Gründe:

Die Beschwerde der Antragstellerin ist unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin,

den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, ihr die Befugnis zur Aufnahme und Ausübung des Berufs der staatlich anerkannten Sozialpädagogin/Sozialarbeiterin zu erteilen,

abgelehnt. Zur Begründung hat es ausgeführt, die maßgeblichen Voraussetzungen für den Erlass der begehrten Regelungsanordnung, die mit der Verpflichtung zur Erteilung der begehrten Befugnis auf die Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet sei, lägen nicht vor, weil die Antragstellerin weder einen Regelungsgrund noch einen Regelungsanspruch glaubhaft gemacht habe. Dem Antragsvorbringen seien keine im Rechtssinne schweren und der Antragstellerin nicht zumutbaren Nachteile, die ihr bei einem Verweis auf den Ausgang des Hauptsacheverfahrens entstünden, zu entnehmen. Abgesehen davon lasse sich ein Regelungsanspruch mit dem für die begehrte Vorwegnahme der Hauptsache erforderlichen Maß an Gewähr nach Lage der Akten nicht feststellen. Die Antragstellerin habe weder dargetan noch glaubhaft gemacht, dass zwischen der von ihr mit ihrem Studienabschluss nachgewiesenen Berufsqualifikation und dem landesrechtlich geregelten Beruf der staatlich anerkannten Sozialpädagogin/Sozialarbeiterin keine wesentlichen Unterschiede im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 2 BQFG NRW bestünden.

Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, bietet keinen Anlass, den angefochtenen Beschluss zu ändern.

Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO sind einstweilige Anordnungen zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Anordnungsanspruch und Anordnungsgrund sind glaubhaft zu machen, § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. §§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 ZPO.

Eine – wie hier – begehrte Entscheidung, die die Hauptsache der Sache nach vorwegnimmt, ist nach gefestigter höchstrichterlicher Rechtsprechung im Verfahren nach § 123 Abs. 1 VwGO nur ausnahmsweise dann gerechtfertigt, wenn der Erfolg der Hauptsache überwiegend wahrscheinlich ist und das Abwarten in der Hauptsache für den Antragsteller schwere und unzumutbare, nachträglich nicht mehr zu beseitigende Nachteile zur Folge hätte. Dabei ist dem jeweils betroffenen Grundrecht und den Erfordernissen eines effektiven Rechtsschutzes Rechnung zu tragen.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 26.7.2018 – 4 B 1069/18 –, Städte- und Gemeinderat 2018, Nr. 11, 33 = juris, Rn. 4 f., m. w. N., und vom 2.11.2017 – 4 B 891/17 –, GewArch 2018, 117 = juris, Rn. 37.

Nach diesen Maßstäben kommt die von der Antragstellerin auf der Grundlage ihres niederländischen Bachelorabschlusses der kulturellen Sozialpädagogik (Culturele en Maatschappelijke Vorming) und weiterer sonstiger nachgewiesener Berufsqualifikationen im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes begehrte Erteilung der Befugnis zur Aufnahme und Ausübung des Berufs der staatlich anerkannten Sozialpädagogin und/oder Sozialarbeiterin nicht in Betracht. Ihr steht jedenfalls kein entsprechender Anordnungsanspruch zu. Das Beschwerdevorbringen rechtfertigt schon nicht die Annahme, der Erfolg im Hauptsacheverfahren sei überwiegend wahrscheinlich.

1. Rechtsgrundlage für das Begehren der Antragstellerin sind § 13 Abs. 1 und § 9 BQFG NRW i. V. m. § 1 Abs. 1, § 2 SobAG.

a) Gemäß § 13 Abs. 1 BQFG NRW erfolgt die Bewertung der Gleichwertigkeit einer ausländischen Berufsqualifikation nach § 9 BQFG NRW im Rahmen der Entscheidung über die Befugnis zur Aufnahme oder Ausübung eines in Nordrhein-Westfalen reglementierten Berufs. Sofern die Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BQFG NRW erfüllt sind, gilt der im Ausland erworbene Ausbildungsnachweis (vgl. § 3 Abs. 2 BQFG NRW), unter Berücksichtigung sonstiger nachgewiesener Berufsqualifikationen (vgl. § 3 Abs. 1 BQFG NRW), als gleichwertig mit dem entsprechenden landesrechtlich geregelten Ausbildungsnachweis. Die Feststellung der Gleichwertigkeit erfordert insbesondere nach § 9 Abs. 1 Nr. 3 BQFG NRW, dass zwischen den nachgewiesenen Berufsqualifikationen und der entsprechenden landesrechtlich geregelten Berufsbildung (vgl. § 3 Abs. 3 Satz 1 BQFG NRW) keine wesentlichen Unterschiede bestehen. Wesentliche Unterschiede zwischen den nachgewiesenen Berufsqualifikationen und der entsprechenden landesrechtlich geregelten Berufsbildung liegen gemäß § 9 Abs. 2 BQFG NRW vor, sofern

