Gründe

Die Antragstellerin, die in der Rechtsform der GmbH in Bielefeld ein Fitnessstudio betreibt, wendet sich im Wege des einstweiligen Anordnungsverfahrens gegen die Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 (Coronaschutzverordnung - CoronaSchVO) vom 22. März 2020 (GV. NRW. S. 178a), geändert durch Verordnung vom 30. März 2020 (GV. NRW. S. 202). Nach deren § 3 Abs. 1 Nr. 3 ist unter anderem der Betrieb von Fitnessstudios untersagt.

§ 3 CoronaSchVO in der am 31. März 2020 in Kraft getretenen Fassung hat den folgenden Wortlaut:

§ 3

Freizeit-, Kultur-, Sport- und Vergnügungsstätten

(1) Der Betrieb der folgenden Einrichtungen und Begegnungsstätten sowie die folgenden Angebote sind untersagt:

8
1. Bars, Clubs, Diskotheken, Theater, Opern- und Konzerthäuser, Kinos, Museen und ähnliche Einrichtungen unabhängig von der jeweiligen Trägerschaft und den Eigentumsverhältnissen,
9
2. Messen, Ausstellungen, Freizeit- und Tierparks, Angebote von Freizeitaktivitäten (drinnen und draußen), Spezialmärkte und ähnliche Einrichtungen,
10
3. Fitness-Studios, Sonnenstudios, Schwimmbäder, „Spaßbäder“, Saunen und ähnliche Einrichtungen,
11
4. Spiel- und Bolzplätze,
12
5. Volkshochschulen, Musikschulen, sonstige öffentliche und private außerschulische Bildungseinrichtungen,
13
6. Spielhallen, Spielbanken, Wettbüros und ähnliche Einrichtungen,
14
7. Prostitutionsstätten, Bordelle und ähnliche Einrichtungen.

(2) Untersagt sind jeglicher Sportbetrieb auf und in allen öffentlichen und privaten Sportanlagen sowie alle Zusammenkünfte in Vereinen, Sportvereinen, sonstigen Sport- und Freizeiteinrichtungen. Die nach dem Landesrecht für Schutzmaßnahmen nach § 28 Absatz 1 des Infektionsschutzgesetzes zuständigen Behörden können Ausnahmen für das Training an den nordrhein-westfälischen Bundesstützpunkten zulassen.

Der Verordnungsgeber stützt die Verordnung in ihrer geltenden Fassung auf §§ 32, 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 i. V. m. §§ 73 Abs. 1a Nr. 6 und 24, 75 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3, 4 des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz - IfSG) vom 20. Juli 2000 (BGBl. I S. 1045), zuletzt geändert durch Art. 1 bis 3 des Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27. März 2020 (BGBl. I S. 587), sowie § 10 der Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten nach dem Infektionsschutzgesetz (ZVO-IfSG) vom 28. November 2000 (GV. NRW. S. 701), der durch Art. 3 der Verordnung vom 21. Januar 2017 (GV. NRW. S. 219) geändert worden ist.

Die Coronaschutzverordnung tritt am 19. April 2020 außer Kraft.

Die Antragstellerin hat am 7. April 2020 einen Normenkontrollantrag gestellt (13 D 29/20.NE) und zugleich den Erlass einer einstweiligen Anordnung beantragt.

Zur Begründung macht sie im Wesentlichen geltend: Der Normenkontrollantrag in der Hauptsache sei zulässig. Insbesondere werde sie unmittelbar in ihren Grundrechten auf den Betrieb des Fitnessstudios verletzt. Der Antrag sei auch begründet. Die Verordnung werde von der Ermächtigungsgrundlage der §§ 28, 32 IfSG nicht gedeckt. Schutzmaßnahmen i. S. v. § 28 Abs. 1 IfSG könnten nur zur „Bekämpfung“ übertragbarer Krankheiten erlassen werden. Erforderlich sei danach die konkrete Feststellung von Kranken, Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen oder Ausscheidern. Diese Voraussetzung sei im Zusammenhang mit § 3 CoronaSchVO nicht erfüllt. Die Verordnung habe allein präventiven Charakter, verbunden mit dem Ziel, die Ausbreitungsgeschwindigkeit des Virus zu reduzieren. Als Ermächtigungsgrundlage komme daher nur § 16 IfSG in Betracht. Insoweit sei der Antragsgegner aber nicht zuständig. Im Übrigen könne das in § 3 CoronaSchVO niedergelegte Tätigkeitsverbot auch nicht auf § 28 Abs. 1 IfSG gestützt werden, weil die Anwendung der Generalklausel durch die Spezialregelungen in § 28 Abs. 2 und § 31 IfSG ausgeschlossen werde. Selbst wenn § 28 Abs. 1 IfSG auch auf Nichtstörer Anwendung finden könnte, würde dies im Verhältnis zu ihr nicht gelten. Zum einen könne eine juristische Person nicht erkranken, zum anderen lägen die tatbestandlichen Voraussetzungen der Norm nicht vor. Zudem verstoße die Verordnungsermächtigung gegen das verfassungsrechtliche Bestimmtheitserfordernis und verletze das Zitiergebot, da § 3 CoronaSchVO keinen berufsregelnden Inhalt habe, sondern die berufliche Tätigkeit verbiete. Die Maßnahme selbst sei schließlich unverhältnismäßig.

Die Antragstellerin beantragt wörtlich,

durch Erlass einer einstweiligen Anordnung die CoronaSchVO bis zur Entscheidung über den Normenkontrollantrag außer Vollzug zu setzen.

Der Antragsgegner tritt dem Antrag entgegen und beantragt,

den Antrag abzulehnen.

II.

Der Senat geht bei verständiger Würdigung des Vorbringens der Antragstellerin davon aus, dass diese sich ungeachtet des nicht ausdrücklich beschränkten Antrags in der Sache allein gegen die Untersagung des Betriebs von Fitnessstudios in § 3 Abs. 1 Nr. 3 CoronaSchVO wenden will. Dafür spricht, dass sich bei Normen, die ‑ wie vorliegend ‑ unter Heranziehung des Rechtsgedankens aus § 139 BGB teilbar sind, die verwaltungsgerichtliche Kontrolle (ausnahmsweise) auf den Teil des Normgefüges beschränkt, auf den sich die geltend gemachte Rechtsverletzung bezieht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Februar 2005 - 7 CN 6.04 -, juris, Rn. 15; Panzer, in: Schoch/Schneider/ Bier, VwGO, Stand: Juli 2019, § 47 Rn. 53, 87, m. w. N.

