Oberverwaltungsgericht NRW, 13 A 1221/18

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten um die Geltung von Sozialvorschriften im Straßenverkehr nach der Verordnung zur Durchführung des Fahrpersonalgesetzes (Fahrpersonalverordnung – FPersV) vom 27. Juni 2005 (BGBl. I S. 1882) in der zuletzt durch Art. 1 der Verordnung vom 8. August 2017 (BGBl. I S. 3158) geänderten Fassung.

Die Klägerin liefert im Auftrag verschiedener Elektromärkte einer großen deutschen Elektromarktkette Haushaltsgroßgeräte wie Großbildfernseher, Geschirrspüler, Waschmaschinen, Kühlschränke und andere Küchengeräte an deren Kunden aus. Im Einzelnen können die Kunden dabei zwischen verschiedenen Lieferoptionen wählen. Die sog. Standardlieferung beinhaltet den einfachen Transport des Geräts. Mitarbeiter der Klägerin laden das Gerät bei einem der Elektromärkte in ein Fahrzeug der Klägerin ein und transportieren es zum vereinbarten Bestimmungsort, wo sie es dem Kunden übergeben. Die sog. Comfortlieferung beinhaltet zusätzlich den Aufbau bzw. das Abstellen des Geräts und dessen sach- und fachgerechten Anschluss an wasser- oder stromführende Leitungen. Bei der sog. Premiumlieferung umfasst der Auftrag zudem zeit- und arbeitsintensivere Montagearbeiten insbesondere beim Einbau von Küchengeräten. Bei jeder der drei Lieferoptionen bietet die Klägerin außerdem den Abtransport beim Kunden vorhandener Altgeräte an. Neben dieser Tätigkeit führt die Klägerin in einzelnen Fällen auch freie Direktaufträge von Kunden aus, die ausschließlich Installations- und Montagearbeiten ohne den Transport von Haushaltsgroßgeräten beinhalten.

Zur Ausführung der Aufträge setzt die Klägerin rund 30 Fahrzeuge mit einem jeweiligen Gesamtgewicht zwischen 2,8 t und 3,5 t ein, die in der Regel mit zwei Mitarbeitern besetzt sind. Bei diesen handelt es sich überwiegend um ausgebildete Handwerker im Bereich Elektrotechnik oder Küchenbauer. Vereinzelt setzt die Klägerin auch angelernte Kräfte ein. Das zur Durchführung der Installations- und Montagearbeiten erforderliche Werkzeug sowie die gängigen Zubehör- bzw. Ersatzteile wie Kabel, Schläuche und TV-Anschlussdosen werden im Fahrzeug mitgeführt. Bei der sog. Standardlieferung verbringt das Personal im Durchschnitt weniger als 15 Minuten beim Kunden, bei der sog. Comfortlieferung etwa 30 Minuten und bei der sog. Premiumlieferung etwa 45 bis 60 Minuten. Insgesamt sind die Mitarbeiter der Klägerin mit einem Fahrzeug regelmäßig 6 bis 7 Stunden pro Tag unterwegs. Die Fahrstrecken zwischen den Lieferorten betragen typischerweise zwischen 3 km und 30 km, wobei die Mehrzahl 10 km nicht überschreitet. Die Gesamtstrecke einer Tagestour beträgt in der Regel zwischen 20 km und 70 km.

Anlässlich einer Verkehrskontrolle im Oktober 2016 mahnte die Bezirksregierung E. als zuständige Aufsichtsbehörde gegenüber der Klägerin unter Androhung künftig zu verhängender Bußgelder die Einhaltung der gesetzlichen Regelungen über Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten für Fahrer sowie die Beachtung der zugehörigen Aufzeichnungspflichten aus § 1 FPersV an. Anders als die Klägerin meine, könne sie sich insbesondere nicht mit Erfolg auf das sog. Handwerkerprivileg aus § 1 Abs. 2 Nr. 3 FPersV berufen. Danach seien zwar solche Fahrzeuge von den vorstehend genannten Pflichten ausgenommen, die zur Beförderung von Material, Ausrüstungen oder Maschinen verwendet würden, die der Fahrer zur Ausübung seiner beruflichen Tätigkeit benötige, soweit das Lenken des Fahrzeugs nicht die Haupttätigkeit des Fahrers darstelle. Bei der Tätigkeit der Klägerin stünden jedoch nicht die Installations- und Montagearbeiten beim Kunden, sondern die Auslieferung der durch die Kunden bestellten Haushaltsgroßgeräte im Vordergrund.