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1. sich der im Ausland erworbene Ausbildungsnachweis auf Fähigkeiten und Kenntnisse bezieht, die sich hinsichtlich des Inhalts oder auf Grund der Ausbildungsdauer wesentlich von den Fähigkeiten und Kenntnissen unterscheiden, auf die sich der entsprechende landesrechtlich geregelte Ausbildungsnachweis bezieht,
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2. die entsprechenden Fähigkeiten und Kenntnisse eine maßgebliche Voraussetzung für die Ausübung des jeweiligen Berufs darstellen und
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3. die Antragstellerin oder der Antragsteller diese Unterschiede nicht durch sonstige Befähigungsnachweise, nachgewiesene einschlägige Berufserfahrung oder sonstige nachgewiesene einschlägige Qualifikationen ausgeglichen hat.

b) § 9 BQFG NRW setzt Artikel 10 ff. der Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7.9.2005 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen (ABl. Nr. L 255 vom 30.9.2005, S. 22) um, vgl. § 21 Abs. 2 Satz 1 BQFG NRW. Diese gelten nunmehr in der durch die Richtlinie 2013/55/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20.11.2013 zur Änderung der Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7.9.2005 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen und der Verordnung (EU) Nr. 1024/2012 über die Verwaltungszusammenarbeit mit Hilfe des Binnenmarkt-Informationssystems („IMI-Verordnung“) (ABl. Nr. L 354 vom 28.12.2013, S. 132) geänderten Fassung.

Vgl. LT-Drs. 16/1188, S. 54.

Die Richtlinie 2005/36/EG bezweckt, einheitliche Formalitäten und Verfahrensregeln für das System der gegenseitigen Anerkennung von beruflichen Qualifikationen zu gewährleisten (vgl. Erwägungsgrund 30 und Art. 1 der Richtlinie 2005/36/EG).

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 6.6.2017 – 3 B 42.16 –, NWVBl. 2017, 416 = juris, Rn. 12.

Sie erlaubt die im nationalen (Landes-)Recht bestehende Gleichwertigkeitsprüfung. So sieht Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2005/36/EG in der Fassung der Richtlinie 2013/55/EU vor: Setzt die Aufnahme oder Ausübung eines reglementierten Berufs in einem Aufnahmemitgliedstaat den Besitz bestimmter Berufsqualifikationen voraus, so gestattet die zuständige Behörde dieses Mitgliedstaats den Antragstellern die Aufnahme oder Ausübung dieses Berufs unter denselben Voraussetzungen wie Inländern, wenn sie den Befähigungs- oder Ausbildungsnachweis nach Art. 11 der Richtlinie besitzen, der in einem anderen Mitgliedstaat erforderlich ist, um in dessen Hoheitsgebiet die Erlaubnis zur Aufnahme und Ausübung dieses Berufs zu erhalten.

Art. 14 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. a) der Richtlinie 2005/36/EG in der Fassung der Richtlinie 2013/55/EU stellt klar, dass Art. 13 der Richtlinie den Aufnahmemitgliedstaat – wie in § 11 BQFG NRW umgesetzt – nicht daran hindert, vom Antragsteller zu verlangen, dass er einen höchstens dreijährigen Anpassungslehrgang absolviert oder eine Eignungsprüfung ablegt, wenn die bisherige Ausbildung des Antragstellers sich hinsichtlich der beruflichen Tätigkeit auf Fächer bezieht, die sich wesentlich von denen unterscheiden, die durch den Ausbildungsnachweis im Aufnahmemitgliedstaat abgedeckt werden. „Fächer, die sich wesentlich unterscheiden“ werden nach Art. 14 Abs. 4 der Richtlinie – wie in § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 2 BQFG NRW umgesetzt – als jene Fächer definiert, bei denen Kenntnis, Fähigkeiten und Kompetenzen eine wesentliche Voraussetzung für die Ausübung des Berufs sind und bei denen die bisherige Ausbildung des Migranten wesentliche Abweichungen hinsichtlich des Inhalts gegenüber der im Aufnahmemitgliedstaat geforderten Ausbildung aufweist.

Diese unionsrechtlichen Vorgaben aus der Richtlinie 2005/36/EG hat der Europäische Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung konkretisiert.

Danach können sich nationale Qualifikationsvoraussetzungen, selbst wenn sie ohne Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit angewandt werden, dahin auswirken, dass sie die Ausübung dieser Grundfreiheiten beeinträchtigen, wenn die fraglichen nationalen Vorschriften die von dem Betroffenen in einem anderen Mitgliedstaat bereits erworbenen Kenntnisse und Fähigkeiten unberücksichtigt lassen. Dabei müssen die Behörden eines Mitgliedstaats, die mit einem Antrag eines Unionsbürgers auf Zulassung zu einem Beruf befasst sind, dessen Aufnahme nach nationalem Recht vom Besitz eines Diploms oder einer beruflichen Qualifikation oder von Zeiten praktischer Erfahrung abhängt, sämtliche Diplome, Prüfungszeugnisse oder sonstigen Befähigungsnachweise sowie die einschlägige Erfahrung des Betroffenen in der Weise berücksichtigen, dass sie die durch diese Nachweise und diese Erfahrung belegten Fachkenntnisse mit den nach nationalem Recht vorgeschriebenen Kenntnissen und Fähigkeiten vergleichen.