Die Möglichkeit einer Rechtsverletzung macht die Antragstellerin aber nur in Bezug auf die genannte Regelung geltend und ist im Übrigen angesichts der Verfasstheit der Antragstellerin als juristische Person auch nicht ersichtlich.

Der so verstandene Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zulässig (1.), aber unbegründet (2.).

1. Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 6, Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 109a JustG NRW statthaft und auch im Übrigen zulässig. Bei der Coronaschutzverordnung handelt es sich um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende andere Rechtsvorschrift, für deren Überprüfung das Oberverwaltungsgericht in einem Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO zuständig ist.

Die Antragstellerin ist antragsbefugt (vgl. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO), weil sie hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass sie durch die angegriffene Rechtsvorschrift bzw. deren Anwendung in einer eigenen Rechtsposition verletzt wird.

Vgl. dazu z. B. BVerwG, Beschluss vom 17. Juli 2019 ‑ 3 BN 2.18 ‑, juris, Rn. 11.

Hierfür genügt, dass sich die in § 3 Abs. 1 Nr. 3 CoronaSchVO niedergelegte Betriebsuntersagung für Fitnessstudios jedenfalls auf ihre durch Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 19 Abs. 2 GG geschützte Berufsfreiheit auswirken kann.

2. Der Antrag ist jedoch unbegründet. Die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO liegen nicht vor. Nach dieser Bestimmung kann das Normenkontrollgericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

a. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zunächst die Erfolgsaussichten des in der Sache anhängigen Normenkontrollantrags, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt die Prüfung der Erfolgsaussichten, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen nicht dringend geboten. Erweist sich dagegen der Antrag als zulässig und (voraussichtlich) begründet, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, das Hauptsacheverfahren aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, das Normenkontrollverfahren aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung ‑ trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache ‑ dringend geboten ist.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 2015 ‑ 4 VR 5.14 ‑, juris, Rn. 12; OVG NRW, Beschluss vom 26. August 2019 - 4 B 1019/19.NE ‑, juris, Rn. 12; Nds. OVG, Beschluss vom 17. Februar 2020 ‑ 2 MN 379/19 ‑, juris, Rn. 24, m. w. N.; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 395.

b. Nach dieser Maßgabe ist der Erlass einer normbezogenen einstweiligen Anordnung nicht dringend geboten. Der in der Hauptsache anhängige Normenkontrollantrag bleibt bei einer wegen der Eilbedürftigkeit der Entscheidung nur möglichen summarischen Prüfung voraussichtlich ohne Erfolg, weil sich der von der Antragstellerin angegriffene § 3 Abs. 1 Nr. 3 CoronaSchVO danach als rechtmäßig erweist (aa.). Unabhängig davon würde jedenfalls eine von den Erfolgsaussichten in der Hauptsache losgelöste Folgenabwägung zu Lasten der Antragstellerin ausgehen (bb.).

aa. Rechtsgrundlage für § 3 Abs. 1 Nr. 3 CoronaSchVO in der im Entscheidungszeitpunkt maßgeblichen Fassung vom 30. März 2020 ist § 32 Satz 1 und 2 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG in der Fassung vom 27. März 2020. Nach § 32 Satz 1 IfSG werden die Landesregierungen ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Die Landesregierungen können gemäß § 32 Satz 2 IfSG die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen nach Satz 1 der Vorschrift durch Rechtsverordnung auf andere Stellen übertragen. Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zuständige Behörde nach § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist.

(1) Der Einwand der Antragstellerin, die Untersagung des Betriebs von Fitnessstudios könne als präventive Maßnahme nur auf Ermächtigungsgrundlagen aus dem Vierten Abschnitt des Infektionsschutzgesetzes, insbesondere § 16 (i. V. m. § 17 Abs. 4) IfSG gestützt werden, trifft nicht zu.

Aus der systematischen Einteilung des Infektionsschutzgesetzes in „Vorschriften zur Verhütung übertragbarer Krankheiten“ (Vierter Abschnitt, §§ 15a ff.) und in „Vorschriften zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten“ (Fünfter Abschnitt, §§ 24 ff.) ergibt sich, dass § 16 Abs. 1 IfSG nur zu einem verhütenden Eingreifen ermächtigt, welches die Entstehung übertragbarer Krankheiten verhindern soll, während die besonderen Vorschriften des Fünften Abschnitts in den Fällen gelten, in denen es darum geht, die Verbreitung bereits aufgetretener Krankheiten zu verhindern. Ziel des § 16 Abs. 1 IfSG ist es, übertragbare Krankheiten bereits im Vorfeld, also noch vor ihrem Ausbruch und ihrer Verbreitung, bekämpfen zu können. Der Anwendungsbereich dieser Vorschrift ist daher nur eröffnet, solange eine übertragbare Krankheit noch nicht aufgetreten ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1971 - I C 60.67 -, juris, Rn. 28; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 22. Mai 2001 - 6 A 12111/00 -, juris, Rn. 20; Nds. OVG, Urteil vom 3. Februar 2011 - 13 LC 198/08 -, juris, Rn. 40; Thür. OVG, Beschluss vom 8. April 2020 - 3 EN 245/20 -, Abdruck, S. 7, abrufbar unter: https://kurzlink.de/R5LNPvgmA; VG Stuttgart, Beschluss vom 19. August 2003 - 4 K 2818/03 -, juris, Rn. 2; VG Köln, Beschluss vom 10. Juli 2017 ‑ 7 L 2889/17 ‑, juris, Rn. 9.

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin wird diese Einteilung nicht durch die Regelung in § 17 Abs. 5 IfSG in Frage gestellt. Auch diese Vorschrift dient der Verhinderung des Ausbruchs einer übertragbaren Krankheit, indem sie zum Erlass einer Rechtsverordnung zur Feststellung und Bekämpfung von Gesundheitsschädlingen ermächtigt und damit nach dem Verständnis des Gesetzgebers ein Tätigwerden weit im Vorfeld der Verhütung oder Bekämpfung ermöglicht.

Vgl. dazu BT-Drs. 8/2468, S. 21 f. zur Vorläuferregelung in § 13 Abs. 2 und 3 BSeuchG, und BT-Drs. 14/2530, S. 70.

