Oberverwaltungsgericht NRW, 11 D 75/19.AK

Tatbestand:

Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Plangenehmigung für den Abriss eines vorhandenen und die Errichtung eines neuen Verkaufspavillons neben dem Bahnsteig 1 des Bahnhofs L. Q. -X. .

Der Bahnhof L. Q. -X. verfügt über drei Bahnsteige (1, 3 und 4) und dient dem Halt dreier S-Bahn-Linien (S 12, S 13 und S 19). Der Bahnsteig 1 ist auf seiner gesamten Länge frei zugänglich. Auf dem östlich angrenzenden Grund befindet sich ein Verkaufspavillon mit einer Fläche von 17 m². Daran schließen sich nach Osten eine Busstation mit acht Bussteigen A bis H, die Straße „Am C. “, Parkplätze sowie eine Bebauung mit Wohn- und Bürogebäuden an. Der bisherige Pavillon ist ausweislich der von der Klägerin im Verwaltungsverfahren vorgelegten Lichtbilder zur Busstation ausgerichtet. Nach dorthin befinden sich ein Verkaufsschalter sowie ein Schild mit der Aufschrift „C. -Grill“. Die zum Bahnsteig 1 gerichtete Wand ist geschlossen.

Wegen der Einzelheiten der Örtlichkeit wird auf den nachstehenden Kartenausschnitt verwiesen:

Unter dem 22. Februar 2005 erteilte die Beklagte der Klägerin eine Plangenehmigung nach § 18 Abs. 2 AEG in der Fassung vom 27. Dezember 2004 (AEG a. F.) für die Aufstellung eines typengeprüften Containers als Verkaufsstand für kioskübliche Waren am C. L. Q. -X. . Zur Begründung führte die Beklagte aus, sie sei für die Erteilung der Genehmigung gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. Abs. 2 Satz 2 BEVVG zuständig, da es sich um den Bau einer Betriebsanlage der Eisenbahn des Bundes handele. Die Errichtung des typengeprüften Containers als Verkaufsstand für kioskübliche Waren sei aus betrieblichen und wirtschaftlichen Gründen vernünftigerweise geboten, da hiermit eine Verbesserung der Einkaufsmöglichkeiten der Reisenden/Umsteigenden zur Deckung ihres Reisebedarfs geschaffen werde. Dies steigere die Attraktivität des Haltepunktes. Planung und Ausführung des Vorhabens lägen insofern im öffentlichen Interesse. Zu den Betriebsanlagen der Eisenbahn i. S. v. § 18 Abs. 1 AEG gehörten insbesondere auch Bahnhofshallen und Empfangsgebäude sowie Bahnhofsgaststätten und Anlagen der Servicebetriebe innerhalb von Bahnanlagen. Entscheidend für derartige Anlagen sei, dass sie mit dem Eisenbahnbetrieb räumlich und funktional im Zusammenhang stünden. Dies sei vorliegend erfüllt.

Am 11. Juni 2019 beantragte die Klägerin bei der Beklagten die Erteilung einer planungsrechtlichen Zulassungsentscheidung gemäß § 18 Abs. 1 AEG für den Abbruch des bestehenden Verkaufspavillons und die Errichtung eines neuen Verkaufspavillons mit einer Fläche von 65 m².

Mit Bescheid vom 27. Juni 2019 lehnte die Beklagte den Antrag ab. Ein planungsrechtliches Verfahren nach den §§ 18 ff. AEG i. V. m. §§ 72 ff. VwVfG sei nicht durchzuführen. Das abzureißende und das neu zu errichtende Gebäude seien jeweils keine Betriebsanlage der Eisenbahn i. S. d. § 18 Abs. 1 AEG. Ihnen fehle ein räumlicher und funktionaler Zusammenhang mit dem Eisenbahnbetrieb. Unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse seien die Pavillons jeweils nicht zur Abwicklung oder Sicherung des Reise- oder Güterverkehrs erforderlich. Insbesondere handele es sich nicht um eine Nebenbetriebsanlage zur Deckung des unmittelbaren Reisebedarfs. Zwar würden sich dort auch wartende Bahnreisende mit Nahrungsmitteln, Zeitschriften und ähnlichen Produkten versorgen. Es sei aber damit zu rechnen, dass das Angebot auch von anderen Personen genutzt werde, denn in unmittelbarer Nähe befänden sich Bushaltestellen und Parkplätze sowie Wohn- und Geschäftsgebäude. Der Pavillon sei auch weder Teil eines Bahnhofsempfangsgebäudes noch werde er auf dem Bahnsteig errichtet. Eine Sicherheitsrelevanz für den Bahnverkehr bestehe nicht. Ferner sei nicht erkennbar, dass der Kiosk von der Eisenbahn des Bundes betrieben werde oder werden solle.

Am 29. Juli 2019 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie trägt vor:

Der bisherige Pavillon sei planfestgestellt worden. Dadurch habe die Beklagte die Eisenbahnbetriebsbezogenheit selbst anerkannt. Seit dieser Entscheidung hätten sich weder die maßgeblichen gesetzlichen Rahmenbedingungen noch die entsprechende Verwaltungsgerichtsrechtsprechung geändert. Insofern müsse sich die Beklagte an ihrer vorherigen Einordnung des Kiosks als Betriebsanlage der Eisenbahn festhalten lassen, zumal der neue Pavillon an der Stelle des bisherigen Verkaufsstands errichtet werden solle. Der Rückbau des alten und der Neubau des geplanten Pavillons seien einheitlich als Änderung der bisherigen planfestgestellten Anlage zu beurteilen, die ihrerseits der Planfeststellung bedürfe.

Der neue Pavillon solle unter der Bezeichnung „Service Store DB“ betrieben werden. Ziel der Maßnahme sei ein vielfältigeres und verbessertes Angebot für die Reisenden. Das vorgesehene Sortiment umfasse frisch zum Verzehr zubereitete Speisen und (Heiß-)Getränke, Frischeprodukte, abgepackte Snacks und Süßwaren, ein Presse- und Buchsortiment sowie Tabakwaren. Damit handele es sich bei dem Vorhaben um eine (Neben-)Betriebsanlage der Eisenbahn nach § 18 Abs. 1 AEG, nämlich um eine Verkaufsstätte zur Deckung des Reisebedarfs. Auf Bahnanlagen errichtete Gastronomie- und Einzelhandelsbetriebe unterfielen dem Fachplanungsprivileg, soweit sie der Versorgung von Fahrgästen und deren Abholern sowie zur Überbrückung von Wartezeit dienten. Dies sei nach den konkreten Umständen des Einzelfalls zu bestimmen und bei einem Verkaufspavillon mit einer Größe von 65 m², der in unmittelbarer Nähe zum Bahnsteig gelegen sei und Waren des Reisebedarfs anbiete, offensichtlich zu bejahen. Durch die unmittelbare Nähe zum Bahnsteig sei eine Nutzung durch Bahnreisende beabsichtigt und zu erwarten. Schon dieser Umstand begründe einen funktionalen Zusammenhang mit dem Eisenbahnbetrieb. Dass möglicherweise auch andere Personen das Angebot nutzten, sei unschädlich. Dadurch, dass der Verkaufsstand unmittelbar an den Bahnsteig angrenze, sei sein räumlicher Zusammenhang zum Bahnbetrieb ebenfalls offenkundig. Auch nach den Richtlinien über den Erlass von Planrechtsentscheidungen für Betriebsanlagen der Eisenbahn des Bundes nach § 18 Abs. 1 AEG sowie Magnetschwebebahnen nach § 1 MBPlG (sog. Planfeststellungsrichtlinien) des Eisenbahn-Bundesamts sei der Verkaufspavillon als Bahnanlage zu qualifizieren. Diese erfassten in Anhang 2 Ziffer 1 (Begriff der Betriebsanlagen) auch Nebenbetriebsanlagen, die der Deckung des unmittelbaren Reisebedarfs dienten. Eine Indizwirkung hätten bei gemischt genutzten Eisenbahnbetriebsanlagen ferner die Vorschriften des Ladenschlussgesetzes zum Reisebedarf. Die dort genannten Lebens- und Genussmittel in kleineren Mengen sowie Tabakwaren und Zeitschriften bildeten das Hauptsortiment des geplanten Verkaufspavillons. Auch deshalb sei von einer Verkaufsstelle für Reisebedarf auszugehen und der funktionelle Zusammenhang mit dem Eisenbahnbetrieb nachgewiesen. Diese Einordnung werde schließlich durch das Bauplanungsrecht bestätigt. Der Flächennutzungsplan der Stadt L. weise die in Rede stehende Fläche als „Fläche für Bahnanlagen“ aus. Der maßgebliche Bebauungsplan Nr. 76360/05 setze den Bereich als Verkehrsfläche, konkret als „Busbahnhof und S-Bahnstation X. (Vorplatz)“ fest.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 27. Juni 2019 zu verpflichten, über ihren Antrag auf Plangenehmigung gemäß § 18 AEG i. V. m. § 74 Abs. 6 VwVfG unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie trägt vor: Die erteilte Plangenehmigung entfalte für das streitgegenständliche Plangenehmigungsverfahren keine Präzedenzwirkung und die Klägerin könne daraus auch keinen Anspruch auf Erlass einer neuen Plangenehmigung ableiten. Sollte es sich doch um eine Eisenbahnbetriebsanlage handeln, dann bedürfe es hierfür keines Rückgriffs auf den Altbescheid. Wenn das Gericht allerdings ihre Ansicht zur fehlenden Zuständigkeit teile, so könne der Altbescheid daran auch nichts ändern. Sie habe seit Erlass des Bescheids im Jahr 2005 in Bezug auf ihre Zuständigkeit, insbesondere die Bahnbetriebsanlageneigenschaft des Vorhabens, aus den Gründen des angefochtenen Bescheids ihre Rechtsauffassung geändert. Für den Erlass des Altbescheids wäre sie daher ebenfalls unzuständig gewesen. Auf den Erlass oder gar die Wiederholung eines fehlerhaften Verwaltungsaktes bestehe kein Anspruch.

Entscheidendes Kriterium für die Einordnung als Eisenbahnbetriebsanlage nach § 18 Abs. 1 AEG sei die Eisenbahnbetriebsbezogenheit. Diese setze einen technisch-funktionalen Bezug zum Eisenbahnbetrieb voraus. Ein solcher fehle, wenn ein Gebäude einem Unternehmen oder einer Einrichtung dienen solle, das bzw. die weder Eisenbahnverkehrsdienstleitungen erbringe noch Eisenbahninfrastruktur betreibe. Allein dass das Gebäude sich auf dem Bahnhofsgelände befinde genüge nicht. Der von der Klägerin geplante Verkaufskiosk weise keinen technisch-funktionalen Bezug zum Eisenbahnbetrieb auf. Er befinde sich weder in einem Bahnhofsgebäude noch auf einem Bahnsteig. In seiner unmittelbaren Nähe liege nicht nur der Bahnsteig, sondern auch die Busstation. In 50 m Entfernung schließe sich ferner dichte Geschäfts- und Wohnbebauung an. Ebenso wie an Bahnreisende richte sich der Pavillon daher an Menschen, die ausschließlich den Bus nutzten oder in der Arbeitspause einen Snack zu sich nehmen wollten. Das Sortiment entspreche dem eines gängigen Zeitungskiosks oder einer Imbissstube, die auch an einem beliebigen anderen Ort stehen könnten. Die zufällige Nähe zum Bahnsteig und der Umstand, dass auch Bahnreisende dort einkauften, könnten keinen Betriebsbezug zur Eisenbahn herstellen. Der Begriff des Reisebedarfs nach dem Ladenschlussgesetz führe – unabhängig davon, dass das Ladenschlussgesetz anderen Zwecken diene als § 18 AEG – nicht weiter, weil er nicht auf Bahnreisen beschränkt sei und gerade am fraglichen Standort auch die (nur) Busreisenden erfasse. Auch die Bezugnahme auf den Flächennutzungsplan der Stadt L. gehe fehl, da die Belegenheit auf einer gewidmeten Fläche allein noch nicht für die Begründung der Betriebsanlageneigenschaft genüge.

Die Beteiligten haben übereinstimmend auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Mit Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Senat gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung.

I. Die auf Neubescheidung gerichtete Klage ist statthaft. Die Sache ist nicht spruchreif, da die Beklagte den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer planungsrechtlichen Zulassungsentscheidung nach § 18 AEG nach Ablehnung der Statthaftigkeit eines planungsrechtlichen Verfahrens nicht (abschließend) geprüft hat.

Vgl. hierzu Vallendar, in: Hermes/Sellner, Beck’scher AEG Kommentar, 2. Auflage 2014, § 18 Rn. 354.

II. Die Klage ist auch begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 27. Juni 2019 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Die Klägerin hat einen Anspruch auf die begehrte Neubescheidung (§ 113 Abs. 5 Sätze 1 und 2 VwGO).

Der Abriss des bestehenden Verkaufspavillons und die beabsichtigte Errichtung des neuen Verkaufspavillons bedürfen einer Plangenehmigung nach § 18 Abs. 1 Satz 1 AEG. Nach dieser Vorschrift dürfen Betriebsanlagen einer Eisenbahn nur gebaut oder geändert werden, wenn der Plan vorher festgestellt ist. Mit dem Neubau des neuen Verkaufspavillons anstelle des zu beseitigenden Bestandspavillons hat die Klägerin die Änderung einer solchen Betriebsanlage zur Plangenehmigung gestellt.

1. Der ursprünglich errichtete Verkaufspavillon ist eine Betriebsanlage der Eisenbahn i. S. d. § 18 Abs. 1 Satz 1 AEG.

a) Die – zwischen den Beteiligten streitige – Frage, ob der ursprünglich errichtete Pavillon den notwendigen technisch-funktionalen Bezug zum Eisenbahnbetrieb aufweist, bedarf keiner Entscheidung. Denn durch die Erteilung der Plangenehmigung nach § 18 Abs. 2 AEG a. F. vom 22. Februar 2005 für die Aufstellung des vorhandenen typengeprüften Containers als Verkaufsstand für kioskübliche Waren hat die Beklagte den Pavillon jedenfalls als Betriebsanlage der Eisenbahn gewidmet und damit einen öffentlich-rechtlichen Sonderstatus begründet mit der Folge, dass die gewidmete Anlage dem Fachplanungsvorbehalt nach § 18 AEG unterliegt.

Das Eisenbahnrecht regelt die Widmung einer Eisenbahnbetriebsanlage nicht ausdrücklich. Daher umfasst die Gestaltungswirkung der Planfeststellung – bzw. der Plangenehmigung – auch die Widmung der Anlage für den öffentlichen Eisenbahnverkehr. Eine gesonderte Widmungsverfügung kennt das Eisenbahnrecht nicht.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Oktober 2019 - 11 D 34/15.AK -, juris, Rn. 30; Vallendar, in: Hermes/Sellner, Beck’scher AEG Kommentar, 2. Auflage 2014, § 18 Rn. 38.

Grundsätzlich setzt die Widmung einer Eisenbahnbetriebsanlage einen nach außen erkennbaren und nachweisbaren Rechtsakt voraus, hinzukommen muss die tatsächliche Indienststellung für den in Rede stehenden Zweck.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. Februar 2019 - 7 A 2206/17 -, juris, Rn. 51, m. w. N.

Nach diesen Maßgaben liegt eine Widmung der Anlage für den öffentlichen Eisenbahnverkehr vor. Mit der ursprünglichen Plangenehmigung vom 22. Februar 2005 hat die Beklagte die Betriebsanlageneigenschaft des Verkaufspavillons nach außen erkennbar positiv festgestellt. In der Planbegründung hat sie ausdrücklich ausgeführt, sie sei für die Erteilung der Genehmigung gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. Abs. 2 Satz 2 BEVVG zuständig, da es sich um den Bau einer Betriebsanlage der Eisenbahn des Bundes handele. Die Voraussetzungen nach § 18 Abs. 2 AEG a. F. seien erfüllt, insbesondere sei der erforderliche räumliche sowie technisch-funktionale Bezug zum Eisenbahnbetrieb gegeben. Auch eine Indienststellung der Anlage als Verkaufsstand für kioskübliche Waren zur Deckung des Reisebedarfs an dem Haltepunkt entsprechend der Plangenehmigung ist unstreitig erfolgt.

b) Die ursprüngliche Plangenehmigung hat – entgegen der Auffassung der Beklagten – Rechtswirkungen für den vorliegenden Rechtsstreit. Eine bloße (interne) Änderung der Rechtsauffassung der Beklagten nach Erteilung der förmlichen Plangenehmigung und tatsächlicher Inbetriebnahme lässt die Rechtswirkungen der Widmung des Verkaufspavillons als Eisenbahnbetriebsanlage nicht entfallen. Der einmal geschaffene öffentlich-rechtliche Sonderstatus der Anlage dauert fort, bis er durch einen „actus contrarius“ – die Entwidmung – außer Kraft gesetzt wird. Die Entwidmung von Betriebs- bzw. Bahnanlagen muss durch eindeutige und bekannt gemachte Erklärungen geschehen, damit für jedermann klare Verhältnisse bestehen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 1996 - 11 A 2.96 -, juris, Rn. 17; OVG NRW, Urteil vom 22. Februar 2019 - 7 A 2206/17 -, juris, Rn. 56; Vallendar, in: Hermes/Sellner, Beck’scher AEG Kommentar, 2. Auflage 2014, § 18 Rn. 38, jeweils m. w. N.

Insofern hätte die Beklagte ihre geänderte Rechtsauffassung nach außen dokumentieren müssen, indem sie etwa die Plangenehmigung aufgehoben oder eine Freistellungserklärung abgegeben hätte. Eine Aufhebung der ursprünglichen Plangenehmigung vom 22. Februar 2005 (wegen angenommener ursprünglicher Rechtswidrigkeit mangels Eisenbahnbetriebsbezogenheit des Containers) oder eine Freistellungserklärung gemäß § 23 AEG ist aber bis zum maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts nicht erfolgt, sodass die Widmung fortwirkt. Insofern steht – entgegen der Annahme der Beklagten – auch nicht der Erlass bzw. die Wiederholung eines fehlerhaften Verwaltungsaktes in Rede.

2. Das Vorhaben der Kläger ist ferner als genehmigungspflichtige Änderung einer bestehenden Betriebsanlage der Eisenbahn i. S. d. § 18 Abs. 1 Sätze 1 und 4 AEG zu qualifizieren.

a) Der Planfeststellungsvorbehalt unterscheidet zwischen dem Neubau und der Änderung einer Bahnanlage. Ein Neubau liegt vor, wenn erstmals eine Bahnanlage hergestellt werden soll. Bei einer Änderung ist dagegen bereits eine Bahnanlage (Altanlage) – entweder tatsächlich oder zumindest planungsrechtlich – vorhanden, die lediglich baulich umgestaltet oder erweitert werden soll. Im Rahmen der Abgrenzung zwischen Neubau und Änderung ist zu prüfen, ob auch angesichts der zum Bestand neu hinzukommenden Anlage(n) noch die Identität mit der Altanlage gewahrt bleibt oder ob eine nach Gegenstand, Art und Betriebsweise im Wesentlichen andersartige Anlage hinzugekommen ist. Maßgeblicher Bezugspunkt der Vergleichsbetrachtung hinsichtlich der Anlagenänderung ist dabei der bisher erreichte planungsrechtliche Bestand („Gestattungszustand“).

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. März 1992 - 7 C 18.91 -, juris, Rn. 13; Vallendar, in: Hermes/Sellner, Beck’scher AEG Kommentar, 2. Auflage 2014, § 18 Rn. 75 f., m. w. N.

Nach diesen Maßgaben handelt es sich bei dem Vorhaben der Klägerin um die Änderung einer bereits planungsrechtlich genehmigten Bestandsanlage und nicht um deren (erstmalige) Neuerrichtung. Der vorhandene Container mit einer Verkaufsfläche von 17 m² soll zwar vollständig beseitigt und durch einen neuen, mit 65 m² deutlich größeren Verkaufspavillon ersetzt werden, dessen äußeres Erscheinungsbild sich nach den Angaben der Klägerin im Verwaltungsverfahren ebenfalls von dem bisherigen Pavillon unterscheiden soll. Darauf kommt es nach den oben genannten Kriterien für eine Vergleichsbetrachtung allerdings nicht entscheidend an. Denn die maßgebliche Identität zwischen der Altanlage und der zur Genehmigung gestellten neuen Anlage in Bezug auf den mit der ursprünglichen Plangenehmigung festgesetzten Nutzungszweck wird gewahrt. Der Gegenstand der Anlage, nämlich der Verkauf von Kioskbedarf im weiteren Sinne einschließlich warmer und kalter Speisen/Getränke an Reisende/Umsteigende zwecks Deckung des Reisebedarfs bleibt derselbe, ebenso wie der Standort unmittelbar neben dem Bahngleis. Auch die Art der Anlage, ein Verkaufspavillon, ändert sich nicht. Die Betriebsweise in Form des direkten Verkaufs von Kioskbedarf zur Mitnahme durch die Reisenden – anstatt etwa eines Imbissbetriebs mit Sitzgelegenheiten vor Ort – ändert sich ebenfalls nicht, auch wenn der neue Verkaufspavillon ein deutlich erweitertes Warensortiment führen soll.

b) Es handelt sich bei dem Vorhaben der Klägerin ferner um eine genehmigungspflichtige Änderung im Sinne von § 18 Abs. 1 Satz 4 AEG. Danach liegt nur dann eine Änderung im Sinne von § 18 Abs. 1 Satz 1 AEG vor, wenn im Fall der Erneuerung einer bestehenden Betriebsanlage der Eisenbahn der Grundriss der Anlage wesentlich geändert wird. Eine solche wesentliche Änderung des Grundrisses der bestehenden Betriebsanlage ist aufgrund der geplanten (fast) Vervierfachung der Verkaufsfläche von 17 m² auf 65 m² gegeben.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 Sätze 1 und 2 ZPO.

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.