Tatbestand:

Die Antragstellerin wendet sich gegen eine Veränderungssperre der Antragsgegnerin für den Geltungsbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplanes Nr. 6/11 „Naherholungsgebiet G. Hochfläche“, der mit einer Fläche von wohl deutlich mehr als 1000 ha und insgesamt gut 1.500 Grundstücken den gesamten Außenbereich um die Ortschaften C. und G1. umfasst. Die Antragstellerin ist nach eigenen, unwidersprochen gebliebenen Angaben Eigentümerin von Grundflächen im Geltungsbereich der Veränderungssperre und betreibt dort einen Windpark. Zudem hat sie verschiedene Anträge auf Errichtung von Windenergieanlagen gestellt, die sich zum Teil bereits im Klageverfahren (etwa OVG NRW - 8 A 765/18 - und VG Minden - 11 K 647/20, 11 K 652 – 655/20 ‑) oder noch im Genehmigungsverfahren beim Kreis I. befinden. Die angefochtene Veränderungssperre erfolgte im Rahmen einer Dringlichkeitsentscheidung des Bürgermeisters der Antragsgegnerin und eines weiteren Ratsmitglieds im Hinblick auf den Umstand, dass die Frist zur Erteilung/Nichterteilung des gemeindlichen Einvernehmens zu zwei Anträgen der Antragstellerin auf Erteilung immissionsschutzrechtlicher Genehmigungsanträge zur Errichtung von zwei Windenergieanlagen abzulaufen drohte.

In seiner Sitzung vom 30. Januar 2020 beauftragte der Rat der Antragsgegnerin die Verwaltung, einen Aufstellungsbeschluss für einen Bebauungsplan für den „zusammenhängenden Offenlandbereich G1. -C. “ zu erarbeiten. Nachdem der zuständige Ausschuss für Planung und Umweltschutz einen Aufstellungsbeschluss in seiner Sitzung vom 26. Februar 2020 gefasst hatte, den der Bürgermeister der Antragsgegnerin wegen Teilnahme eines möglicherweise befangenen Ratsmitgliedes nachfolgend beanstandete, war vorgesehen, über den Aufstellungsbeschluss im Ausschuss für Planung und Umweltschutz am 25. März 2020 erneut zu befinden und sodann in der Sitzung des Rates vom 2. April 2020 eine Veränderungssperre für das Plangebiet zu beschließen. Beide Sitzungen fanden infolge der Corona-Pandemie nicht statt.

Der Entwurf einer Veränderungssperre war dem Rat der Stadt zunächst am 5. März 2020 vorgelegt worden. Er enthielt unter § 1 Abs. 2 eine Auflistung aller von der Veränderungssperre erfassten Grundstücke. Infolge der Beanstandung des Aufstellungsbeschlusses zum Bebauungsplan Nr. 6/11 erfolgte eine Beschlussfassung hierüber nicht. Aus der Niederschrift zur Sitzung des Ausschusses für Planung und Umweltschutz am 26. Februar 2020 ergibt sich, dass die Liste der Flurstücke, die zum Geltungsbereich der Satzung (Bebauungsplan) gehörten, gegenüber dem 1. Entwurf geändert und als Tischvorlage verteilt wurde. Die letztlich im Wege der Dringlichkeit beschlossene Veränderungssperre enthält unter § 1 Abs. 2 eine Auflistung der betroffenen Grundstücke nicht mehr, sondern verweist in Abs. 3 insoweit auf die als Anlage beigefügte Karte und eine ebenfalls als Anlage beigefügte Tabelle (26 Seiten).