Schließlich steht der systematischen Unterscheidung von Maßnahmen zur Verhütung übertragbarer Krankheiten und solchen zu deren Bekämpfung nicht entgegen, dass mit repressiven Bekämpfungsmaßnahmen auch präventive Wirkungen einhergehen. Im Gegenteil sind derartige Wirkungen im Hinblick auf die Verhinderung der (Weiter-)Verbreitung bereits aufgetretener Krankheiten gerade bezweckt.

Vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 9. April 2020 ‑ 1 S 925/20 ‑, bislang nur als Pressemitteilung abrufbar unter: https://verwaltungsgerichtshof-baden-wuerttemberg.justiz-bw.de/pb/,Lde/6217676/?LISTPAGE=1213200.

Davon ausgehend ist der Anwendungsbereich von § 28 Abs. 1 IfSG zum Erlass von Schutzmaßnahmen hier grundsätzlich eröffnet. Dass es sich bei der Coronavirus-Krankheit COVID-19 um eine übertragbare Krankheit im Sinne des § 2 Nr. 3 IfSG handelt, unterliegt keinem Zweifel und wird auch von der Antragstellerin nicht in Frage gestellt.

Vgl. hierzu Robert Koch-Institut, SARS-CoV-2 Steckbrief zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/ InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html, Stand: 10. April 2020.

Ebenso steht außer Frage, dass sich bereits in allen Landkreisen und kreisfreien Städten Nordrhein-Westfalens Menschen mit dieser Krankheit infiziert haben,

vgl. dazu MAGS NRW, Coronavirus: Aktuelle Fallzahlen für Nordrhein-Westfalen, abrufbar unter: https://www.mags.nrw/coronavirus-fallzahlen-nrw,

so dass COVID-19 bereits aufgetreten ist und die ergriffenen Maßnahmen angesichts dessen der Verhinderung der weiteren Verbreitung dienen.

(2) Ein Verstoß der Verordnungsermächtigung der §§ 32 Satz 1, 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG gegen höherrangiges Recht ist nicht feststellbar.

(aa) Der Einwand, § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG enthalte hinsichtlich der angegriffenen Regelung keine den verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsanforderungen genügende Ermächtigungsgrundlage, greift voraussichtlich nicht durch.

Der Vorbehalt des Gesetzes verlangt im Hinblick auf Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot, dass der Gesetzgeber in grundlegenden normativen Bereichen alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen hat und nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive überlassen darf. Dabei betrifft die Normierungspflicht nicht nur die Frage, ob ein bestimmter Gegenstand überhaupt gesetzlich geregelt sein muss, sondern auch, wie weit diese Regelungen im Einzelnen zu gehen haben (sog. Wesentlichkeitsdoktrin). Inwieweit es einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, hängt vom jeweiligen Sachbereich und der Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstands ab.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. November 1990 ‑ 1 BvR 402/87 ‑, juris, Rn. 39, und Urteil vom 24. September 2003 ‑ 2 BvR 1436/02 ‑, juris, Rn. 67 f., jeweils m. w. N.

Auch Gesetze, die zu Rechtsverordnungen und Satzungen ermächtigen, können den Voraussetzungen des Gesetzesvorbehalts genügen, die wesentlichen Entscheidungen müssen aber durch den parlamentarischen Gesetzgeber selbst erfolgen. Das Erfordernis der hinreichenden Bestimmtheit der Ermächtigungsgrundlage bei Delegation einer Entscheidung auf den Verordnungsgeber aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden müssen, stellt insoweit eine notwendige Ergänzung und Konkretisierung des Gesetzesvorbehalts und des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung dar. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG führt als eine Ausprägung des allgemeinen Gesetzesvorbehalts den staatlichen Eingriff durch die Exekutive nachvollziehbar auf eine parlamentarische Willensäußerung zurück. Eine Ermächtigung darf daher nicht so unbestimmt sein, dass nicht mehr vorausgesehen werden kann, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die auf Grund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015 ‑ 2 BvR 1322/12 u. a. ‑, juris, Rn. 54 f., und Urteil vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15 u. a. -, juris, Rn. 198 ff.

Die Ermächtigungsnorm muss in ihrem Wortlaut nicht so genau wie irgend möglich gefasst sein; sie hat von Verfassungs wegen nur hinreichend bestimmt zu sein. Dazu genügt es, dass sich die gesetzlichen Vorgaben mit Hilfe allgemeiner Auslegungsregeln erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Entstehungsgeschichte der Norm. Welche Anforderungen an das Maß der erforderlichen Bestimmtheit im Einzelnen zu stellen sind, lässt sich daher nicht allgemein festlegen. Zum einen kommt es auf die Intensität der Auswirkungen der Regelung für die Betroffenen an. Je schwerwiegender die grundrechtsrelevanten Auswirkungen für die von einer Rechtsverordnung potentiell Betroffenen sind, desto strengere Anforderungen gelten für das Maß der Bestimmtheit sowie für Inhalt und Zweck der erteilten Ermächtigung. Zum anderen hängen die Anforderungen an Inhalt, Zweck und Ausmaß der gesetzlichen Determinierung von der Eigenart des zu regelnden Sachverhalts ab, insbesondere davon, in welchem Umfang der zu regelnde Sachbereich einer genaueren begrifflichen Umschreibung überhaupt zugänglich ist. Dies kann es auch rechtfertigen, die nähere Ausgestaltung des zu regelnden Sachbereichs dem Verordnungsgeber zu überlassen, der die Regelungen rascher und einfacher auf dem neuesten Stand zu halten vermag als der Gesetzgeber.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 18. Juli 2005 ‑ 2 BvF 2/01 ‑, juris, Rn. 276, und vom 21. September 2016 ‑ 2 BvL 1/15 -, juris, Rn. 54 ff., jeweils m. w. N.

Die angegriffene Vorschrift genügt nach diesen Maßgaben den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG enthält keine danach unzulässige Globalermächtigung für den Verordnungsgeber. Zwar ist die Regelung als offene Generalklausel ausgestaltet, um den Infektionsschutzbehörden bzw. über den Verweis in § 32 Satz 1 IfSG dem Verordnungsgeber ein möglichst breites Spektrum an geeigneten Schutzmaßnahmen zu eröffnen.

Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 ‑ 3 C 16.11 ‑, juris, Rn. 24.

