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Tatbestand:

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Der Antragsteller ist Eigentümer des Grundstücks N1.-straße 32 in L1., das im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. liegt.

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Das Verwaltungsgericht Düsseldorf wies die Beteiligten in anhängigen Klageverfahren, die unter anderem die nachträgliche Legalisierung einer Erweiterung des auf dem Grundstück stehenden Wohnhauses auf fünf Wohneinheiten betraf, darauf hin, dass der Bebauungsplan Nr. unwirksam sei. Der Rat beschloss daraufhin am 26. Juni 2019 die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. (im Folgenden: Bebauungsplan) im beschleunigten Verfahren nach § 13a BauGB. Nach der Begründung des Aufstellungsbeschlusses soll der Bebauungsplan lediglich Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung (allgemeines Wohngebiet) sowie zur Zahl der Wohneinheiten und der Vollgeschosse enthalten. Die vorhandene Struktur des Plangebiets sei durch Ein- und Zweifamilienhäuser mit wenigen Wohneinheiten geprägt. Der Bebauungsplan diene der Erhaltung dieser städtebaulichen Ordnung.

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Ebenfalls am 26. Juni 2019 beschloss der Rat die Satzung für eine Veränderungssperre im Geltungsbereich des Bebauungsplans für den Bereich B.‑straße/U./L.-straße im Ortsteil N. (im Folgenden: Veränderungssperre), die am 5. Juli 2019 öffentlich bekannt gemacht wurde. Unter dem 21. August 2019 stellte die Antragsgegnerin einen erneuten Bauantrag des Antragstellers für eine Nutzungsänderung seines Wohnhauses durch Einrichtung von fünf Wohneinheiten zurück. Am 11. Dezember 2019 beschloss der Rat die erneute öffentliche Auslegung des Planentwurfs, um mit Blick auf einen weiteren Bauantrag auch die Errichtung von Flachdächern im Plangebiet zuzulassen. Der Bebauungsplan soll im Dezember 2020 als Satzung beschlossen werden.

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Der Antragsteller hat am 13. September 2019 den Normenkontrollantrag gestellt.

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Zur Begründung trägt er vor, die Veränderungssperre sei unwirksam, weil der in Aufstellung befindliche Bebauungsplan städtebaulich nicht gerechtfertigt sei. Die für die Planung gegebene Begründung sei haltlos. Die befürchtete Veränderung des Charakters des nahezu vollständig bebauten Plangebiets sei faktisch ausgeschlossen. Die Behauptung, der künftige Bebauungsplan ermögliche eine flexible Bauweise, sei unzutreffend. Das Gegenteil sei der Fall, denn er sehe nur Beschränkungen vor. Alleiniges Ziel der Planung sei die Verhinderung bestimmter Bauvorhaben, sodass von einer positiven Planungsvorstellung nicht die Rede sein könne. Durch die Begrenzung der Anzahl der Wohneinheiten könne das Ziel, eine weitere Verdichtung im Plangebiet zu verhindern, nicht erreicht werden. Insoweit hätten vielmehr Festsetzungen zu den Grundflächen- und Geschossflächenzahlen getroffen werden müssen. Wenn es dem Rat tatsächlich um eine einheitliche Gestaltung des Plangebiets ginge, hätte er keine Änderungen der bisher zulässigen Dachform vorgenommen.

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Der Antragsteller beantragt schriftsätzlich,

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die Satzung für eine Veränderungssperre im Geltungsbereich des Bebauungsplans für den Bereich B.-straße/U./L.-straße im Ortsteil N. der Stadt L1. für unwirksam zu erklären.

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Die Antragsgegnerin beantragt schriftsätzlich,

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den Antrag abzulehnen.

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Sie trägt vor, die Festsetzungen zur Anzahl der Wohneinheiten in dem für unwirksam erachteten Bebauungsplan Nr. hätten den Charakter des Plangebiets in besonderem Maße geprägt. Die Erforderlichkeit der Neuplanung ergebe sich daraus, dass eine Umstrukturierung des Plangebiets beziehungsweise seine Verdichtung städtebaulich nicht gewollt sei. Das Maß der baulichen Nutzung und die Bauweise sollten auf der Grundlage der Umgebungsbebauung geregelt werden. Um eine Verhinderungsplanung handele es sich daher nicht.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Aufstellungsvorgangs (Beiakte Heft 1) ergänzend Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Der Senat entscheidet im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung durch den Berichterstatter.

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Der zulässige Antrag hat keinen Erfolg.

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Die Veränderungssperre leidet nicht an zu ihrer Unwirksamkeit führenden beachtlichen formellen Mängeln. Solche sind weder geltend gemacht noch ersichtlich. Sie ist auch nicht materiell rechtswidrig. Die Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre nach § 14 BauGB lagen zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses vor.

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Nach § 14 Abs. 1 BauGB kann die Gemeinde, wenn ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist, zur Sicherung der Planung für den Planbereich eine Veränderungssperre beschließen. Die als Satzung von der Gemeinde zu beschließende Veränderungssperre soll verhindern, dass die Planung durch tatsächliche Veränderungen baulicher oder sonstiger Art während der von der Verwaltung für die Aufstellung eines Bebauungsplans benötigten Erarbeitungszeit durch Schaffung vollendeter Tatsachen vereitelt oder wesentlich erschwert wird. Welchen sachlichen Inhalt eine Veränderungssperre haben kann, ist in § 14 Abs. 1 BauGB abschließend geregelt. Das zeitlich befristete Verbot, Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB zu verwirklichen, ist als Ausdruck zulässiger Inhalts- und Schrankenbestimmung des Grundeigentums verfassungsrechtlich unbedenklich. Anders als ein Flächennutzungsplan oder ein Bebauungsplan unterliegt die Veränderungssperre nicht dem allgemeinen Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB. Sie muss lediglich zur Erreichung des mit ihr verfolgten Sicherungszwecks erforderlich sein. Auch für die beabsichtigte Änderung eines Bebauungsplans darf sich die Gemeinde des Sicherungsmittels der Veränderungssperre bedienen (§ 1 Abs. 8 BauGB).

18

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. September 1992 – 4 NB 35.92 –, juris, Rn. 6, mit weiteren Nachweisen.

19

Der Beschluss einer Veränderungssperre setzt voraus, dass die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans sein soll.

20

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Juli 2008        – 4 BN 18.08 –, juris, Rn. 3, Urteile vom 19. Februar 2004 – 4 CN 13.03 – und – 4 CN 16.03 –, juris, Rn. 15 und Rn. 28.

21

Die Gemeinde muss bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt haben. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht nicht aus. Denn wenn Vorstellungen darüber fehlen, welche Art der baulichen Nutzung auf den in die Planung einbezogenen Grundflächen künftig zulässig sein soll, ist der Inhalt des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans noch offen. Ein Mindestmaß an konkreter planerischer Vorstellung gehört auch zur Konzeption des § 14 BauGB. Nach Absatz 2 Satz 1 der Vorschrift kann eine Ausnahme von der jeweiligen Veränderungssperre zugelassen werden, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Ob der in diesem Zusammenhang praktisch wichtigste öffentliche Belang, nämlich die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung, beeinträchtigt ist, kann aber nur beurteilt werden, wenn die planerischen Vorstellungen der Gemeinde nicht noch völlig offen sind.

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Vgl. BVerwG, Urteile vom 19. Februar 2004       – 4 CN 13.03 – und – 4 CN 16.03 –, juris, Rn. 15 und Rn. 28; OVG NRW, vgl. zum Ganzen, OVG NRW, Urteil vom 7. September 2020 – 10 D 1/18.NE –, juris, Rn. 27 ff.

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Diesen Anforderungen genügt die angegriffene Veränderungssperre. Sie dient der Sicherung der Bauleitplanung, die mit dem Aufstellungsbeschluss vom 26. Juni 2019 eingeleitet worden ist. Aus dem Aufstellungsbeschluss ergibt sich, welche Ziele der Rat verfolgt. Der Bebauungsplan soll, nachdem der Bebauungsplan Nr. in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren für unwirksam erachtet worden ist, die vorhandene Struktur des nahezu vollständig bebauten Plangebiets sichern, seinen Charakter schützen und eine flexible Bauweise ermöglichen. Ein einfacher Bebauungsplan biete nach Auffassung des Rates hier ausreichende Steuerungsmöglichkeiten. Er soll nur Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung (allgemeines Wohngebiet), zur Zahl der zulässigen Wohneinheiten und Vollgeschosse – und nunmehr auch zur Dachform – enthalten, weil die Zulässigkeit künftiger Bauvorhaben im Übrigen nach § 34 BauGB beurteilt werden könne.

24

Ohne Erfolg rügt der Antragsteller, mit der Planung würden lediglich negative Zielvorstellungen verfolgt. Es ist der Gemeinde nicht verwehrt, auf einen konkreten Bauantrag mit der Aufstellung eines neuen beziehungsweise einer Änderung eines vorhandenen Bebauungsplans zu reagieren, um diesem Bauantrag die materielle Rechtsgrundlage zu entziehen. Entscheidend ist, ob eine bestimmte Planung – auch wenn sie wie hier durch den Wunsch, ein konkretes Vorhaben zu verhindern, ausgelöst worden ist – für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB. Dabei ist entscheidend, ob die jeweiligen Festsetzungen des Bebauungsplans ungeachtet ihrer Ausschlusswirkungen in ihrer zugleich positiven städtebaulichen Zielsetzung gewollt und erforderlich sind. Sie dürfen insoweit nicht nur vorgeschoben sein, um ihr eigentliches und alleiniges Ziel, nämlich einen Bauwunsch zu durchkreuzen, zu kaschieren. Letzteres ist aber nicht schon immer dann der Fall, wenn die negative Zielrichtung der Planung im Vordergrund steht. Auch eine Planung, die zunächst nur darauf gerichtet ist, eine aus der Sicht der Gemeinde drohende Fehlentwicklung zu verhindern, kann einen Inhalt haben, der rechtlich nicht zu beanstanden ist. Dabei kann die zulässige Steuerung eines von der Gemeinde als Fehlentwicklung betrachteten Baugeschehens auch in der Form erfolgen, dass ein Bebauungsplan die weitere bauliche Entwicklung aus beachtlichen konzeptionellen Gründen restriktiv regelt.

25

Vgl. BVerwG, Urteile vom 19. Februar 2004       – 4 CN 13.03 – juris, Rn. 16, und vom 9. August 1991 – 4 B 135.91 –, juris, Rn. 7, Beschluss vom 18. Dezember 1990 – 4 B 8.90 –, juris, Rn. 16.

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Nach diesen Grundsätzen liegt der Aufstellung des Bebauungsplans eine positive Zielsetzung zugrunde. Zwar hat der Rat hiermit wohl auf das konkrete Vorhaben des Antragstellers reagiert, doch sollte dessen Verhinderung dazu dienen, aus Sicht des Rates Fehlentwicklungen entgegen zu steuern und eine bestimmte städtebauliche Struktur des Plangebiets, das durch Ein- und Zweifamilienhäuser mit wenig Wohneinheiten geprägt sei, zu sichern. Diese ausreichende positive Zielsetzung steht weder dadurch in Frage, dass der geänderte Planentwurf nunmehr auch Flachdächer zulässt, weitere Gebäude im Plangebiet mit mehr als zwei Wohneinheiten vorhanden sind oder, wie der Antragsteller vorträgt, weitere Festsetzungen etwa zum Maß der baulichen Nutzung zur Erreichung des Planungsziels denkbar sind.

27

Für den Beschluss einer Veränderungssperre ist es überdies nicht erforderlich, dass bereits ein detailliertes und abgewogenes Konzept für die zu sichernde Planung vorliegt. Vielmehr ist es gerade Sinn einer Veränderungssperre, bestimmte planerische Ziele zu sichern und deren weitere Entwicklung zu ermöglichen. Die mit der Veränderungssperre eintretende Sperrwirkung soll das Baugeschehen für einen begrenzten Zeitraum konservieren und Veränderungen unterbinden und dadurch der Gemeinde Gelegenheit geben, eine der städtebaulichen Zielsetzung dienende Bebauungsplanung in ihren noch offenen Details zu erarbeiten.

28

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 1993 – 4 NB 40.93 –, juris, Rn. 2, Urteil vom 9. August 1991 – 4 B 135.91 –, juris, Rn. 3.

29

Von dem Vorstehenden abgesehen, ist der Beschluss einer Veränderungssperre nur dann nicht durch öffentliche Interessen gerechtfertigt, wenn die in dem Beschluss über die Aufstellung des zugrunde liegenden Bebauungsplans manifestierte Planung offensichtlich rechtswidrig und der Mangel schlechterdings nicht behebbar ist.

30

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 1993 – 4 NB 40.93 –, juris, Rn. 3.

31

Dies ist hier nicht der Fall. Dass sich die insoweit verlautbarten Planungsziele mit den in § 9 BauGB und in den Vorschriften der Baunutzungsverordnung zur Verfügung stehenden Festsetzungsmöglichkeiten überhaupt nicht erreichen lassen, und die vom Rat mit dem Bebauungsplan verfolgten Ziele von vornherein nicht ohne Fehler bei der Abwägung umgesetzt werden könnten, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

32

Darüber hinaus findet bei der Prüfung, ob eine Planung mit dem Instrument der Veränderungssperre gesichert werden kann, eine vorweggenommene Normenkontrolle nicht statt. Ob die vom Rat entwickelte Planung und ihre Umsetzung in konkrete bauplanerische Festsetzungen etwa in der Gestalt des Planentwurfs, der Gegenstand der öffentlichen Auslegung war, im Ergebnis in jeder Hinsicht den rechtlichen Vorgaben entspricht, ist für die Wirksamkeit der Veränderungssperre unerheblich.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

34

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.

35

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.