Wegen des coronabedingten Ausfalls von Rats- und Ausschusssitzungen fassten der Bürgermeister der Antragsgegnerin und ein Ratsmitglied den Aufstellungsbeschluss zum Bebauungsplan Nr. 6/11 „Naherholungsgebiet G. Hochfläche“ sowie für den Erlass einer Veränderungssperre für den fraglichen Bereich. Ausweislich der Beschlussvorlage verfolgt der Bebauungsplan das Ziel, eine Schwerpunktzone für Naherholungsgebiete, Freizeitnutzung und Fremdenverkehr zu entwickeln. Zu den wesentlichen Elementen eines attraktiven Lebens- und Wohnumfeldes gehörten Erholungs- und Freizeitmöglichkeiten in der freien Landschaft. Derzeit werde dieser Erholungsraum durch die Vielzahl von Raumnutzungsansprüchen jedoch eingeengt. Mit der Erholungsnutzung konkurrierten insbesondere die Siedlungsentwicklung und die Verkehrsentwicklung. Darüber hinaus würde die freie Landschaft von Vorhaben beansprucht, die aufgrund ihrer Eigenschaften auf den Außenbereich angewiesen seien. Dazu gehörten in erster Linie landwirtschaftliche Anlagen und Einrichtungen zur Energiegewinnung. Die Stadt I. halte es angesichts dessen für geboten, bestimmte Bereiche des Stadtgebietes für die Erholung zu sichern und zu entwickeln. Das Bebauungsplangebiet werde für eine Erholungsnutzung grundsätzlich als gut geeignet angesehen. Da der Bereich (vollständig) im Außenbereich liege, sei zur Schaffung der planungsrechtlichen Grundlage die Aufstellung eines Bebauungsplanes erforderlich. Im Weiteren beschreibt die Beschlussvorlage die bestehenden Charakteristika des Plangebietes (II. unter III.), nennt mögliche Wege zum Ausbau der Erholungsnutzung einschließlich in Betracht kommender Festsetzungen (IV.) und identifiziert in einem ersten Konzeptentwurf Bereiche, die sich im Plangebiet grundsätzlich für Erholungsmöglichkeiten eigneten (V.). Ausweislich der vorgelegten Aufstellungsvorgänge erfolgten die jeweiligen Beschlussfassungen am 1. April 2020.

Der Dringlichkeitsbeschluss hinsichtlich der Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. 6/11 wurde vom Allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters am 8. April 2020 ausgefertigt. In der Bekanntmachungsanordnung vom selben Tag ist darauf hingewiesen, dass der Wortlaut der Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses mit der dringlichen Entscheidung vom 1. April 2020 übereinstimme. Die Bekanntmachung erfolgte im Internet, worauf in den örtlichen Tageszeitungen am 10. April 2020 hingewiesen wurde.

Die Satzung über die Veränderungssperre wurde vom Allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters am 8. April 2020 ausgefertigt. Die lose beigefügten Anlagen 1 und 2 enthalten einen Ausfertigungsvermerk nicht. In der Bekanntmachungsanordnung wird bestätigt, dass der Inhalt der Bekanntmachung mit der „dringlichen Entscheidung vom 26. März 2020“ übereinstimmt und nach den Vorschriften des § 2 Abs. 1 und 2 der Bekanntmachungsverordnung verfahren worden sei. Die Bekanntmachung erfolgte ebenfalls im Internet, auch auf sie wurde in den örtlichen Tageszeitungen am 10. April 2020 hingewiesen.

In seiner Sitzung vom 13. Mai 2020 bestätigte der Rat der Antragsgegnerin den Dringlichkeitsbeschluss hinsichtlich der Anordnung einer Veränderungssperre (Tagesordnungspunkt 17.5) und hinsichtlich des Aufstellungsbeschlusses zum Bebauungsplan Nr. 6/11 (Tagesordnungspunkt 17.6).

Am 21. April 2020 hat die Antragstellerin hiergegen den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt. Die Veränderungssperre sei bereits formell rechtswidrig, weil eine Entscheidung auf der Grundlage des § 60 Abs. 2 Satz 1 GO NRW nicht zulässig gewesen sei. Eine Befassung des Rates sei hier vor der Dringlichkeitsentscheidung jedenfalls nicht ausgeschlossen gewesen. Insbesondere sei die Satzung aber materiell rechtswidrig, weil die Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 BauGB nicht vorlägen. Es fehle an einer sicherungsfähigen Planung. Es handele sich um eine reine Verhinderungsplanung. Eine Veränderungssperre sei nur dann zulässig, wenn die zu sichernde Planung einen Stand erreicht habe, der ein Mindestmaß des Inhalts der beabsichtigten Planung erkennen lasse. Hierzu gehöre nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Angabe des Baugebietstyps oder der Art der baulichen Nutzung. Eine Planung sei nur dann hinreichend konkretisiert, wenn anhand der beabsichtigten planerischen Gestaltungsvorstellungen nach § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB beurteilt werden könne, ob ein konkretes Vorhaben die Planung störe oder erschwere. An diesen Voraussetzungen fehle es hier. Schon aus den Verlautbarungen der Antragsgegnerin werde deutlich, dass sie nichts anderes anstrebe, als eine Negativplanung, die sich konkret auf das Vorhaben der Antragstellerin beziehe. Ausdrücklich räumten die Fraktionen und die Baudezernentin in Presseartikeln ein, dass es darum gehe, das Vorhaben der Antragstellerin zu verhindern und man nach einem anderen planungsrechtlichen Instrument als der Konzentrationsflächen-planung mit Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB gesucht habe. Dies werde auch durch die Tatsache bestätigt, dass der Rat einen Dringlichkeits-beschluss für notwendig gehalten habe. Im Übrigen ergebe sich aus der Begründung des Aufstellungsbeschlusses und der Veränderungssperre weder eine ausreichende Konkretisierung noch eine Positivplanung. Bereits die Größe des Plangebietes belege, dass es nicht um eine Detailplanung einer baulichen Nutzung gehen könne, sondern um ein allgemeines Wege- und Nutzungskonzept. In diesem außerordentlich großen Gebiet solle die freie Landschaft nach der Begründung von landwirtschaftlichen Anlagen und Einrichtungen zur Energiegewinnung freigehalten werden. Es werde also lediglich dargelegt, was nicht gewünscht sei, nicht aber, was erreicht werden solle. Auch mit den Zielen der Erholungsnutzung seien keine positiv zu planenden Arten der baulichen Nutzung angesprochen. Hierbei handele es sich bestenfalls um städtebauliche Ziele. Diese seien zudem jedoch so vage und bezögen sich auf einen so großen Geltungsbereich, dass die Anforderungen an eine rechtmäßige Veränderungssperre in keiner Weise erfüllt würden. Die Veränderungssperre dürfe nur „bestimmte“ Planungen der Gemeinde, nicht abstrakte planerische Ideen absichern.

