Oberverwaltungsgericht NRW, 12 A 4121/18

Gründe

Der zulässige Antrag ist unbegründet.

Eine Zulassung der Berufung kommt nach § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO in Betracht, wenn ein Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 VwGO innerhalb der in § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genannten Frist dargelegt worden ist und vorliegt. Dies ist hier nicht der Fall. Aus den im Zulassungsverfahren dargelegten, vom Senat allein zu prüfenden Gründen ergibt sich nicht, dass die Berufung gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO i. V. m. § 124 Abs. 2 VwGO zuzulassen ist. Keiner der geltend gemachten Zulassungsgründe ist gegeben.

Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage, gerichtet gegen den Bescheid vom 24. November 2016, mit dem der Widerruf des Zuwendungsbescheides vom 30. Dezember 2011, die Aufhebung der Auszahlungsbescheide vom 14. November 2013, 9. Januar 2015 und 22. Februar 2016 und die Rückforderung der aufgrund der Auszahlungsbescheide geleisteten Zuwendungen erfolgten, im Ergebnis mit der Begründung abgelehnt, der Kläger habe im Verpflichtungsjahr 2015/2016 keinen Auszahlungsantrag gestellt und damit die entsprechende Auflage aus Ziffer 5 des Zuwendungsbescheides nicht erfüllt. Dieser habe daher gemäß § 49 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG NRW widerrufen werden können.

1. Dem setzt der Kläger mit dem Zulassungsantrag nichts entgegen, was auf ernstliche Richtigkeitszweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO führt.

Stützt der Rechtsmittelführer seinen Zulassungsantrag auf diesen Zulassungsgrund, muss er sich mit den entscheidungstragenden Annahmen des Verwaltungsgerichts auseinandersetzen. Dabei muss er den tragenden Rechtssatz oder die Feststellungen tatsächlicher Art bezeichnen, die er mit seinem Antrag angreifen will, und mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage stellen. Diesen Anforderungen entspricht das Zulassungsvorbringen nicht.

Der Kläger richtet sich im Kern gegen die Feststellung des Verwaltungsgerichts, die Widerrufsentscheidung vom 30. Dezember 2011 in der Fassung vom 14. Februar 2014 sei nicht ermessensfehlerhaft. Dem hält er entgegen, der Bescheid leide unter einem Ermessensausfall, was gänzlich fehlende Ermessenserwägungen belegten. Der Beklagte sei von einer Ermessensreduzierung auf Null ausgegangen, die dem vorrangigen Gemeinschaftsrecht zu entnehmen sei. Das sei in mehrfacher Hinsicht fehlerhaft. Zum einen lasse das Unionsrecht in Art. 5 Abs. 1 i. V. m. Art. 3 Abs. 2 VO (EU) Nr. 65/2011 zu, dass der nationale Gesetzgeber bei mehrjährigen Verpflichtungen anstelle des jährlichen Zahlungsantrages, der als Verwendungsnachweis gelte, wirksame andere Verwaltungskontrollmaßnahmen vorsehen könne. Das sei mit der Einführung der Vor-Ort-Kontrollen im nationalen Recht geschehen, die auch bei ihm jährlich durchgeführt worden seien. Daher komme es nicht vorrangig auf die Zwecksetzung der jährlichen Anträge, einen Verwendungsnachweis zu erbringen, an, wenn die zweckentsprechende Mittelverwendung durch die Vor-Ort-Kontrolle gewährleistet sei. Der im Gemeinschaftsrecht hiernach vorgesehene Regelungsspielraum lasse bei teleologischer Auslegung die Schlussfolgerung zu, dass die Nichteinreichung jährlicher Auszahlungsanträge nicht zwingend zur Rückforderung der Zuwendungen führen müsse. Weiter sei die vollständige Rückforderung im Unionsrecht nicht bindend vorgegeben; selbst die Richtlinien zur Förderung umwelt- und tiergerechter Haltungsverfahren auf Stroh sähen auch eine nur teilweise Rückforderung vor. Die vollständige Rückforderung sei auch deshalb rechtswidrig, weil die Zuwendungen teilweise aus nationalen Mitteln erfolgt seien, für die ein unionsrechtliches Rückforderungsgebot nicht gelte. Letztlich der Widerruf des Zuwendungsbescheides als unverhältnismäßig. Die einmalige Nichteinreichung eines Auszahlungsantrages stelle einen vergleichsweise geringfügigen Verstoß in nur einem Verpflichtungsjahr dar. Auch die Zuwendungsrichtlinien stellten auf die Schwere des Verstoßes ab. Art. 3 Abs. 1 GG rechtfertige jedenfalls keine unverhältnismäßige Entscheidung, selbst wenn der Beklagte, wie er geltend mache, stets so verfahre wie in seinem Fall. Die angefochtene Rücknahme der Auszahlungsbescheide teile das Schicksal der Widerrufsentscheidung und sei damit gleichfalls rechtswidrig. Darüber hinaus sei hier ein Ermessensausfall festzustellen, da der Beklagte sich gebunden gefühlt habe. Entsprechendes gelte für die geforderte Erstattung der Prämien.

Mit diesen näher ausgeführten Einwänden, die angefochtenen Entscheidungen zur Aufhebung der Zuwendungs- und Auszahlungsbescheide seien entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts ermessensfehlerhaft, dringt der Kläger nicht durch.

Soweit er aus dem Fehlen von Ermessenserwägungen im Widerrufsbescheid auf eine rechtsfehlerhafte Ermessensausübung schließt, verkennt er die Besonderheiten, die sich im vorliegenden Fall aus der Anwendbarkeit der Grundsätze über das gelenkte bzw. intendierte Ermessen ergeben. Sie besagen nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der der Senat folgt, folgendes: Ist eine ermessenseinräumende Vorschrift dahin auszulegen, dass sie für den Regelfall von einer Ermessensausübung in einem bestimmten Sinne ausgeht, so müssen besondere Gründe vorliegen, um eine gegenteilige Entscheidung zu rechtfertigen. Liegt ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt nicht vor, versteht sich das Ergebnis der Abwägung von selbst. Versteht sich aber das Ergebnis von selbst, so bedarf es insoweit nach § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG auch keiner das Selbstverständliche darstellenden Begründung.

Vgl. z. B. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 1997 - 3 C 22.96 -, juris Rn. 14 m. w. N.

So liegt der Fall hier. Nach den Grundsätzen des intendierten Ermessens ist es im vorliegenden Fall unschädlich, dass in dem angefochtenen Bescheid, soweit er den Widerruf des Zuwendungsbescheides betrifft, nicht ausdrücklich Ermessenserwägungen angeführt werden. Nach nationalem Recht gebieten nämlich die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit in der Regel die Aufhebung der Bewilligung einer rechtswidrigen Subvention, wenn keine besonderen Gründe vorliegen, die eine andere Entscheidung rechtfertigen.

Vgl. dazu: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22. Mai 2014 - 10 S 1719/13 -, juris Rn. 53.

Solche besonderen Gründe hat der Beklagte, wie im Bescheid angeführt ist, der Anhörung des Klägers vor Erlass des Bescheides nicht entnehmen können.

Auf die vom Kläger verneinte Frage, ob die Ermessenserwägungen, die der Beklagte ausdrücklich zur Rücknahme der Auszahlungsbescheide angeführt hat, auch auf die Widerrufsentscheidung zu beziehen sind, kommt es daher nicht an.

Mit seiner Rüge, Art. 3 Abs. 2 VO (EU) Nr. 65/2011 lasse einen Verzicht des Mitgliedstaates auf den jährlichen Auszahlungsantrag zu, wenn - wie in Deutschland - andere wirksame Verwaltungskontrollen eingeführt seien, dringt er nicht durch. Dass die in Nordrhein-Westfalen vorgeschriebenen Vor-Ort-Kontrollen eine wirksame Alternative zur Durchführung der Verwaltungskontrollen i. S. d. Art. 3 Abs. 2 Nr. 2 Satz 2 VO (EU) Nr. 65/2011 darstellen, wird von ihm nicht schlüssig aufgezeigt. Zum einen sehen die maßgeblichen Richtlinien zur Förderung umwelt- und tiergerechter Haltungsverfahren auf Stroh vom 22. November 2011 (RdErl. d. Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur und Verbraucherschutz NRW) - im Folgenden RiLi - zwingend die Stellung eines jährlichen Auszahlungsantrages über fünf Jahre vor, der als Verwendungsnachweis gilt (s. Ziff. 9.3 -9.5 der RiLi). Das steht der Schlussfolgerung, das nationale System lasse einen alternativen Verwendungsnachweis über andere Kontrollen zu, entgegen. Damit setzt der Kläger sich schon nicht auseinander. Zum anderen ist das System der Vor-Ort-Kontrollen weder darauf ausgerichtet noch geeignet, die in Art. 3 Abs. 2 UAbs. 2 VO (EU) Nr. 65/2011 vorausgesetzten Kontrollen, die im Einzelnen in Art. 11 und 24 dieser VO für Maßnahmen mit mehrjährigen Verpflichtungen vorgesehen sind, zu gewährleisten. Wie aus Art. 12 Abs. 1 VO (EU) Nr. 65/2011 zu entnehmen ist, sind Vor-Ort-Kontrollen Stichprobenkontrollen, die sich auf jährlich mindestens 5% der Begünstigten erstrecken; im Falle mehrjähriger Verpflichtungen kann sich die Vor-Ort-Kontrolle nach dem fünften Jahr auf 2,5% der Begünstigten erstrecken (Art. 12 Abs. 4 VO (EU) Nr. 65/2011). Die in Art. 11 Abs. 1 Satz 1 VO (EU) Nr. 65/2011 zwingend vorgeschriebenen Kontrollen müssen sich dementgegen auf alle Begünstigten und sämtliche von einem Begünstigten vorzulegenden Anträge erstrecken. Daraus ergibt sich, dass Vor-Ort-Kontrollen kein gleichermaßen wirksames alternatives Verfahren zur Durchführung der bei mehrjährigen Verpflichtungen vorgeschriebenen Kontrollen sind, sondern diese lediglich flankieren. Da Verwaltungskontrollen als stichprobenbasierte Vor-Ort-Kontrollen bereits seit 1992 (vgl. InVeKos-Verordnung vom 23. Dezember 1992, VO (EWG) Nr. 3887/92) vorgesehen sind, liegt es auch fern, der Wortlaut von Art. 3 Abs. 2 UAbs. 2 VO (EU) Nr. 65/2011 nehme mit den Begriffen "wirksame alternative Verfahren zur Durchführung der [...] Verwaltungskontrollen" auf dieses seit langem bestehende System Bezug.

Entgegen dem Zulassungsvorbringen des Klägers, es seien in seinem Betrieb im Gesamtverpflichtungszeitraum jährliche Vor-Ort-Kontrollen durchgeführt worden, weist die Aktenlage keine Vor-Ort-Kontrolle für 2014 aus. Darauf kommt es allerdings nach Vorstehendem nicht an.

Soweit der Kläger die Unverhältnismäßigkeit von Widerruf und vollständiger Rückforderung der ausgezahlten Prämien rügt, stellt er das Entscheidungsergebnis des Verwaltungsgerichts damit ebenso wenig schlüssig infrage. Seine Annahme, er habe mit der Nichteinreichung des Auszahlungsantrages für 2016 allenfalls einen "nicht schwerwiegenden" Verstoß gegen die Zuwendungsvoraussetzungen begangen, wonach auch in Ziff. 8 der Zuwendungsrichtlinien unterschieden werde, trifft im Ansatz so nicht zu. Bei der Verpflichtung zur jährlichen Stellung des Auszahlungsantrages handelt es sich um eine Auflage zur Bewilligung, ohne die die Zuwendung - wie sich aus dem Wortlaut unter Ziff. 5 des Zuwendungsbescheides ergibt - im Ganzen nicht gewährt wird. Die Auflage stellt somit eine unabdingbare Voraussetzung für die Gewährung der gesamten, über fünf Jahre verteilten Prämie dar.

Das hat der Europäische Gerichtshof mehrfach betont. Zuletzt hat er in dem Vorabentscheidungsersuchen Ezernieki gegen Lauku atbalsta dienests - C-273/15 - durch Urteil vom 26. Mai 2016 klargestellt, dass bei Agrarumweltbeihilfen, die - wie hier - durch eine mehrjährige Verpflichtung gekennzeichnet sind, die Beihilfevoraussetzungen während des gesamten Verpflichtungszeitraums einzuhalten sind und dass, wenn die nach der nationalen Regelung verlangte Stellung eines jährlichen Zahlungsantrages für die Beihilfe auch nur ein einziges Mal während der gesamten Laufzeit des Agrarumweltprojekts nicht erfüllt wird, die Beihilfen nicht gewährt werden können.

EuGH, Urteil vom 26. Mai 2016 - C-273/15 -, juris Rn. 31 und 36 f. m. w. N.

Daraus folgt, dass bereits jährlich ausgezahlte Beihilfen nicht als endgültig betrachten werden können,

EuGH, a. a. O., Rn. 45.

Der Kläger zeigt zudem gar nicht schlüssig auf, dass die Nichteinhaltung der Auflage aus dem Zuwendungsbescheid unter die in Ziff. 8 im Einzelnen geregelten Verstöße fällt.

Sein weiterer Einwand, die Beihilfen seien teilweise aus nationalen Mitteln geflossen, weshalb ein zwingendes unionsrechtliches Rückforderungsgebot nicht greife, verkennt, dass es sich trotz der Kofinanzierung der Maßnahme aus Landesmitteln um eine einheitliche und untrennbare Beihilfe auf unionsrechtlicher Grundlage handelt (siehe auch Ziff. 1.1 der RiLi). Aus der Kofinanzierung der Mittel lässt sich nichts für die hier in Rede stehende Frage der Rechtsnatur der Beihilfe und der für die Rückabwicklung maßgeblichen Rechtsvorschriften entnehmen.

Vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22. Mai 2014 - 10 S 1719/1 -, juris Rn. 40 f. m. w. N.

Die Auffassung des Klägers steht auch nicht mit dem Regelungskonzept der der Zuwendung zugrunde liegenden VO (EU) Nr. 65/2011 in Einklang. Die hierzu erlassene Durchführungsverordnung der Kommission (EG) Nr. 1974/2006 enthält in Art. 57 Abs. 1 u. a. eine Ermächtigung der Gesetzgeber der Mitgliedstaaten, zusätzliche nationale Mittel zur Umsetzung der Förderprogramme des ländlichen Raumes bereitzustellen. Trotz der in der Verordnung angelegten Kofinanzierung sieht der Europäische Normgeber die auf ihrer Grundlage gewährten Zuwendungen als einheitliche, unionsrechtliche Beihilfen an. Das ergibt sich eindeutig aus Art. 89 Satz 1 VO (EG) Nr. 1698/2005, zu deren Durchführung die VO (EU) Nr. 65/2011 erlassen wurde. Danach sind zusätzliche nationale Mittel, die von den Mitgliedstaaten für die Entwicklung des ländlichen Raums zur Verfügung gestellt werden, als Teil der Programmplanung von der Kommission zu genehmigen.

Vgl. zu diesem Aspekt ausführlich: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 7. April 2014 - 10 S 870/13 -, juris Rn. 36.

Schließlich stellen sowohl der angegriffene Zuwendungsbescheid als auch die jährlichen Auszahlungsbescheide von der äußeren Form als auch vom Inhalt her einen einheitlichen Verwaltungsakt dar, bei dem sich eine Aufspaltung nach der Aufbringung der zugewendeten Mittel verbietet.

Aus den vorgenannten Gründen bestehen auch keine ernstlichen Richtigkeitszweifel an der Feststellung des Verwaltungsgerichts, die Rücknahme der Auszahlungsbescheide in Ziff. 2 des angefochtenen Bescheides sei rechtmäßig. Einen Ermessensfehler zeigt der Kläger mit seiner Rüge, die Behörde sei zu Unrecht von einer Ermessensreduzierung auf Null ausgegangen, nicht auf. Die Pflicht zur Rückzahlung ist unionsrechtlich vorgegeben (vgl. Art. 5 Abs. 1 Nr. 1 VO (EU) Nr. 65/2011) und bindet insoweit das Ermessen der Behörde. Das ist auch nicht unverhältnismäßig, weil es zur Verwirklichung der Ziele der unionsrechtlichen Agrarumweltbeihilfen dient.

Vgl. EuGH, Urteil vom 26. Mai 2016 - C-273/15 -, juris Rn. 44 ff. m. w. N.

Soweit der Kläger in diesem Zusammenhang wiederum auf die "Schwere des Verstoßes" abstellt, wird auf die voranstehenden Ausführungen verwiesen, wonach hier kein Verstoß, sondern eine schlichte Nichterfüllung der Beihilfevoraussetzung vorliegt.

So ausdrücklich: EuGH, Urteil vom 26. Mai 2016,- C-273/15 -, juris Rn. 49.

Die unter Ziff. 3 des angefochtenen Bescheides ausgesprochene Erstattungsforderung greift der Kläger nicht gesondert an. Vielmehr weist er treffend darauf hin, dass diese im Grundsatz das Schicksal der Rücknahmeentscheidung teilt, weshalb es hierzu keiner weiteren Ausführungen bedarf.

2. Die Berufung ist auch nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten zuzulassen (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Solche zeigt der Kläger nicht auf. Die von ihm genannte Frage, ob "das Unionsrecht auch dann eine Rückforderung von Zuwendungen der vorliegenden Art fordert, wenn der angelastete Auflagenverstoß in der Nichteinreichung eines jährlichen Auszahlungsantrages besteht und welche Ermessensspielräume den nationalen Zuwendungsbehörden [...] bei Aufhebungsentscheidungen verbleiben", ist - wie dargelegt - durch das einen solchen Fall betreffende Urteil des Europäischen Gerichtshofes geklärt.

Vgl. EuGH, Urteil vom 26. Mai 2016 - C-273/15 -, a. a. O.

Zudem ist - wie oben angeführt - auch auf nationaler Ebene höchstrichterlich seit langem geklärt, dass die haushaltsrechtlichen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit bei Vorliegen von Widerrufsgründen bzw. Rücknahmegründen im Bereich des Subventionsrechts im Regelfall zur Aufhebung der entsprechenden Bescheide zwingen, sofern nicht außergewöhnliche Umstände des Einzelfalls eine andere Entscheidung möglich erscheinen lassen.

Vgl. z. B. BVerwG, Urteile vom 16. Juni 1997 - 3 C 22.96 - juris Rn.14 f. sowie vom 23. Mai 1996, - 3 C 13/94 -, juris Rn. 51; vgl. auch Senatsurteil vom 23. Juni 2002 - 12 A 693/99 -, juris Rn. 43 ff. m. w. N.

Die Frage nach dem Ermessen nationaler Zuwendungsbehörden stellt sich vor diesem Hintergrund nicht als schwierig dar.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung aus § 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).