Dieses Prüfungsverfahren muss es den Behörden des Aufnahmemitgliedstaats ermöglichen, objektiv festzustellen, ob ein ausländisches Diplom seinem Inhaber die gleichen Kenntnisse und Fähigkeiten wie das innerstaatliche Diplom oder diesen zumindest gleichwertige Kenntnisse und Fähigkeiten bescheinigt. Diese Beurteilung der Gleichwertigkeit eines ausländischen Diploms muss ausschließlich danach erfolgen, welches Maß an Kenntnissen und Fähigkeiten dieses Diplom unter Berücksichtigung von Art und Dauer des Studiums und einer entsprechenden praktischen Ausbildung bei seinem Besitzer vermuten lässt. Im Rahmen dieser Prüfung kann ein Mitgliedstaat jedoch objektiven Unterschieden Rechnung tragen, die sowohl hinsichtlich des im Herkunftsmitgliedstaat für den fraglichen Beruf bestehenden rechtlichen Rahmens als auch hinsichtlich des Tätigkeitsbereichs dieses Berufs vorhanden sind.

Führt diese vergleichende Prüfung zu der Feststellung, dass die durch das ausländische Diplom bescheinigten Kenntnisse und Fähigkeiten den nach den nationalen Rechtsvorschriften verlangten entsprechen, so hat der Mitgliedstaat anzuerkennen, dass dieses Diplom die in diesen Vorschriften aufgestellten Voraussetzungen erfüllt. Ergibt der Vergleich hingegen, dass diese Kenntnisse und Fähigkeiten einander nur teilweise entsprechen, so kann der Aufnahmemitgliedstaat von dem Betroffenen den Nachweis verlangen, dass er die fehlenden Kenntnisse und Fähigkeiten erworben hat. Insoweit müssen die zuständigen nationalen Behörden beurteilen, ob die im Aufnahmemitgliedstaat im Rahmen eines Studiengangs oder praktischer Erfahrung erworbenen Kenntnisse für den Nachweis des Erwerbs der fehlenden Kenntnisse ausreichen. Da jede praktische Erfahrung in der Ausübung verwandter Tätigkeiten die Kenntnisse eines Antragstellers erweitern kann, muss die zuständige Behörde jede praktische Erfahrung berücksichtigen, die für die Ausübung des Berufs, zu dem der Zugang beantragt wird, nützlich ist. Den genauen Wert, der dieser Erfahrung beizumessen ist, hat die zuständige Behörde in Anbetracht der spezifischen wahrgenommenen Aufgaben, der in Wahrnehmung dieser Aufgaben erworbenen und angewandten Kenntnisse sowie der übertragenen Verantwortung und des Grades der dem Betroffenen gewährten Unabhängigkeit zu bestimmen.

Vgl. zum Ganzen EuGH, Urteil vom 6.10.2015 – C-298/14 –, EzAR-NF 83 Nr. 8 = juris, Rn. 53 bis 59, m. w. N.

c) Bezugspunkt für die Gleichwertigkeitsprüfung nach dem Berufsqualifikationsfeststellungsgesetz NRW ist immer die aktuell geltende nordrhein-westfälische Berufsbildung (Referenzberuf), mit der die im Ausland absolvierte Berufsbildung unter ergänzender Berücksichtigung sonstiger nachgewiesener Berufsqualifikationen der Antragsteller verglichen wird.

Vgl. LT-Drs. 16/1188, S. 54.

Die vorliegend von der Antragstellerin begehrte staatliche Anerkennung als Sozialpädagogin/Sozialarbeiterin richtet sich in Nordrhein-Westfalen nach dem Sozialberufe-Anerkennungsgesetz – SobAG –. Hierbei handelt es sich um einen reglementierten Beruf im Sinne des § 3 Abs. 5 BQFG NRW, weil das Sozialberufe-Anerkennungsgesetz die Führung der Berufsbezeichnungen „staatlich anerkannte Sozialpädagogin“, „staatlich anerkannte Sozialarbeiterin“ sowie „staatlich anerkannte Sozialpädagogin und Sozialarbeiterin“ auf Personen beschränkt, die über bestimmte Berufsqualifikationen verfügen. Nach § 1 Abs. 1 SobAG führt ein erfolgreich beendetes Studium mit dem inhaltlichen Gegenstand Soziale Arbeit an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule im Land Nordrhein-Westfalen zugleich zur staatlichen Anerkennung als Sozialpädagogin und/oder Sozialarbeiterin, sofern die Voraussetzungen des § 2 SobAG erfüllt sind.

Da das Sozialberufe-Anerkennungsgesetz nichts anderes bestimmt, richtet sich die Feststellung der Gleichwertigkeit im Ausland erworbener Ausbildungsnachweise unter Berücksichtigung sonstiger nachgewiesener Berufsqualifikationen und inländischer Ausbildungsnachweise gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 BQFG NRW nach dem Berufsqualifikationsfeststellungsgesetz NRW. Die nach § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 2 BQFG NRW maßgeblichen Fähigkeiten und Kenntnisse, auf die sich der entsprechende landesrechtlich geregelte Ausbildungsnachweis der staatlich anerkannten Sozialpädagogin und/oder Sozialarbeiterin bezieht, sind dem Sozialberufe-Anerkennungsgesetz zu entnehmen.

2. In Anwendung dieser Grundsätze steht der für die von der Antragstellerin begehrten staatlichen Anerkennung als Sozialpädagogin und/oder Sozialarbeiterin (unter anderem) notwendigen Feststellung der Gleichwertigkeit entgegen, dass zwischen ihrer nachgewiesenen Berufsqualifikation und der entsprechenden landesrechtlich geregelten Berufsbildung einer staatlich anerkannten Sozialpädagogin und/oder Sozialarbeiterin wesentliche Unterschiede im Sinne des § 9 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 BQFG NRW zumindest bestehen können.

Der Antragsgegner (Bescheid der Bezirksregierung Düsseldorf vom 6.12.2018, Tenor zu 1., und Begründung, Seite 4, dritter und vierter Absatz) sowie das Verwaltungsgericht (Beschlussabdruck, Seite 5, dritter Absatz) sind davon ausgegangen, dass das von der Antragstellerin an der Hogeschool van Arnhem en Nijmegen (HAN) in den Niederlanden mit dem Abschlussgrad „Bachelor of Social Work“ erfolgreich absolvierte Studium der „Culturele en Maatschappelijke Vorming“ (kulturelle Sozialpädagogik) der (formellen) Anforderung des § 9 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 Nr. 1 BQFG NRW i. V. m. § 2 Nr. 1 SobAG gerecht werde, weil sie es mit dem Abschlussgrad „Bachelor of Arts“ nach einer Regelstudienzeit von mindestens sechs Semestern oder mindestens 180 ECTS-Punkten erfolgreich beendet habe. Dies genügt zur Feststellung der Gleichwertigkeit jedoch nicht, selbst wenn die Antragstellerin im Beschwerdeverfahren darüber hinaus hinreichend nachgewiesen haben dürfte, auch die Voraussetzung des § 9 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 Nr. 1 BQFG NRW i. V. m. § 2 Nr. 4 SobAG (Rechtskundenachweis) zu erfüllen.

Denn die Antragstellerin hat nach wie vor nicht – ungeachtet der weiteren Anforderungen aus § 9 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 Nr. 1 BQFG NRW i. V. m. § 2 Nr. 2 SobAG (Praxisanteil) und § 2 Nr. 5 SobAG (kritische Reflexion erworbenen Fachwissens unter angeleiteter Praxis) – glaubhaft gemacht, dass ihr in den Niederlanden erworbener Ausbildungsnachweis und die dadurch dokumentierten Fähigkeiten und Kenntnisse auch der in § 9 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 Nr. 1 BQFG NRW i. V. m. § 2 Nr. 3 SobAG aufgeführten (materiellen) Anforderung an den Studiengang der Sozialen Arbeit hinreichend gerecht wird, nämlich dem Qualifikationsrahmen Soziale Arbeit des Fachbereichstags Soziale Arbeit in der jeweils geltenden Fassung zu entsprechen. Die einzelfallbezogene Prüfung dieser Gleichwertigkeitsvoraussetzung wird insbesondere nicht dadurch entbehrlich, dass der von der Antragstellerin in den Niederlanden absolvierte Studiengang dort akkreditiert wurde (dazu unten a). Aus den von der Antragstellerin angeführten, aus ihrer Sicht vergleichbaren Verfahren, in denen eine Anerkennung erfolgt sei, kann sie ebenfalls keinen Anordnungsanspruch zu ihren Gunsten herleiten (dazu unten b).

a) Die Antragstellerin hat nicht glaubhaft gemacht, dass sich ihr im Ausland erworbener Ausbildungsnachweis gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 Nr. 1 und 2 BQFG NRW auf zumindest gleichwertige Fähigkeiten und Kenntnisse bezieht, die gemäß § 2 Nr. 3 SobAG der Qualifikationsrahmen Soziale Arbeit des Fachbereichstags Soziale Arbeit in der derzeit geltenden Fassung als notwendig für die staatliche Anerkennung als Sozialpädagogin und/oder Sozialarbeiterin definiert.

Das Verwaltungsgericht hat insoweit angenommen (Beschlussabdruck, Seite 7, dritter Absatz), nicht ohne Weiteres sei ersichtlich, dass das dem niederländischen Bachelorabschluss der Antragstellerin zu Grunde liegende Studium mit Blick auf die Vorgaben des Qualifikationsrahmens Soziale Arbeit des Fachbereichstags Soziale Arbeit in der derzeit gültigen Fassung 6.0 keine wesentlichen Unterschiede im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 Nr. 1 BQFG NRW aufweise, und sich der von der Antragstellerin in den Niederlanden erworbene Ausbildungsnachweis angesichts von Inhalt und Dauer der Ausbildung in den Niederlanden damit in dem gebotenen Maß auch auf diejenigen Kenntnisse und Fähigkeiten beziehe, die das nordrhein-westfälische Recht für eine staatliche Anerkennung der Befugnis zur Ausübung des Berufs der Sozialpädagogin/Sozialarbeiterin erfordere. Die ihrem Studium „Culturele en Maatschappelijke Vorming“ zu Grunde liegende Studien‑ und Prüfungsordnung der HAN, die allein die nach § 9 Abs. 1 Nr. 3 BQFG NRW erforderliche Überprüfung erlauben würde, ob zwischen der in den Niederlanden erworbenen Berufsqualifikation und der landesrechtlich geregelten Berufsbildung keine wesentlichen Unterschiede bestehen, habe die Antragstellerin bislang nicht beigebracht. Dem zur Klagebegründung vorgelegten Anschreiben der Leitung der HAN an das (seinerzeitige) nordrhein-westfälische Ministerium für Familie, Kinder, Jugend, Kultur und Sport vom 18.1.2016 sei zwar zu entnehmen, dass die niederländische Hochschule von einer Übereinstimmung der Ausbildungsinhalte des Studiums „Culturele en Maatschappelijke Vorming“ mit denen eines in der Bundesrepublik Deutschland absolvierten Bachelorstudiums der Sozialen Arbeit – jedenfalls hinsichtlich des vermittelten Grundlagenwissens, der methodischen Kompetenzen und des professionellen Verhaltens – ausgehe. Belastbare tatsächliche Feststellungen, die diese Annahme auch und gerade in Bezug auf das von der Antragstellerin absolvierte Studium belegten und nachprüfbar machten, seien ihm indes nicht zu entnehmen. Nichts anderes gelte für die im Übrigen zur Begründung der Klage in Bezug genommenen Dokumente, Literaturstellen und Fundstellen aus dem Internet. Abgesehen davon sei mit dem Vorbringen auch nicht substantiiert dargetan, dass die im Bundesgebiet angebotenen Studiengänge der Fachrichtung Soziale Arbeit ausnahmslos dem Qualifikationsrahmen Soziale Arbeit entsprächen.

Die Beschwerde zieht diese Begründung des Verwaltungsgerichts nicht durchgreifend in Zweifel. Sie macht im Beschwerdeverfahren auch nicht geltend, inwiefern sie die aus dem Qualifikationsrahmen Soziale Arbeit erwachsenden Anforderungen als erfüllt ansieht. Vielmehr geht die Beschwerde unter Verweis auf das – zum niedersächsischen Landesrecht ergangene – Urteil des Verwaltungsgerichts Osnabrück vom 17.5.2017 – 1 A 145/16 – davon aus, dass sich die Prüfung der Voraussetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 Nr. 1 und 2 BQFG NRW i. V. m. § 2 SobAG, insbesondere des § 2 Nr. 3 SobAG, bei der Bewertung der Gleichwertigkeit der ausländischen Berufsqualifikation erübrige, weil der niederländische Studiengang der Antragstellerin im Ausland akkreditiert worden sei. Damit dringt sie nicht durch.

Weder die hier maßgeblichen landesrechtlichen Vorschriften noch höherrangiges Recht sehen einen derartigen Automatismus zwischen der Akkreditierung des (ausländischen) Studiengangs und der Feststellung der Gleichwertigkeit vor.

Das Berufsqualifikationsfeststellungsgesetz NRW normiert eine Gleichwertigkeitsprüfung, die an dem jeweiligen im Fachrecht geregelten Referenzberuf anknüpft. Hinsichtlich der vorliegend begehrten staatlichen Anerkennung als Sozialpädagogin und/oder Sozialarbeiterin hat der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber im insofern einschlägigen Sozialberufe-Anerkennungsgesetz die Möglichkeit der Akkreditierung eines Studiengangs der Sozialen Arbeit vor Augen. Nach § 7 Abs. 1 Satz 1 SobAG stellt das für Kinder und Jugend zuständige Ministerium des Landes Nordrhein-Westfalen für einen Studiengang der Sozialen Arbeit nach Antrag der Hochschule und nach erfolgter Akkreditierung, Reakkreditierung und Systemakkreditierung binnen drei Monaten durch Bescheid für die Dauer der Akkreditierungsfrist fest, ob der Studiengang die Voraussetzungen nach § 2 SobAG erfüllt. Damit wird das staatliche Verfahren zur Feststellung der berufsrechtlichen Eignung des Studiengangs normiert, die Voraussetzung dafür ist, dass eine Hochschule einer Absolventin oder einem Absolventen die Berechtigung zum Führen einer staatlich anerkannten Berufsbezeichnung erteilen darf (vgl. § 1 Abs. 4 SobAG).

Vgl. LT-Drs. 16/6224, S. 11.

Es kann vorliegend dahinstehen, ob das Feststellungsverfahren nach § 7 Abs. 1 Satz 1 SobAG auf Grund des Wortlauts bzw. des systematischen Zusammenhangs der Vorschrift nur auf Studiengänge der Sozialen Arbeit anwendbar ist, die zudem an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule im Land Nordrhein-Westfalen absolviert werden. Unabhängig davon, dass der von der Antragstellerin an der niederländischen Hogeschool van Arnhem en Nijmegen absolvierte Studiengang „Culturele en Maatschappelijke Vorming“ (kulturelle Sozialpädagogik) eine solche Feststellung nicht erhalten hat, verdeutlicht die Vorschrift, dass die Akkreditierung des Studiengangs für sich genommen nicht ausreicht, um nachzuweisen, dass dieser die Voraussetzungen des § 2 SobAG erfüllt. Die Feststellung erfolgt gesondert erst nach erfolgreicher Akkreditierung, Reakkreditierung oder Systemakkreditierung auf der Grundlage der mit den Akkreditierungsvoraussetzungen nicht notwendig übereinstimmenden Vorgaben des Qualifikationsrahmens Soziale Arbeit. Diese zeitliche Reihenfolge stellt die Unabhängigkeit des Akkreditierungsverfahrens einerseits sowie des Feststellungsverfahrens durch das Ministerium andererseits sicher.

Vgl. LT-Drs. 16/6224, S. 11.

Erst recht trifft die Akkreditierung eines ausländischen Studiengangs durch eine dortige Agentur keine Aussage darüber, ob dieser den besonderen Anforderungen für eine staatliche Anerkennung seiner Absolventen im Land Nordrhein-Westfalen entspricht. Dementsprechend ist in dem von der Antragstellerin im Verwaltungsverfahren vorgelegten „Diploma Supplement“ in englischer Sprache vermerkt, dass der von ihr absolvierte Studiengang „in Einklang mit niederländischem Recht“ von der Akkreditierungsagentur der Niederlande und Flandern am 28.11.2012 akkreditiert wurde.

Während die Akkreditierung von Studiengängen in erster Linie der Qualitätssicherung dient, damit Hochschulen ihren Aufgaben gerecht werden,

vgl. zur Akkreditierung von Hochschulstudiengängen nach nordrhein-westfälischem Recht BVerfG, Beschluss vom 17.2.2016 – 1 BvL 8/10 –, BVerfGE 141, 143 = juris, Rn. 58 ff.,

soll die Gleichwertigkeitsprüfung sicherstellen, dass der Berufszugang nur im Falle einer hinreichenden Übereinstimmung der Berufsqualifikationen gewährt wird, gleichzeitig aber auch nicht auf Grund nur geringfügiger Unterschiede versagt werden muss.

Vgl. LT-Drs. 16/1188, S. 54.

Die Gleichwertigkeitsprüfung zeichnet sich deshalb (unter anderem) durch einen Vergleich der anhand des ausländischen Ausbildungsnachweises dokumentierten vermittelten Fähigkeiten und Kenntnisse mit denen aus, die sich aus den landesrechtlich geregelten Anforderungen für die staatliche Anerkennung ergeben. Anders als das Akkreditierungsverfahren zielt diese Prüfung nicht darauf ab, eine Aussage über die Qualität des ausländischen Studiengangs und des dortigen Lehrbetriebs zu treffen.

Auch das Unionsrecht gibt keinen Automatismus zwischen einer im Ausland erfolgten Akkreditierung eines Studiengangs und der in einem Mitgliedstaat geregelten Anerkennung der im Ausland erworbenen Berufsqualifikation vor. Zur Akkreditierung von Studiengängen und deren Folgen für die Anerkennung von Berufsqualifikationen verhält sich die Richtlinie 2005/36/EG in der Fassung der Richtlinie 2013/55/EU nicht. Eine automatische Anerkennung auf der Grundlage einer im Ausland erworbenen Berufsqualifikation ist ausschließlich für bestimmte Berufsgruppen vorgesehen, vgl. Titel III, Kapitel III (Art. 21 ff.) der Richtlinie 2005/36/EG. Der von der Antragstellerin angestrebte reglementierte Beruf der staatlich anerkannten Sozialpädagogin oder Sozialarbeiterin gehört nicht dazu, sondern fällt unter die allgemeinen Regelungen in Titel III, Kapitel I (Art. 10 bis 15) der Richtlinie 2005/36/EG, vgl. Art. 10 Satz 1 Richtlinie 2005/36/EG. Danach prüfen die Behörden des Aufnahmemitgliedstaates die vom Antragsteller in seinem Herkunftsmitgliedstaat erworbenen Berufsqualifikationen jeweils im Einzelfall.

