschlägigen Bestimmung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die in der Rechtsnorm ausgesprochene Rechtsfolge vorliegen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 – 1 BvR 1314/12 –, BVerfGE 145, 20 = juris, Rn. 125; OVG NRW, Beschluss vom 8.11.2019 – 4 B 1479/19.NE –, juris, Rn. 11 ff.

Nach diesen Maßstäben lässt sich der räumliche Geltungsbereich der angegriffenen Regelungen voraussichtlich hier noch durch Auslegung ermitteln. Nach § 1 der Ordnungsbehördlichen Verordnung gilt die Öffnungsfreigabe für die im Lageplan in der Anlage zur Verordnung markierten Verkaufsstellen im Stadtteil Wiesdorf im Umfeld des von den Veranstaltungen betroffenen Gebiets. Zwar ergibt sich dies nicht unmittelbar aus dem Verordnungstext selbst, der nur von den Verkaufsstellen im „Stadtteil Wiesdorf“ spricht. In Verbindung mit dem Lageplan in der Anlage zur Verordnung und der Ratsvorlage Nr. 2020/3375 vom 10.1.2020 unterliegt es jedoch keinen durchgreifenden Zweifeln, dass sich die Verkaufsstellenfreigabe ausschließlich auf die im Lageplan in roter und oranger Farbe markierten Verkaufsflächen bezieht, nicht hingegen auf sämtliche Verkaufsflächen im Stadtteil Wiesdorf. Die Markierungen stimmen überein mit den Bereichen, auf die sich nach den in Anlage II zur Ratsvorlage enthaltenen Angaben der antragstellenden Werbegemeinschaft eine „Verkaufsöffnung […] in Wiesdorf“ erstreckt. Bezogen auf die beiden orange markierten Flächen in 300 bis 500 m Entfernung von den Hauptveranstaltungsbereichen heißt es dort, an diesen würden den Veranstaltungsbesuchern während der gesamten Veranstaltungsdauer kostenlose Parkplätze in Laufweite zur Verfügung gestellt. Aus diesem Grund soll auch den Firmen, deren Parkplätze für Veranstaltungsbesucher genutzt werden sollen, die ‒ bisher tatsächlich nur in Ausnahmefällen in Anspruch genommene ‒ Möglichkeit einer Teilnahme an den verkaufsoffenen Sonntagen eröffnet werden (Ratsvorlage Nr. 2020/3375, S. 5).

2. Auch sachlich ist die vom Verordnungsgeber angeführte Rechtfertigung aller Voraussicht nach rechtmäßig. Die Freigabe der Ladenöffnung soll ausweislich der insoweit in erster Linie maßgeblichen Ratsvorlage im Zusammenhang mit und im räumlichen Umfeld von Veranstaltungen erfolgen, die nach Einschätzung des Rates für die Leverkusener City in Wiesdorf herausgehobene, jährlich wiederkehrende Veranstaltungen darstellen. Bei diesen Veranstaltungen dürfte es sich um solche handeln, die einen „beträchtlichen Besucherstrom“ anziehen. Damit dürfte die Vermutungsregel nach § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW einschlägig sein, weil sich die Ladenöffnungsmöglichkeit im Wesentlichen auf das unmittelbare Umfeld der Veranstaltungen bezieht und die Veranstaltungszeiten über die Ladenöffnungszeiten hinausgehen. Die Annahme der Antragsgegnerin, die Veranstaltungen rechtfertigten wegen des jeweils zu erwarteten Besucherstroms in ihrem Umfeld eine Ladenöffnung, ist angesichts der vorliegenden Veranstaltungskonzepte und der Erfahrungen aus vergangenen Jahren nicht offensichtlich fehlsam. Alle anlassgebenden Feste sind geprägt durch verschiedene themenbezogene Marktstände, Kirmesfahrgeschäfte oder Musikbühnen vor allem im Bereich der Fußgängerzone, die auch ohne Öffnung der Geschäfte eine nachvollziehbare Anziehungskraft auf Besucher ausüben. Ebenfalls schlüssig ist, dass der durch Fotos belegte Andrang zum Frühlingsfest im Jahr 2018, das ohne Geschäftsöffnung stattfand, beispielhaft als Beleg für die Attraktivität der ähnlich konzeptionierten anderen Veranstaltungen angeführt worden ist.

Der räumliche Geltungsbereich der streitgegenständlichen Verordnung dürfte auch bezogen auf die im Lageplan in der Anlage zur Verordnung orange markierten Bereiche noch einen hinreichenden Bezug zu den anlassgebenden Veranstaltungen aufweisen. Der Ratsvorlage und den vorgelegten Veranstaltungsbeschreibungen lässt sich zwar nicht hinreichend deutlich entnehmen, bei welchen Veranstaltungen und in welchem Umfang dort ebenfalls Veranstaltungselemente vorgesehen sind. Die Ausstrahlungswirkung einer Veranstaltung kann sich aber auch auf Bereiche erstrecken, die eine große Anzahl von Veranstaltungsbesuchern als Weg zum Veranstaltungsort nutzen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22.3.2019 – 4 B 398/19 –, juris, Rn. 16 ff.; siehe ferner LT-Drs. 17/1046, S. 110.

Dies dürfte hier ‒ worauf auch die Beschlussvorlage und der ihr zugrunde liegende Antrag der Werbegemeinschaft abstellt ‒ aufgrund der angebotenen kostenlosen Parkplätze und der fußläufigen Entfernung zu den Hauptveranstaltungsbereichen der Fall sein, zumal insoweit gleichfalls die Vermutungsregelung des § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW eingreift.

Ergänzend sind die Freigaben darauf gestützt, dass sie dem Erhalt und der Stärkung eines vielfältigen stationären Einzelhandels sowie der Belebung der Innenstädte, Ortskerne, Stadt- oder Ortsteilzentren nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 und 4 LÖG NRW dienen. In diesem Zusammenhang hat die Antragsgegnerin sinngemäß angeführt, dass zur Zeit 20 Leerstände im Citybereich von Wiesdorf bestehen, was eine teilweise Verwaisung der Innenstadt zur Folge habe, der durch die Förderung und Stärkung der bestehenden Verkaufsstellen entgegengewirkt werden solle. Die Belebung der Innenstadt durch diese Termine sei wichtig, weil die City an Sonn- und Feiertagen ansonsten menschenleer sei. Insofern hält der Senat es nach Aktenlage nicht für ausgeschlossen, dass hiermit in geringem Umfang regional begrenzte Fehlentwicklungen oder standortbedingte außergewöhnlich ungünstige Wettbewerbsbedingungen aufgezeigt sind, die den Gründen nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 bis 5 LÖG NRW nach der Senatsrechtsprechung wenigstens in Kombination mit anderen Sachgründen das erforderliche Gewicht für eine Durchbrechung des Sonn- und Feiertagsschutzes verleihen können. Dies kommt insbesondere dann in Betracht, wenn aus anderen Gründen ohnehin mit einem besonderen Besucherinteresse in einer Stadt zu rechnen ist und über den davon erfassten Bereich hinaus zum Ausgleich besonderer örtlicher Problemlagen oder struktureller Standortnachteile (z. B. konkrete Gefahr verödender Innenstädte mit negativen Folgen auf örtliche Lebens- und Wohnverhältnisse sowie vorhandene Arbeitsplätze) der Freigabebereich auf hiervon betroffene Bereiche, wie hier auf den Bereich der City C, erweitert werden soll.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17.7.2019 – 4 D 36/19.NE –, StGR 2019, Nr. 9, 38 = juris, Rn. 91 ff., 106 f., 109.

Ein solcher Fall ist hier gegeben. Sämtliche von der Antragsgegnerin beschlossenen Ladenöffnungen sollen hier als schlüssig verfolgte Förderung gerade und ausschließlich der Geschäfte der inneren Ortslage dienen.

Vgl. zu diesem Erfordernis OVG NRW, Urteil vom 17.7.2019 – 4 D 36/19.NE –, StGR 2019, Nr. 9, 38 = juris, Rn. 109.

Hierzu zählt in dem vorliegenden Konzept die Einbeziehung der beiden Geschäfte, die in geringer Entfernung der Veranstaltungen große kostenlose Parkplätze für die Besucher der Innenstadt zur Verfügung stellen.

Eine mögliche kurzfristige Absage des Frühlingsfestes auf Grund der bei der Normgebung nicht vorhersehbaren Vorsorgemaßnahmen anlässlich der Coronavirus-Infektionen berührt nicht die Wirksamkeit der Verordnung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.