Daraufhin hat die Klägerin am 30. Juni 2017 bei dem Verwaltungsgericht Klage erhoben, mit der sie zur Vermeidung künftiger Ordnungswidrigkeitenverfahren die Feststellung erstrebt, nicht den sich aus § 1 FPersV ergebenden Pflichten zu unterliegen, weil ihre Tätigkeit entgegen der Annahme der Bezirksregierung gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 3 FPersV von diesen Pflichten ausgenommen sei. Sie setze ihre Fahrzeuge zur Ausführung verschiedenartiger Aufträge ein. Ihre Tätigkeit müsse daher als gesetzlich nicht ausdrücklich geregelte Mischtätigkeit aufgefasst und einheitlich aufgrund einer Gesamtschau nach dem Tätigkeitsschwerpunkt beurteilt werden. Nicht anzuknüpfen sei hingegen an das einzelne auszuliefernde Gerät bzw. den jeweils zugrundeliegenden Auftrag. Diese Betrachtungsweise führte zu einer künstlichen und lebensfremden Aufspaltung ihrer Tätigkeit und bedeutete im Ergebnis, dass die gesetzlich bezweckte Privilegierung handwerklicher Tätigkeiten vielfach leerliefe. Der hiernach maßgebliche Tätigkeitsschwerpunkt sei zudem anhand einer zeitlichen Betrachtungsweise zu ermitteln. Im Ergebnis sei von einer überwiegenden durch § 1 Abs. 2 Nr. 3 FPersV privilegierten handwerklichen Tätigkeit auszugehen, weil die reine Fahrleistung ihrer Mitarbeiter nur einen kleinen Bruchteil der Gesamtarbeitszeit ausmache.

Die Klägerin hat beantragt,

festzustellen, dass sie nicht verpflichtet ist, Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten nach Maßgabe des § 1 FPersV einzuhalten und diese gemäß § 1 Abs. 6 FPersV durch ihre Fahrer aufzeichnen zu lassen.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er ist der Klage im Wesentlichen unter Bekräftigung der bereits vorprozessual durch die Bezirksregierung vertretenen Rechtsauffassung entgegengetreten. Die durch die Klägerin ausgeführten Aufträge seien trotz der durch ihre Mitarbeiter durchgeführten handwerklichen Arbeiten beim Kunden zumindest überwiegend durch die Auslieferung der bestellten Haushaltsgroßgeräte geprägt. Abzustellen sei dabei nicht allein auf zeitliche Aspekte, sondern auch auf den Hauptzweck des jeweiligen Auftrags. Dieser bestehe zuvörderst in der Auslieferung des durch den Kunden bestellten Haushaltsgroßgeräts, während es sich bei den Installationsarbeiten beim Kunden lediglich um ergänzende, nachgeordnete Dienstleistungen aus Anlass der Auslieferung handele. Anders als vorprozessual angenommen, könne eine Ausnahme allenfalls für die sog. Premiumlieferungen in Betracht gezogen werden, weil dort nicht der Transport, sondern die Montagearbeiten im Vordergrund stünden. Auch eine etwaige Mitnahme eines beim Kunden vorhandenen Altgeräts führe insoweit nicht zu einer abweichenden Beurteilung, weil der Abtransport des Altgeräts bei lebensnaher Betrachtung mit dem Auslieferungsvorgang verbunden sei. In der Praxis sei die Klägerin auch hiernach allerdings nur dann nicht zur Beachtung der sich aus § 1 FPersV ergebenden Vorgaben verpflichtet, soweit sie mit einem ihrer Fahrzeuge ausschließlich sog. Premiumlieferungen durchführe.

Mit Urteil vom 9. Februar 2018 hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass die Klägerin nicht verpflichtet ist, Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten nach Maßgabe von § 1 Abs. 1 FPersV einzuhalten und gemäß § 1 Abs. 6 FPersV durch ihre Fahrer aufzeichnen zu lassen, soweit mit den von ihr eingesetzten Fahrzeugen kein Altgerät abtransportiert und kein Neugerät lediglich im Sinne einer sog. Standardlieferung ausgeliefert wird. Im Übrigen hat es die Klage als unbegründet abgewiesen. Die Ausnahmevorschrift des § 1 Abs. 2 Nr. 3 FPersV sei maßgeblich vom Tatbestandsmerkmal der Haupttätigkeit des Fahrers her auszulegen. Die Transportleistung des Fahrers dürfe nicht als dessen Hauptleistung anzusehen sein, wobei von mehreren Leistungen grundsätzlich diejenige als Hauptleistung angesehen werden müsse, die für die Vertragsschließenden im Vordergrund stehe. Unter den gegebenen Umständen sei als Maßstab die typischerweise für die Bedienung eines Kunden aufzuwendende Zeit heranzuziehen. Davon ausgehend stellten weder die Anlieferung eines Neugeräts im Rahmen einer sog. Standardlieferung noch der Abtransport eines beim Kunden vorhandenen Altgeräts einen Materialtransport dar, weil in diesen Fällen die Transportleistung als Haupttätigkeit des Fahrers anzusehen sei. Demgegenüber könne sich die Klägerin mit Erfolg auf die Ausnahmevorschrift berufen, soweit sie Neugeräte im Rahmen sog. Premium- und Comfortlieferungen ausliefere. In diesen Fällen seien die Installations- und Montagearbeiten der Fahrer als Hauptleistung bzw. als eine zumindest gleichgewichtige Leistung anzusehen, so dass die Transporttätigkeit nicht überwiege. Mit der Rechtsauffassung des Beklagten sei allerdings auf das einzelne Gerät bzw. den einzelnen Auftrag abzustellen. Hieraus folge, dass ein Fahrzeug ungeachtet weiterer Aufträge bereits dann nicht mehr unter die Ausnahmevorschrift falle, wenn mit ihm auch nur ein Neugerät im Rahmen einer sog. Standardlieferung ausgeliefert oder auch nur ein Altgerät abtransportiert werde.

Die Klägerin hat gegen das ihr am 22. Februar 2018 zugestellte Urteil am 21. März 2018 die durch das Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt, mit der sie ihr Begehren im Umfang der Klageabweisung weiterverfolgt. Sie wendet sich insbesondere gegen eine ihrer Ansicht nach lebensfremde, in der Praxis nur schwer umzusetzende und durch § 1 Abs. 2 Nr. 3 FPersV auch nicht gedeckte Aufspaltung einer Auslieferungsfahrt nach den von ihr angebotenen verschiedenen Lieferoptionen. Eine Auslieferungsfahrt müsse vielmehr – wie bereits erstinstanzlich geltend gemacht – einheitlich nach ihrem Gesamtbild beurteilt werden. Die Haupttätigkeit ihrer Fahrer bestehe in der Durchführung handwerklicher Arbeiten. Das Verwaltungsgericht habe nicht in der gebotenen Weise berücksichtigt, dass die Fahrer das für die Installations- und Montagearbeiten erforderliche Werkzeug im Fahrzeug mitführten und jedenfalls überwiegend auch über eine handwerkliche Berufsausbildung verfügten. Außerdem verbrächten die Fahrer deutlich mehr Zeit beim Kunden als im Fahrzeug.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts teilweise zu ändern und festzustellen, dass sie nicht verpflichtet ist, Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten nach Maßgabe des § 1 FPersV einzuhalten und diese gemäß § 1 Abs. 6 FPersV durch ihre Fahrer aufzeichnen zu lassen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil unter Wiederholung und Vertiefung seines erstinstanzlichen Vorbringens. Der durch das Verwaltungsgericht vorgenommenen Qualifizierung von Auslieferungsfahrten im Rahmen sog. Comfortlieferungen tritt er in der Sache entgegen. Eigene Rechtsmittel hat der Beklagte jedoch nicht eingelegt.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Der Senat kann über die Berufung der Klägerin gemäß § 125 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 101 Abs. 2 VwGO ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung entscheiden, weil sich die Beteiligten mit dieser Verfahrensweise einverstanden erklärt haben.

Die Berufung ist zulässig, aber unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Hinblick auf die im Berufungsverfahren noch allein streitgegenständliche Beurteilung der Auslieferung von Neugeräten im Rahmen sog. Standardlieferungen sowie des Abtransports von beim Kunden vorhandenen Altgeräten im Ergebnis zu Recht als zulässig, aber unbegründet abgewiesen.

1. Die Klage ist als vorbeugende Feststellungsklage im Sinne von § 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO zulässig. Insbesondere steht zwischen den Beteiligten ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Streit, an dessen baldiger Klärung die Klägerin ein berechtigtes Interesse hat, ohne dass ihr gegenwärtig vorrangige Rechtsschutzmöglichkeiten zur Klärung zur Verfügung stehen oder sie in zumutbarer Weise auf die Inanspruchnahme nachträglichen Rechtsschutzes verwiesen werden darf.

Zwischen der Klägerin und dem Beklagten als Rechtsträger der Bezirksregierung steht ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Streit. Als feststellungsfähiges Rechtsverhältnis werden die rechtlichen Beziehungen angesehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer diesen Sachverhalt betreffenden öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis mehrerer Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Zwischen den Beteiligten des Rechtsverhältnisses muss zudem ein Meinungsstreit bestehen, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Januar 2010 – 8 C 19.09 –, BVerwGE 136, 54 = juris, Rn. 28 f., vom 23. August 2007 – 7 C 2.07 –, BVerwGE 129, 199 = juris, Rn. 21, und – 7 C 13.06 –, NVwZ 2007, 1311 = juris, Rn. 21, und vom 23. Januar 1992 – 3 C 50.89 –, BVerwGE 89, 327 = juris, Rn. 29 f.; OVG NRW, Urteil vom 17. September 2018 – 13 A 1328/15 –, juris, Rn. 28 f. m.w.N.

Es müssen sich also aus dieser Rechtsbeziehung heraus bestimmte Rechtsfolgen ergeben können, was wiederum die Anwendung von bestimmten Normen auf den konkreten Sachverhalt voraussetzt. Daran fehlt es, wenn nur abstrakte Rechtsfragen wie die Gültigkeit einer Norm zur Entscheidung gestellt werden. Auch bloße Vorfragen oder unselbständige Elemente eines Rechtsverhältnisses können nicht Gegenstand einer Feststellungsklage sein. Anders liegt es dagegen, wenn die Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten, in der Wirklichkeit gegebenen Sachverhalt streitig ist, so dass die Rechtmäßigkeit der Norm als – wenn auch streitentscheidende – Vorfrage aufgeworfen wird.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Januar 2010 – 8 C 19.09 –, BVerwGE 136, 54 = juris, Rn. 24 f., vom 23. August 2007 – 7 C 2.07 –, BVerwGE 129, 199 = juris, Rn. 20, und – 7 C 13.06 –, NVwZ 2007, 1311 = juris, Rn. 20, und vom 28. Juni 2000 – 11 C 13.99 –, BVerwGE 111, 276 = juris, Rn. 29 f.; OVG NRW, Urteil vom 17. September 2018 – 13 A 1328/15 –, juris, Rn. 30 f. m.w.N.

Nach Maßgabe dieser Grundsätze hat die Klägerin dem Gericht mit ihrer Klage einen hinreichend konkreten Sachverhalt zur Beurteilung unterbreitet. Sie begehrt mit ihr die Klärung, ob der Einsatz ihrer Fahrzeuge den in § 1 FPersV geregelten Vorgaben über Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten der Fahrer sowie über die zugehörigen Aufzeichnungspflichten unterliegt. Bei gebotener Auslegung zielt ihre Klage damit auf die Feststellung des Bestehens bzw. Nichtbestehens derjenigen Rechtsfolgen, die durch § 1 FPersV gegenüber der Klägerin selbst in ihrer Funktion als Unternehmerin gesetzt werden. Hierzu gehören namentlich die in § 1 Abs. 5 Satz 1 FPersV genannte Pflicht des Unternehmers, für die Einhaltung der Vorschriften über die Einhaltung von Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten zu sorgen, sowie die sich im Einzelnen u.a. aus § 1 Abs. 6 Satz 7 Nr. 1 bis 4 FPersV ergebenden Aufzeichnungspflichten. Das Bestehen bzw. Nichtbestehen dieser Rechtsfolgen ist zwischen den Beteiligten streitig, nachdem die Bezirksregierung als zuständige Aufsichtsbehörde gegenüber der Klägerin die Beachtung dieser Pflichten angemahnt und damit zugleich zum Ausdruck gebracht hat, dass sie die Rechtsauffassung der Klägerin von einer Befreiung durch die Ausnahmevorschrift des § 1 Abs. 2 Nr. 3 FPersV nicht teilt.

Die Klägerin hat zudem – wie von § 43 Abs. 1 VwGO vorausgesetzt – ein berechtigtes Interesse an einer baldigen Feststellung, weil sie ihren Betrieb im Fall des Bestehens der im Streit stehenden Pflichten neu organisieren müsste, um den gesetzlichen Anforderungen des § 1 FPersV zu entsprechen und die Verhängung etwaiger Bußgelder zu vermeiden. Zur Klärung stehen der Klägerin gegenwärtig auch keine anderweitigen Rechtsschutzmöglichkeiten zur Verfügung, die gegenüber der Erhebung der Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO vorrangig wären. Sie kann im Übrigen auch nicht in zumutbarer Weise auf die Inanspruchnahme nachträglichen Rechtsschutzes verwiesen werden. Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz ist zwar vor dem Hintergrund des verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Gewaltenteilung und des im Ausgangspunkt reaktiv konzipierten Gebots eines effektiven Rechtsschutzes in Art. 19 Abs. 4 GG grundsätzlich nicht vorbeugend ausgestaltet. Ein Abweichen von dieser Grundentscheidung kommt aber ausnahmsweise in Betracht, wenn der nachträgliche Rechtsschutz mit unzumutbaren Nachteilen für den Betroffenen verbunden wäre. Dies kann insbesondere dann der Fall sein, wenn dem Betroffenen – wie hier der Klägerin gemäß § 21 Abs. 1 Nr. 1 bis 3a FPersV – bußgeldrechtliche Sanktionen drohen, die an die streitigen verwaltungsrechtlichen Zweifelsfragen anknüpfen. Dem Betroffenen ist es nämlich grundsätzlich nicht zumutbar, das Risiko eines derart sanktionsbewehrten Pflichtenverstoßes einzugehen und den Rechtsstreit über dessen Vorliegen erst im Nachhinein „von der Anklagebank herab“ führen zu müssen. Dabei spielt es im Ausgangspunkt auch keine Rolle, dass die Entscheidung des Verwaltungsgerichts zu Bestand, Inhalt und Umfang der streitigen verwaltungsrechtlichen Pflichten für ein Strafgericht nicht bindend ist. Schon der Einfluss, den eine für den Betroffenen günstige Entscheidung auf die Beurteilung der ordnungswidrig begangenen Handlung ausüben kann, kann das Feststellungsbegehren des Betroffenen rechtfertigen.

Vgl. zu dem für die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes erforderlichen qualifizierten Rechtsschutzinteresse zuletzt etwa OVG NRW, Beschluss vom 25. August 2017 – 13 B 762/17 –, ZD 2017, 584 = NVwZ-RR 2018, 54 = juris, Rn. 15 ff. m.w.N.

2. Die Klage ist jedoch unbegründet, weil der im Streit stehende Einsatz der Fahrzeuge zur Auslieferung von Neugeräten im Rahmen sog. Standardlieferungen sowie zum Abtransport von beim Kunden vorhandenen Altgeräten den in § 1 FPersV geregelten Vorgaben über Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten der Fahrer sowie über die zugehörigen Aufzeichnungspflichten unterliegt und die Klägerin damit die sich hieraus ergebenden unternehmerischen Pflichten zu beachten hat.

Die Klägerin setzt im Sinne von § 1 Abs. 1 Nr. 1 FPersV Fahrzeuge mit einer zulässigen Höchstmasse von 2,8 t bis 3,5 t zum Zweck der Güterbeförderung, nämlich zur Auslieferung bzw. Abholung elektronischer Haushaltsgroßgeräte, ein. Damit geht für die Fahrer gemäß dieser Vorschrift eine Verpflichtung zur Beachtung derjenigen Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten einher, die sich für entsprechende Fahrzeuge ab 3,5 t unmittelbar aus Art. 4, 6 bis 9 und 12 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 zur Harmonisierung bestimmter Sozialvorschriften im Straßenverkehr (ABl. L 102, S. 1) ergeben und die durch § 1 Abs. 1 Nr. 1 FPersV über das Unionsrecht hinaus auf die Fahrzeuggewichtsklasse von 2,8 t bis 3,5 t erstreckt werden. Die Klägerin selbst hat als Unternehmerin gemäß § 1 Abs. 5 Satz 1 FPersV für die Einhaltung dieser Vorschriften in ihrem Betrieb zu sorgen und die u.a. aus § 1 Abs. 6 Satz 7 Nr. 1 bis 4 FPersV folgenden Aufzeichnungspflichten zu erfüllen. Anders als mit ihrer Berufung geltend macht, kann sie sich auch nicht mit Erfolg auf die unter den vorliegenden Umständen allein in Betracht kommende Ausnahmevorschrift des § 1 Abs. 2 Nr. 3 FPersV berufen. Hiernach findet § 1 Abs. 1 Nr. 1 FPersV keine Anwendung auf Fahrzeuge, die zur Beförderung von Material, Ausrüstungen oder Maschinen, die der Fahrer zur Ausübung seiner beruflichen Tätigkeit benötigt, verwendet werden, soweit das Lenken des Fahrzeugs nicht die Haupttätigkeit des Fahrers darstellt. Das Vorliegen dieser Voraussetzungen hat das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht verneint.

a) § 1 Abs. 2 Nr. 3 FPersV ist in Übereinstimmung mit der weitgehend gleichlautenden Bestimmung in Art. 3 Buchst. aa) i) der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 in der zuletzt durch Art. 1 Nr. 2 der Verordnung (EU) 2020/1054 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Juli 2020 (ABl. L 249, S. 1) geänderten Fassung für die unionsrechtlich geregelte Fahrzeuggewichtsklasse auszulegen. Zwar dienen weder § 1 Abs. 2 Nr. 3 FPersV selbst noch die von dieser Vorschrift dispensierte Regelung in § 1 Abs. 1 Nr. 1 FPersV unmittelbar der Umsetzung von Unionsrecht. Der deutsche Verordnungsgeber hat sich aber bei der Normierung von § 1 Abs. 2 Nr. 3 FPersV bewusst an der unionsrechtlichen Parallelvorschrift orientiert, so dass eine systematisch einheitliche Auslegung nach Maßgabe des Unionsrechts und der hierzu ergangenen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union geboten ist.

Art. 3 Buchst. aa) i) der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 nimmt – vorbehaltlich weiterer unionsrechtsspezifischer Voraussetzungen – Fahrzeuge oder Fahrzeugkombinationen vom Anwendungsbereich der Verordnung aus, die zur Beförderung von Material, Ausrüstung oder Maschinen benutzt werden, die der Fahrer zur Ausübung seines Berufes benötigt und die unter der Bedingung benutzt werden, dass das Lenken des Fahrzeugs für den Fahrer nicht die Haupttätigkeit darstellt. Die Bestimmung ist ursprünglich durch Art. 45 Nr. 1 der Verordnung (EU) Nr. 165/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Februar 2014 (ABl. L 60, S. 1) eingeführt worden und ersetzte damals einen zuvor in Art. 13 Abs. 1 Buchst. d) 2. Gedankenstrich der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 enthaltenen fakultativen Ausnahmetatbestand gleichen Inhalts, bei dessen Fassung sich der Unionsgesetzgeber wiederum an der ähnlich formulierten Vorgängerbestimmung in Art. 13 Abs. 1 Buchst. g) der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 des Rates vom 20. Dezember 1985 über die Harmonisierung bestimmter Sozialvorschriften im Straßenverkehr (ABl. L 370, S. 1) orientiert hatte. § 1 Abs. 1 Nr. 3 FPersV ist seinerseits durch Art. 1 Nr. 1 der Zweiten Verordnung zur Änderung fahrpersonalrechtlicher Vorschriften vom 22. Januar 2008 (BGBl. I, S. 54) eingeführt worden und ersetzt den ursprünglich maßgeblichen Verweis in § 1 Abs. 2 Nr. 1 FPersV auf den Ausnahmetatbestand des § 18 Abs. 1 Nr. 7 FPersV in der Fassung der Verordnung vom 27. Juni 2005 (BGBl. I, S. 1882), mit welchem der deutsche Verordnungsgeber vom fakultativen Ausnahmetatbestand des Art. 13 Abs. 1 Buchst. g) der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 Gebrauch gemacht hatte. Aus den Gesetzgebungsmaterialien ergeben sich keine Hinweise darauf, dass der deutsche Verordnungsgeber die Ausnahmevorschrift des § 1 Abs. 1 Nr. 3 FPersV im Zusammenhang mit ihrer eigenständigen Ausformulierung hinsichtlich der übereinstimmenden Tatbestandsmerkmale inhaltlich von der unionsrechtlichen Parallelvorschrift hätte lösen und ihr einen anderen Bedeutungsinhalt hätte beigeben wollen.

Vgl. die Einzelbegründung zu § 1 FPersV im Verordnungsentwurf des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung vom 31. August 2007, in: BR-Drs. 604/07, S. 65 f.

Gegen eine solche Annahme ist zudem anzuführen, dass er im Zuge der eigenständigen Ausformulierung den Wortlaut von § 1 Abs. 2 Nr. 3 FPersV an die damals neu gefasste unionsrechtliche Regelung in Art. 13 Abs. 1 Buchst. d) 2. Gedankenstrich der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 a.F. angepasst (Einfügung des Begriffs „Maschinen“) und auch auf diese Weise zum Ausdruck gebracht hat, dass weiterhin ein inhaltlicher Gleichklang zwischen beiden Vorschriften bestehen soll.

b) In der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union ist die Bedeutung von Art. 3 Buchst. aa) i) der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 bzw. der Vorgängerregelungen jedenfalls weitgehend geklärt. Die Anwendung dieser Ausnahmevorschrift hängt hiernach insbesondere von der Art der beförderten Güter ab und betrifft nicht alle Arten von Gütern, selbst wenn die übrigen in dieser Bestimmung aufgestellten Voraussetzungen – wie etwa das Erfordernis, dass das Lenken des Fahrzeugs für den Fahrer nicht die Haupttätigkeit darstellt – gegeben sind. Die Wörter „Material“, „Ausrüstungen“ und „Maschinen“ bezeichnen somit zwangsläufig nur einen Teil der Güter, deren Beförderung in den Anwendungsbereich der Verordnung fällt. Daraus folgt, dass durch diese Beschränkung die handelbaren Güter im eigentlichen Sinne sowie die Güter, die lediglich von einem Ort zum anderen befördert werden, ohne be- oder verarbeitet oder zur Ausübung einer Tätigkeit verwendet zu werden, vom Anwendungsbereich der Ausnahmevorschrift ausgeschlossen bleiben.

Vgl. EuGH, Urteil vom 28. Juli 2011 – C-554/09 –, Seeger, Slg 2011, I-7131 ff. = LRE 63, 31 ff. = juris, Rn. 32.

Für den hier in Mitten stehenden Begriff des „Materials“ folgt daraus, dass er zwar grundsätzlich in einem weiten Sinne zu verstehen ist; er umfasst die Gegenstände, die der Fahrer des betreffenden Fahrzeugs zur Ausübung seines Berufs benötigt oder verwendet und somit auch Bestandteile des von ihm herzustellenden Endprodukts oder solche, die zu den von ihm durchzuführenden Arbeiten gehören. Er ist aber gleichwohl von sonstigen Gütern abzugrenzen, die einfach nur befördert werden sollen, um selbst geliefert, verkauft oder beseitigt zu werden. Material sind mithin nur diejenigen Güter, die zur Schaffung, Änderung oder Verarbeitung einer anderen Sache befördert werden sollen. Material unterliegt einem Verarbeitungsprozess und ist keine Ware, die von ihrem Verwender zum Verkauf bestimmt ist.

Vgl. EuGH, Urteil vom 28. Juli 2011 – C-554/09 –, Seeger, Slg 2011, I-7131 ff. = LRE 63, 31 ff. = juris, Rn. 25.

In der Rechtsprechung des Gerichtshofs ist außerdem anerkannt, dass Ausnahmevorschriften wie Art. 3 Buchst. aa) i) der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 bzw. deren Vorgängerregelungen, die für bestimmte mit einem Fahrzeug verfolgte Zwecke Abweichungen von den mit der Verordnung vorgegebenen Regelungen über Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten für Fahrer zulassen, eng auszulegen sind.

Vgl. EuGH, Urteile vom 21. November 2019 – C-203/18 u.a. – Deutsche Post und Leymann, EuZW 2020, 25 ff. = juris, Rn. 50, vom 7. Februar 2019 – C-231/18 –, NK, AUR 2019, 174 ff. = juris, Rn. 21, und vom 28. Juli 2011 – C-554/09 –, Seeger, Slg 2011, I-7131 ff. = LRE 63, 31 ff. = juris, Rn. 33.

Sie sind in der Folge grundsätzlich nur anwendbar, wenn und soweit die Fahrzeuge ausschließlich zu dem mit der jeweiligen Ausnahmevorschrift privilegierten Zweck eingesetzt werden. Eine andere Auslegung würde insbesondere die mit der Verordnung intendierte Verbesserung der Arbeitsbedingungen und der Straßenverkehrssicherheit beeinträchtigen und den Wettbewerb im Straßenverkehrsgewerbe verfälschen können, weil ein Unternehmen, welches seine Fahrzeuge nur zu einem teilweise privilegierten Zweck einsetzt, hinsichtlich der von ihm erbrachten gewöhnlichen Leistungen einen Wettbewerbsvorteil gegenüber Konkurrenzunternehmen erhielte.

Vgl. EuGH, Urteile vom 21. November 2019 – C-203/18 u.a. – Deutsche Post und Leymann, EuZW 2020, 25 ff. = juris, Rn. 57 f., vom 13. März 2014 – C 222/12 –, Karuse, juris, Rn. 31 f., und vom 25. Juni 1992 – C-116/91 –, British Gas, Slg. 1992, I-4071 ff. = juris, Rn. 17 ff.

c) Hiervon ausgehend kann sich die Klägerin nicht mit Erfolg auf § 1 Abs. 2 Nr. 3 FPersV berufen. Der Einsatz ihrer Fahrzeuge zur Auslieferung von Haushaltsgroßgeräten im Rahmen sog. Standardlieferungen bzw. zur Abholung beim Kunden vorhandener Altgeräte wird von dieser Ausnahmevorschrift schon deshalb nicht erfasst, weil es sich bei diesen Geräten nicht um „Material“ und im Übrigen auch nicht um „Ausrüstungen“ oder „Maschinen“ handelt, die die Fahrer zur Ausübung ihrer beruflichen Tätigkeit benötigen. Dabei kommt es – entgegen der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts – auch nicht darauf an, im Rahmen welcher Lieferoption die Auslieferung erfolgt. Die Haushaltsgroßgeräte werden nämlich unabhängig von der jeweiligen Lieferoption nicht zur Schaffung, Änderung oder Verarbeitung einer anderen Sache verwendet und sie sind hierfür auch nicht in sonstiger Weise erforderlich. Vielmehr handelt es sich um Ware, die auf eine entsprechende Bestellung der Kunden hin befördert wird, um selbst geliefert bzw. – im Fall der Abholung der Altgeräte – beseitigt zu werden. An diesem Charakter ändern auch vor Ort mitunter durchgeführte Installations- und Montagearbeiten nichts, die im Kern dazu dienen, die für den bestimmungsgemäßen Betrieb der Geräte benötigten Netz- bzw. Leitungsanschlüsse einzurichten. Soweit die Fahrer beim Kunden Installations- und Montagearbeiten durchführen und in den Fahrzeugen zu diesem Zweck die erforderlichen Werkzeuge sowie ggf. Zubehör- und Ersatzteile transportieren, werden die Fahrzeuge zwar auch zu einem durch § 1 Abs. 2 Nr. 3 FPersV privilegierten Zweck eingesetzt. Dies führte nach den vorstehend wiedergegebenen Maßstäben indes nur dann zu einer Befreiung von den gesetzlichen Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten sowie den zugehörigen Aufzeichnungspflichten, wenn und soweit die Fahrzeuge ausschließlich zu diesem Zweck eingesetzt würden. Jede andere Handhabung der Ausnahmevorschrift würde das mit § 1 Abs. 1 Nr. 1 FPersV verfolgte Ziel, die Arbeitsbedingungen für Fahrer zu verbessern und die Straßenverkehrssicherheit zu erhöhen, beeinträchtigen und der Klägerin einen unberechtigten Wettbewerbsvorteil gegenüber Konkurrenzunternehmen verschaffen können, die durch Kunden bestellte Haushaltsgroßgeräte lediglich ausliefern, ohne selber Installations- und Montagearbeiten durchzuführen. In Anbetracht dessen kann offen bleiben, ob das Lenken des Fahrzeugs – wie von § 1 Abs. 2 Nr. 3 FPersV im Sinne einer eigenständigen Tatbestandsvoraussetzung gefordert – auch nicht die Haupttätigkeit des Fahrers darstellt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kosten folgt gemäß § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO aus einer entsprechenden Anwendung von §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die hierfür gemäß § 132 Abs. 2 VwGO erforderlichen Voraussetzungen nicht gegeben sind. Insbesondere sind die aufgeworfenen unionsrechtlichen Auslegungsfragen in der Rechtsprechung des Gerichtshofs geklärt.