Denn der Gesetzgeber ist bei Erlass der (Vorgänger-)Regelung davon ausgegangen, dass sich die Fülle der Schutzmaßnahmen, die bei einem Ausbruch einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen können, nicht von vornherein übersehen lässt. Allerdings hat er unter anderem bereits mit der nur beispielhaften Aufzählung in § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG, wonach unter den Voraussetzungen von Satz 1 Veranstaltungen und sonstige Ansammlungen von Menschen beschränkt oder verboten und Badeanstalten oder in § 33 IfSG genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon geschlossen werden können, deutlich gemacht, dass in Konkretisierung der mit der Generalklausel eröffneten Handlungsmöglichkeiten auch weitreichende Maßnahmen gegenüber der Allgemeinheit in Betracht kommen. Denn § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 und Satz 2 IfSG stehen nach dem Willen des Gesetzgebers nicht in einem Spezialitätsverhältnis; vielmehr können alle notwendigen Schutzmaßnahmen auf die Generalklausel des § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG gestützt werden. Die in Satz 2 beispielhaft genannten Schutzmaßnahmen werden lediglich gesondert erwähnt, um einerseits ihre erhebliche Bedeutung hervorzuheben und andererseits Verstöße gegen vollziehbare Anordnungen insoweit strafrechtlich ahnden zu können (vgl. § 75 Abs. 1 Nr. 1 IfSG).

Vgl. zum Ganzen BT-Drs. 8/2468, S. 11, 27 f. zur Vorgängerregelung des § 34 BSeuchG, und BT-Drs. 14/2530, S. 16, 74 f.; dazu eingehend Bay. VGH, Beschluss vom 30. März 2020 - 20 CS 20-611 -, juris, Rn. 11 ff., 16.

Dass nach Inhalt und Zweck der Ermächtigung in § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG grundsätzlich auch Betriebsschließungen von Sport- und Freizeiteinrichtungen als eine mögliche Schutzmaßnahme verordnet werden können, ist vor diesem Hintergrund unzweifelhaft.

Vgl. zur Betriebsuntersagung von Verkaufsstellen des Einzelhandels bereits Senatsbeschluss vom 6. April 2020 - 13 B 398/20.NE -, juris, Rn. 48; Bay. VGH, Beschluss vom 30. März 2020 - 20 CS 20-611 -, juris, Rn. 11 ff.

Es bestehen unter dem Gesichtspunkt der Bestimmtheit auch keine durchgreifenden Bedenken gegen die Annahme, dass § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG zum Erlass von Maßnahmen allgemeiner Art, die als solche auch besonders eingriffsintensiv sein können, befugt. Der Gesetzgeber hat mit der Neufassung des § 28 Abs. 1 IfSG zum 28. März 2020 den Satz 1 um den zweiten Halbsatz „sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten“ ergänzt und gleichzeitig Satz 2 Halbsatz 2 gestrichen. Unabhängig von der Frage, ob es sich bei dieser Änderung um eine bloße Anpassung aus Gründen der Normenklarheit handelt,

so die Begründung des Gesetzentwurfs, BT-Drs. 19/18111, S. 25,

besteht kein Zweifel, dass damit jedenfalls nunmehr hinreichend bestimmt zum Ausdruck gebracht wird, dass über punktuell wirkende Maßnahmen hinaus allgemeine oder gleichsam flächendeckende Verbote erlassen werden können. Dafür spricht nicht nur der Wortlaut von § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 IfSG. Auch der Umstand, dass es sich bei der Gesetzesänderung um eine Reaktion auf das aktuelle Bedürfnis zum Erlass von landesweit geltenden Schutzmaßnahmen handelt, trägt dieses Auslegungsergebnis, zumal der Gesetzgeber in Kenntnis der bereits erlassenen Länderverordnungen bei gleichzeitig bestehender Kritik an der ursprünglichen Gesetzesfassung gehandelt hat.

So im Ergebnis auch Bay. VGH, Beschluss vom 30. März 2020 - 20 CS 20-611 -, juris, Rn. 17; siehe zudem Bay. VGH, Beschluss vom 30. März 2020 ‑ 20 NE 20.632 -, juris, Rn. 46; ebenso OVG Bremen, Beschluss vom 9. April 2020 - 1 B 97/20 -, juris, Rn. 31, 34.

Schließlich hat der Parlamentsgesetzgeber auch das Ausmaß der dem Verordnungsgeber erteilten Rechtsmacht bestimmt. Diese beschränkt sich auf „notwendige Schutzmaßnahmen“. Innerhalb des dem Verordnungsgeber hierdurch zuwachsenden Regelungsermessens ist damit eine Normierung zulässig, soweit und solange diese zur Verhinderung der (Weiter-)Verbreitung einer übertragbaren Krankheit geboten ist und gegenüber den davon Betroffenen nicht unverhältnismäßig wirkt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 - 3 C 16.11 -, juris, Rn. 24, zu behördlichen Maßnahmen.

Inhalt, Zweck und Ausmaß der vom Gesetzgeber erteilten Ermächtigung erscheinen damit im vorliegenden Zusammenhang hinreichend deutlich vorgegeben.

Es muss im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens nicht entschieden werden, ob wegen der Auswirkungen auf die Berufsfreiheit oder ggf. Eigentumsgarantie prinzipiell eine über die Grenzen von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hinausgehende Verpflichtung zur Normierung flächendeckender Betriebsverbote für Sport- und Freizeiteinrichtungen durch den parlamentarischen Gesetzgeber besteht. Selbst wenn insoweit verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Generalklausel des § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG als Grundlage für allgemeine Betriebsuntersagungen bestehen sollten, weil der parlamentarische Gesetzgeber zwar die Entscheidung über ihre grundsätzliche Zulässigkeit getroffen hat, die Maßnahmen selbst aber weder tatbestandlich (etwa für Fälle epidemischer Notlagen von nationaler Tragweite i. S. v. § 5 Abs. 1 und 2 IfSG) noch auf Rechtsfolgenseite (durch eine zeitliche Beschränkung) genauer umgrenzt hat, ergäbe sich daraus derzeit nicht ihre Unanwendbarkeit.

Vgl. zu solchen Bedenken ausdrücklich allerdings nur in Bezug auf allgemeine aufenthalts- und kontaktbeschränkende Maßnahmen: Kießling, Rechtssicherheit und Rechtsklarheit bei Ausgangssperren & Co? Zur geplanten minimalinvasiven Änderung des § 28 I IfSG, JuWissBlog Nr. 33/2020 vom 24. März 2020, abrufbar unter: https://www.juwiss.de/33-2020/; Klafki, Neue Rechtsgrundlagen im Kampf gegen Covid-19: Der Gesetzesentwurf zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite, VerfBlog, 2020/3/25; abrufbar unter: https://verfassungsblog.de/neue-rechtsgrundlagen-im-kampf-gegen-covid-19/; allgemein siehe auch: Kingreen, Whatever it Takes?: Der demokratische Rechtsstaat in Zeiten von Corona, VerfBlog, 2020/3/20, abrufbar unter: https://verfassungsblog. de/whatever-it-takes/; Möllers, Parlamentarische Selbstentmächtigung im Zeichen des Virus, VerfBlog, 2020/3/26, abrufbar unter: https://verfassungsblog.de/parlamentarische-selbstentmaechtigung-im-zeichen-des-virus/; offen gelassen von VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 9. April 2020 ‑ 1 S 925/20 ‑, bislang nur als Pressemitteilung abrufbar unter: https://verwaltungsgerichtshof-baden-wuerttemberg. justiz-bw.de/pb/,Lde/6217676/?LISTPAGE=1213200.

In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass es im Rahmen unvorhergesehener Entwicklungen aus übergeordneten Gründen des Gemeinwohls geboten sein kann, nicht hinnehmbare gravierende Regelungslücken für einen Übergangszeitraum insbesondere auf der Grundlage von Generalklauseln zu schließen und auf diese Weise selbst sehr eingriffsintensive Maßnahmen, die an sich einer besonderen Regelung bedürfen, vorübergehend zu ermöglichen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2013 ‑ 5 A 607/11 ‑, juris, Rn. 97 ff.; Saarl. OVG, Urteil vom 6. September 2013 - 3 A 13/13 -, juris, Rn. 77 ff.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22. Juli 2004 ‑ 1 S 2801/03 ‑, juris, Rn. 30; siehe auch BVerfG, Beschluss vom 8. November 2012 - 1 BvR 22/12 -, juris, Rn. 25; BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 2019 ‑ 1 WB 28.17 ‑, juris, Rn. 35; siehe zudem Bethge, Ausgangssperre, VerfBlog, 2020/3/24, abrufbar unter: https://verfassungsblog.de/ ausgangssperre/.

Diese Voraussetzungen für die Anwendung der infektionsschutzrechtlichen Generalklausel zur Vermeidung nicht mehr vertretbarer Schutzlücken lägen aktuell vor. Bei dem vorliegenden Pandemiefall handelt es sich um ein derart außergewöhnliches und in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland beispielloses Ereignis, dass der zuständige Bundesgesetzgeber eine spezielle Ermächtigung für Maßnahmen, wie sie jetzt für dessen Bewältigung etwa mit § 3 Abs. 1 Nr. 3 CoronaSchVO ergriffen werden, bislang nicht vorsehen musste. Vom Gesetzgeber könnte auch nicht erwartet werden, eine solche Rechtsgrundlage ‑ deren Erforderlichkeit unterstellt ‑ bereits jetzt geschaffen zu haben. Eine gegebenenfalls unklare Rechtslage begründet noch keinen unmittelbaren gesetzgeberischen Handlungsbedarf, selbst wenn der Gesetzgeber bereits erste Änderungen am Infektionsschutzgesetz vorgenommen hat, um rechtliche Zweifel an den schon getroffenen Maßnahmen zu beseitigen. Schließlich besteht ein dringender Handlungsbedarf, der zur Schließung gravierender, bei einer Abwägung der gegenläufigen verfassungsrechtlichen Positionen nicht mehr vertretbarer Schutzlücken den vorübergehenden Rückgriff auf die infektionsschutzrechtliche Generalklausel gebieten würde (dazu nachfolgend unter (3)).

In diesem Sinne auch OVG Bremen, Beschluss vom 9. April 2020 - 1 B 97/20 -, juris, Rn. 34.

(bb) Der gerügte Verstoß gegen das Zitiergebot aus Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG besteht nicht. Insbesondere ergibt sich dieser entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht daraus, dass § 32 Satz 3 IfSG die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG nicht als Grundrecht benennt, das durch die Rechtsverordnung zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten eingeschränkt werden kann.

Gemäß Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG muss ein grundrechtseinschränkendes Gesetz das eingeschränkte Grundrecht ausdrücklich benennen. Die Regelung dient der Sicherung derjenigen Grundrechte, die aufgrund eines speziellen, vom Grundgesetz vorgesehenen Gesetzesvorbehalts über die im Grundrecht selbst angelegten Grenzen hinaus eingeschränkt werden können. Indem das Gebot den Gesetzgeber zwingt, solche Eingriffe im Gesetzeswortlaut auszuweisen, will es sicherstellen, dass nur wirklich gewollte Eingriffe erfolgen; auch soll sich der Gesetzgeber über die Auswirkungen seiner Regelungen für die betroffenen Grundrechte Rechenschaft geben. Von derartigen Grundrechtseinschränkungen werden in der Rechtsprechung andersartige grundrechtsrelevante Regelungen unterschieden, die der Gesetzgeber in Ausführung der ihm obliegenden, im Grundrecht vorgesehenen Regelungsaufträge, Inhaltsbestimmungen oder Schrankenbeziehungen vornimmt. Hier erscheint die Warn- und Besinnungsfunktion des Zitiergebots von geringerem Gewicht, weil dem Gesetzgeber in der Regel ohnehin bewusst ist, dass er sich im grundrechtsrelevanten Bereich bewegt. Durch eine Erstreckung des Gebots auf solche Regelungen würde es zu einer die Gesetzgebung unnötig behindernden leeren Förmlichkeit kommen.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 12. Januar 1967 ‑ 1 BvR 168/64 ‑, juris, Rn. 4, vom 18. Februar 1970 ‑ 2 BvR 531/68 ‑, juris, Rn. 45, und vom 4. Mai 1983 - 1 BvL 46/80 u. a. -, juris, Rn. 26 ff.

Zu diesen grundrechtsrelevanten Regelungen, auf die das Zitiergebot danach keine Anwendung findet, zählen auch berufsregelnde Gesetze i. S. v. Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 ‑ 1 BvR 596/56 ‑, juris, Rn. 71, sowie Beschlüsse vom 17. Juli 1961 ‑ 1 BvL 44/55 ‑, juris, Rn. 60, vom 18. Februar 1970 - 2 BvR 531/68 -, juris, Rn. 45, und vom 4. Mai 1983 - 1 BvL 46/80 u. a. -, juris, Rn. 26 ff.; Enders, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, 42. Edition, 1. Dezember 2019, Art. 19 Rn. 14; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 15. Auflage 2018, Art. 12 Rn. 32 und Art. 19 Rn. 5 f.; Remmert, in: Maunz/Dürig, GG, Stand: 89. EL Oktober 2019, Art. 19 Rn. 54.

Mit der Verordnungsermächtigung der §§ 31 Satz 1, 28 Abs. 1 IfSG kommt der Gesetzgeber dem in Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG angelegten Ausgestaltungs- und Regelungsauftrag nach, selbst wenn damit im Einzelfall auch die Ermächtigung zum Erlass ‑ temporärer ‑ Betriebsuntersagungen verbunden sein kann.

Vgl. auch Bay. VGH, Beschluss vom 30. März 2020 ‑ 20 CS 20.611 -, juris, Rn. 18; Thür. OVG, Beschluss vom 8. April 2020 - 3 EN 245/20 -, Abdruck, S. 9, abrufbar unter: https://kurzlink.de/R5LNPvgmA.

(3) § 3 Abs. 1 Nr. 3 CoronaSchVO ist von der Verordnungsermächtigung gedeckt.

Formelle Bedenken gegen das Zustandekommen der Coronaschutzverordnung sind nicht ersichtlich. Insbesondere war der Minister für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen für den Erlass zuständig. Von der Befugnis des § 32 Satz 2 IfSG ist in Nordrhein-Westfalen Gebrauch gemacht worden. Durch § 10 ZVO-IfSG hat die nordrhein-westfälische Landesregierung die ihr eingeräumte Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung auf das für Gesundheit zuständige Ministerium übertragen.

Die Regelung des § 3 Abs. 1 Nr. 3 CoronaSchVO genügt auch materiell-rechtlich den aus § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG folgenden Voraussetzungen. Wie bereits dargelegt, handelt es sich bei der Coronavirus-Krankheit COVID-19 unzweifelhaft um eine übertragbare Krankheit gemäß § 2 Nr. 3 IfSG. Zudem können Betriebsuntersagungen eine Schutzmaßnahme i. S. v. § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG darstellen, die auch gegenüber Dritten erlassen werden kann. Anders als die Antragstellerin offenbar meint, beschränkt § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG den zulässigen behördlichen Handlungsrahmen nicht auf Schutzmaßnahmen gegenüber den dort genannten Personen, also gegenüber Kranken, Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen oder Ausscheidern. Diese sind im Hinblick auf die von ihnen ausgehende Gefahr, eine übertragbare Krankheit weiterzuverbreiten, zwar vorrangige Adressaten. Soweit erforderlich können Maßnahmen aber auch gegenüber der Allgemeinheit und (sonstigen) Dritten („Nichtstörern“) getroffen werden (vgl. § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 IfSG).

Vgl. zu Maßnahmen gegenüber Nichtstörern BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 ‑ 3 C 16.11 ‑, juris, Rn. 26, unter Hinweis auf BT-Drs. 8/2468, S. 27; Hess. VGH, Beschluss vom 7. April 2020 - 8 B 892/20.N -, juris, Rn. 44; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 23. März 2020 - OVG 11 S 12/20 -, juris, Rn. 8.

Erlaubt § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG die Ergreifung notwendiger Schutzmaßnahmen gegenüber Nichtstörern, setzt die Schließung von Einrichtungen durch eine Rechtsverordnung im Weiteren auch nicht voraus, dass gerade in diesen die Krankheit festgestellt worden ist.

Vgl. Nds. OVG, Urteil vom 3. Februar 2011 - 13 LC 198/08 -, juris, Rn. 40; Thür. OVG, Beschluss vom 8. April 2020 - 3 EN 245/20 -, Abdruck, S. 8, abrufbar unter: https://kurzlink.de/R5LNPvgmA; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 9. April 2020 ‑ 1 S 925/20 ‑, bislang nur als Pressemitteilung abrufbar unter: https://verwaltungsgerichtshof-baden-wuerttemberg. justiz-bw.de/pb/,Lde/6217676/?LISTPAGE=1213200.

Der Rückgriff auf die Verordnungsermächtigung in § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG wird vorliegend entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch nicht durch die Spezialregelungen in § 28 Abs. 2 oder § 31 IfSG ausgeschlossen. Dass die Regelungskompetenz der zuständigen Behörde durch den mit Art. 8 des Gesetzes zur Stärkung der Gesundheitsförderung und der Prävention vom 17. Juli 2015 (BGBl. I S. 1368) eingefügten § 28 Abs. 2 IfSG nicht beschnitten, sondern ihr eine zusätzliche Befugnis beim Auftreten von Masern in einer Gemeinschaftseinrichtung gegenüber „Nichtstörern“ eingeräumt werden sollte,

vgl. BT-Drs. 18/5261, S. 37, 63 f., und allgemein BT-Drs. 18/4282, S. 48,

ergibt sich schon aus der Zusammenschau mit § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG. Danach sind u. a. die Schließung von Gemeinschaftseinrichtungen i. S. d. § 33 IfSG und das Verbot sonstiger Zusammenkünfte beim Auftreten (anderer) übertragbarer Krankheiten (weiterhin) ausdrücklich erlaubt.

Auch die Regelung in § 31 IfSG schließt es nicht aus, nach Maßgabe von § 28 Abs. 1 IfSG Betriebsuntersagungen, die faktisch einem Berufsverbot gleichkommen können, zu verordnen. Sowohl nach dem gesetzgeberischen Willen,

vgl. BT-Drs. 8/2468, S. 27 zur Vorgängerregelung des § 34 BSeuchG,

als auch nach dem Wortlaut der Generalklausel („so trifft die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 genannten“) soll die Befugnis zur Anordnung eines beruflichen Tätigkeitsverbots für Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider lediglich als Konkretisierung denkbarer Schutzmaßnahmen dienen. Dies lässt die Möglichkeit, über § 28 Abs. 1 IfSG anderweitige Maßnahmen auch mit Berufsbezug zu treffen, unberührt.

Vgl. auch OVG Bremen, Beschluss vom 9. April 2020 - 1 B 97/20 -, juris, Rn. 44.

Ebenso genügt die Regelung in § 3 Abs. 1 Nr. 3 CoronaSchVO in Verbindung mit § 17 CoronaSchVO in inhaltlicher und zeitlicher Hinsicht dem in § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG zum Ausdruck kommenden Gebot strikter Verhältnismäßigkeit, an das auch der Verordnungsgeber gebunden ist.

Nach der Einschätzung des Robert Koch-Instituts, der nach dem in den einschlägigen Regelungen im Infektionsschutzgesetz zum Ausdruck kommenden Willen des Gesetzgebers im Bereich des Infektionsschutzes besonderes Gewicht zukommt,

vgl. dazu Bay. VerfGH, Entscheidung vom 26. März 2020 ‑ Vf. 6-VII-20 ‑, juris, Rn. 16,

100

droht angesichts des hochdynamischen, exponentiell verlaufenden Infektionsgeschehens mit teils schweren Krankheitsfällen in absehbarer Zeit ohne wirksame Gegenmaßnahmen eine Überlastung des Gesundheitswesens mit der Folge, dass aus Kapazitätsgründen nicht mehr alle Patienten, die einer intensivmedizinischen Behandlung bedürfen (insbesondere auch die zahlreichen Patienten, die eine Behandlung nicht wegen einer schweren Erkrankung an COVID-19 dringend benötigen), ausreichend versorgt werden können.

101

Vgl. dazu die geltende Risikobewertung des Robert Koch-Instituts zu COVID-19, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html; Stand: 26. März 2020.

102

Der mit den in der Coronaschutzverordnung getroffenen Regelungen bezweckte Erhalt der Leistungsfähigkeit des Gesundheitswesens und insbesondere der Krankenhäuser zur Behandlung schwer- und schwersterkrankter Menschen stellt ein überragendes Gemeinwohlinteresse dar. Die so verstandene Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems durch geeignete Mittel zu gewährleisten und damit einhergehend das Leben und die Gesundheit der durch eine Überforderung des Gesundheitssystems unmittelbar Gefährdeten zu schützen, ist Aufgabe des Staates. Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG verpflichtet diesen, sich schützend und fördernd vor das Leben und die körperliche Unversehrtheit zu stellen.

103

Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. Januar 1992 ‑ 1 BvR 1025/82 u. a. - , juris, Rn. 69, m. w. N.

104

Wie der Staat diese Aufgabe wahrnimmt, unterliegt seinem weiten Gestaltungsspielraum. Die Verfassung gibt den Schutz lediglich als Ziel vor, nicht aber seine Ausgestaltung im Einzelnen.

105

Vgl. BVerfG, Urteil vom 10. Februar 2004 ‑ 2 BvR 834/02 u. a. ‑, juris, Rn. 165, m. w. N.

106

Davon ausgehend ist die Einschätzung des Verordnungsgebers, dass sich die grundsätzliche Untersagung des Betriebs von Sport- und Freizeiteinrichtungen bei der gegenwärtigen Erkenntnislage als geeignet und erforderlich zur Zweckerreichung erweist, nicht zu beanstanden.

107

Die Grundannahme, dass durch eine weitgehende Reduzierung persönlicher menschlicher Kontakte die Ausbreitung des sich primär im Wege einer Tröpfcheninfektion besonders leicht von Mensch zu Mensch übertragbaren neuartigen Coronavirus verlangsamt und die Infektionsdynamik verzögert wird, stützt sich auf einschlägige fachwissenschaftliche Erkenntnisse.

108

Vgl. Robert Koch-Institut, Antworten auf häufig gestellte Fragen zum Coronavirus SARS-CoV-2, Was muss getan werden, um der Erkrankungswelle bestmöglich zu begegnen?, abrufbar unter: https://www. rki.de/SharedDocs/FAQ/NCOV2019/FAQ_Liste.html; Stand: 1. April 2020.

109

Für ihre Tragfähigkeit sprechen nicht zuletzt die Ergebnisse, die andere Staaten mit kontaktreduzierenden Maßnahmen erreicht haben. Darüber hinaus haben offenbar zwischenzeitlich auch in Nordrhein-Westfalen die verordneten Kontaktbeschränkungen zu einer deutlichen Verlangsamung bei der Verdoppelung der registrierten Infektionszahlen geführt.

110

Siehe dazu Süddeutsche Zeitung vom 8. April 2020, abrufbar unter: https://www.sueddeutsche.de/gesund heit/gesundheit-duesseldorf-verdoppelung-der-corona-faelle-nrw-verlangsamt-sich-weiter-dpa.urn-newsml-dpa-com-20090101-200408-99-638432.

111

Infektionsbegünstigende Kontakte entstehen nicht nur bei (sportlichen) Gruppenaktivitäten, sondern z. B. auch während des individuellen Trainings im Fitnessstudio, bei der Geräteeinweisung oder korrigierenden Eingriffen durch das Fachpersonal. Darüber hinaus kommt es im Übungsbereich, in den Umkleidekabinen und Duschen zu häufig wechselnden Begegnungen zwischen den Sporttreibenden, aber auch mit den Betreuern. Hinzu kommt, dass aktive sportliche Betätigungen grundsätzlich mit einer intensiveren Atmung einhergehen und deshalb vermehrt potentiell virushaltige Tröpfchen in die Luft abgegeben werden können. Neben diesen physischen Nahkontakten können gegebenenfalls auch indirekte Kontakte über die Berührung derselben Oberflächen, was insbesondere bei Saunen und Sonnenstudios, aber auch bei der Benutzung von Sportgeräten durch verschiedene Nutzer der Fall sein dürfte, zu neuen Infektionsketten führen, da Schmierinfektionen nicht ausgeschlossen sind.

112

Vgl. Thür. OVG, Beschluss vom 8. April 2020 - 3 EN 245/20 -, Abdruck, S. 12, abrufbar unter: https://kurzlink.de/R5LNPvgmA; zu den Übertragungswegen und zur Tenazität Robert Koch-Institut, SARS-CoV-2 Steckbrief zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/ InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html, Stand: 10. April 2020.

113

Die Schließung von Sport- und Freizeiteinrichtungen und in deren Folge die Reduzierung von direkten und indirekten Kontakten erscheint daher grundsätzlich geeignet, die Übertragungsrate des Virus zu verringern.

114

Der Verordnungsgeber war auch nicht verpflichtet, vorrangig (ausschließlich) andere, weniger einschneidende Maßnahmen zu ergreifen. Solange eine epidemische Lage wie vorliegend durch erhebliche Ungewissheiten und sich ständig weiterentwickelnde fachliche Erkenntnisse geprägt ist, ist ihm eine entsprechende Einschätzungsprärogative im Hinblick auf das gewählte Mittel einzuräumen, soweit sich nicht andere Maßnahmen eindeutig als gleich geeignet und weniger belastend darstellen.

115

Vgl. Bay. VGH, Beschlüsse vom 30. März 2020 ‑ 20 NE 20.632 ‑, juris, Rn. 60, und - 20 CS 20.611 -, juris, Rn. 22; für einen Einschätzungsspielraum auch Hess. VGH, Beschluss vom 7. April 2020 - 8 B 892/20.N -, juris, Rn. 49; sowie OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 23. März 2020 ‑ OVG 11 S 12/20 ‑, juris, Rn. 10.

116

Nach dieser Maßgabe ist nicht ersichtlich, dass die der angegriffenen Regelung zugrunde liegende Beurteilung fehlerhaft ist, wonach beim gegenwärtigen Stand der Epidemie in Nordrhein-Westfalen,

117

vgl. dazu nochmals MAGS NRW, Coronavirus: Aktuelle Fallzahlen für Nordrhein-Westfalen, abrufbar unter: https://www.mags.nrw/coronavirus-fallzahlen-nrw,

118

neben anderen kontaktbeschränkenden Maßnahmen (vgl. etwa §§ 5, 9, 11 und 12 CoronaSchVO) die Reduzierung persönlicher und häufig wechselnder Kontakte auch durch Betriebsuntersagungen einschließlich der Schließung von Sport- und Freizeiteinrichtungen kurzfristig erforderlich ist, um das Ausbreitungsgeschehen so weit zu bremsen, dass Zeit gewonnen und eine Überforderung des Gesundheitssystems vermieden werden kann.

119

Annähernd vergleichbar effektive Handlungsalternativen zu einer strikten Minimierung der Kontakte drängen sich jedenfalls derzeit nicht auf.

120

Vgl. dazu die Risikobewertung des Robert Koch-Instituts, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/ Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html; Stand: 26. März 2020; so auch im Ergebnis OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 23. März 2020 ‑ OVG 11 S 12/20 ‑, juris, Rn. 10.

121

Insbesondere steht aktuell weder ein Impfstoff zur Verfügung noch erscheint zumindest kurzfristig eine großflächige gezielte Nachverfolgung und Unterbrechung von Infektionsketten realistisch, zumal eine Übertragung des Virus durch eine infizierte Person schon bis zu zwei Tage vor Symptombeginn oder auch bei einem sehr milden Verlauf der Erkrankung, den der Betroffene selbst möglicherweise gar nicht wahrgenommen hat, stattfinden kann.

122

Vgl. Robert Koch-Institut, Antworten auf häufig gestellte Fragen zum Coronavirus SARS-CoV-2, Welchen Vorteil bringt Abstand halten bzw. die Beschränkung sozialer Kontakte?, abrufbar unter: https://www.rki.de/SharedDocs/FAQ/NCOV2019/FAQ_Liste.html; Stand: 26. März 2020.

123

Schließlich ist die Regelung unter Abwägung der gegenläufigen verfassungsrechtlichen Positionen auch angemessen. Der beabsichtigte Verordnungszweck steht nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs. Die Maßnahme führt zwar unverkennbar zu Grundrechtseinschränkungen von erheblicher Intensität, wobei in erster Linie das Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) und gegebenenfalls auch das von der Eigentumsgarantie erfasste Recht des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs (Art. 14 Abs. 1 GG) betroffen sind. Diese Rechte gelten jedoch nicht unbeschränkt, sondern unterliegen einem Gesetzesvorbehalt und treten hier im Ergebnis angesichts der akut drohenden Überforderung des Gesundheitswesens gegenüber dem mit der Verordnung bezweckten Schutz von Leben und Gesundheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) zurück. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass negative finanzielle Folgen zumindest teilweise durch Hilfen des Antragsgegners und des Bundes aufgefangen werden. Namentlich unterstützt der Antragsgegner betroffene Unternehmen, Freiberufler und Solo-Selbstständige mit Soforthilfen. Abhängig von der Zahl der Beschäftigten kann danach eine Soforthilfe von bis zu 25.000 Euro gewährt werden. Abgeschwächt wird die Eingriffsintensität der Maßnahme zudem durch die Bereitstellung von weiteren finanziellen und steuerlichen Liquiditätshilfen auf Bundes- und Landesebene sowie das Kurzarbeitergeld des Bundes (vgl. dazu im Einzelnen https://kurzlink.de/2X7BQ4rSW sowie https://kurzlink.de/nAZ3dIMPu). Hinzu kommt, dass die Verordnung in ihrer zeitlichen Geltung befristet ist und am 20. April 2020 wieder außer Kraft tritt (vgl. § 17 CoronaSchVO). Dessen ungeachtet besteht ohnehin eine fortwährende Beobachtungs- und Überprüfungspflicht des Verordnungsgebers, ob und inwieweit er an den Einschränkungen festhält. Sollten einzelnen Maßnahmen schon zu einem früheren Zeitpunkt nicht mehr erforderlich sein oder sich als weitgehend nutzlos erweisen, müssten diese daher umgehend aufgehoben oder modifiziert werden.

124

bb. Selbst wenn man von offenen Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens ausgehen wollte, führte die dann vorzunehmende Folgenabwägung nicht dazu, dass der Erlass einer einstweiligen Anordnung dringend geboten erscheint. Würde der Vollzug des angegriffenen § 3 Abs. 1 Nr. 3 CoronaSchVO ausgesetzt, erwiese sich diese Regelung aber im Hauptsacheverfahren als rechtmäßig, so könnten in der Zwischenzeit schwerwiegende Schädigungen eines überragenden Schutzguts - der menschlichen Gesundheit und des Lebens - eintreten. Bleiben die Betriebsuntersagungen dagegen vollziehbar, erweisen sie sich aber in der Hauptsache als rechtswidrig, entstehen den betroffenen Unternehmen zwar möglicherweise erhebliche wirtschaftliche Einbußen. Das Schutzgut der menschlichen Gesundheit und des Lebens ist demgegenüber aber als höherrangig einzustufen. Dies gilt nicht zuletzt wegen der Möglichkeit der betroffenen Unternehmer, Wirtschaftshilfen des Landes und vom Bund in Anspruch zu nehmen.

125

Vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 7. April 2020 ‑ 1 BvR 755/20 -, Rn. 9 ff.

126

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG. Da die angegriffene Regelung bereits mit Ablauf des 19. April 2020 außer Kraft tritt, zielt der Antrag inhaltlich auf eine Vorwegnahme der Hauptsache, so dass eine Reduzierung des Auffangstreitwerts für das Eilverfahren nicht veranlasst ist.

127

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Oberverwaltungsgericht NRW, 13 B 440/20.NE

Gründe