Vgl. EuGH, Urteil vom 16.4.2015 – C-477/13 –,GewArch 2015, 309 = juris, Rn. 24.

Die Richtlinie 2005/36/EG erkennt ausdrücklich an, dass die Mindestanforderungen an die Ausbildung für die Aufnahme und Ausübung der unter die allgemeine Regelung fallenden Berufe nicht harmonisiert sind (vgl. Erwägungsgrund 15). Dementsprechend ist auch in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs geklärt, dass die praktische Wirksamkeit der Arbeitnehmerfreizügigkeit aus Art. 45 AEUV (ex-Art. 39 EGV) nicht verlangt, für den Zugang zu einer beruflichen Tätigkeit in einem Mitgliedstaat niedrigere (oder andere) Anforderungen zu stellen, als sie normalerweise für Staatsangehörige dieses Mitgliedstaats gelten.

Vgl. EuGH, Urteil vom 10.12.2009 – C-345/08 –, Slg. 2009, I-11677 = juris, Rn. 50

Weitergehende Vorgaben sind auch nicht mit dem sogenannten Bologna-Prozess einhergegangen. Dessen politische Zielvorgabe besteht (allein) darin, eine europaweite Angleichung der Studiensysteme zur Errichtung eines einheitlichen europäischen Hochschulraumes zu erreichen.

Vgl. Gemeinsame Erklärung der Europäischen Bildungsminister („Bologna-Erklärung“) vom 19.6.1999; siehe auch BVerfG, Beschluss vom 7.8.2007 – 1 BvR 2667/05 –, BVerfGK 12, 17 = juris, Rn. 32.

Ebenso wenig verlangt das Übereinkommen über die Anerkennung von Qualifikationen im Hochschulbereich in der europäischen Region (sog. Lissabon-Konvention) den von der Beschwerde angenommen Automatismus zwischen Akkreditierung und Feststellung der Gleichwertigkeit. Die Lissabon-Konvention wurde 1997 unter der Schirmherrschaft von Europarat und UNESCO ausgearbeitet, in der Bundesrepublik nach vorheriger Zustimmung der Länder (vgl. BT-Drs. 16/1291, S. 27) im Jahr 2007 ratifiziert und am 16.5.2007 in ein Bundesgesetz, das Gesetz zu dem Übereinkommen vom 11.4.1997 über die Anerkennung von Qualifikationen im Hochschulbereich in der europäischen Region, überführt. Die Niederlande haben die Lissabon-Konvention am 19.3.2008 ratifiziert.

§ 9 BQFG NRW entspricht den dortigen Vorgaben.

Vgl. LT-Drs. 16/1188, S. 54.

Denn auch die Lissabon-Konvention eröffnet Inhabern von Qualifikationen, die in einer der Vertragsparteien ausgestellt wurden, (lediglich) angemessenen Zugang zu einer Bewertung dieser Qualifikationen, vgl. Art. III.1 Abs. 1 der Lissabon-Konvention. Sie sieht ausdrücklich eine Prüfung auf wesentliche Unterschiede zwischen der Qualifikation, deren Anerkennung angestrebt wird, und der entsprechenden Qualifikation in der Vertragspartei, in der die Anerkennung angestrebt wird, vor, vgl. Art. VI.1 der Lissabon-Konvention. Eine rein formale Entsprechung der Studienabschlüsse genügt – unabhängig von einer Akkreditierung – auch nach ihr nicht.

Der Antragsgegner ist angesichts dieser rechtlichen Prämissen auch nicht verpflichtet, das sogenannte Vorwarnmechanismus-Verfahren nach § 13a BQFG NRW einzuleiten, weil es nicht „grundlegende Bedenken gegen die fachliche Qualität des ein Jahr länger dauernden Studienganges Soziale Arbeit in den Niederlanden hat“ (Beschwerdebegründung, Seite 6, dritter Absatz). Darum geht es vorliegend ersichtlich nicht.

Das Fehlen des damit entscheidungserheblichen Nachweises der Gleichwertigkeit geht zu Lasten der Antragstellerin. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf abgestellt, dass sich die Gleichwertigkeitsprüfung nach dem Wortlaut des § 9 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 BQFG NRW auf diejenigen Berufsqualifikationen bezieht, die „nachgewiesen“ sind. Der Nachweis hat über die nach § 12 Abs. 1 BQFG NRW vom Antragsteller vorzulegenden Unterlagen oder die gegebenenfalls von der zuständigen Behörde nachgeforderten Unterlagen nach § 12 Abs. 4 und 5 BQFG NRW zu erfolgen, zu deren Vorlage der Antragsteller nach § 19 Abs. 1 BQFG NRW verpflichtet ist. Ausgehend davon ist bei jedem Antragsteller die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes anhand der vorgelegten individuellen Qualifikationsnachweise zu prüfen.

Vgl. zu der die Richtlinie 2005/36/EG ebenfalls umsetzenden Bundesärzteordnung BVerwG, Urteil vom 11.12.2008 – 3 C 33.07 –, NJW 2009, 867 = juris, Rn. 31.

Gemessen daran kann auf der Grundlage der vorliegenden Nachweise die Erfüllung der Vorgaben des Qualifikationsrahmens Soziale Arbeit nicht festgestellt werden, ohne dass weiter auf die Einwände der Antragstellerin gegen die gutachtliche Stellungnahme der TH Köln eingegangen werden muss. Die Gleichwertigkeitsprüfung im Vorfeld der Anerkennung eines ausländischen Studienabschlusses im Inland einerseits und die Akkreditierung eines ausländischen Studiengangs im Ausland andererseits sind – wie ausgeführt – von ihrer Zielrichtung und inhaltlichen Prüfung voneinander zu unterscheiden. Angesichts dessen müssen hiermit beauftragte Gutachter der Fachhochschulen auch kein „Genie sein, um ohne die jeweiligen Unterlagen über die Akkreditierung, den gesamten Reflexionsprozess mit den Kollegen und Hochschulen und ohne die spezifische Berufserfahrung im internationalen Rechtsvergleich dies in bis zu zehn Stunden richtig zu machen“ (Beschwerdebegründung, Seite 6, unten, letzter Satz, bis Seite 7, oben). Ihr Auftrag besteht nicht wie bei einer Akkreditierung in der Qualitätssicherung und Beurteilung des ausländischen Studiengangs. Sie vergleichen (lediglich) entsprechend § 9 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 BQFG NRW dessen Inhalte und die dadurch vermittelten Fähigkeiten und Kenntnisse mit denen, die nach dem nordrhein-westfälischen Fachrecht für die staatliche Anerkennung als Sozialpädagogin und/oder Sozialarbeiterin wesentlich sind. Gutachtern kann nicht vorgehalten werden, wenn sie sich nur derjenigen Quellen bedienen, die von dem jeweiligen Antragsteller entsprechend § 19 Abs. 1 BQFG NRW vorgelegt wurden. Im Übrigen waren das Curriculum und die Prüfungsordnung des niederländischen Studiengangs der Antragstellerin auch für den Senat nicht öffentlich zugänglich auffindbar.

Selbst wenn die gutachtliche Stellungnahme der TH Köln im Übrigen wissenschaftliche Mängel aufweisen sollte, könnte daraus kein Anspruch der Antragstellerin auf die von ihr begehrte staatliche Anerkennung als Sozialpädagogin und/oder Sozialarbeiterin erwachsen. Ließe man die gutachtliche Stellungnahme unberücksichtigt, wären die bereits vor deren Einholung von der Bezirksregierung erfolgte Feststellung wesentlicher Unterschiede nach wie vor nicht durch dieser Einschätzung entgegenstehende Nachweise der Antragstellerin ausreichend erschüttert.

Inwieweit die behauptete Versäumung der Entscheidungsfrist des § 13 Abs. 3 BQFG NRW Einfluss auf den geltend gemachten Anspruch auf Feststellung der Gleichwertigkeit haben könnte, legt die Antragstellerin nicht dar. Insoweit sind sowohl § 13 Abs. 3 BQFG NRW als auch die dieser Vorschrift zu Grunde liegende Regelung in Art. 51 der Richtlinie 2005/36/EG unergiebig.

b) Schließlich vermag die Antragstellerin nichts zu ihren Gunsten aus den von ihr angeführten beiden Verfahren herzuleiten, in denen gegenüber anderen Absolventen ihres niederländischen Studiengangs eine Anerkennung als staatlich anerkannte Sozialpädagogin/Sozialarbeiterin gewährt worden sei. Insbesondere zeigt die Beschwerde damit keinen Anordnungsanspruch der Antragstellerin auf Grundlage des Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit den Grundsätzen der Selbstbindung der Verwaltung auf.

Die von der Antragstellerin insoweit angeführten beiden Verfahren sind schon auf Grund ihres Einzelfallcharakters offensichtlich nicht geeignet, eine ständige Verwaltungspraxis mit der Folge einer entsprechenden Selbstbindung des Antragsgegners als Verwaltungsträger zu begründen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16.6.2015 – 10 C 15.14 –, BVerwGE 152, 211 = juris, Rn. 24.

Die im Einzelfall zu berücksichtigenden – und im Übrigen auch vorliegend berücksichtigten – beruflichen Qualifikationen können unterschiedliche Ergebnisse bei der Gleichwertigkeitsprüfung rechtfertigen, selbst wenn Antragsteller denselben ausländischen Studiengang absolviert haben.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11.12.2008 – 3 C 33.07 –, NJW 2009, 867 = juris, Rn. 31.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.

Oberverwaltungsgericht NRW, 4 B 237/20

Gründe: