Oberverwaltungsgericht NRW, 15 A 4306/19

G r ü n d e :

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I.

Die Beteiligten streiten um die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens „B. C. ".

Am 19. September 2018 beriet der Planungsausschuss des Rats der Beklagten über einen Antrag auf Einleitung des vorhabenbezogenen Bebauungsplanverfahrens „VEP 141 B1. -Quartier“. Die Verwaltung wurde mit der Fortführung der inhaltlichen Vorabstimmungen mit dem Vorhabenträger zwecks Vorbereitung eines formellen Einleitungsbeschlusses gemäß § 12 BauGB für die kommende Ausschusssitzung beauftragt. In der Beschlussvorlage Nr. hieß es zur Erläuterung u. a., die - in den 1980er Jahren erbaute - B. als wichtiger Teil des C. Zentrums weise seit Jahren zunehmende Leerstände auf. Seit dem Jahr 2010 führe die Beklagte Gespräche mit der bisherigen Eigentümerin, wie eine Reaktivierung der B. bewerkstelligt werden könne. Im Mai 2018 seien die betreffenden Grundstücke veräußert worden, so dass der Verwaltung nun ein Ansprechpartner für die Reaktivierung des Areals zur Verfügung stehe. Der Erwerber - eine Objektgesellschaft - habe einen Antrag auf Aufstellung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans gestellt.

In seiner Sitzung am 12. Dezember 2018 beschloss der Planungsausschuss die Aufstellung des vorhabenbezogenen Bebauungsplans „Nr. 141 C. - B1. -Quartier (Bereich heutige B. )“. Darüber hinaus beschloss er, die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit gemäß § 3 Abs. 1 BauGB und die Beteiligung der Behörden gemäß § 4 Abs. 1 BauGB durchzuführen. In der Beschlussvorlage Nr. wurde dazu ausgeführt, zwischenzeitlich sei nach intensiver Abstimmung zwischen Vorhabenträger, Verwaltung und weiteren Beteiligten ein konkretes Konzept entwickelt worden, auf dessen Basis der Aufstellungsbeschluss gefasst werden sowie die frühzeitige Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung erfolgen solle.

Der Aufstellungsbeschluss vom 12. Dezember 2018 wurde im Amtsblatt des S. -Kreises vom 29. Januar 2019 öffentlich bekannt gemacht.

Im Amtsblatt des S. -Kreises vom 19. März 2019 wurde der Beschluss vom 12. Dezember 2018 über die Durchführung der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung öffentlich bekannt gemacht. Diese finde in der Zeit vom 27. März 2019 bis zum 18. April 2019 statt. Weiterhin wurde bekannt gemacht, dass die Beklagte am 28. März 2019 zu einer Bürgerinformationsveranstaltung in der Mensa des Schulzentrums C. einlade.

Bereits mit Schreiben vom 19. Dezember 2018 hatten die Klägerinnen und der Kläger (im Folgenden: die Kläger) die Beklagte darüber in Kenntnis gesetzt, dass sie beabsichtigten, ein Bürgerbegehren gegen den Aufstellungsbeschluss zum vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. 141 durchzuführen.

Am 12., 13. und 14. März 2019 legten die Kläger als Vertretungsberechtigte des Bürgerbegehrens der Beklagten insgesamt 410 Unterschriftenlisten vor. Das Bürgerbegehren war mit „Initiative Bürgerbegehren ‚B. C. ‘“ überschrieben. Es formuliert die Frage:

„Soll der Aufstellungsbeschluss des Planungsausschusses der Stadt Q. vom 12.12.2018 zum Bebauungsplan Nr. 141 C. B1. -Quartier aufgehoben werden?“

Zur Begründung des Bürgerbegehrens wurde ausgeführt:

„Der Aufstellungsbeschluss des Planungsausschusses führt zur fast vollständigen Bebauung des Geländes der heutigen B. mit einem Supermarkt, einer 2-geschossigen Tiefgarage und ca. 75 Wohnungen. Mit dieser Einzelmaßnahme wird unserer Meinung nach der bisher funktionierende Einzelhandelsmix zerstört und für die Zukunft unmöglich gemacht. Weiterhin sind ein erhöhtes Verkehrsaufkommen, erhöhte Lärmbelästigung und verschlechterte Emissionswerte zu erwarten. Die Stadt Q. sieht die Grundversorgung durch einen Supermarkt mit Vollsortiment und die Schaffung von Wohnraum als wichtigste Motivation. Das Bürgerbegehren ist erforderlich, da nach unserer Meinung mögliche neue Konzepte unmöglich gemacht werden und erhebliche verkehrstechnische Probleme zu erwarten sind. Die ausgewiesenen Tiefgaragenstellplätze reichen unseres Erachtens bei Weitem nicht für das geplante Objekt selbst aus, so dass sich die Parkplatzsituation in C. noch erheblich verschlechtern dürfte.“

In seiner Sitzung am 9. April 2019 stellte der Rat der Beklagten durch Beschluss fest, dass das Bürgerbegehren „Aufhebung Aufstellungsbeschluss Bebauungsplan Nr. 141 C. B1. -Quartier“ unzulässig sei. In der Beschlussvorlage Nr. wurde ausgeführt, dass der Ausschlusstatbestand des § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 GO NRW in Frage kommen könne. Über den Aufstellungsbeschluss hinaus sei mit der frühzeitigen Beteiligung der Öffentlichkeit schon eine weitere Entscheidung im Verfahren der Bebauungsplanaufstellung getroffen und bekannt gemacht worden. Überdies fehle es an der Kongruenz von Fragestellung und Begründung. Mit dieser werde ein direkter Wirkzusammenhang zwischen dem Aufstellungsbeschluss, der aufgehoben werden solle, und der Baumaßnahme hergestellt. Damit werde die im Baugesetzbuch festgelegte schrittweise Entwicklung und Abwägung im Rahmen des förmlichen Bebauungsplanverfahrens einschließlich der dort vorgesehenen Beteiligungsschritte in Abrede gestellt.

Mit Bescheid vom 15. April 2019 gab die Beklagte den Klägern den Ratsbeschluss vom 9. April 2019 bekannt.

Die Kläger haben am 14. Mai 2019 Klage erhoben. Zugleich stellten sie beim Verwaltungsgericht einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung. Diesen lehnte das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 29. Mai 2019 - 4 L 1054/19 - ab. Die dagegen gerichtete Beschwerde der Kläger wies der Senat mit Beschluss vom 3. Juli 2019 - 15 B 822/19 - zurück.

Zur Begründung ihrer Klage haben die Kläger im Wesentlichen vorgetragen: Das Bürgerbegehren sei zulässig. Ein Verstoß gegen § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 GO NRW liege nicht vor. Das Bürgerbegehren betreffe eine „Entscheidung über die Einleitung des Bauleitplanverfahrens“, die nach dieser Bestimmung ein zulässiger Gegenstand des Bürgerbegehrens sei. Der Gesetzgeber habe ausweislich der Gesetzesbegründung unmissverständlich die grundsätzliche Entscheidung über die Frage, ob ein Bauleitplanverfahren eingeleitet werden solle, einem Bürgerbegehren zugänglich gemacht. Demgegenüber blieben nur die dem Aufstellungsbeschluss nachfolgenden Abwägungsentscheidungen dem Rat der Gemeinde vorbehalten und seien einem Bürgerbegehren nicht (mehr) zugänglich. Erst der im Baugesetzbuch geregelte formalisierte Verfahrensablauf mit ausdrücklicher Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung verlange eine umfassende rechtliche Prüfung und komplexe Abwägung aller betroffenen Belange. Dies sei mit dem Aufstellungsbeschluss und der frühzeitigen Bürger- und Behördenbeteiligung nach § 3 Abs. 1, § 4 Abs. 1 BauGB noch nicht der Fall. Die Begründung des Bürgerbegehrens sei zutreffend. Davon zu trennen sei die Frage, wie die entscheidungserheblichen Tatsachen zu bewerten seien.

Die Kläger haben beantragt,

den Rat der Beklagten unter Aufhebung der Bescheide vom 15. April 2019 zu verpflichten, das von ihnen eingereichte Bürgerbegehren „B. C. “ für zulässig zu erklären.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat sie im Wesentlichen vorgetragen: Es spreche Einiges dafür, dass das Bürgerbegehren gemäß § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 GO NRW unzulässig sei. Mit dem Aufstellungsbeschluss trete eine zeitliche Zäsur ein, ab der ein Bürgerbegehren nicht mehr zulässig sei und stattdessen die Beteiligungsformen des Baugesetzbuchs Anwendung fänden. Jedenfalls sei das Bürgerbegehren unabhängig davon unzulässig, weil sich der Planungsausschuss am 12. Dezember 2018 nicht nur auf den Aufstellungsbeschluss beschränkt, sondern zugleich die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit beschlossen habe. Selbst wenn die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens isoliert gegen den Aufstellungsbeschluss unterstellt würde, werde es unzulässig, wenn weitere Schritte zur Umsetzung der Planung von dem zuständigen Gremium beschlossen worden seien. Nach dem Gesetzeswortlaut liege die Annahme fern, dass die Aufstellung eines Bebauungsplans zu einem beliebigen Zeitpunkt bis zum Abschluss des Verfahrens noch durch einen Bürgerentscheid verhindert werden könne. Des Weiteren sei das Bürgerbegehren unzulässig, weil in seiner Begründung - in Verbindung mit den ausgeteilten Flugblättern - entscheidungserhebliche Tatsachen unzutreffend dargestellt worden seien. Die Behauptung, der Aufstellungsbeschluss führe zu einer fast vollständigen Bebauung des Geländes, sei nicht richtig. Diesen Inhalt habe der Aufstellungsbeschluss nicht. Er beinhalte lediglich die Einleitung eines Verfahrens mit einem bestimmten Planungsziel. Auch wenn dem Aufstellungsbeschluss eine bestimmte Planungsvorstellung zugrunde liege, werde damit noch kein bestimmtes Planungsergebnis antizipiert. Das Aufstellungsverfahren sei als ergebnisoffenes Verfahren ausgestaltet, bei dem sich die Planinhalte unter Berücksichtigung der im weiteren Verfahren geltend gemachten Anregungen der Bürger und der Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange jederzeit ändern könnten und bei dem auch jederzeit die Möglichkeit bestehe, dass die Planung eingestellt werde. Demgegenüber erwecke die auf den Unterschriftenlisten angebrachte Begründung bei den Adressaten den unzutreffenden Eindruck, die in der Begründung beschriebenen Planinhalte seien zwingende Folge des Aufstellungsbeschlusses, das Ergebnis des Aufstellungsverfahrens stehe bereits fest und das Bürgerbegehren sei die einzige und letzte Möglichkeit, das beschriebene Verfahren zu verhindern.

Mit Urteil vom 24. Oktober 2019 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Das Bürgerbegehren sei gemäß § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 GO NRW unzulässig. Es handele sich dabei nicht um eine vom Befassungsverbot ausgenommene „Entscheidung über die Einleitung des Bauleitplanverfahrens“. Das Verfahren befinde sich nicht mehr im Stadium der Einleitung, weil der Planungsausschuss bereits die Durchführung der frühzeitigen Beteiligung der Öffentlichkeit gemäß § 3 Abs. 1 BauGB und die Beteiligung der Behörden gemäß § 4 Abs. 1 BauGB beschlossen habe.

In seiner Sitzung am 4. Dezember 2019 hat der Planungsausschuss aufgrund der Vorlage Nr. beschlossen, den Geltungsbereich für den vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. 141 um Teile der Grundstücke Gemarkung C. , Flur 28, Flurstücke 1860, 2447 und 1583 zu erweitern. Ferner hat er beschlossen, den Entwurf des vorhabenbezogenen Bebauungsplans Nr. 141 und den Entwurf der Begründung gemäß § 3 Abs. 2 BauGB öffentlich auszulegen.

Der Beschluss vom 4. Dezember 2019 ist im Amtsblatt des S. -Kreises vom 4. Februar 2020 öffentlich bekannt gemacht worden. Die Auslegung sollte in der Zeit vom 11. Februar 2020 bis zum 16. März 2020 einschließlich erfolgen.

Zur Begründung ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung wiederholen und vertiefen die Kläger im Wesentlichen ihr bisheriges Vorbringen. Ergänzend tragen sie vor: Die Beklagte habe den Aufstellungsbeschluss lediglich mit dem bezeichneten Planbereich öffentlich bekannt gemacht, jedoch noch keine inhaltlichen Aussagen über die Nutzung des Plangebiets getroffen. Die frühzeitige Bürgerbeteiligung nach § 3 Abs. 1, § 4 Abs. 1 BauGB umfasse nur eine öffentliche Unterrichtung, an die sich die Gelegenheit zur Äußerung und Erörterung erst noch anschließe. Sie diene nur der Information der Bürgerinnen und Bürger und der Vorbereitung der nachfolgenden materiell-rechtlichen Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB. Eine Abwägungsentscheidung sei noch nicht getroffen worden. Aus § 4a Abs. 1 BauGB ergebe sich nichts anderes. Maßgeblicher Zeitpunkt sei im Übrigen die Einreichung des Bürgerbegehrens am 12., 13. und 14. März 2019. Die frühzeitige Bürgerbeteiligung habe aber erst am 27. März 2019 begonnen.

Auf die Anhörung nach § 130a Satz 2 i. V. m. § 125 Abs. 2 Satz 3 VwGO tragen die Kläger im Wesentlichen vor: Das Bürgerbegehren sei nicht deshalb unzulässig, weil seine Begründung in wesentlicher Hinsicht unrichtig sei. Nach der insoweit maßgebenden Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung könne nicht (mehr) davon gesprochen werden, dass die Begründung einen unzutreffenden Eindruck erweckt habe. Die Beklagte und der Vorhabenträger hätten nunmehr das Planungsszenario realisiert, das sie, die Kläger, mit dem Bürgerbegehren verhindern wollten. Das von ihnen vorgelegte Alternativkonzept habe keine Realisierungschance gehabt. Aufgrund der Eigentumsverhältnisse sei der Ausgang des Bebauungsplanverfahrens schon im Zeitpunkt des Aufstellungsbeschlusses nicht mehr offen und beeinflussbar gewesen.

Die Kläger beantragen,

das angefochtene Urteil zu ändern und den Rat der Beklagten unter Aufhebung der Bescheide vom 15. April 2019 zu verpflichten, das von ihnen eingereichte Bürgerbegehren „B. C. “ für zulässig zu erklären.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil. Ergänzend verweist sie auf den zwischenzeitlichen Offenlagebeschluss.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte - auch der des Eilverfahrens Verwaltungsgericht Köln - 4 L 1054/19 - (OVG NRW - 15 B 822/19 -) - sowie der Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

II.

Der Senat entscheidet über die Berufung der Kläger nach Anhörung der Beteiligten durch Beschluss nach § 130a VwGO, weil er die Berufung einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält.

Die Berufung der Kläger hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Die Bescheide der Beklagten vom 15. April 2019 sind rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten. Die Kläger haben keinen Anspruch auf die begehrte Verpflichtung des Rates der Beklagten, ihr Bürgerbegehren „B. C. “ für zulässig zu erklären (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Das Bürgerbegehren „B. C. “ ist unzulässig. Es unterfällt zwar nicht dem Unzulässigkeitstatbestand des § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 GO NRW (dazu 1.). Es ist allerdings unzulässig, weil seine Begründung in wesentlicher Hinsicht unrichtig ist (dazu 2.).

1. Das Bürgerbegehren „B. C. “ ist nicht gemäß § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 GO NRW unzulässig.

Nach dieser Vorschrift ist ein Bürgerbegehren unzulässig über die Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen mit Ausnahme der Entscheidung über die Einleitung des Bauleitplanverfahrens.

Dieser Ausnahme ist das streitbefangene Bürgerbegehren zu subsumieren. Es hat eine „Entscheidung über die Einleitung des Bauleitplanverfahrens“ im Sinne dieser Norm zum Gegenstand. Daran ändert es nichts, dass das Bauleitplanverfahren zur Aufstellung des vorhabenbezogenen Bebauungsplans Nr. 141 „C. - B1. -Quartier (Bereich heutige B. )“ zwischenzeitlich nicht nur die Phase der frühzeitigen Bürgerbeteiligung nach § 3 Abs. 1 BauGB, sondern auch diejenige der öffentlichen Auslegung aufgrund von § 3 Abs. 2 BauGB ausweislich der Internetseite der Beklagten, derzufolge die öffentliche Auslegung in der Zeit vom 14. Mai 2020 bis zum 17. Juni 2020 einschließlich wiederholt wurde, durchlaufen hat. Denn die in § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 GO NRW vorgesehene Öffnung der „Entscheidung über die Einleitung des Bauleitplanverfahrens“ für Bürgerbegehren unterliegt als (Grund‑)Entscheidung über das „Ob“ der Planung - bis zum letztendlichen Beschluss des Bebauungsplans als Satzung gemäß § 10 Abs. 1 BauGB - keiner zeitlichen Grenze.

Diese Lesart ergibt sich durch eine Auslegung der Norm anhand des Wortlauts, der Entstehungsgeschichte, des Sinns und Zwecks sowie des systematischen Zusammenhangs.

a) Der Wortlaut des § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 GO NRW spricht von der „Entscheidung über die Einleitung des Bauleitplanverfahrens“. Die Begrifflichkeit der „Einleitung“, die das Bürgerbegehren demnach zu seinem Gegenstand machen kann, umfasst ein weitreichendes Bedeutungsfeld. Sie lässt sich - positiv - als „Beginnen“, „Ingang-setzen“, „Initiieren“ oder „Starten“ verstehen und legt damit ein terminologisches Verständnis nahe, das alle Erscheinungsformen des so zu interpretierenden „Einleitens“ des Bauleitplanverfahrens einschließt, über die das Bürgerbegehren eine Entscheidung herbeiführen kann. Notwendigerweise mitgemeint sind dann - negativ - alle Kehrseitenentscheidungen, welche die „Einleitung“ des Bauleitplanverfahrens „abbrechen“, „anhalten“, in ihrem Lauf „stoppen“. Eine Entscheidung ist stets in eine anfänglich offene Ja-/Nein-Struktur eingebettet, was im vorliegenden Kontext bedeutet, dass sich ein Bürgerbegehren auch gegen die Einleitung eines Bauleitplanverfahrens aussprechen kann, weil andernfalls nicht von einer „Entscheidung über“ geredet werden könnte. Eine zeitliche Grenze für eine derartige Entscheidung in Bezug auf ein bestimmtes Stadium des Bauleitplanverfahrens zieht das Gesetz nicht. Es stellt der Ausnahme hinsichtlich der „Entscheidung über die Einleitung des Bauleitplanverfahrens“ lediglich die dem Unzulässigkeitsverdikt unterfallenden Entscheidungsgegenstände „Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen“ gegenüber. Es verdeutlicht somit, dass ein Bürgerbegehren zwar nicht auf einen Bauleitplan als solchen bzw. dessen (potentiellen) Inhalt - in welcher Entscheidungsgestalt auch immer - zugreifen kann, wohl aber auf den Beginn oder Abbruch des Bauleitplanverfahrens als solches.

b) Diese Wortlautexegese wird durch die Entstehungsgeschichte des § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 GO NRW bestätigt.

Die Ausnahme für die „Entscheidung über die Einleitung des Bauleitplanverfahrens“ ist durch das Gesetz zur Stärkung der Bürgerbeteiligung vom 13. Dezember 2011 (GV. NRW. S. 683) eingefügt worden.

Nach der Gesetzesbegründung soll die Regelung im bisherigen Absatz 5 Nr. 6 in dem neuen Absatz 5 Nr. 5 ergänzt und auf diese Weise die grundsätzliche Entscheidung über die Frage, ob ein Bauleitplanverfahren eingeleitet werden soll, einem Bürgerbegehren zugänglich gemacht werden. Damit werde den Gemeindebürgern in einem wesentlichen Bereich kommunaler Aufgabenerfüllung eine weitere Mitwirkungsmöglichkeit eröffnet. Demgegenüber blieben die dem Aufstellungsbeschluss nachfolgenden Abwägungsentscheidungen dem Rat der Gemeinde vorbehalten.

Vgl. den Gesetzentwurf der Landesregierung für ein Gesetz zur Stärkung der Bürgerbeteiligung, Landtagsdrucksache 15/2151 vom 8. Juni 2011, S. 15.

Die Gesetzesbegründung fährt fort, dass ein Bürgerbegehren nach der beabsichtigten Neuregelung auch auf die Aufhebung eines Aufstellungsbeschlusses zielen oder im Wege eines initiierenden Bürgerbegehrens eine Entscheidung über das „Ob“ eines Bauleitplanverfahrens herbeiführen könne. Ein Bürgerbegehren sei daher nicht auf eine Entscheidung über die erstmalige Aufstellung eines Bauleitplans beschränkt, sondern könne sich auch auf die Entscheidung beziehen, im Bauleitplanverfahren einen Bauleitplan ändern, ergänzen oder aufheben zu wollen. Die dem Änderungs- oder Ergänzungsbeschluss nachfolgenden Abwägungsentscheidungen blieben aber auch in diesem Fall dem Rat der Gemeinde vorbehalten.

Vgl. den Gesetzentwurf der Landesregierung für ein Gesetz zur Stärkung der Bürgerbeteiligung, Landtagsdrucksache 15/2151 vom 8. Juni 2011, S. 16.

Der Gesetzgeber will also an dem Grundsatz festhalten, dass aus dem Charakter des Bürgerbegehrens als einem auf die Beantwortung einer Frage mit „Ja“ oder „Nein“ zugeschnittenem Verfahren folgt, dass Bürgerentscheide über Planungsentscheidungen, die das Ergebnis eines nach dem Baugesetzbuch vorgegebenen Abwägungsprozesses sind oder bindende Vorgaben für die zu treffende Entscheidung enthalten, nicht zulässig sind. Dies rührt daher, dass der im Baugesetzbuch ge-regelte formalisierte Verfahrensablauf mit ausdrücklicher Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung eine umfassende rechtliche Prüfung und komplexe Abwägung aller durch die Planung betroffenen Belange verlangt. Gleichwohl kann aber auch vor diesem Hintergrund die Frage, ob ein Bauleitplanverfahren eingeleitet werden soll, im Wege einer mit „Ja“ oder „Nein“ zu beantwortenden Frage entschieden werden.

Vgl. den Gesetzentwurf der Landesregierung für ein Gesetz zur Stärkung der Bürgerbeteiligung, Landtagsdrucksache 15/2151 vom 8. Juni 2011, S. 15.

Dies zeigt - in Übereinstimmung mit der obigen Wortlautinterpretation -, dass § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 GO NRW zwischen dem „Bauleitplan“ und dem „Bauleitplanverfahren“ differenziert. Die „Entscheidung über die Einleitung des Bauleitplanverfahrens“ kann auch innerhalb der einfachen Ja-/Nein-Struktur eines Bürgerbegehrens getroffen werden. Dies kann auch parallel zu einem bereits laufenden Bauleitplanverfahren geschehen, etwa indem sich das Bürgerbegehren auf die Kassation des Aufstellungsbeschlusses nach § 2 Abs. 1 BauGB richtet.

Im Grundsatz wie hier Brunner, in: Kleerbaum/Palmen, GO NRW, 3. Aufl. 2018, § 26 Erl. VI.5.a; Smith, in: Articus/Schneider, 5. Aufl. 2016, § 26 Erl. 2.2.3; anders allerdings Wansleben, in: Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, Band I, Loseblatt, Stand September 2013, § 26 GO Erl. 3.1.5; Dietlein/Peters, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht NRW, 13. Edition, Stand: 1. September 2020, § 26 Rn. 55, falls das Bürgerbegehren explizit auf die Einstellung einer begonnenen Bauleitplanung ziele.

Zusätzlich gestützt wird diese Annahme dadurch, dass die Gesetzesbegründung auf die bayerische Rechtslage - Art. 18a BayGO - und die dazu ergangene Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, Urteil vom 27. Juli 2005 - 4 CE 05.1961 -, juris, verweist.

Vgl. den Gesetzentwurf der Landesregierung für ein Gesetz zur Stärkung der Bürgerbeteiligung, Landtagsdrucksache 15/2151 vom 8. Juni 2011, S. 15.

Art. 18a Abs. 3 BayGO unterscheidet sich von § 26 Abs. 5 Satz 1 GO NRW zwar dadurch, dass er keine dem Unzulässigkeitstatbestand der Nr. 5 entsprechende Regelung zur Bauleitplanung enthält. Eine Grenze markiert insofern aber Art. 18a Abs. 4 Satz 1 BayGO, wonach das Bürgerbegehren eine mit „Ja“ oder „Nein“ zu entscheidende Fragestellung enthalten muss. Bürgerbegehren zu Fragen der Bauleitplanung sind daher nach der bayerischen Gemeindeordnung zulässig, sofern sie nur Rahmenfestlegungen betreffen, die einen hinreichenden Planungsspielraum belassen und genügend Alternativen zur Abwägung der konkreten Belange offen halten.

Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 18. Januar 2019- 4 CE 18.2578 -, juris Rn. 19; Suerbaum/Retzmann, in: Dietlein/Suerbaum, BeckOK Kommunalrecht Bayern, 7. Edition, Stand 31. Juli 2020, Art. 18a Rn. 17.

Eine solche „Rahmenfestlegung“ hat auch § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 GO NRW im Blick, indem er mit der neu geschaffenen Ausnahme der Bürgerschaft die Gelegenheit gibt, von einem bestimmten Bauleitplanverfahren in Gänze Abstand zu nehmen oder aber es in Gang zu setzen.

Dafür lässt sich des Weiteren anführen, dass die Frage der Ausgestaltung des neuen § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 GO NRW auch bei der öffentlichen Sachverständigenanhörung im Ausschuss für Kommunalpolitik am 18. November 2011 zur Sprache kam.

Vgl. zu dieser Anhörung im Einzelnen das Ausschussprotokoll, APr 15/331.

Dabei gab etwa Herr Dr. X. für den Städtetag NRW zu bedenken, dass er mit Ausnahme der Frage, ob das Bauleitplanverfahren für das Bürgerbegehren und den Bürgerentscheid geöffnet werden solle, die Orientierung der vorliegenden Lösungsvorschläge am bayerischen Modell für grundsätzlich tragfähig erachte. Ein Erfordernis, zusätzlich zur spezifischen Bürgerbeteiligung während des Planverfahrens nach dem Baugesetzbuch mit dem vorliegenden Gesetzentwurf überlagernde Regelungen in der Gemeindeordnung NRW zu treffen, könne er allerdings nicht erkennen. Frau X. (Städte- und Gemeindebund NRW/Landkreistag NRW) pflichtete dem bei. Auch Herr E. (Vereinigung Liberaler Kommunalpolitiker in NRW e. V.) sah es skeptisch, wenn die Bauleitplanung in die Bürgerbeteiligung eingehe. Man müsse auch sehen, dass gerade Bauträger und alle anderen Beteiligten ab einem gewissen Zeitpunkt Rechts- und Planungssicherheit brauchten. Die Reichweite des neuen § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 GO NRW schnitt zudem Herr Rechtsanwalt B2. an. Er wies darauf hin, dass nicht die Bauleitplanung zum Gegenstand des Bürgerbegehrens werden solle, sondern nur der Beschluss über die Einleitung des Bauleitplanverfahrens. Hier gehe es nur um die Regelung, ob ein Bauleitplanverfahren auf den Weg gebracht werde oder nicht. Diese Entscheidung könne jetzt durch einen Bürgerentscheid getroffen werden, nicht die endgültige Beschlussfassung. Diese verbleibe weiterhin beim Rat. Auch Herr M. (Architektenkammer NRW) ging darauf ein. Er warnte ausdrücklich vor der Möglichkeit, laufende Verfahren ex post durch ein Begehren in Frage zu stellen.

Diese Einschätzungen der Sachverständigen demonstrieren zwar, dass Bedenken betreffend den Inhalt und die Reichweite der anvisierten Neufassung des § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 GO NRW im Gesetzgebungsprozess erhoben wurden, der Gesetzgeber dies aber nicht zum Anlass nahm, auf die Ausnahme für die „Entscheidung über die Einleitung des Bauleitplanverfahrens“ zu verzichten oder diese - zeitlich und/oder inhaltlich - zu beschränken.

c) Diese Auslegung des § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 GO NRW entspricht ferner dessen Sinn und Zweck.

§ 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 GO NRW entzieht durch Bebauungspläne und Flächennutzungspläne zu treffende und getroffene Regelungen dem Anwendungsbereich des Bürgerbegehrens umfassend.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 19. November 2019 - 15 B 1338/19 -, juris Rn. 11, und vom 16. April 2018 - 15 A 1322/17 -, juris Rn. 11, Urteil vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -, juris Rn. 25 - zu § 26 Abs. 5 Nr. 6 GO NRW a. F.

Grund dafür ist - wie bereits unter 1. b) angesprochen -, dass eine Bauleitplanentscheidung der Abwägung bedarf. Sie eignet sich nicht für ein notwendigerweise auf eine Ja- oder Nein-Entscheidung angelegtes Bürgerbegehren, in dem systembedingt eine sorgfältige Abwägung unter Einbeziehung aller relevanten Gesichtspunkte nicht stattfinden kann.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 19. November 2019 - 15 B 1338/19 -, juris Rn. 11, vom 16. April 2018 - 15 A 1322/17 -, juris Rn. 13, vom 11. März 2009 - 15 B 329/09 -, juris Rn. 8, vom 6. Dezember 2007 - 15 B 1744/07 -, juris Rn. 9, und vom 17. Juli 2007 - 15 B 874/07 -, juris Rn. 9, Urteil vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -, juris Rn. 27.

Aus dieser prinzipiellen Zwecksetzung des § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 GO NRW folgt indessen nicht, dass (Grundsatz-)Entscheidungen über das - formale - „Ob“ der Einleitung bzw. Fortführung eines Bauleitplanverfahrens einem Bürgerbegehren entzogen bleiben müssen oder zumindest nur im Vorfeld eines Bauleitplanverfahrens stattfinden können. Denn - wie ausgeführt - beinhaltet die bloße Frage danach, ob eine bestimmte Planung in Angriff genommen werden soll oder nicht, für sich genommen noch keine originär abwägungsbezogene Elemente, die innerhalb der Ja-/Nein-Struktur des Bürgerbegehrens nicht verarbeitungsfähig wären.

d) Infolge dieser Sichtweise treten auch keine Friktionen gegenüber dem Bau-planungsrecht auf.

Der Vorgang der Ermittlung der abwägungsrelevanten Belange im Sinne der Verfahrensgrundnorm des § 2 Abs. 3 BauGB schließt die gesamte Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung gemäß § 3 BauGB und § 4 BauGB ein.

Vgl. Uechtritz, in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK BauGB, 50. Edition, Stand 1. Mai 2020, § 2 Rn. 62; Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl. 2019, § 2 Rn. 5.

Auch die frühzeitige Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nach § 3 Abs. 1, § 4 Abs. 1 BauGB ist ein Baustein der vollständigen Ermittlung und Bewertung der von der Planung betroffenen Belange.

Vgl. Schink, in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK BauGB, 50. Edition, Stand 1. Mai 2020, § 3 Rn. 3; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Oktober 2019, § 2 Rn. 143.

Zwischen der Öffentlichkeitsbeteiligung und der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB besteht ein enger sachlicher Zusammenhang.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. November 2002- 4 BN 52.02 -, juris Rn. 4; Schink, in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK BauGB, 50. Edition, Stand 1. Mai 2020, § 3 Rn. 3.

Erst recht einen Teil der Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials bildet das Beteiligungsverfahren in § 3 Abs. 2 BauGB, das im Mittelpunkt der förmlichen Öffentlichkeitsbeteiligung steht.

Vgl. Schink, in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK BauGB, 50. Edition, Stand 1. Mai 2020, § 3 Rn. 56.

Es ist geeignet, einen wesentlichen Beitrag zur Ermittlung und zur Aufbereitung der hierfür benötigten Daten und Informationen zu leisten. Es trägt dem Umstand Rechnung, dass die Gemeinde bei der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials in nicht geringem Umfang auf die Mitwirkung der Betroffenen angewiesen ist. Es eröffnet die Möglichkeit, in die planerischen Erwägungen auch Belange einzubeziehen, die dem Planungsträger nicht bekannt waren und sich ihm auch nicht aufdrängen mussten.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. November 2002- 4 BN 52.02 -, juris Rn. 4.

Dies stellt § 4a Abs. 1 BauGB klar, demzufolge die Vorschriften über die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung insbesondere der vollständigen Ermittlung und zutreffenden Bewertung der von der Planung berührten Belange und der Information der Öffentlichkeit dienen. Er knüpft an die Verfahrensgrundnorm des § 2 Abs. 3 BauGB an und konkretisiert diese für die Beteiligungsvorschriften. § 4a Abs. 1 BauGB verdeutlicht im Zusammenspiel mit § 2 Abs. 3 BauGB, dass die Anforderungen an die vollständige Ermittlung und zutreffende Bewertung der abwägungsrelevanten Belange - mithin Kernelemente des Abwägungsvorgangs - nunmehr dem Verfahrensrecht zuzuordnen sind.

Vgl. Spannowsky, in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK BauGB, 50. Edition, Stand 1. August 2020, § 4a Rn. 2; Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl. 2019, § 4a Rn. 2.

Danach dient das Bauleitplanverfahren beginnend mit der frühzeitigen Bürgerbeteiligung der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials, damit dieses ordnungsgemäß bewertet werden kann. Insofern ist es für die Gewährleistung der Fehlerfreiheit der abschließenden bauleitplanerischen Abwägungsentscheidung elementar. Das Bauleitplanverfahren ist aber nicht mit dieser Abwägungsentscheidung identisch, sondern es bereitet sie vor. Daher zwingt auch das Bauplanungsrecht nicht dazu, Entscheidungen über die grundsätzliche Einleitung/Fortführung eines Bauleitplanverfahrens ihrerseits als abwägungsbezogene zu qualifizieren. Es lässt vielmehr Raum für eine Auslegung des § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 GO NRW dahingehend, dass eine „Entscheidung über die Einleitung des Bauleitplanverfahrens“ im Sinne dieser Vorschrift auch dann noch von einem Bürgerbegehren angestrebt werden kann, wenn - wie im vorliegenden Fall - die Verfahrensschritte der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 1 BauGB sowie der öffentlichen Auslegung des Planentwurfs gemäß § 3 Abs. 2 BauGB bereits gegangen worden sind bzw. gerade gegangen werden.

Dem lässt sich schließlich nicht entgegenhalten, dass in diesem Stadium eines Bauleitplanverfahrens bereits Vertrauen etwa bei Investoren und Bauwilligen geweckt worden ist, dem durch eine Aufhebung des Einleitungsbeschlusses nicht der Boden entzogen werden darf. Denn abgesehen davon, dass vor Inkrafttreten eines Bebauungsplans grundsätzlich kein schutzwürdiges Vertrauen auf eine bestimmte bauliche Nutzung besteht, weil die Gemeinde - vorbehaltlich einer konkreten Planungspflicht - jederzeit beschließen kann, ein Planaufstellungsverfahren abzubrechen, ist dem Interesse eines Investors/Bauwilligen frühzeitig zu erfahren, ob das mit dem Bauleitplanverfahren angestrebte Projekt auf Widerstand in der Bürgerschaft stößt, dadurch Rechnung getragen, dass das Bürgerbegehren - unbeschadet einer möglichen Fristhemmung nach § 26 Abs. 3 Satz 3 GO NRW - innerhalb von sechs Wochen nach Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses eingereicht werden muss (§ 26 Abs. 3 Satz 1 GO NRW).

2. Das Bürgerbegehren „B. C. “ ist allerdings deswegen unzulässig, weil seine Begründung in wesentlicher Hinsicht unrichtig ist.

Gemäß § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW zählt eine Begründung zum zwingenden Inhalt eines Bürgerbegehrens. Die Begründung dient dazu, die Unterzeichner über den Sachverhalt und die Argumente der Initiatoren aufzuklären. Diese Funktion erfüllt die Begründung nur, wenn die dargestellten Tatsachen, soweit sie für die Entscheidung wesentlich sind, zutreffen. Zwar dient die Begründung auch dazu, für das Bürgerbegehren zu werben; sie kann damit auch Wertungen, Schlussfolgerungen oder Erwartungen zum Ausdruck bringen, die einer Wahrheitskontrolle nicht ohne Weiteres zugänglich sind. Auch mag die Begründung eines Bürgerbegehrens im Einzelfall Überzeichnungen und Unrichtigkeiten in Details enthalten dürfen, die zu bewerten und zu gewichten Sache des Unterzeichners des Bürgerbegehrens bleibt. Diese aus dem Zweck des Bürgerbegehrens folgenden Grenzen der Überprüfbarkeit sind jedoch überschritten, wenn Tatsachen unrichtig wiedergegeben werden, die für die Begründung tragend sind. Hierbei kommt es nicht darauf an, ob dem eine Täuschungsabsicht der Initiatoren des Bürgerbegehrens zugrunde lag. Maßgebend für eine inhaltliche Kontrolle der Begründung ist allein das Ziel, Verfälschungen des Bürgerwillens vorzubeugen. Auf den Grund der unrichtigen Sachdarstellung kommt es deshalb nicht an.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 30. Mai 2014- 15 B 522/14 -, juris Rn. 7, und vom 1. April 2009- 15 B 429/09 -, juris Rn. 14, Urteil vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -, juris Rn. 34 ff.

Gemessen an diesen Maßstäben ist die Begründung des streitigen Bürgerbegehrens in wesentlichen Elementen unrichtig.

Auf der von den Klägern für das Bürgerbegehren erstellten Unterschriftenliste heißt es zu dessen Begründung:

„Der Aufstellungsbeschluss des Planungsausschusses führt zur fast vollständigen Bebauung des Geländes der heutigen B. mit einem Supermarkt, einer 2-geschossigen Tiefgarage und ca. 75 Wohnungen. Mit dieser Einzelmaßnahme wird unserer Meinung nach der bisher funktionierende Einzelhandelsmix zerstört und für die Zukunft unmöglich gemacht. Weiterhin sind ein erhöhtes Verkehrsaufkommen, erhöhte Lärmbelästigungen und verschlechterte Emissionswerte zu erwarten. Die Stadt Q. sieht die Grundversorgung durch einen Supermarkt mit Vollsortiment und die Schaffung von Wohnraum als wichtigste Motivation. Das Bürgerbegehren ist erforderlich, da nach unserer Meinung mögliche neue Konzepte unmöglich gemacht werden und erhebliche verkehrstechnische Probleme zu erwarten sind. Die ausgewiesenen Tiefgaragenstellplätze reichen unseres Erachtens bei Weitem nicht für das geplante Objekt selbst aus, so dass sich die Parkplatzsituation in C. noch erheblich verschlechtern dürfte…“

Mit der einleitenden - die Begründung tragenden - Formulierung „Der Aufstellungsbeschluss des Planungsausschusses führt zur fast vollständigen Bebauung des Geländes der heutigen B. mit einem Supermarkt, einer 2-geschossigen Tiefgarage und ca. 75 Wohnungen“ erweckt das Bürgerbegehren bei den Unterzeichnenden den unzutreffenden Eindruck, der Inhalt des vorhabenbezogenen Bebauungsplans Nr. 141 „C. - B1. -Quartier (Bereich heutige B. )“ sei durch den angegriffenen Aufstellungsbeschluss des Planungsausschusses vom 12. Dezember 2018 bereits festgelegt, weshalb das Bürgerbegehren die letzte Gelegenheit darstelle, die Realisierung dieser Planung - d. h. die in der Begründung beschriebenen erwarteten negativen Planungsfolgen - zu verhindern.

Auch wenn Grundlage des Aufstellungsbeschlusses ein bestimmtes Planungs-szenario war (vgl. dazu die Beschlussvorlage Nr. ), verstellt die Begründung des Bürgerbegehrens den Blick für die prinzipielle Ergebnisoffenheit des laufenden bzw. noch durchzuführenden Bauleitplanverfahrens, dessen Beteiligungsinstrumente gerade darauf ausgerichtet sind, dass mittels Stellungnahmen aus der Bürgerschaft auch Kritik an der Planung geübt und auf deren Abänderung (oder Unterlassung) hingewirkt werden kann. Demgegenüber erzeugt die Begründung bei den Unterzeichnenden des Bürgerbegehrens den fehlgehenden Eindruck, effektive Einwirkungsmöglichkeiten auf die Planung, durch die etwa dessen verkehrliche Auswirkungen und Lärmimmissionen begrenzt werden könnten, bestünden innerhalb des Bauleitplanverfahrens nicht mehr.

So trifft es auch nicht zu, dass schon aufgrund des Aufstellungsbeschlusses - der in der Begründung so genannten „Einzelmaßnahme“ - „…mögliche neue Konzepte unmöglich gemacht werden…“. Verfügt die Bürgerschaft über planerische Alternativkonzepte für die B. und deren nähere Umgebung, kann sie diese zum Gegenstand des Bauleitplanverfahrens und sich dessen konzeptionelle Offenheit zunutze machen. Indem die Begründung des Bürgerbegehrens dies außer Acht gelassen und abweichend dargestellt hat, hat sie den Bereich der zulässigen (zuspitzenden) Wertungen, Schlussfolgerungen oder Erwartungen verlassen.

Die Charakteristika eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans nach § 12 BauGB, wie er hier in Rede steht, führen nicht zu einem anderen Ergebnis.

Richtig ist, dass ein vorhabenbezogener Bebauungsplan gemäß § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB dadurch gekennzeichnet ist, dass ein Vorhabenträger auf der Grundlage eines mit der Gemeinde abgestimmten Plans zur Durchführung der Vorhaben und der Erschließungsmaßnahmen (Vorhaben- und Erschließungsplan) bereit und in der Lage ist und sich zur Durchführung innerhalb einer bestimmten Frist und zur Tragung der Planungs- und Erschließungskosten ganz oder teilweise vor dem Beschluss nach § 10 Abs. 1 BauGB verpflichtet (Durchführungsvertrag). Zudem unterscheidet sich der vorhabenbezogene Bebauungsplan vom Angebotsbebauungsplan nach § 12 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 BauGB dadurch, dass die Gemeinde nicht an Festsetzungen auf der Grundlage von § 9 BauGB sowie der Baunutzungsverordnung gebunden ist, ihr sich also beim vorhabenbezogenen Bebauungsplan größere, auf ein bestimmtes Projekt in Abstimmung mit einem Vorhabenträger zugeschnittene planerische Gestaltungsmöglichkeiten bieten.

Trotzdem gelten für den vorhabenbezogenen Bebauungsplan gleichermaßen die materiellen Vorgaben des § 1 Abs. 3 bis Abs. 6 BauGB und das Entwicklungsgebot aus dem Flächennutzungsplan des § 8 Abs. 2 bis Abs. 4 BauGB.

Vgl. Busse, in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK BauGB, 50. Edition, Stand: 1. November 2018, § 12 Rn. 2a; Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl. 2019, § 12 Rn. 1 und 62.

Das Aufstellungsverfahren beinhaltet beim vorhabenbezogenen Bebauungsplan gleichfalls die üblichen Verfahrensschritte der §§ 2 ff. BauGB bis hin zum Satzungsbeschluss nach § 10 Abs. 1 BauGB, der insbesondere auch den Anforderungen des § 1 Abs. 7 BauGB gerecht werden muss.

Vgl. Busse, in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK BauGB, 50. Edition, Stand: 1. November 2018, § 12 Rn. 34; Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl. 2019, § 12 Rn. 79.

Eine vorherige Bindung der Gemeinde an das seitens des Vorhabenträgers erarbeitete Plankonzept wäre damit unvereinbar,

vgl. Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl. 2019, § 12 Rn. 33; Busse, in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK BauGB, 50. Edition, Stand: 1. November 2018, § 12 Rn. 22a,

100

weswegen auch der Ausgang eines Bauleitplanverfahrens, das auf den Erlass eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans gerichtet ist, prinzipiell offen und im Wege des Beteiligungsverfahrens beeinflussbar ist.

101

Die Einwände der Kläger gegen diese bereits in der Anhörungsverfügung vom 23. Juni 2020 zum Ausdruck gebrachte rechtliche Würdigung greifen nicht durch. Soweit sie vortragen, die Beklagte und der Vorhabenträger hätten im weiteren Lauf des Aufstellungsverfahrens „das Planungsszenario realisiert, was die Kläger mit dem Bürgerbegehren und dessen Begründung verhindern wollen und wollten“, geht dieses Argument daran vorbei, dass für die Bewertung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens im Rahmen einer Verpflichtungsklage nicht nur der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung, sondern wegen der Erforderlichkeit der Einhaltung des in § 26 Abs. 4 Satz 1 GO NRW geregelten Quorums aus materiell-rechtlichen Gründen auch der Zeitpunkt der Unterzeichnung des Bürgerbegehrens durch die Bürger maßgeblich ist.

102

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. Juni 2020 - 15 A 4343/19 -, juris Rn. 22, Urteil vom 13. Juni 2017 - 15 A 1561/15 -, juris Rn. 80, und Beschluss vom 30. Oktober 2008 - 15 A 2027/08 -, juris Rn. 11.

103

Dies gilt wegen des Bezugs zum Quorum insbesondere im Hinblick darauf, ob die Begründung des Bürgerbegehrens in wesentlicher Hinsicht (un)richtig ist. Daher kommt es nicht darauf an, ob die Begründung eines Bürgerbegehrens, die - wie hier - im Zeitpunkt seiner Unterzeichnung in wesentlicher Hinsicht unrichtig war, durch nachträglich eingetretene Umstände „richtiger“ geworden ist. Aus einer im Zuge des Aufstellungsverfahrens eintretenden Verfestigung des Planungskonzepts ist auch nicht darauf zu schließen, dass es von vornherein an der notwendigen bauleitplanerischen Offenheit fehlte. Offenheit der Planung schließt neben Veränderlichkeit des eingebrachten Planungskonzepts auch die Möglichkeit ein, dass es letztlich nach Durchführung des Beteiligungsverfahrens und der planerischen Abwägung der öffentlichen und privaten Belange (im Wesentlichen) bei diesem Konzept verbleibt. Im Übrigen tragen die Kläger selbst vor, dass das Vorhaben zwischenzeitlich gegenüber dem Stand im Zeitpunkt des Aufstellungsbeschlusses in Einzelheiten abgewandelt worden sei, wenn auch aus ihrer Sicht nicht zum Positiven. Ebenso wenig erheblich ist, ob ein von den Klägern vorgelegtes Alternativkonzept eine „Realisierungschance“ hatte. Der Hinweis der Kläger darauf, dass der Vorhabenträger Eigentümer aller von der hier streitigen Planung erfassten Grundstücke sei, gibt für eine Vorfestlegung der Beklagten gleichfalls nichts her. Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB setzt ein vorhabenbezogener Bebauungsplan voraus, dass der Vorhabenträger zur Durchführung des Vorhabens und der Erschließungsmaßnahmen bereit und in der Lage ist. Dazu gehört, dass der Vorhabenträger Zugriff auf die zur Verwirklichung des Vorhabens erforderlichen Grundstücke haben muss.

104

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. März 2018 - 4 BN 13.17 -, juris Rn. 22.

105

Eine solche Zugriffsmöglichkeit stellt die Beeinflussbarkeit der Planung, insbesondere aufgrund der Ergebnisse des Beteiligungsverfahrens, nicht in Frage.

106

Auf die Bewertung des Inhalts des von dem Bürgerbegehren darüber hinaus verteilten Flugblatts und dessen Verhältnis zur Begründung des Bürgerbegehrens kommt es danach nicht mehr an.

107

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

108

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.

109

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe gegeben ist.

110

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG.