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Tatbestand:

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Der Kläger begehrt die Gewährung einer Zulage. Er ist seit dem 2. November 2012 Beisitzender in einer Beschlussabteilung im Bundeskartellamt im Amt eines Oberregierungsrats (Besoldungsgruppe A 14). Sein Dienstposten ist gebündelt mit Ämtern der Besoldungsgruppen A 14 bis A 16 bewertet worden.

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Unter dem 16. Juni 2015 beantragte der Kläger die Gewährung einer Zulage gemäß § 46 Abs. 1 BBesG in der Fassung vom 19. Juni 2009 (a. F.). Die von ihm wahrgenommene Funktion stelle für ihn eine im Vergleich zu seinem Statusamt höherwertige Tätigkeit dar, da sie mindestens mit der Besoldungsgruppe A 15 bewertet werden müsse.

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Mit Schreiben vom 13. Juli 2015 lehnte die Beklagte den Antrag ab. Der Tätigkeit des Klägers liege keine Übertragung der Aufgaben eines höherwertigen Amtes im Sinne der vorgenannten Vorschrift zugrunde. Mit Verwaltungsverfügung vom 9. April 2015 seien neue Beförderungsgrundsätze sowie eine Übersicht über die Bündelung der Dienstposten der einzelnen Laufbahnen im Bundeskartellamt veröffentlicht worden. Die vom Kläger wahrgenommene Funktion des Beisitzenden in einer Beschlussabteilung sei über die Besoldungsgruppen A 14 bis A 16 gebündelt und entsprechend bewertet worden.

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Hiergegen erhob der Kläger mit Schreiben vom 3. August 2015 Widerspruch. Zur Begründung führte er aus: Die vom Bundeskartellamt vorgenommene Dienstpostenbündelung genüge nicht den Anforderungen des § 18 BBesG. Ihr fehle zum einen eine sachliche Rechtfertigung. Die Verwaltungsverfügung vom 9. April 2015, die die gebündelte Bewertung auch des Dienstpostens des Beisitzenden enthalte, begründe die konkrete Dienstpostenbündelung nicht. Auch die Verwaltungsverfügung vom 13. Juli 2015, die eine Beförderung von Referentinnen und Referenten aller Bereiche des Bundeskartellamtes in Ämter der Besoldungsgruppe A 15 eröffnet habe, enthalte keine sachliche Begründung für die Änderung der Dienstpostenbündelung. Zum anderen verstoße die Bewertung des Dienstpostens des Beisitzenden ab Besoldungsgruppe A 14 mit Blick auf die Einstufung der Referenten bis Besoldungsgruppe A 15 gegen das Leistungsprinzip, das Alimentationsprinzip und den hergebrachten Grundsatz der amtsangemessenen Beschäftigung. Die Wertigkeit der beiden funktionalen Ämter eines Beisitzenden und eines Referenten unterscheide sich nach Inhalt, Bedeutung, Umfang und Verantwortung erheblich. Diese Unterschiede gingen durch die Dienstpostenbündelung bezogen auf die Besoldungsgruppen A 14 und A 15 in weiten Teilen verloren. Das Bundeskartellamt selbst sei noch mit Verwaltungsverfügung vom 27. Dezember 2010 von einer Bewertung der Funktion des Beisitzenden mit der Besoldungsgruppe A 15 bzw. A 16 ausgegangen.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 14. Juli 2016 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück. Sie wiederholte ihr bisheriges Vorbringen und führte ergänzend aus: Der Kläger nehme keine Aufgaben eines höherwertigen Amtes im Sinne von § 46 BBesG a. F. war. Der ihm übertragene Dienstposten (Beisitzender) sei aufgrund der gebündelten Bewertung derselben Besoldungsgruppe zuzuordnen wie sein Statusamt (Besoldungsgruppe A 14). Die Dienstpostenbündelung für die Funktion eines Beisitzenden entspreche auch den Vorgaben des § 18 Satz 2 BBesG a. F. Ihre Rechtfertigung liege in den Besonderheiten des Bundeskartellamts als personell kleiner, zugleich aber aufgrund der breiten Zuständigkeit fachlich stark ausdifferenzierter Behörde. Das Bundeskartellamt begegne dieser Aufgabenvielfalt bei vergleichsweise geringer Personalstärke durch eine Bündelung mehrerer Aufgaben auf einem Dienstposten. Durch diese Dienstpostenbündelung könne eine personelle Kontinuität erreicht werden, die Rahmenbedingung für die Funktionsfähigkeit der hochspezialisierten Beschlussabteilungen sei. Die mit einer „spitzen“ Dienstpostenbewertung einhergehende Personalrotation würde diese Funktionsfähigkeit nachteilig beeinflussen. Im Übrigen gebiete der in Art. 33 Abs. 5 GG verankerte Grundsatz amtsangemessener Beschäftigung im Bundeskartellamt eine Dienstpostenbündelung. Innerhalb einer Beschlussabteilung bearbeiteten alle Mitglieder gleichermaßen einfach gelagerte Fragestellungen wie auch juristisch und ökonomisch äußerst komplexe und umfangreiche Verfahren. Eine weitergehende Differenzierung der Aufgaben hinsichtlich der Wertigkeit der Statusämter und Dienstposten sei nicht sinnvoll und nur mit unverhältnismäßig hohem Aufwand möglich. Die Dienstpostenbündelung verstoße auch nicht gegen das Differenzierungsverbot. Bei der Bestimmung der Wertigkeit eines Dienstpostens habe der Dienstherr einen weiten Beurteilungsspielraum. Vor diesem Hintergrund sei die Besoldung des Klägers mit Besoldungsgruppe A 14 funktionsgerecht. Die höhere Wertigkeit dieser Funktion im Vergleich zu der eines Referenten in einer Beschlussabteilung komme hinreichend durch das höherwertige „Laufbahnbündel“ zum Ausdruck. Referenten in einer Beschlussabteilung würden maximal mit Besoldungsgruppe A 14 besoldet, wohingegen diese Besoldungsgruppe für Beisitzende die Minimalbesoldung darstelle. Die teilweise Überschneidung im Bereich der Besoldungsgruppe A 14 sei sachgerecht. Zwischen der Tätigkeit eines erfahrenen Referenten und den Aufgaben eines Beisitzenden bestehe kein großer Unterschied. Soweit ausweislich der Verwaltungsverfügung vom 13. Juli 2015 auch für Referenten eine Beförderung nach Besoldungsgruppe A 15 möglich sei, führe dies nicht zu einer Relativierung der Wertigkeit der Tätigkeit als Beisitzender. Die Verwaltungsverfügung ziele allein auf Referenten aus der Prozess- bzw. Grundsatzabteilung ab, deren Tätigkeit hinsichtlich Komplexität der Sachverhalte, geforderter Selbstständigkeit, Erfahrung sowie juristischer und ökonomischer Kenntnisse mit der Tätigkeit eines nach Besoldungsgruppe A 15 besoldeten Beisitzenden vergleichbar sei. Auch dort bestehe die Notwendigkeit, erfahrene Referenten längerfristig zu halten. Dem Kläger seien die Aufgaben eines Beisitzenden auch nicht „vorübergehend vertretungsweise“ im Sinne des § 46 Abs. 1 BBesG a. F. übertragen worden. Nach einer zunächst nur probeweisen Übertragung des Dienstpostens sei er am 2. November 2013 dauerhaft zum Beisitzenden ernannt worden. Aufgrund des Verzichts des Bundeskartellamts auf eine feste Zuordnung der zur Verfügung gestellten Planstellen zu bestimmten Dienstposten (sog. haushaltsrechtliche Topfwirtschaft), seien auch die „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ zur Übertragung eines nach Besoldungsgruppe A 15 besoldeten Amts nicht gegeben. Der Dienstposten eines Beisitzenden sei keiner konkreten Planstelle zugeordnet. Für den Anspruchszeitraum ab dem 1. Januar 2016 sei § 46 BBesG a. F. auch in zeitlicher Hinsicht unanwendbar. Die Vorschrift sei mit Wirkung zum 31. Dezember 2015 aufgehoben worden.

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Der Kläger hat am 17. August 2016 Klage erhoben.

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Zur Begründung hat er auf seine bisherigen Ausführungen verwiesen und ergänzend ausgeführt: Nach § 18 Satz 1 BBesG a. F. seien auch im Rahmen einer Dienstpostenbündelung die Funktionen der Beamten nach den mit ihnen verbundenen Anforderungen sachgerecht zu bewerten und statusrechtlichen Ämtern zuzuordnen. Dabei müssten abstrakt Inhalt, Bedeutung, Umfang und Verantwortung des Dienstpostens festgelegt werden. Daran fehle es bei der von der Beklagten vorgenommenen Dienstpostenbündelung. Während die Geschäftsordnung der Beklagten noch eine klare hierarchische Trennung zwischen den funktionalen Ämtern des Beisitzenden, des Referatsleiters und des Referenten vornehme, gehe diese Unterscheidung bei der durch die Beklagte vorgenommenen Bewertung der Dienstposten aufgrund der Dienstpostenbündelung unter. Nach Auffassung der Beklagten seien Inhaber der vorgenannten funktionalen Ämter in den Statusämtern der Besoldungsgruppen A 14 und A 15 amtsangemessen besoldet. Dies treffe nicht zu. Die von der Beklagten vorgenommene Dienstpostenbündelung könne sogar zu der Konstellation führen, dass ein Referent in ein Amt der Besoldungsgruppe A 15 befördert werde, während gleichzeitig ein Beisitzender in einem Statusamt der Besoldungsgruppe A 14 verbleibe. Dies sei mit dem Differenzierungsgebot des Art. 33 Abs. 5 GG und Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar. Auch das Bundesverfassungsgericht habe zu § 18 Satz 2 BBesG festgestellt, dass durch die Dienstpostenbündelung der Anspruch des Beamten auf amtsangemessene Beschäftigung nicht entleert werden dürfe. Das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, die dem Bundeskartellamt übergeordnete Stelle, gehe in einer Verwaltungsverfügung vom 25. November 2011 davon aus, dass die Übertragung der Funktion eines Beisitzenden einen „ersten Schritt zur möglichen Beförderung zur A 16“ darstelle. Dies stehe im Widerspruch zu der vom Bundeskartellamt unterstellten funktionsgerechten Besoldung eines Beisitzenden nach Besoldungsgruppe A 14. Gleiches gelte für eine Verwaltungsverfügung der Beklagten vom 27. Dezember 2010, wonach bei den Besoldungsgruppen A 15 und A 16 Planstellenknappheit bestehe. Aufgrund dessen könnten die der Besoldungsgruppe A 15 übertragenen Funktionen auch auf Beamte einer niedrigeren Besoldungsgruppe übertragen werden. Der Kläger nehme die Aufgabe als Beisitzender in einer Beschlussabteilung auch „vorübergehend vertretungsweise“ wahr. Dabei handle es sich um eine sog. Vakanzvertretung, obwohl dem Kläger die Funktion dauerhaft übertragen worden sei. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ende eine Vakanzvertretung, möge sie auch als zeitlich unbeschränkt oder sogar ausdrücklich als „dauerhaft“ oder „endgültig“ bezeichnet worden sein, erst mit der funktionsgerechten Besetzung der Stelle. Danach nehme der Kläger im Statusamt der Besoldungsgruppe A 14 ein funktionales Amt wahr, das bei sachgerechter Bewertung mindestens der Besoldungsgruppe A 15 zuzuweisen sei. Auch die „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ für die Gewährung einer Zulage nach § 46 BBesG a. F. lägen vor. Eine entsprechende Planstelle sei – wie die Beklagte im Widerspruchsbescheid eingeräumt habe – vorhanden gewesen.

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Der Kläger hat beantragt,

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die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 13. Juli 2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 14. Juli 2016 zu verpflichten, an ihn ab dem 2. April 2014 bis zum 31. Dezember 2015 gemäß § 46 Abs. 1 BBesG a. F. eine Zulage, die aus der Differenz der Besoldungsgruppe A 14 zur Besoldungsgruppe A 15 besteht, zu zahlen.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie hat die Begründung der angegriffenen Bescheide vertieft und ergänzend ausgeführt: Die Dienstpostenbündelung sei sachgerecht. Grundlage für die Einstufung der Wertigkeit der Funktion des Beisitzenden seien insbesondere der Schwierigkeitsgrad der übertragenen Aufgaben, die einschlägige Berufserfahrung, die Selbstständigkeit bei der Aufgabenwahrnehmung, der Verantwortungsbereich und der Umfang des erforderlichen Fachwissens. Ein Beisitzender führe anspruchsvolle und verantwortungsvolle Aufgaben aus. Im Entscheidungsgremium wirkten die Beisitzenden gleichberechtigt an Entscheidungen über Kartellabsprachen, Zusammenschlüsse oder missbräuchliche Verhaltensweisen mit. Die Wahl der Besoldungsgruppe A 14 als Eingangsamt für Beisitzende bilde diesen breiten Aufgabenzuschnitt ab. Die Bewertung des Dienstpostens eines Beisitzenden stehe auch in einem ausgewogenen Verhältnis zur besoldungsrechtlichen Wertigkeit anderer Funktionen im Bundeskartellamt. Die im April 2015 bekannt gemachte Dienstpostenbündelung sei durch die Verwaltungsverfügung vom 13. Juli 2015 nicht verändert worden. Anlässlich der Bekanntgabe der Beurteilungsspiegel habe die Verwaltung lediglich darauf hingewiesen, dass Referenten nach Besoldungsgruppe A 15 befördert worden seien und solche Beförderungen auch in Zukunft möglich seien. Es sei auch kein besoldungsrechtlicher Widerspruch, wenn ein Referent aus der Grundsatz- oder der Prozessabteilung nach Besoldungsgruppe A 15 befördert werde, während ein Beisitzender unter Umständen in der Besoldungsgruppe A 14 verbleibe. Dies sei Ausdruck des hergebrachten Grundsatzes der Bestenauslese und eine zulässige Überschneidung der Dienstpostenbündel. Die Grundsatzabteilung berate die Beschlussabteilungen zu komplexen kartellrechtlichen und ökonomischen Fragestellungen, vertrete das Bundeskartellamt in den Entscheidungsgremien der Europäischen Union und begleite wettbewerbsrelevante Gesetzesvorhaben auf nationaler und europäischer Ebene. Ferner koordiniere sie die Zusammenarbeit des Amtes mit ausländischen Wettbewerbsbehörden sowie internationalen Organisationen. Die Prozessabteilung berate das Amt zu juristischen Fragestellungen und vertrete das Bundeskartellamt gerichtlich.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem angefochtenen Urteil, auf das wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Der Kläger habe keinen Anspruch auf die begehrte Zulage, da er aufgrund der von der Beklagten vorgenommenen Dienstpostenbündelung über die Besoldungsgruppen A 14 bis A 16 keine Aufgaben eines höherwertigen Amtes wahrgenommen habe. Die Bündelung des Dienstpostens „Beisitzender einer Beschlussabteilung“ über die Besoldungsgruppen A 14 bis A 16 sei rechtlich nicht zu beanstanden. Gemäß § 18 Satz 2 BBesG a. F. könne eine Funktion bis zu drei Ämtern einer Laufbahngruppe zugeordnet werden. Für diese Dienstpostenbündelung bestehe auch ein sachlicher Grund. Dieser liege in den Besonderheiten des Bundeskartellamts als kleiner, zugleich aber aufgrund der breiten Zuständigkeit fachlich stark ausdifferenzierter Behörde. Durch die Dienstpostenbündelung könne eine personelle Kontinuität erreicht werden, die Rahmenbedingung für die Funktionsfähigkeit der hochspezialisierten Beschlussabteilung sei. Innerhalb einer Beschlussabteilung bearbeiteten alle Mitglieder gleichermaßen einfach gelagerte Fragestellungen wie auch juristisch und ökonomisch äußerst komplexe und umfangreiche Verfahren. Eine weitergehende Differenzierung der Aufgaben hinsichtlich der Wertigkeit der Statusämter und Dienstposten sei daher nicht sinnvoll und auch nur mit unverhältnismäßig hohem Aufwand möglich. Der Kläger nehme die Aufgaben auch nicht – wie von § 46 Abs. 1 BBesG a. F. vorausgesetzt – „vorübergehend vertretungsweise“ wahr.

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Zur Begründung der vom Senat mit Beschluss vom 23. Dezember 2019 zugelassenen Berufung macht der Kläger im Wesentlichen geltend: Er habe einen Anspruch auf die Zulage nach § 46 Abs. 1 BBesG a. F., da er im Vergleich zu seinem Statusamt höherwertige Aufgaben wahrnehme.

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Der Dienstpostenbündelung fehle es an einem sachlichen Grund. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts liege ein solcher nicht in den vermeintlichen Besonderheiten der Aufgabenerfüllung des Bundeskartellamtes, der notwendigen personellen Kontinuität und Funktionsfähigkeit der hochspezialisierten Beschlussabteilungen sowie der Komplexität der Verfahren. Dieser Vortrag sei lediglich allgemeiner Art und nicht hinreichend substantiiert. Inhaltlich spezialisierte Bereiche gebe es in praktisch jeder Verwaltung. Dies sei Folge einer arbeitsteilig organisierten Aufgabenerledigung. Die Aufgabenerfüllung unterscheide sich vorliegend nicht von der anderer Behörden, die jenseits der Massenverwaltung vornehmlich Einzelfallentscheidungen zu treffen hätten. Auch Nachbesetzungsprobleme seien eine alltägliche Aufgabe einer jeden Personalabteilung. Inwieweit hier über das Übliche hinausgehende Schwierigkeiten bestehen sollten, sei nicht dargelegt worden. Die meisten Dienstposten im höheren Dienst seien hochspezialisiert und unterlägen besonderen Anforderungen. Auch sei nicht erkennbar, wieso die in fast allen Behörden allgemeinübliche Dienstpostenbewertung vorliegend zu einer nicht handhabbaren Personalrotation führen würde. Im Übrigen belegten die Ausführungen der Beklagten in der ersten Instanz, dass sich die an das Bundeskartellamt herangetragenen Fragestellungen sowohl aus leichter als auch aus schwieriger gelagerten Fällen zusammensetze. Insoweit sei eine auf das Statusamt bezogene Differenzierung anhand der inhaltlichen Komplexität der wahrzunehmenden Aufgaben möglich.

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Außerdem sei die gewählte Spannweite der Bündelung über die Besoldungsgruppen A 14 bis A 16 sach- und rechtswidrig. Der Dienstherr müsse sich im Rahmen der Dienstpostenbündelung bewusst sein, welche Dienstposten konkret von der Bündelung betroffen seien und welche Aufgaben in der Spannweite der Bündelung anfielen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes müssten, wenn ein Beamter die Verletzung des Anspruchs auf amtsangemessene Beschäftigung geltend mache, auch ohne differenzierte Dienstpostenbewertung die tatsächlich angefallenen Aufgaben und deren Schwierigkeitsgrad ermittelt werden. Hinsichtlich der Dienstpostenbündelung durch die Beklagte im Jahr 2015 sei jedoch lediglich das reine Ergebnis bekannt. Bis zum Jahr 2015 habe die Spannweite des Dienstpostens des Antragstellers ausschließlich die Besoldungsgruppen A 15 und A 16 umfasst. Aus welchen Gründen eine Ausweitung dieser Spannweite nach unten auf drei Besoldungsgruppen unter Einschluss der Besoldungsgruppe A 14 sachgerecht sein solle, bleibe offen. Es fehle an jedweder Begründung. Weder sei erkennbar, dass die konkreten Aufgaben ermittelt worden seien, noch deren Schwierigkeitsgrad. Das von der Beklagten vorgelegte Schema für die „Systematische Bewertung von Arbeitsplätzen für Beamte“ (BMI-Modell) sei für den Dienstposten des Antragstellers nicht ausgefüllt worden. Auch hätten sich weder die Aufgaben der Beisitzenden noch die Organisation der Beschlussabteilungen inhaltlich verändert.

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Hinzu trete, dass das Besoldungsgefüge insgesamt durch die praktizierte Bündelung nachhaltig gestört sei, wie der Vergleich mit den Dienstposten der Referenten zeige, die gebündelt mit dem Besoldungsgruppen A 13 bis A 15 bewertet worden seien. Der Kläger befinde sich in der gleichen bzw. sogar in einer niedrigeren Besoldungsgruppe als die Referenten, obwohl ihm höherwertige Tätigkeiten oblägen. Gemäß § 8 Abs. 2 der Geschäftsordnung des Bundeskartellamtes (GO-BKartA) verwalteten die Beisitzenden die ihnen übertragenen Dezernate und bearbeiteten die ihnen übertragenen Verfahren selbstständig. Demgegenüber seien die Referenten gemäß § 8 Abs. 5 Satz 1 GO-BKartA einem oder mehreren Beisitzenden zur Entlastung als Mitarbeiter zugeteilt. Sie arbeiteten diesen also (lediglich) zu und unterlägen den allgemeinen Weisungen ihrer Vorgesetzten. Der unterschiedliche Grad an Selbstständigkeit und die Weisungsgebundenheit stelle einen bedeutsamen Unterschied zwischen den Tätigkeiten der Beisitzenden der Beschlussabteilungen einerseits und der ihnen zur Entlastung zugeteilten Referenten andererseits dar. Indem die Beklagte durch Verwaltungsverfügung vom 13. Juli 2015 eine Beförderung von Referenten in die Besoldungsgruppe A 15 ermöglicht habe, sei das Besoldungsgefüge nachhaltig gestört. Diese Beförderungsmöglichkeit bestehe nach der vorgenannten Verwaltungsverfügung ausdrücklich „in allen Bereichen des Bundeskartellamtes“ und damit auch außerhalb der Abteilungen G, P und Z, also auch für Referenten in Beschlussabteilungen.

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Der Kläger habe die Aufgaben im Wege der Vakanzvertretung auch vorübergehend vertretungsweise im Sinne von § 46 Abs. 1 BBesG a. F. wahrgenommen. Auch hätten die laufbahn- und haushaltsrechtlichen Voraussetzungen vorgelegen, da sowohl im Bereich der Besoldungsgruppe A 15 als auch im Bereich der Besoldungsgruppe A 16 freie Stellen vorhanden gewesen seien.

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Der Kläger beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 13. Juli 2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14. Juli 2016 zu verpflichten, an ihn ab dem 2. April 2014 bis zum 31. Dezember 2015 eine Zulage gemäß § 46 Abs. 1 BBesG a. F bestehend aus der Differenz der Besoldungsgruppe A 14 zur Besoldungsgruppe A 15 zu zahlen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Der Kläger habe im entscheidungserheblichen Zeitraum schon keine Aufgaben eines höherwertigen Amtes wahrgenommen. Auf die Erfüllung der übrigen Voraussetzungen des § 46 Abs. 1 BBesG komme es daher nicht an. Mit der Dienstpostenbündelung habe der Dienstherr den ihm eröffneten weiten Spielraum nicht überschritten. Die Dienstpostenbewertung sei gerichtlich nur auf Ermessensmissbrauch überprüfbar. Ein solcher liege nicht vor. Der Dienstposten des Beisitzenden in einer Beschlussabteilung des Bundeskartellamtes sei seit Jahrzehnten mit den Ämtern der Besoldungsgruppen A 14 bis A 16 bewertet. Es treffe nicht zu, dass sich die Bewertung des Dienstpostens geändert habe. Vielmehr habe die Beklagte lediglich die Beförderungspraxis verändert. Vor dem Jahr 2011 seien Beförderungen auf der Grundlage der Regelbeurteilungen nach bestimmten, notenabhängigen Wartezeiten ausgesprochen worden. Angesichts zunehmender Planstellenknappheit sei diese Praxis im Jahr 2011 im oberen Segment des höheren Dienstes aufgegeben worden. Mit der streitgegenständlichen Dienstpostenbündelung werde die hohe Variabilität der Aufgabenerfüllung der Beisitzenden einer Beschlussabteilung abgebildet. Die im höheren Dienst des Bundeskartellamtes wahrzunehmenden Aufgaben seien teilweise (qualitativ) sehr hochwertig und vielschichtig, teilweise aber auch anspruchsvoll wegen der Notwendigkeit, sie angesichts ihrer Anzahl (quantitativ) im Rahmen des Aufgreifermessens zügig und effizient zu erledigen. Eine gewisse Spezialisierung sei daher unumgänglich. Einerseits sähen sich Beisitzende als im Einzelfall federführende Berichterstatter in komplexen Fusionskontrollverfahren, Fällen der Missbrauchsaufsicht über marktbeherrschende Unternehmen oder der Unterbindung wettbewerbsbeschränkender Absprachen zumeist einer Reihe von Verfahrensbeteiligten gegenüber, die ihrerseits vielfach von hochspezialisierten und versierten Wirtschaftskanzleien vertreten würden. Andererseits bearbeiteten Beisitzende aber auch einfache Bürgereingaben oder kleinere, (volkswirtschaftlich relativ) unbedeutende Fusions- oder Bußgeldfälle. Auch bei weniger komplexen, dafür aber zahlreichen Fällen bestehe der Bedarf nach einer hohen Spezialisierung der Beisitzenden, um eine effiziente Erledigung des Arbeitsanfalls sicherzustellen. In Anbetracht der Notwendigkeit zur Spezialisierung sei das Interesse an einer personellen Kontinuität im Bereich der Beisitzenden groß. Diese rotierten in der Praxis nur alle fünf bis zehn Jahre in einen anderen Bereich des Bundeskartellamtes. In der Praxis komme bei Beisitzenden auch eine längere Verweildauer von mehr als zehn Jahren vor. Den Aspekt der personellen Kontinuität dürfe der Dienstherr bei der Bewertung der Dienstposten berücksichtigen, um für leistungsstarke Beamte Beförderungschancen ohne Funktionswechsel zu schaffen. Anders als der Kläger meine, entstehe durch die Bewertung der Dienstposten der Referenten in den Querschnittsabteilungen keine Störung des Besoldungsgefüges. Die Dienstposten der Referenten in den Beschlussabteilungen seien gebündelt mit Ämtern der Besoldungsgruppen A 13 bis A 14 bewertet. Lediglich die Dienstposten der Referenten in den Querschnittsabteilungen (Grundsatz-, Zentral- und Prozessabteilung) seien mit Ämtern der Besoldungsgruppen A 13 bis A 15 bewertet. Grund für die unterschiedliche Bewertung seien die vergleichsweise geringeren Anforderungen an die Leistungen von Referenten in den Beschlussabteilungen. In Querschnittsabteilungen bestehe zudem ausnahmsweise die Notwendigkeit, besonders qualifizierte Referenten längerfristig halten zu können, um diesen besonders anspruchsvolle Aufgaben übertragen zu können. Eine vergleichbare Notwendigkeit bestehe bei Referenten der Beschlussabteilungen nicht. Diese Beamten hätten diese Position in aller Regel nur in den ersten ein bis zwei Jahren inne, wechselten dann in der Regel in eine Querschnittsabteilung und würden im Anschluss daran vielfach Beisitzender in einer Beschlussabteilung. Der in der Verwaltungsverfügung vom 13. Juli 2015 enthaltene Hinweis, Referenten seien nach Besoldungsgruppe A 15 befördert worden, habe lediglich auf Referenten der Querschnittsabteilungen abgezielt. Dementsprechend seien bislang auch keine Referenten außerhalb der Querschnittsabteilungen zu Regierungsdirektoren ernannt worden.

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Die Beteiligten haben auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.

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Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe

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Die zulässige Berufung des Klägers, über die der Senat nach § 101 Abs. 2 VwGO ohne eine mündliche Verhandlung entscheiden durfte, ist unbegründet.

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Der Kläger hat keinen Anspruch auf Gewährung einer Zulage gemäß § 46 Abs. 1 BBesG a. F. für den Zeitraum vom 2. April 2014 bis zum 31. Dezember 2015. Der angegriffene Bescheid vom 13. Juli 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 14. Juli 2016 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.

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Nach § 46 Abs. 1 BBesG a. F. erhält ein Beamter, dem die Aufgaben eines höherwertigen Amtes vorübergehend vertretungsweise übertragen worden sind, nach 18 Monaten der ununterbrochenen Wahrnehmung dieser Aufgaben eine Zulage, wenn in diesem Zeitpunkt die haushaltsrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung dieses Amtes vorliegen.

31

Diese Anspruchsvoraussetzungen liegen nicht vor. Der Kläger nimmt auf seinem Dienstposten „Beisitzer einer Beschlussabteilung“ keine Aufgaben eines höherwertigen Amtes wahr. Ein Beamter erfüllt nur dann die Aufgaben eines höherwertigen Amtes im Sinne dieser Vorschrift, wenn der ihm vorübergehend vertretungsweise übertragene Dienstposten nach Maßgabe von § 18 BBesG ausschließlich dem Statusamt einer höheren Besoldungsgruppe zugeordnet ist als das Statusamt des Beamten. Es muss eine Beförderung des Beamten, d. h. die Übertragung eines höherwertigen Statusamtes notwendig sein, um ihm den vorübergehend vertretungsweise versehenen Dienstposten dauerhaft übertragen zu können. Ist der Dienstposten aufgrund einer „gebündelten" Bewertung auch der gleichen Besoldungsgruppe wie das Statusamt des Beamten zugeordnet, so steht seine Übertragung in Einklang mit der Ämterordnung des Besoldungsrechts. Die Wahrnehmung des Dienstpostens ist dann nicht mit erhöhten Anforderungen verbunden; der Beamte kann den Dienstposten auf Dauer besetzen, ohne befördert zu werden.

32

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Juni 2005 – 2 B 106.04 –, juris, Rn. 7. Zum Begriff der Wahrnehmung der Aufgaben eines höherwertigen Amtes bereits BVerwG, Beschluss vom 21. August 2003 – 2 C 48.02 –, juris, Rn. 2; BVerwG, Urteil vom 7. April 2005 – 2 C 8.04 –, juris, Rn. 14.

33

Nach diesem Maßstab hat der Kläger keine Aufgaben eines höherwertigen Amtes wahrgenommen. Der von ihm ausgefüllte Dienstposten eines Beisitzenden in einer Beschlussabteilung ist in der Anlage zu den Beförderungsgrundsätzen im Bundeskartellamt (Verwaltungsverfügung vom 9. April 2015) gebündelt in der Bandbreite der Besoldungsgruppen A 14 bis A 16 bewertet worden. Das dem Kläger übertragene Statusamt eines Oberregierungsrats (Besoldungsgruppe A 14) fällt in diese Bandbreite.

34

Die gebündelte Bewertung des Dienstpostens des Klägers über die Besoldungsgruppen A 14 bis A 16 ist auch maßgeblich, da weder die gebündelte Bewertung als solche (dazu 1.) noch die konkrete Bündelung über die Besoldungsgruppen A 14 bis A 16 (dazu 2.) zu beanstanden ist.

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1. Gesetzliche Grundlage einer gebündelten Dienstpostenbewertung ist § 18 Satz 2 BBesG in der Fassung vom 11. Juni 2013. Nach dieser Vorschrift kann eine Funktion bis zu drei Ämtern einer Laufbahngruppe, in obersten Bundesbehörden allen Ämtern einer Laufbahngruppe zugeordnet werden. Die fehlerfreie Ausübung des nach dieser Vorschrift bestehenden Ermessens setzt voraus, dass für die Bündelung der Funktionen ein sachlicher Grund besteht. Die Einrichtung gebündelter Dienstposten bedarf mithin einer besonderen sachlichen Rechtfertigung, die sich nur aus den Besonderheiten der jeweiligen Verwaltung ergeben kann.

36

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 2015– 2 BvR 1958/13 –, juris, Rn. 54; BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2011 – 2 C 19.10 –, juris, Rn. 26 ff., insbes. 29; OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2013 – 1 B 185/13 –, juris, Rn. 16 ff.

37

Ein ausnahmsweises Absehen von der grundsätzlich gebotenen, nichtnormativen („spitzen") Ämterbewertung verlangt, dass die Bündelung von Dienstposten gerade mit Blick auf die speziellen Gegebenheiten in der betroffenen Behörde und insbesondere mit Blick auf die auf den fraglichen Dienstposten anfallenden Aufgaben und Tätigkeiten sachlich notwendig ist, um die Funktionsfähigkeit der Behörde im in Rede stehenden Bereich zu sichern. Allgemeine Praktikabilitätsgesichtspunkte wie beispielsweise eine einfachere Personalbewirtschaftung vermögen nicht zu rechtfertigen, dass der Dienstherr von einer „spitzen“ Dienstpostenbewertung absieht.

38

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2013– 1 B 185/13 –, juris, Rn. 18; Möller, in: Schwegmann/Summer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Stand: September 2020, BBesG § 18 Rn. 30 ff., insbes. 32; ferner auch Thür. OVG, Beschluss vom 23. Oktober 2012 – 2 EO 132/12 –, juris, Rn. 28.

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Ein solcher sachlicher Grund kann insbesondere dann angenommen werden, wenn der von der Dienstpostenbündelung betroffene Bereich Teil der sogenannten „Massenverwaltung" ist, bei der Dienstposten in der Regel mit ständig wechselnden Aufgaben einhergehen.

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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 2015– 2 BvR 1958/13 –, juris, Rn. 54.

41

Nach diesem Maßstab liegt ein sachlicher Grund für die gebündelte Bewertung des Dienstpostens des Klägers vor. Die Beklagte hat bereits in ihrem Widerspruchsbescheid vom 14. Juli 2016 nachvollziehbar ausgeführt, dass eine „spitze“ Ämterbewertung eine erhebliche Personalrotation zur Folge hätte, die aufgrund der Größe sowie der Art und Weise der Organisation des Bundeskartellamtes dessen Funktionsfähigkeit beeinträchtigen würde. Dies folgt insbesondere aus dem Umstand, dass die einzelnen Beschlussabteilungen ihre Aufgaben ganz überwiegend branchenbezogen wahrnehmen. Die Zuständigkeit der Beschlussabteilungen 1 bis 9 richtet sich jeweils nach der Branche der betroffenen Marktteilnehmer. Beispielsweise beschäftigt sich die Beschlussabteilung 1 u. a mit dem Baugewerbe, der Immobilienwirtschaft sowie der Holz- und der Möbelindustrie, die Beschlussabteilung 3 mit dem Gesundheitswesen sowie dem Bereich der Chemie. Nur die Abteilungen 10 bis 12 sind branchenübergreifend für die Durchführung von Kartellordnungswidrigkeitenverfahren zuständig.

42

In Anbetracht der Verschiedenartigkeit der Branchen liegt es auf der Hand, dass die Wahrnehmung der Aufgaben vertiefte Spezialkenntnisse zu den einzelnen Branchen erfordert, deren Erwerb naturgemäß zeitaufwändig ist. Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn die Beklagte durch eine gebündelte Bewertung der Dienstposten versucht, gerade leistungsstarke und aufstiegsorientierte Bedienstete möglichst in ihren jeweiligen Beschlussabteilungen zu halten. Auf diese Weise bleiben nicht nur die erworbenen Kenntnisse in den jeweiligen Abteilungen erhalten, sondern wird auch vermieden, dass sich Bedienstete wiederholt in andere Branchen einarbeiten müssen, wodurch zugleich die Effektivität der Aufgabenwahrnehmung verbessert wird.

43

Es trifft zwar sicherlich zu, dass die Aufgabenwahrnehmung auch in anderen Behörden arbeitsteilig organisiert ist. Der hohe Grad der Spezialisierung, der aus der branchenorientierten Organisation der Beschlussabteilungen des Bundeskartellamtes folgt, verleiht in vorliegendem Fall dem Interesse an personeller Kontinuität hingegen ein größeres Gewicht, als diesem üblicherweise in anderen Behörden zukommt.

44

Eine „spitze“ Bewertung der Dienstposten wird noch zusätzlich dadurch erschwert, dass in einer Beschlussabteilung sowohl anspruchsvollere als auch weniger anspruchsvolle Fälle aus dem zu ihrer Zuständigkeit gehörenden Wirtschaftsbereich zu bearbeiten sind. Die Bandbreite der möglichen Fallgestaltungen und der zu erfüllenden Aufgaben erscheint zudem vor dem Hintergrund als erheblich, dass das Bundeskartellamt als Bundesoberbehörde für das gesamte Bundesgebiet zuständig ist.

45

2. Auch die konkrete Bewertung der vom Kläger wahrgenommenen Funktion eines Beisitzenden einer Beschlussabteilung in die Bündelung der Besoldungsgruppen A 14 bis A 16 ist nicht zu beanstanden.

46

Nach § 18 Satz 1 BBesG a. F. sind die Funktionen der Beamten und Soldaten nach den mit ihnen verbundenen Anforderungen sachgerecht zu bewerten und Ämtern zuzuordnen. Hierbei hat der Dienstherr das (typische) Aufgabenprofil der Funktionen, also der Ämter im konkret-funktionellen Sinn, d.h. der Dienstposten, zu ermitteln. Sodann hat er diese Funktionen nach ihrer Wertigkeit Ämtern, d. h. Ämtern im statusrechtlichen Sinne, zuzuordnen. Diese Statusämter wiederum sind vom Besoldungsgesetzgeber einer Besoldungsgruppe zugeordnet.

47

Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2011 – 2 C 19.10 –, juris, Rn. 27.

48

Mit dem statusrechtlichen Amt und dessen Zuordnung zu einer bestimmten Besoldungsgruppe in Relation zu anderen Ämtern sowie der laufbahnrechtlichen Einordnung werden abstrakt Inhalt, Bedeutung, Umfang und Verantwortung und damit die Wertigkeit des Amtes zum Ausdruck gebracht

49

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 2016 – 2 A 2.14 –, juris, Rn. 18 f. m. w. N.

50

Der Dienstherr handelt bei der Erstellung von Aufgabenbeschreibungen und Dienstpostenbewertungen im Rahmen seiner Organisationsgewalt. Die Zuordnung der Dienstposten zu einem statusrechtlichen Amt einer bestimmten Besoldungsgruppe unterliegt im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben des Besoldungs- und des Haushaltsrechts der organisatorischen Gestaltungsfreiheit des Dienstherrn.

51

Vgl. BVerwG, Urteile vom 28. November 1991– 2 C 7.89 –, juris, Rn. 19, vom 23. Mai 2002– 2 A 5.01 –, juris, Rn. 13, vom 30. Juni 2011– 2 C 19.10 –, juris, Rn. 28 und vom 13. Dezember 2012 – 2 C 11.11 –, juris, Rn. 20.

52

Mit der Bewertung des Dienstpostens des Klägers in der Bandbreite der Besoldungsgruppen A 14 bis A 16 durch die Verwaltungsverfügung vom 9. April 2015 hat die Beklagte die Grenzen ihrer organisatorischen Gestaltungsfreiheit nicht überschritten. Die Funktion eines Beisitzenden in einer Beschlussabteilung ist nicht zwingend mindestens mit der Besoldungsgruppe A 15 zu bewerten.

53

Entgegen der Auffassung des Klägers folgt eine solche Bewertung mit mindestens der Besoldungsgruppe A 15 nicht aus der Verwaltungsverfügung vom 25. November 2011. Insbesondere lässt sich dieser Verwaltungsverfügung nicht entnehmen, dass das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie die Funktion des Beisitzenden mit der Besoldungsgruppe A 15 bewertet. Zwar hat das Bundesministerium in dieser Verwaltungsverfügung ausgeführt:

54

„Das BMWi sieht in der Übertragung der oben genannten Funktionen [als Beisitzende/r] einen ersten Schritt zur möglichen Beförderung zur A 16, an dem es beteiligt sein will.“

55

Ein „erster Schritt“ wäre die endgültige Bestellung als Beisitzender allerdings auch bei einer Bewertung der Funktion des Beisitzenden lediglich mit der Besoldungsgruppe A 14. In diesem Fall wäre mit der Beförderung in ein Amt der Besoldungsgruppe A 16 noch ein weiterer Zwischenschritt notwendig, nämlich die Beförderung in ein Amt der Besoldungsgruppe A 15. Dass sich an eine Übertragung der Funktion des Beisitzenden als nächster Schritt unmittelbar eine Beförderung in ein Amt der Besoldungsgruppe A 16 einschließen muss, folgt aus der Verwaltungsverfügung vom 25. November 2011 nicht.

56

Anders als der Kläger meint, hat die Beklagte auch mit der Verwaltungsverfügung vom 13. Juli 2015 keine Beförderung von Referenten in allen Bereichen des Bundeskartellamtes in die Besoldungsgruppe A 15 ermöglicht und damit die Bewertung der Funktion des Referenten aus der Anlage zu den Beförderungsgrundsätzen vom 9. April 2015 (Besoldungsgruppen A 13 bis A 14) auch nicht geändert. Auch wenn im zweiten Absatz dieser Verfügung eine Beförderung von Referenten in ein Amt der Besoldungsgruppe A 15 „in allen Bereichen des Bundeskartellamtes“ als möglich bezeichnet wird, ist der Verfügung kein Rechtsbindungswille der Beklagten zu entnehmen, die erst rund drei Monate zuvor bekannt gegebenen Beförderungsgrundsätze bereits wieder zu ändern. Dies folgt zum einen aus dem Umstand, dass die Verwaltungsverfügung vom 13. Juli 2015 ausweislich ihres Betreffs in erster Linie die Bekanntgabe des Beurteilungsspiegels der Regelbeurteilung zum Stichtag 1. August 2014 und 1. März 2015 zum Gegenstand hatte. Zudem verweist die Beklagte im ersten Satz des zweiten Absatzes dieser Verfügung ausdrücklich auf die „praktizierten Beförderungsgrundsätze nebst Dienstpostenbewertung“, ohne darauf aufmerksam zu machen, dass diese Grundsätze geändert werden sollen. Zudem ist nicht ersichtlich, dass der Personalrat, die Gleichstellungsbeauftragte sowie die Vertrauensperson der Schwerbehinderten im Bundeskartellamt – anders noch betreffend die Beförderungsgrundsätze vom 9. April 2015 – hinsichtlich einer Änderung der Dienstpostenbewertung beteiligt worden wären.

57

Eine Bewertung mit mindestens der Besoldungsgruppe A 15 folgt auch nicht daraus, dass bei einer Bewertung mit der Besoldungsgruppe A 14 das Besoldungsgefüge des Bundeskartellamts nachhaltig gestört wäre. Eine solche nachhaltige Störung des Besoldungsgefüges resultiert zunächst nicht aus dem Umstand, dass die Funktionen des Referenten der Prozess- und der Grundsatzabteilung in der Bandbreite mit den Besoldungsgruppen A 13 und A 15 bewertet worden sind. Hierzu hat die Beklagte ausgeführt, die Aufgaben der Referenten in diesen Abteilungen seien in den letzten zehn Jahren deutlich komplexer und anspruchsvoller geworden. Dies gelte auch für die Begleitung von Kartellordnungswidrigkeitenverfahren. Die Referenten berieten die Beschlussabteilungen bei der Fallarbeit und brächten ihre hohe verfahrens- und materiellrechtliche Expertise in die Verfahrensführung der Beschlussabteilungen ein. Zudem obliege der Prozessabteilung seit dem 1. April 2010 die Vertretung des Bundeskartellamtes in Ordnungswidrigkeitsverfahren vor dem Oberlandesgericht Düsseldorf. Zuvor sei das Amt durch die Beschlussabteilungen vertreten worden. Aufgrund dieser Besonderheiten in den Aufgaben der Referenten der Prozess- und der Grundsatzabteilung überschreitet die Beklagte mit der Bewertung dieser Funktionen in der Bandbreite von A 13 bis A 15 jedenfalls nicht ihren organisatorischen Gestaltungsspielraum.

58

Eine Störung des Besoldungsgefüges ist auch nicht darin zu erblicken, dass sowohl die Funktion des Referenten als auch die des Beisitzenden in Beschlussabteilungen mit einem Amt der Besoldungsgruppe A 14 bewertet werden können. Zu einer solchen Bewertung kann es im Fall eines erfahrenen Referenten kommen, für den die Bewertung mit einem Amt der Besoldungsgruppe A 14 die höchstmögliche Bewertung darstellt, während für den Beisitzenden ein Amt der Besoldungsgruppe A 14 das niedrigste Amt in der für Beisitzende vorgesehenen Bandbreite darstellt. Diese teilweise Überschneidung der Bewertung der Funktionen des Referenten und des Beisitzenden einer Beschlussabteilung hält sich auch vor dem Hintergrund, dass Referenten gemäß § 8 Abs. 5 Satz 1 GO-BKartA „einem oder mehreren Beisitzern oder dem Referatsleiter zu deren Entlastung“ zugeteilt sind und daher keine eigene Entscheidungsverantwortung tragen, im Ergebnis deshalb noch innerhalb des organisatorischen Gestaltungsspielraums der Beklagten, weil der „Grad der Verantwortung“ nach dem von der Beklagten vorgelegten Bewertungsmodell „Systematische Bewertung von Arbeitsplätzen für Beamte“ lediglich eines von mehreren Bewertungsmerkmalen ist, das zudem nur mit 20 % gewichtet wird. Angesichts des Umstandes, dass auf eine Beförderung in ein Amt der Besoldungsgruppe A 14 nach dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag der Beklagten meist zeitnah eine Ernennung zum Beisitzenden folgt, ist die Ernennung zum Beisitzenden auch nicht zwingend mit einem nennenswerten Zuwachs an Erfahrung verbunden. Zwischen den beiden Funktionen besteht auch hinsichtlich des Grades der Vor- und Ausbildung kein Unterschied. Beide setzen die Laufbahnbefähigung für den höheren Dienst voraus. Dass sich die Tätigkeit eines erfahrenen Referenten von der eines Beisitzenden in ihrem Schwierigkeitsgrad unterscheidet, hat weder der Kläger substantiiert vorgetragen, noch ist dies sonst ersichtlich.

59

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

60

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO und des § 127 BRRG nicht vorliegen.