Die Antragstellerin beantragt,

die Satzung über die Anordnung einer Veränderungssperre für den Geltungsbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplanes Nr. 6/11 „Naherholungsgebiet G. Hochfläche“ der Stadt I. vom 8. April 2020 für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Die Veränderungssperre sei nicht zu beanstanden, insbesondere lägen ihre materiellen Voraussetzungen vor. Sie sei zur Sicherung der künftigen Planung im Sinne von § 14 Abs. 1 BauGB erforderlich. Die in der Vorlage für die Dringlichkeitsentscheidung vom 26. März 2020 aufgeführten Konzeptpunkte stellten eine hinreichende Konkretisierung der Planungsabsichten dar, die eine Entscheidung über Ausnahmen nach § 14 Abs. 2 BauGB rechtssicher und vorhersehbar ermögliche. Unter III. der Vorlage würden Gebiete benannt, für die wichtige Anknüpfungspunkte landschaftlicher Art bestünden. Sodann würden unter V. ausdrücklich Bereiche aufgeführt, die sich grundsätzlich für konkret benannte Erholungsmöglichkeiten eigneten. Damit werde ein hinreichend konkreter Gebietsbezug hergestellt. Es werde ausformuliert, wie das Plangebiet für Naherholungszwecke entwickelt werden solle, und gleichzeitig konkretisiert, für welche Teile des Plangebietes welche der unter IV. aufgelisteten Festsetzungen in Betracht gezogen würden. Der Bebauungsplan verfolge auch nicht den Grundsatz, bauliche Anlagen zu verhindern, sondern für das Plangebiet im Wesentlichen das städtebaulich legitime Ziel, die Funktion des Außenbereichs als Natur- und Erholungsraum zu gewährleisten und weiterzuentwickeln. Durch eine verbesserte Erholungsnutzung sollten die Stadt und insbesondere die betreffenden Ortschaften aufgewertet werden, um sie damit für Bewohner und Besucher attraktiver zu machen, um Chancen für den touristischen Bereich zu nutzen und um Abwanderung zu stoppen und Zuzüge zu generieren. Damit liege eine positive Plankonzeption vor.

Mit Beschluss vom 23. Juni 2020 (2 B 581/20.NE) hat der Senat auf Antrag der Antragstellerin die Satzung über die Anordnung einer Veränderungssperre im Wege einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO vorläufig außer Vollzug gesetzt, weil die angegriffene Veränderungssperre offensichtlich formell und materiell rechtswidrig sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens sowie des Verfahrens 2 B 581/20.NE und auf die in diesen Verfahren beigezogenen Aufstellungsvorgänge der Antragsgegnerin Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Der Senat konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Beteiligten auf ihre Durchführung verzichtet haben, § 101 Abs. 2 VwGO.

Der Normenkontrollantrag hat Erfolg. Er ist zulässig und begründet.

Der Antrag ist zulässig, insbesondere ist die Antragstellerin antragsbefugt. Sie ist nach eigenen, unwidersprochen gebliebenen Angaben Eigentümerin von Grundflächen im Geltungsbereich der Veränderungssperre und betreibt dort einen Windpark. Zudem hat sie verschiedene Anträge auf Errichtung von Windenergieanlagen gestellt, die sich zum Teil bereits im Klage- (etwa OVG NRW - 8 A 765/18 - und VG Minden - 11 K 647/20, 11 K 652 – 655/20 -) oder noch im Genehmigungsverfahren beim Kreis I. befinden. Zweifel an ihrer Antragsbefugnis bestehen damit nicht, zumal vorgenannte Genehmigungsverfahren ausweislich der einschlägigen Sitzungsvorlagen zumindest Anlass für die Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. 6/11 und den Erlass der Veränderungssperre waren.

Der Antrag ist auch begründet.

Die Veränderungssperre zum Bebauungsplan Nr. 6/11 der Antragsgegnerin ist ‑ wie der Senat bereits im Verfahren gleichen Rubrums 2 B 581/20.NE festgestellt hat - rechtswidrig. Sie leidet an durchgreifenden formellen Mängeln, insbesondere lagen und liegen aber die materiellen Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre nach § 14 BauGB nicht vor. An dieser nach summarischer Prüfung erfolgten Feststellung im Beschluss vom 23. Juni 2020 ist auch unter Zugrundelegung des für das Hauptsachverfahren anzulegenden Überprüfungsmaßstabes festzuhalten, zumal die Antragsgegnerin dieser Einschätzung im Anschluss nicht weiter entgegengetreten ist.

1. Die angegriffene Veränderungssperre ist bereits aus formellen Gründen unwirksam.

a) Es fehlt jedenfalls an einer ordnungsgemäßen Ausfertigung des Satzungsbeschlusses im Wege der Dringlichkeitsentscheidung. In den übersandten Aufstellungsvorgängen findet sich lediglich eine Bekanntmachungsanordnung vom 8. April 2020, in der bestätigt wird, dass „der Inhalt der Bekanntmachung mit der dringlichen Entscheidung vom 26. März 2020 übereinstimmt“. Eine solche Dringlichkeitsentscheidung wiederum findet sich in den vorliegenden Akten nicht. Eine Bestätigung, dass die Satzung dem in den Aufstellungsvorgängen dokumentierten Dringlichkeitsbeschluss vom 1. April 2020 entspricht, fehlt demgegenüber. Hieran hat sich – soweit ersichtlich – seit dem Eilbeschluss des Senats vom 23. Juni 2020 – 2 B 581/20.NE – nichts geändert.

b) Unabhängig davon bezieht sich die genannte Bekanntmachungsanordnung vom 8. April 2020 lediglich auf den eigentlichen Satzungstext (S. 111 f. der Aufstellungsvorgänge bzw. hinterste, nicht paginierte Heftung). Nicht ausgefertigt sind hingegen die Anlagen 1 und 2 (Blatt 114 bis 140 der Aufstellungsvorgänge), aus denen sich der räumliche Geltungsbereich der Satzung – entgegen dem ursprünglichen Entwurf, der Gegenstand der Beschlussvorlagen für die Ratssitzung vom 5. März 2020 war – allein ergibt. Der erforderliche Zugehörigkeits- und Ausfertigungsvermerk findet sich weder auf dem Auszug aus der Deutschen Grundkarte (Anlage 1) noch auf der Tabelle der mehr als 1.500 Grundstücke, für die die Veränderungssperre zum Bebauungsplan Nr. 6/11 gelten soll (Anlage 2, Umfang 26 Seiten), obwohl diese nach § 1 Abs. 3 der Satzung zu ihrem Bestandteil erklärt worden sind. Einer entsprechenden eindeutigen Zuordnung hätte es jedoch schon deshalb bedurft, weil zumindest die Anlage 2 im Laufe des Aufstellungsverfahrens offenbar Änderungen erfahren hat. In der Niederschrift zur Sitzung des Ausschusses für Planung und Umweltschutz vom 26. Februar 2020 findet sich der ausdrückliche Hinweis darauf, dass die Liste der Flurstücke, die zum Geltungsbereich der Satzung gehören, überarbeitet und als Tischvorlage verteilt wurde. Vor diesem Hintergrund hätte die Ausfertigung und Bekanntmachungsanordnung zumindest auch die „korrekte“ Tabelle der mehr als 1.500 von der Veränderungssperre und vom Bebauungsplan erfassten Flur- bzw. Grundstücke umfassen müssen.

c) Angesichts dessen kann dahinstehen, ob die Veränderungssperre auch deshalb unwirksam sein könnte, weil sich den Aufstellungsvorgängen nicht entnehmen lässt, dass die Dringlichkeitsentscheidung über ihren Erlass tatsächlich erst nach dem (Dringlichkeits-)Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. 6/11 getroffen wurde.

Zur notwendigen zeitlichen Reihenfolge vgl. nur OVG NRW, Urteil vom 8. Mai 2018 - 2 D 44/17.NE -, BauR 2019, 210 = juris Rn. 27 ff., m. w. N.

Den übersandten Aufstellungsvorgängen lässt sich nur entnehmen, dass beide Beschlüsse am 1. April 2020 gefasst worden sein sollen, nicht jedoch die zeitliche Abfolge der Beschlussfassung. Eine „Tagesordnung“, wie sie für Ratssitzungen vorgesehen ist, hat es für die vom Bürgermeister und einem Ratsmitglied bzw. dem Ausschussvorsitzenden oder einem Ausschussmitglied getroffenen Dringlichkeitsentscheidungen nach § 61 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 GO NRW offenbar nicht gegeben. Zumindest Zweifel weckt insoweit der Umstand, dass nach Ausfertigung und Bekanntmachungsanordnung die Satzung über die Veränderungssperre bereits am 26. März 2020 beschlossen worden sein soll. Im Übrigen ist ausweislich der Tagesordnung der Ratssitzung vom 13. Mai 2020 die Dringlichkeitsentscheidung zur Veränderungssperre (TOP 17.5) auch vor derjenigen zum Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan Nr. 6/11 (TOP 17.6) genehmigt worden. Auch dies ergibt letztlich nur dann Sinn, wenn die Dringlichkeitsentscheidungen in dieser – rechtswidrigen – Reihenfolge gefasst worden sind.

2. Unabhängig davon ist die Veränderungssperre auch materiell rechtswidrig. Die Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre nach § 14 BauGB lagen zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses (wohl) am 1. April 2020 nicht vor.

Nach § 14 BauGB kann die Gemeinde, wenn ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans (wirksam) gefasst ist, zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre mit dem Inhalt beschließen, dass Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt oder bauliche Anlagen nicht beseitigt werden dürfen.

Eine Veränderungssperre kann nur verhängt werden, wenn die Planung einen Stand erreicht hat, der ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Hierzu gehören regelmäßig insbesondere konkretisierte Vorstellungen zur angestrebten Art der zulässigen baulichen Nutzungen. Nur dann kann die Veränderungssperre ihren Sinn erfüllen, vorhandene planerische Ziele zu sichern und deren weitere Entwicklung zu ermöglichen. Unzulässig ist eine Veränderungssperre hingegen, wenn zur Zeit ihres Erlasses der Inhalt der beabsichtigten Planung noch in keiner Weise abzusehen ist. Demgemäß muss im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre über den bloßen Aufstellungsbeschluss hinaus auch eine hinreichende Konkretisierung der positiven Planungsabsichten vorliegen, die insbesondere eine Entscheidung über Ausnahmen nach § 14 Abs. 2 BauGB rechtssicher und vorhersehbar ermöglicht. Der der Veränderungssperre zugrunde liegende Beschluss, einen Bebauungsplan aufzustellen, muss über den Inhalt der angestrebten Planung aber keinen abschließenden Aufschluss geben. Eine strikte Akzessorietät zwischen konkreten Planungsabsichten der Gemeinde und der Rechtmäßigkeit der Veränderungssperre besteht nicht. Es ist gerade deren Sinn, vorhandene planerische Ziele zu sichern und deren weitere Entwicklung zu ermöglichen. Wesentlich ist aber, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht grundsätzlich nicht aus.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 21. Oktober 2010 - 4 BN 26.10 -, BRS 76 Nr. 108 = juris Rn. 6, und vom 1. Oktober 2009 - 4 BN 34.09 -, NVwZ 2010, 42 = juris Rn. 9, Urteil vom 19. Februar 2004 ‑ BVerwG 4 CN 16.03 - BVerwGE 120, 138 = juris Rn. 28, Beschlüsse vom 30. September 1992 ‑ 4 NB 35.92 -, BRS 54 Nr. 72 = juris Rn. 6, und vom 9. August 1991 - 4 B 135.91 -, juris Rn. 3; OVG NRW, Urteile vom 11. April 2016 ‑ 2 D 30/15.NE - juris, und vom 26. Februar 2009 ‑ 10 D 40/07.NE -, juris Rn. 44 ff., sowie Beschluss vom 16. März 2012 - 2 B 202/12 -, BRS 79 Nr. 119 = juris Rn. 14.

Dabei gilt der Grundsatz, dass eine die Veränderungssperre hinreichend tragende Planung regelmäßig erst dann den erforderlichen Konkretisierungsgehalt hat, wenn der Plangeber sie auf einen bestimmten Gebietstyp ausgerichtet hat.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. August 2016 - 4 C 5.15 -, BVerwGE 156, 1 = juris Rn. 19; OVG NRW, Urteil vom 8. Mai 2018 - 2 D 44/17.NE -, BRS 86 Nr. 48 = juris Rn. 44; Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB-Kommentar, 13. Auflage 2016, § 14 Rn. 9.

Zielt der Bebauungsplan nicht auf die Festsetzung eines bestimmten Gebietstyps nach der Baunutzungsverordnung, sondern soll er sich auf sonstige Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 BauGB beschränken, ist ein hinreichender Konkretisierungsgrad mit Blick auf § 14 Abs. 2 BauGB erst dann erreicht, wenn sich den Planungsvorstellungen ein hinreichend konkreter Gebietsbezug dergestalt entnehmen lässt, für welche Teile des Plangebietes welche dieser Festsetzungen in Betracht gezogen wird. Nimmt der Plangeber im Wesentlichen Festsetzungen in den Blick, die eine bauliche Nutzung weitgehend ausschließen (etwa nach § 9 Abs. 1 Nr. 10, 15, 18, 20, 24 und 25 BauGB), bedarf es zudem der Feststellung, dass solche Festsetzungen, die für eine – wie hier ausgedehnte – Außenbereichsfläche von vornherein fast ohne positive Bedeutung sind, im konkreten Fall gleichwohl städtebaulich erforderlich sind und das mit ihnen verbundene weitgehende Verbot einer nicht in dem zugleich festgesetzten bzw. hier noch geplanten Sinne qualifizierten Bebauung (nur) eine legitime Nebenwirkung ist, die voraussetzt, dass die Festsetzung auch in ihrer eigentlichen und gleichsam positiven Zielsetzung – hier und heute – gewollt und erforderlich ist. Wo die Nebenwirkung indes zum eigentlichen Zweck wird und allenfalls sie es ist, die gewünscht wird und „erforderlich“ sein könnte, scheiden etwa § 9 Abs. 1 Nr. 10, 18 BauGB als geeignete Grundlagen aus.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. Mai 2019 - 2 D 39/18.NE -, BauR 2020, 80 = juris Rn. 35 f.

Gemessen an diesen Maßstäben fehlt es vorliegend an einer durch eine Veränderungssperre sicherungsfähigen legitimen bauleitplanerischen Vorstellung der Antragsgegnerin. Ausweislich der Sitzungsvorlage Nr. 2020/51/0031 dient das Bebauungsplanaufstellungsverfahren dem Ziel, eine Schwerpunktzone für Naherholung, Freizeitnutzung und Fremdenverkehr zu entwickeln. Mit der Erholungsnutzung konkurrierten insbesondere die Siedlungsentwicklung (Ausweisung von Wohn- und Gewerbeflächen) und die Verkehrsentwicklung (Schaffung neuer Verkehrstrassen). Darüber hinaus werde die freie Landschaft von Vorhaben beansprucht, die aufgrund ihrer Eigenschaften auf den Außenbereich angewiesen seien. Dazu gehörten in erster Linie landwirtschaftliche Anlagen und Einrichtungen zur Energiegewinnung (Solaranlagen, Biogasanlagen, Windenergieanlagen). Die freie Landschaft werde durch diese Ansprüche weiter beschnitten und ihre Erholungsnutzung gemindert. Die Antragsgegnerin halte es angesichts dessen für geboten, bestimmte Bereiche des Stadtgebietes für die Erholung zu sichern und zu entwickeln. Das Gebiet um die Ortschaften C. und G1. sei für eine Erholungsnutzung grundsätzlich gut geeignet und solle daher entsprechend überplant werden. Mit der Aufstellung eines Bebauungsplanes sollten auch Regelungen getroffen werden, um das Nebeneinander von Erholungsnutzungen und anderen Raumansprüchen verträglich zu regeln. Ohne planerische Steuerung sei nicht auszuschließen, dass bauplanungsrechtlich privilegierte Nutzungen die vorhandene offene Landschaft überprägten und für eine Erholungsnutzung wertlos machten. Im Bebauungsplan sollten daher auch Nutzungsregelungen für künftige Vorhaben und bestehende bauliche Nutzungen festgelegt werden. In diesem Zuge könnte differenziert auch auf die Entwicklungspotenziale bislang privilegierter baulicher Nutzungen eingegangen werden. In bestehende Nutzungen solle grundsätzlich nicht eingegriffen werden. Die Möglichkeiten einer erweiterten Bestandsabsicherung seien im Planverfahren zu prüfen. Zugleich sollten geeignete Flächen für notwendige bauliche Nutzungen identifiziert und planerisch gesichert werden, um unter anderem Investitionssicherheit zu erreichen. Ansätze für eine Erholungsnutzung seien im Plangebiet bereits vorhanden. Zum weiteren Ausbau der Erholungsnutzung sei vorgesehen, landschaftsgebundene und landschaftsangepasste Erholungs- und Freizeiteinrichtungen zu entwickeln. Dazu gehörten insbesondere die Optimierung des Wander- und Spazierwegenetzes, die Einrichtung barrierefreier Wanderwege, Themenwege zum Naturschutz, die Schaffung von Infrastrukturen für den Reitsport, die Einrichtung von Angeboten für den Radsport und andere Trendsportarten sowie Joggingstrecken. Als „differenzierte Festsetzungen“ nach § 9 BauGB seien insbesondere geplant:

- „Sondergebiete, die der Erholung dienen nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB, § 10 BauNVO mit differenzierten Zweckbestimmungen

- Maß der baulichen Nutzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB

- Bauweise und überbaubare Grundstücksflächen nach § 9 Abs. 1 Nr. 2 BauGB

- Die Flächen, die von der Bebauung frei zu halten sind, und ihre Nutzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB

- Verkehrsflächen nach § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB

- Flächen für die Landwirtschaft nach § 9 Abs. 1 Nr. 18a BauGB

- Wald nach § 9 Abs. 1 Nr. 18b BauGB

- Grünflächen nach § 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB

- Flächen zu Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft nach § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB

- Flächen zum Erhalt von Bäumen, Sträuchern und sonstigen Bepflanzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 25b BauGB

- Flächen zur Anpflanzung von Bäumen, Sträuchern und sonstigen Bepflanzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 25a BauGB

- von Bebauung frei zu haltende Flächen nach § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB

Darüber hinaus soll das Gebiet großflächig hinsichtlich der Ausstattung mit Elementen, die den Schutz der Natur und das Landschaftsbild begünstigen aufgewertet werden.“

Im Weiteren werden dann verschiedene Bereiche identifiziert, die sich grundsätzlich für Erholungsmöglichkeiten im beschriebenen Sinne eigneten.

Aus diesen Vorgaben lassen sich nicht ansatzweise konkrete und gebietsbezogene planerische Festsetzungen bzw. Inhalte eines künftigen Bebauungsplanes ableiten. Es bleibt völlig offen, welche Bereiche des mehr als 1.500 Grundstücke umfassenden Plangebietes mit welchen Festsetzungen überplant werden sollen. Selbst die Art möglicher Sondergebiete nach § 10 BauNVO wird in der genannten Vorlage ausdrücklich offengelassen. Der Plangeber geht vielmehr von „differenzierten Zweckbestimmungen“ aus, ohne diese weiter zu spezifizieren. Auch die übrigen ins Auge gefassten Festsetzungen lassen einen sicherungsfähigen Inhalt der Bauleitplanung nicht in Ansätzen erkennen. Letztlich handelt es sich etwa bei der Vorgabe, man wolle das Maß der baulichen Nutzung und die Bauweise festlegen, um Allgemeinplätze, die sich indes mit den weiteren Überlegungen, nicht überbaubare Flächen in weitem Umfang festzusetzen, kaum vereinbaren lassen. Eine rechtssichere Handhabung von Ausnahmemöglichkeiten ist damit gleichfalls nicht zu erkennen. Insoweit genügt schon die Feststellung, dass die Errichtung von Windenergieanlagen, wie sie die Antragstellerin plant, mit einer Vielzahl der angedachten Nutzungen – namentlich etwa der Optimierung von Wanderwegen, der Schaffung von Joggingstrecken o. ä. nicht kollidieren würde.

Vgl. in diesem Zusammenhang OVG NRW, Beschluss vom 9. Juni 2017 - 8 B 1264/16 -, NWVBl. 2017, 473 = juris Rn. 34 ff.

Im Übrigen hält sich der Plangeber sogar offen, im Plangebiet auch „geeignete Flächen für notwendige bauliche Nutzungen zu identifizieren und zu sichern“. Dies zeigt zum einen, dass auch die Ausweisung von Baugebieten jenseits von Erholungsnutzungen vom Plangeber beabsichtigt ist, zum anderen aber insbesondere, dass eine Bewertung des Plangebietes noch nicht einmal in Ansätzen erfolgt ist – also hinsichtlich der festzusetzenden Nutzungen tatsächlich noch alles offen ist. Die Antragserwiderung fasst dies mit der Formulierung zusammen, es gehe darum die Funktion des Außenbereichs als Natur- und Erholungsraum zu gewährleisten (Hervorhebung durch den Senat). Dass es hierfür städtebaulich erforderlich sein könnte, diesen zum Innenbereich zu machen, wodurch er die Funktion als Außenbereich gerade verlöre, erschließt sich nicht.

Hinzu kommt, dass die allgemeinen Vorstellungen zur Entwicklung des Plangebietes (insbesondere die Optimierung von Wanderwegen und die Schaffung von Infrastruktur für diverse Freizeitnutzungen wie Reiten, Radfahren u. ä.) entweder einer Regelung durch Bebauungsplan kaum zugänglich oder jedenfalls hierauf nicht angewiesen sind. Solches wäre auch im Außenbereich – wie bisher – ohne Weiteres möglich. Gleiches gilt für die angesprochenen Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 10, 18, 15, 20, 24 und 25 BauGB. Welche positive Planüberlegungen sich hierhinter verbergen könnten, erschließt sich – nicht zuletzt vor dem Hintergrund des jedenfalls für weite Teile des Plangebietes nach Aktenlage bestehenden Landschaftsschutzes - nicht und wird vom Plangeber auch nicht weiter ausgeführt.

Vgl. in diesem Zusammenhang auch OVG NRW, Urteil vom 23. Mai 2019 - 2 D 39/18.NE -, BauR 2020, 80 = juris Rn. 35 f.

Die zur Begründung der Bebauungsplanaufstellung entwickelten Gedanken sind damit bestenfalls taugliche Grundlage für die Entwicklung eines städtebaulichen Konzeptes, auf dessen Grundlage dann ggf. Bebauungspläne entwickelt werden könnten, nicht aber für eine hinreichend konkrete und damit durch Veränderungssperre sicherungsfähige Bauleitplanung für ein Gebiet von – wie gesagt – deutlich mehr als 1.000 ha. Bezeichnenderweise wurde seitens der Antragsgegnerin in der Beratung des Ausschusses für Planung und Umwelt vom 26. Februar 2020 auf Nachfrage ausdrücklich mitgeteilt, „dass der vorgelegte Vorentwurf nur einen Geltungsbereich mit allgemeinen Zielvorstellungen enthält, konkrete Planinhalte mit einer Zuordnung zu einzelnen Flurstücken existieren zu diesem frühen Zeitpunkt des Verfahrens noch nicht. Daher kann auch derzeit noch keine Befangenheit festgestellt werden.“ Dem ist letztlich nichts hinzuzufügen.

Vor diesem Hintergrund mag dahinstehen, ob es sich ‑ wie die Antragstellerin meint ‑ vorliegend um eine reine Verhinderungsplanung handelt, die auch bzw. schon deswegen nicht städtebaulich erforderlich und damit auch nicht sicherungsfähig ist. Eine endgültige Beurteilung ist insoweit allerdings gerade deshalb kaum möglich, weil sich ‑ wie gesagt - konkretisierte bauleitplanerische Vorstellungen zur Nutzung des (über-) großen Plangebietes sich nicht feststellen lassen. Allerdings sprechen die Genese des Planungsverfahrens und die von der Antragsgegnerin selbst gezogene Verbindung zur ruhend gestellten Konzentrationszonenplanung sowie die Größe des Plangebietes und der Umstand, dass eine einheitliche Nutzung dieses Gebietes selbst nach den Vorstellungen der Antragsgegnerin nicht in Rede steht, für die Richtigkeit dieser Annahme der Antragstellerin. Dabei verkennt der Senat nicht, dass eine Gemeinde mit den Mitteln, die insbesondere das Baugesetzbuch und die Baunutzungsverordnung zur Verfügung stellen ‑ und unter Beachtung ihrer Grenzen - grundsätzlich auch städtebauliche Ziele verfolgen darf, die mehr auf Bewahrung als auf Veränderung der vorhandenen Situation zielen. Insofern kommt es indes darauf an, ob eine bestimmte Planung - auch wenn sie durch den Wunsch, ein konkretes Vorhaben zu verhindern, ausgelöst worden ist - für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB ist.

Vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 23. Mai 2019 ‑ 2 D 39/18.NE -, BauR 2020, 80 = juris Rn. 31 ff.

Gerade bei der Festsetzung von Nutzungen, die im ohne den Bebauungsplan anzunehmenden Außenbereich ohnehin möglich wären, stellt sich die Frage der Erforderlichkeit planerischer Festsetzungen mit besonderer Dringlichkeit.

Vgl. wiederum OVG NRW, Urteil vom 23. Mai 2019 ‑ 2 D 39/18.NE -, BauR 2020, 80 = juris Rn. 35 f.

Im vorliegenden Zusammenhang kommt zudem dem Umstand besondere Bedeutung zu, dass der Gesetzgeber für das Anliegen der Steuerung im Außenbereich privilegierter Nutzungen das Instrument der Konzentrationszonenplanung vorsieht, das jedenfalls nicht durch eine von dessen Anforderungen losgelöste weiträumige formale Überplanung des Außenbereichs durch einen gewissermaßen flächennutzungsplanersetzenden Bebauungsplan konterkariert werden darf. Dass die Antragsgegnerin hier auf diese Weise vorgegangen ist, liegt indes zumindest nahe.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Oberverwaltungsgericht NRW, 2 D 50/20.NE

Entscheidungsgründe: