Oberverwaltungsgericht NRW, 5 A 1809/16

Tatbestand:

Die Klägerin wendet sich gegen eine auch ihre Person betreffende Datenerhebung durch Observation und durch den verdeckten Einsatz technischer Mittel, die gegenüber einem Herrn C. für den Zeitraum vom 10. Juli 2015 bis zum 9. August 2015 angeordnet worden war.

Herr C. war durch das Polizeipräsidium X. als sogenannter Gefährder PMK - Rechts (politisch motivierte Kriminalität Rechts) eingestuft. Bereits als Jugendlicher hatte er sich der sogenannten Skinhead-Szene angeschlossen. Bis zur Anordnung der Datenerhebung war er nach zwei Verurteilungen zu Jugendarrest wie folgt strafrechtlich in Erscheinung getreten: Er hatte im Jahr 1999 eine gefährliche Körperverletzung, unterlassene Hilfeleistung und einen Totschlag begangen. Hierfür war er durch das Landgericht E. mit Urteil vom 3. September 1999 zu acht Jahren Jugendstrafe verurteilt worden. Ausweislich des Strafurteils hatte er die Taten als Mitglied einer "Skinhead-Clique" verübt; eines der Opfer, ein südländisch aussehender junger Mann, wurde dabei u.a. als "Dreckskanake" beschimpft. Wegen eines Verstoßes gegen das Waffengesetz ‑ Besitz eines sogenannten Butterflymessers am 22. November 2008 und zuvor ‑ war im März 2009 gegen ihn durch das Amtsgericht X. eine Geldstrafe von 90 Tagessätzen verhängt worden. Mit Urteil des Landgerichts X. vom 20. Januar 2010 war er wegen gefährlicher Körperverletzung, die er am 2. November 2008 begangen hatte, zu sechs Jahren und zwei Monaten Freiheitsstrafe verurteilt worden, die er u.a. in der JVA H. verbüßte. Geschädigter in diesem Verfahren war nach den Ausführungen im Strafurteil ein Mann, den Herr C. offenbar als der "linken Szene" zugehörig betrachtet hatte. Das AG H. hatte ihn im März 2013 wegen unerlaubten Besitzes von Betäubungsmitteln und Beleidigung zu einer Geldstrafe von 60 Tagessätzen verurteilt.

Am 7. Juli 2015 erhielt das Polizeipräsidium X. Kenntnis über seine bevorstehende Entlassung. Die zuständige Abteilung beantragte unter dem 9. Juli 2015 bei der Behördenleitung die Anordnung von Maßnahmen der Datenerhebung nach den §§ 16a-18 PolG NRW. In dem Beiblatt zum Antrag wurde ausgeführt, dass Herr C. nach der Entlassung aus der ersten Haft im Jahr 2008 seinen Wohnsitz in X. genommen habe und dort regelmäßig staatsschutzrelevant in Erscheinung getreten sei. Neben Propagandadelikten habe es sich wiederholt um Körperverletzungen zum Nachteil von Schwarzafrikanern oder Jugendlichen, die als Angehörige der linken Szene angesehen worden seien, gehandelt. Schließlich sei es im November 2008 zu dem nächsten schweren Übergriff gekommen, aufgrund dessen er erneut verurteilt worden sei. Herr C. sei bei den Bediensteten der JVA H. als Rechtsextremist bekannt, welcher niemals einen Hehl aus seiner Einstellung gemacht habe. Während der Haft sei gegen ihn mehrmals wegen Verstößen gegen das Betäubungsmittelgesetz ermittelt worden. Im Januar 2015 sei es während der Freistunde zu einer körperlichen Auseinandersetzung zwischen Herrn C. und zwei Mitgefangenen mit Migrationshintergrund gekommen. Es sei Strafanzeige erstattet worden. Aufgrund seiner Persönlichkeitsstruktur und seinem weiterhin bestehenden ausgeprägten Hang zum Rechtsextremismus sei es sehr wahrscheinlich, dass er auch zukünftig bei passender Gelegenheit schwerwiegende Gewalttaten auch mit rechtsextremistischem Hintergrund begehen werde. Sollte es Herrn C. gelingen, seinen neuen Aufenthaltsort zu verschleiern, würde dies die schon gegebene Gefahr der Begehung von Gewaltdelikten noch begünstigen. Das Handlungskonzept zu Früherkennung rechtsextremistischer Terroristen sowie zur Verhütung und Verfolgung der politisch motivierten Kriminalität – Rechts, dem folgend Herr C. als Gefährder eingestuft sei, beinhalte Maßnahmen, welche ein Abtauchen von Personen der gewaltbereiten rechten Szene verhindern solle. Dabei sei es erforderlich, bei den als Gefährder eingestuften Personen ständig über deren Aufenthaltsort informiert zu sein. Das Polizeipräsidium X. beabsichtige daher, ab dem Zeitpunkt der Haftentlassung durch verdeckte Maßnahmen nach § 16a Abs. 2 PolG NRW und gegebenenfalls § 17 Abs. 2 PolG NRW den Aufenthaltsort/Wohnort des Gefährders zu ermitteln, weitere Maßnahmen in einem – möglicherweise neuen – polizeilichen Zuständigkeitsbereich zu ermöglichen und dadurch schwerwiegende Straftaten der politisch motivierten Gewaltkriminalität (rechts) zu verhindern.

Antragsgemäß wurde durch die Behördenleitung am 10. Juli 2015 die längerfristige Observation des Herrn C. und – für die Dauer eines Monats ab Anordnung – der verdeckte Einsatz technischer Mittel zur Anfertigung von Bildaufnahmen und -aufzeichnungen – gegebenenfalls auch gegen Kontakt- und Begleitpersonen – angeordnet.

In der Entlassungsmitteilung der JVA H. vom 14. Juli 2015 ist als Entlassungsadresse die vor der Haft bestehende Anschrift des Herrn C. in X. genannt.

Im Laufe der Datenerhebung wurde die Klägerin von folgenden Maßnahmen betroffen:

Am Tag der Haftentlassung des Herrn C. , d.h. am 14. Juli 2015, begann die Observation an der JVA H. . Herr C. wurde beim Verlassen der JVA beobachtet, als er zu einer außerhalb wartenden Personengruppe ging, zu der auch die Klägerin gehörte. Bei der Begrüßung von Herrn C. durch die Klägerin wurde von dieser ein Foto angefertigt. Anschließend wurde beobachtet, wie Herr C. und die Personengruppe gemeinsam in einem PKW zur Wohnanschrift der Klägerin fuhren. Gegen Mittag desselben Tages wurde beobachtet, wie Herr C. gemeinsam mit der Klägerin und einer anderen Person zunächst zu einem Kiosk ging, sich dann zu einer Bushaltestelle begab und anschließend gemeinsam mit der Klägerin mit dem Bus zum Hauptbahnhof H. und von dort mit dem Zug zum E. Hauptbahnhof fuhr. In E. wurden Herr C. und die Klägerin zunächst beim Besuch eines Kaufhauses, eines Bekleidungsgeschäftes, eines Einkaufszentrums und einer Sparkassenfiliale beobachtet. Weiter wurde Herr C. beobachtet, als er auf die Klägerin wartete, die ein Gemeinschaftspraxis-Haus betreten hatte. Nach dem anschließenden Besuch einer Bäckerei wurde Herr C. beobachtet, als er außerhalb einer Apotheke, die die Klägerin betreten hatte, auf diese wartete. Danach wurden Herr C. und die Klägerin auf ihrem Rückweg zum E. Hauptbahnhof beobachtet, wo sie eine weitere Person trafen, mit der Herr C. sich unterhielt und rauchte. Hierbei wurde ein Foto angefertigt, das Herrn C. , die Klägerin und die weitere Person zeigt. Schließlich wurden Herr C. und die Klägerin beobachtet, als sie mit dem Zug zum Hauptbahnhof E1. fuhren. Nach Verlassen des Hauptbahnhofs wurde Herr C. abermals dabei beobachtet, wie er außerhalb einer Apotheke auf die Klägerin wartete, die diese betreten hatte. Anschließend betraten Herr C. und die Klägerin zwei Bäckereien und gingen anschließend zur Wohnanschrift der Schwester des Herrn C. . Um 17.40 Uhr wurde beobachtet, dass die Klägerin mit einer anderen Person den Hinterhof für eine Minute verließ und dann dorthin zurückkehrte.

Am Folgetag, dem 15. Juli 2015, wurde Herr C. um 16.35 Uhr dabei beobachtet, wie er mit der Klägerin und einer weiteren Person die Wohnanschrift seiner Eltern verließ und einen Computer, drei Taschen sowie einen Ventilator in den Kofferraum eines PKW lud. Hierbei wurde ein Foto von der Klägerin angefertigt. Nach einem Zwischenhalt bei einem Supermarkt, bei dessen Betreten gemeinsam mit Herrn C. die Klägerin ebenfalls beobachtet wurde, wurde festgestellt, dass der PKW, in dem sich Herr C. , die Klägerin und die weitere Person befanden, zur Wohnanschrift der Klägerin fuhr.

Am 16. Juli 2015 wurde beobachtet, wie die Klägerin um 9.58 Uhr als Beifahrerin einer anderen Person in dem bereits bekannten PKW zu einer Tankstelle fuhr und den dortigen Shop betrat. Sie verließ gemeinsam mit der andern Person den Shop mit Einkäufen und setzte sich wieder in den PKW, in dem sie wiederum als Beifahrerin zu einer Klinik in F. fuhr. Diese betrat die Klägerin für wenige Minuten. Anschließend wurde sie dabei beobachtet, wie sie zusammen mit einer anderen Person einen Rollstuhl in das Auto lud. Die Beobachtung des PKW auf der Autobahn wurde um 12.13 Uhr eingestellt.

Am 17. Juli 2015 wurden Herr C. und die Klägerin beobachtet, als sie gemeinsam um 10.57 Uhr die Wohnanschrift der Klägerin verließen, zu Fuß zu einer Bushaltestelle gingen, mit dem Bus zum Hauptbahnhof H. fuhren, diesen betraten, auf der Rückseite verließen, ihn wieder betraten, sich bei einem Wurststand etwas zu essen kauften und dies auf einer Bank im Bahnhofsgebäude verzehrten. Danach wurden beide beim Besuch eines Kaufhauses und eines Schuhgeschäfts beobachtet. Weiter wurde beobachtet, dass beide sich an einen Außentisch eines Eiscafés setzten und die Klägerin dort Herrn C. einen Zettel reichte. In dieser Situation wurde – um 13.56 Uhr – von der Klägerin ein Foto angefertigt, das sie und Herrn C. zeigt. Danach wurde beobachtet, dass Herr C. und die Klägerin auf dem Weg zum Hauptbahnhof H. einen Drogeriemarkt und ein Bekleidungsgeschäft betraten. Auf der Rückseite des Bahnhofs wurden beide dabei beobachtet, wie sie in einen Bus stiegen und nach Verlassen des Busses den Weg zur Wohnanschrift der Klägerin zu Fuß zurücklegten.

Am 21. Juli 2015 wurde Herr C. beobachtet, als er um 16.33 Uhr gemeinsam mit der Klägerin und einer weiteren Person auf dem Balkon der Wohnung der Klägerin rauchte. Am 22. Juli 2015 wurde Herr C. observiert, als er um 8.38 Uhr gemeinsam mit der Klägerin deren Wohnanschrift verließ.

Am 23. Juli 2015 wurden Herr C. und die Klägerin beobachtet, als sie um 9.10 Uhr die Wohnungsanschrift der Klägerin verließen, an einer Bushaltstelle in einen Bus stiegen, diesen an einer Haltstelle wieder verließen und sich trennten, wobei die Klägerin allein in einen Bus stieg. Ca. zwei Stunden später wurde beobachtet, dass sie vor einem Bistro mit Herrn C. und einer weiteren Person zusammentraf. Herr C. und die Klägerin wurden weiter beobachtet, wie sie anschließend das I. -Haus betraten. Rund 15 Minuten später wurde die Klägerin beim Verlassen des Hauses und der Nutzung einer Bank vor dem Gebäude beobachtet. Weiter wurde beobachtet, dass eine weitere Viertelstunde später Herr C. dazukam – hierbei wurde von beiden um 12.01 Uhr ein Foto angefertigt – und die beiden nach wenigen Minuten zu einer Sparkassen-Filiale gingen, die sie für 18 Minuten aufsuchten. Danach wurde beobachtet, dass Herr C. gemeinsam mit der Klägerin eine Bäckerei und danach ein Kaufhaus betrat, wo er in der Elektronik-Abteilung etwas kaufte. Nach Verlassen des Kaufhauses wurde Herr C. beobachtet, der vor einem Drogeriemarkt, den die Klägerin betreten hatte, auf diese wartete. Danach wurde beobachtet, dass Herr C. und die Klägerin zum Hauptbahnhof H. gingen und mit dem Bus und zu Fuß zur Wohnanschrift der Klägerin zurückkehrten.

Laut einem Vermerk des Polizeipräsidiums X. vom 14. August 2015 meldete Herr C. sich am 23. Juli 2015 beim Einwohnermeldeamt in H. an. Er hatte dort laut Vermerk lediglich eine postalische Adresse, die mit der Stadtverwaltung H. identisch war. Nach Auskunft des Amtes wurde dies für Personen so gehandhabt, die auf Wohnungssuche und auf Sozialleistungen angewiesen waren. In der Regel gelte bei diesen die Auflage, sich zeitnah eine Wohnung im Amtsbereich zu suchen. Es sei, so der Vermerk weiter, im Laufe der Maßnahme festgestellt worden, dass Herr C. mehrfach Sachen aus der elterlichen Wohnung in E1. zur Wohnung der Klägerin gebracht habe. Er habe dort regelmäßig übernachtet, so dass nunmehr davon ausgegangen werden könne, dass er seinen Lebensmittelpunkt nach H. verlegt habe. Zunächst sei auf Observationen mit Personaleinsatz ab dem 23. Juli 2015 verzichtet worden. Nach mehreren sporadischen Verbleibkontrollen im Nachgang sei die Maßnahme insgesamt am 9. August 2015 beendet worden, da ihr Ziel erreicht worden sei und Gründe für eine Verlängerung nicht vorgelegen hätten.

Mit Schreiben vom 28. Januar 2016, übergeben am 2. Februar 2016, wurde die Klägerin über die durchgeführten Maßnahmen informiert und auf die Möglichkeit nachträglichen Rechtsschutzes hingewiesen.

Am 29. Februar 2016 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel, die Rechtswidrigkeit der Datenerhebung feststellen zu lassen. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen vorgetragen: Die Maßnahme diene nicht der Kriminalprävention, sondern ausschließlich dazu, sie als politisch unliebsame Person mit den Möglichkeiten des Polizeirechtes zu bekämpfen bzw. auszuspionieren. Aus dem ihre Person betreffenden Verwaltungsvorgang ergebe sich in keiner Weise, weswegen gegen Herrn C. Observationsmaßnahmen durchgeführt worden sei und weshalb er als Gefährder PMK – Rechts eingestuft worden sei.

Die Klägerin hat beantragt,

festzustellen, dass die Datenerhebung durch das Polizeipräsidium X. in dem Zeitraum vom 10. Juli 2015 bis zum 9. August 2015 rechtswidrig war.

Das beklagte Land hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat es im Wesentlichen darauf verwiesen, dass die Observation des Herrn C. rechtmäßig gewesen sei. Die seit 1999 gesammelten ihn betreffenden Erkenntnisse hätten die Annahme gerechtfertigt, dass dieser erneut Straftaten von erheblicher Bedeutung begehen würde. Er sei innerhalb kürzester Zeit nach der ersten Haftentlassung wieder staatsschutzrelevant strafrechtlich in Erscheinung getreten und auch in der JVA H. als „Rechtsextremist" bekannt gewesen sowie dort in körperliche Auseinandersetzungen mit Gefangen mit Migrationshintergrund geraten. Da Herr C. vor seiner Haftentlassung unzureichende Angaben zu seiner Entlassungsanschrift gemacht habe, sei es zu präventiven Zwecken erforderlich gewesen, seinen künftigen Aufenthalts- bzw. Wohnort durch verdeckte Maßnahmen zu ermitteln. Nachdem sich Herr C. in H. postalisch angemeldet habe und das polizeiliche Ziel erreicht gewesen sei, seien die Maßnahmen zum 9. August 2015 endgültig eingestellt worden. Ziel dieser Maßnahme sei es dagegen nicht gewesen, die Klägerin in ihrer Eigenschaft als Mitglied der NPD zu observieren. Die Datenerhebung gegen die Klägerin sei vielmehr die logische Konsequenz aus der Maßnahme gegen Herrn C. gewesen, da sie als Begleitperson gemäß §16a Abs. 1 PolG NRW nicht nur kurzfristig mit ihm angetroffen worden sei und somit ebenfalls zulässiger Adressat der Maßnahme gewesen sei. Eine enge persönliche, dienstliche oder geschäftliche Beziehung zu dem eigentlichen Adressat der Maßnahme sei dazu nicht erforderlich.

Mit Urteil vom 11. Juli 2016 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Sie sei als Fortsetzungsfeststellungsklage wegen des Rehabilitationsinteresses der Klägerin zulässig, aber unbegründet. Aus den in der Klageerwiderung geschilderten Gründen sei die Observation des Herrn C. rechtmäßig gewesen. Bedenken gegen die Vereinbarkeit der Vorschrift des 16a Abs. 1 Satz 1 Ziffer 2 PolG NRW mit höherrangigem Recht bestünden im Ergebnis nicht. Auch sehe das Polizeipräsidium X. Herrn C. zu Recht als Person an, hinsichtlich derer Tatsachen die Annahme rechtfertigten, dass er Straftaten von erheblicher Bedeutung begehen wolle. Angesichts der in der Klageerwiderung geschilderten Vita des Herrn C. einschließlich der Schilderung von dessen Verhalten in der Justizvollzugsanstalt sei jederzeit mit durch ihn begangenen neuen Straftaten von erheblicher Bedeutung zu rechnen. Es sei insbesondere nicht davon auszugehen, dass dieser noch resozialisierbar oder sonst durch Haftstrafe(n) zu beeindrucken und von zukünftigen Straftaten abzuhalten sei. Das Gericht sehe anders als die Klägerin keinen Anlass, an den Tatsachenangaben des beklagten Landes in der Klageerwiderung betreffend die politisch motivierte Kriminalität des Herrn C. zu zweifeln. Es begegne auch keinen Bedenken, dass die Polizeibehörde die Kenntnis des Aufenthaltes des Herrn C. zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten als erforderlich angesehen habe. Indem die Klägerin Herrn C. vorübergehend Obdach gewährt habe, sei sie mindestens Begleitperson im Sinne des § 16a Abs. 1 Satz 4 PolG NRW a.F. geworden.

Zur Begründung ihrer mit Beschluss des Senats vom 11. Juni 2018 zugelassenen Berufung trägt die Klägerin vor:

Die angegriffene Entscheidung übersehe, dass die Personen, die einer längerfristigen Observation unterworfen würden, solche Personen sein müssten, die Straftaten von erheblicher Bedeutung begehen wollten, so dass die Datenerhebung zur vorbeugenden Bekämpfung dieser Straftaten erforderlich sei. Es müssten tatsächlich Straftaten geplant sein. Das beklagte Land lege in keiner Weise dar, dass Herr C. zum Zeitpunkt seiner Entlassung bereits geplant habe, Straftaten von erheblicher Bedeutung zu begehen. Tatsächlich habe Herr C. keine Straftaten von erheblicher Bedeutung geplant. Das beklagte Land schließe dies allein aus dem Umstand, dass Herr C. der Polizei als Gefährder PMK Rechts bekannt sei. Diese Bezeichnung werde willkürlich von der Polizei – ohne Rechtschutzmöglichkeit durch die Gerichte – vergeben. Der Umstand, dass nach Ansicht des beklagten Landes Herr C. „unzureichende Angaben zu seiner Entlassungsanschrift“ gemacht habe – wobei nicht klar sei, was das beklagte Land darunter verstehe –, rechtfertige ebenfalls keine Observation.

Die Klägerin beantragt,

das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und festzustellen, dass die sie betreffende Datenerhebung vom 15. Juli 2015 bis 23. Juli 2015 durch das Polizeipräsidium X. rechtswidrig gewesen ist.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er trägt vor: § 16a PolG NRW verlange nicht, dass die Polizeibehörde von einer geplanten Straftat positive Kenntnis habe, sondern dass eine Prognose die Wahrscheinlichkeit einer solchen Absicht ergebe. Die Observation habe gerade den Zweck, diesem Verdacht nachzugehen und ihn zu erhärten oder zu widerlegen. Dass eine auf Prognosen basierende präventive Maßnahme im Nachhinein nur durch eine Bestätigung der Prognose als rechtmäßig erachtet werden können solle, entbehre jeder Logik. Entgegen der Auffassung der Klägerin hätten ausreichende Anhaltspunkte vorgelegen. Die Einstufung des Herrn C. als Gefährder PMK – Rechts beruhe auf den Verurteilungen wegen Körperverletzung, Totschlag und Verstoßes gegen das Waffengesetz.

Für die weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte, die Verwaltungsvorgänge des Beklagten (einschließlich Sonderband I – Sekundärdaten – und Sonderband II – Auszüge der Primärdaten betreffend Klägerin) sowie die beigezogenen Strafakten der Staatsanwaltschaft Duisburg – 14 Js 117/99 – und der Staatsanwaltschaft Wuppertal – 921 Js 220/09 – Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Die zulässige Berufung ist teilweise begründet.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht in vollem Umfang abgewiesen.

I. Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaft und zulässig. Die innerdienstliche Anordnung der längerfristigen Observation stellte mangels eines nach außen gerichteten Regelungswillens keinen Verwaltungsakt dar, nach dessen Erledigung eine Rechtswidrigkeitsfeststellung in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO in Betracht käme.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2013 – 5 A 607/11 –, juris, Rn. 47; VGH Baden-Württ., Urteil vom 15. Mai 2014 – 1 S 815/13 – juris, Rn. 26; jew. m. w. N.

Durch die gegen Herrn C. gerichtete Datenerhebung sind zwischen der mitbetroffenen Klägerin und dem beklagten Land Rechtsbeziehungen entstanden, die ein konkretes und streitiges Rechtsverhältnis bildeten.

Dass die Datenerhebung abgeschlossen ist, steht der Zulässigkeit nicht entgegen. Auch ein vergangenes Rechtsverhältnis ist nach § 43 Abs. 1 VwGO feststellungsfähig.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2013 – 5 A 607/11 –, juris, Rn. 49; VGH Baden-Württ., Urteil vom 15. Mai 2014 – 1 S 815/13 – juris, Rn. 27; jew. m. w. N.

Die Klägerin ist analog § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Sie kann geltend machen, durch die auch ihre Person betreffende Datenerhebung möglicherweise in ihrem Recht auf informationelle Selbstbestimmung verletzt zu sein.

Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, dass der Beklagte im streitgegenständlichen Zeitraum verpflichtet war, die sie betreffende Datenerhebung zu unterlassen (§ 43 Abs. 1 VwGO). Da sie erst nach Abschluss der Datenerhebung von dieser erfahren hat, erfordert es bereits das Gebot effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG, die nachträgliche Überprüfung der Rechtmäßigkeit dieser Maßnahme zu ermöglichen.

2. Dass die Klägerin ihren ursprünglich den Zeitraum vom 10. Juli 2015 bis zum 9. August 2015 umfassenden Feststellungsantrag auf den Zeitraum vom 15. Juli 2015 bis 23. Juli 2015 eingeschränkt hat, in dem ihr gegenüber nach den im Berufungsverfahren vorliegenden Erkenntnissen tatsächlich eine Datenerhebung erfolgte, wertet der Senat als in dieser Instanz erstmal mögliche Konkretisierung des ursprünglichen Antrags, nicht als (teilweise) Klagerücknahme.

II. Die Klage ist teilweise begründet.

Die die Klägerin betreffende Datenerhebung im Zeitraum vom 15. Juli 2015 bis 23. Juli 2015 war teilweise rechtswidrig. Zwar war die Erhebung von Daten über die Klägerin in weitem Umfang durch §§ 16a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 i. V. m. Satz 2, 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 i. V. m. Satz 2 PolG NRW in der hier maßgeblichen Fassung des Gesetzes zur Änderung des Polizeigesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen vom 9. Februar 2010 (im Folgenden: PolG NRW a.F.) gedeckt (1.). Im aus dem Tenor ersichtlichen Umfang lagen die Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen aber nicht vor (2.).

1. Die Observationen am 14., 15., 17., 21., 22. und 23. Juli 2015 sowie die Anfertigung von zwei Lichtbildern am 14. Juli 2015 waren rechtmäßig. Dabei kann offen bleiben, ob die Datenerhebung gegenüber der Klägerin insoweit auf die Vorschriften über die Datenerhebung gegenüber Kontakt- und Begleitpersonen gestützt werden kann. Jedenfalls waren die genannten Datenerhebungen durch die Vorschriften der § 16a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 i. V. m. Satz 2 und § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 i. V. m. Satz 2 PolG NRW a.F. gedeckt.

Nach den §§ 16a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PolG NRW ist die polizeiliche Datenerhebung durch längerfristige Observation bzw. den verdeckten Einsatz bestimmter technischer Mittel zulässig über Personen, soweit Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass diese Personen Straftaten von erheblicher Bedeutung begehen wollen, sowie über deren Kontakt- oder Begleitpersonen, wenn die Datenerhebung zur vorbeugenden Bekämpfung dieser Straftaten erforderlich ist. Nach §§ 16a Abs. 1 Satz 2, 17 Abs. 1 Satz 2 PolG NRW a.F. dürfen auch personenbezogene Daten über andere Personen erhoben werden, soweit dies erforderlich ist, um eine Datenerhebung nach Satz 1 durchführen zu können.

Straftaten von erheblicher Bedeutung sind dabei nach § 8 Abs. 3 PolG NRW a.F. insbesondere Verbrechen sowie die in § 138 StGB genannten Vergehen, Vergehen nach § 129 StGB, sowie gewerbs- oder bandenmäßig begangene Vergehen nach den §§ 243, 244, 260, 261, 263 bis 264a, 265b, 266, 283, 283a, 291 oder 324 bis 330 StGB § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchstabe c) oder d) WaffG, §§ 29 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 oder 29a Abs. 1 Nr. 2 BtmG und §§ 96 und 97 AufenthG.

a) Diese Vorschriften waren eine verfassungsgemäße Grundlage für die die Klägerin betreffenden Datenerhebungen.

Die in diesen Vorschriften vorgesehene Datenerhebung durch die Polizeibehörden greift in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung nach Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG ein. Sie ist jedoch gerechtfertigt. Die Regelungen sind verhältnismäßig (aa) und entsprechen dem Grundsatz der Normenklarheit und Bestimmtheit (bb).

aa) Die Befugnisse in §§ 16a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PolG NRW a.F. dienen mit der Verhinderung von Straftaten von erheblicher Bedeutung einem legitimen Ziel und sind hierfür geeignet und erforderlich. Sie geben den Polizeibehörden auch Mittel zur Aufklärung an die Hand, die dazu beitragen können, die Begehung solcher Straftaten zu verhindern.

Die Vorschriften sind auch angemessen bzw. verhältnismäßig im engeren Sinne. Das Gebot der Angemessenheit verlangt, dass die Schwere des Eingriffs bei einer Gesamtabwägung nicht außer Verhältnis zu dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe stehen darf.

Vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 27. Februar 2008 – 1 BvR 370/07 –, juris, Rn. 227.

Auch Überwachungs- und Ermittlungsbefugnisse müssen daher mit Blick auf das Eingriffsgewicht angemessen ausgestaltet sein. Es ist Aufgabe des Gesetzgebers, einen Ausgleich zwischen der Schwere der Eingriffe in die Grundrechte potentiell Betroffener auf der einen Seite und der Pflicht des Staates zum Schutz der Grundrechte auf der anderen Seite zu schaffen. Er hat dabei auf der einen Seite das Eingriffsgewicht, auf der anderen Seite die staatliche Verpflichtung zum Schutz der Grundrechte und Rechtsgüter der Bürgerinnen und Bürger, insbesondere von Leib, Leben und Freiheit, zu berücksichtigen.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 20. April 2016 – 1 BvR 966/09 –, juris, Rn. 98 ff.

Heimliche Überwachungsmaßnahmen sind, sofern sie tief in die Privatsphäre eingreifen, mit der Verfassung nur vereinbar, wenn sie dem Schutz von hinreichend gewichtigen Rechtsgütern dienen, für deren Gefährdung oder Verletzung im Einzelfall belastbare tatsächliche Anhaltspunkte bestehen. Eine vorwiegend auf den Intuitionen der Sicherheitsbehörden beruhende bloße Möglichkeit weiterführender Erkenntnisse genügt zur Durchführung solcher Maßnahmen nicht. Die Verfassung setzt so der Absenkung der Eingriffsschwellen für Maßnahmen der Straftatenverhütung, die heimlich durchgeführt werden und tief in die Privatsphäre hineinreichen können, deutliche Grenzen; für weniger tief in die Privatsphäre eingreifende Maßnahmen reichen die verfassungsrechtlich zulässigen Gestaltungsmöglichkeiten zur Straftatenverhütung demgegenüber weiter. Bei der näheren Ausgestaltung der Einzelbefugnisse kommt es für deren Angemessenheit wie für die zu fordernde Bestimmtheit maßgeblich auf das Gewicht des jeweils normierten Eingriffs an. Je tiefer Überwachungsmaßnahmen in das Privatleben hineinreichen und berechtigte Vertraulichkeitserwartungen überwinden, desto strenger sind die Anforderungen. Besonders tief in die Privatsphäre dringen die Wohnraumüberwachung sowie der Zugriff auf informationstechnische Systeme ein.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 20. April 2016 – 1 BvR 966/09 –, juris, Rn. 104 f.

Für Maßnahmen, die der Strafverfolgung dienen und damit repressiven Charakter haben, kommt es auf das Gewicht der verfolgten Straftaten an. Für Maßnahmen, die der Gefahrenabwehr dienen und damit präventiven Charakter haben, kommt es unmittelbar auf das Gewicht der zu schützenden Rechtsgüter an. Heimliche Überwachungsmaßnahmen, die tief in das Privatleben hineinreichen, sind nur zum Schutz besonders gewichtiger Rechtsgüter zulässig. Hierzu gehören Leib, Leben und Freiheit der Person sowie der Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes.

Vgl. unter Bezugnahme auf die Online-Durchsuchung und die Datenspeicherung: BVerfG, Urteil vom 20. April 2016 – 1 BvR 966/09 –, juris, Rn. 108, m.w.N.

Für weniger intensive Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung – wie etwa die Observation mittels GPS-Sender nach der Strafprozessordnung – ist demgegenüber die Verfolgung von Straftaten mit erheblicher Bedeutung ausreichend. Solche müssen mindestens dem Bereich der mittleren Kriminalität zuzurechnen sein, den Rechtsfrieden empfindlich stören und dazu geeignet sein, das Gefühl der Rechtssicherheit der Bevölkerung erheblich zu beeinträchtigen.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 12. April 2005 – 2 BvR 581/01 –, juris, Rn. 46 m.w.N.

Die Erhebung von Daten durch heimliche Überwachungsmaßnahmen mit hoher Eingriffsintensität ist im Bereich der Gefahrenabwehr zum Schutz der genannten Rechtsgüter grundsätzlich nur verhältnismäßig, wenn eine Gefährdung dieser Rechtsgüter im Einzelfall hinreichend konkret absehbar ist und der Adressat der Maßnahmen aus Sicht eines verständigen Dritten den objektiven Umständen nach in sie verfangen ist.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 20. April 2016 – 1 BvR 966/09 –, juris, Rn. 109 m.w.N.

Hieran gemessen bestehen im Ergebnis keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der hier maßgeblichen Befugnisnormen.

(1) Zunächst dienen die Vorschriften dem Schutz hinreichend gewichtiger Rechtsgüter. Ihr Ziel ist die Verhinderung von Straftaten mit erheblicher Bedeutung. Solche sind nach § 8 Abs. 3 PolG NRW a.F. insbesondere Verbrechen sowie die in § 138 StGB genannten Vergehen, Vergehen nach § 129 StGB, sowie gewerbs- oder bandenmäßig begangene Vergehen nach den §§ 243, 244, 260, 261, 263 bis 264a, 265b, 266, 283, 283a, 291 oder 324 bis 330 StGB § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchstabe c) oder d) WaffG, §§ 29 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 oder 29a Abs. 1 Nr. 2 BtmG und §§ 96 und 97 AufenthG. Die hierdurch geschützten Rechtsgüter wiegen schwer genug, um den in der Observation bzw. der Anfertigung von Lichtbildaufnahmen im öffentlichen Raum liegenden Grundrechtseingriff zu rechtfertigen. Die Verhinderung dieser Straftaten dient überwiegend dem Schutz von Leben, körperlicher Unversehrtheit und Freiheit der Person. Soweit auch Eigentums- und Vermögensdelikte oder Verstöße gegen das Aufenthaltsgesetz erfasst werden, müssen diese gewerbs- oder bandenmäßig begangen werden. In dieser Form begangen sind die genannten Delikte jedenfalls der mittelschweren Kriminalität zuzuordnen, stören den Rechtsfrieden erheblich und sind dazu geeignet, das Gefühl der Rechtssicherheit der Bevölkerung erheblich zu beeinträchtigen.

Demgegenüber stellen die längerfristige Observation und die Anfertigung von Lichtbildern keine besonders schweren, sondern eher geringe bis allenfalls mittlere Eingriffe in das Recht der informationellen Selbstbestimmung dar.

Vgl. auch BVerfG, Urteil vom 20. April 2016 – 1 BvR 966/09 –, juris, Rn. 151.

Sie bleiben in ihrer Eingriffsintensität insbesondere hinter der Wohnraumüberwachung oder dem Zugriff auf informationstechnische Systeme zurück. Sie ermächtigen allein zu Maßnahmen außerhalb von Wohnungen und betreffen daher das Verhalten der beobachteten Person in der Öffentlichkeit, so dass Vertraulichkeitsinteressen nicht in gleichem Maße berührt sind wie etwa bei Maßnahmen in der Wohnung. Die bloße Beobachtung und die Anfertigung von Lichtbildaufnahmen führen auch nicht zur Kenntnis von Gesprächsinhalten. Zudem handelt es sich nicht um breitgestreute, eine potentiell unbegrenzte Anzahl von Personen betreffende Maßnahmen. Vielmehr werden die Polizeibehörden von der erhebliche Personalressourcen erforderlich machenden Observation nur in Einzelfällen Gebrauch machen können.

(2) Allerdings könnten Zweifel an der Angemessenheit der Vorschriften insoweit bestehen, als sie mit dem Verweis darauf, dass "Tatsachen, die die Annahme rechtfertigen, dass diese Personen Straftaten von erheblicher Bedeutung begehen wollen" vorliegen müssen, sehr weit formuliert sind und unter Umständen auch unverhältnismäßigen Eingriffen als Grundlage dienen könnten. Sie setzten gerade keine konkrete Gefahr im polizeirechtlichen Sinne voraus, sondern setzen in deren Vorfeld an. Jedenfalls nach ihrem Wortlaut schließen die Vorschriften nicht aus, dass als Tatsache etwa allein auf das Bestehen einer Gesinnung oder auf eher abstrakte, generalisierte Erkenntnisse abgestellt wird. Dies führt aber nicht zur Verfassungswidrigkeit der Normen, denn diese können jedenfalls verfassungskonform ausgelegt werden. Insoweit gilt Folgendes:

Von Verfassungs wegen ist der Gesetzgeber nicht von vornherein für jede Art der Aufgabenwahrnehmung auf die Schaffung von Eingriffstatbeständen beschränkt, die dem tradierten sicherheitsrechtlichen Modell der Abwehr konkreter, unmittelbar bevorstehender oder gegenwärtiger Gefahren entsprechen. Der Gesetzgeber kann die Grenzen für bestimmte Bereiche mit dem Ziel schon der Straftatenverhütung – wie in § 16a Abs. 1 Nr. 2 und § 17 Abs. 1 Nr. 2 PolG NRW a.F. – weiter ziehen, indem er die Anforderungen an die Vorhersehbarkeit des Kausalverlaufs reduziert. Insoweit reichen aber allgemeine Erfahrungssätze allein nicht aus, um den Zugriff zu rechtfertigen. Vielmehr müssen bestimmte Tatsachen festgestellt sein, die im Einzelfall die Prognose eines Geschehens, das zu einer zurechenbaren Verletzung der hier relevanten Schutzgüter führt, tragen. Dies kann etwa der Fall sein, wenn sich der zum Schaden führende Kausalverlauf noch nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit vorhersehen lässt, sofern bereits bestimmte Tatsachen auf eine im Einzelfall drohende Gefahr für ein überragend wichtiges Rechtsgut hinweisen. Dagegen würde dem Gewicht eines Eingriffs durch heimliche polizeiliche Überwachungsmaßnahmen nicht hinreichend Rechnung getragen, wenn der tatsächliche Eingriffsanlass noch weiter in das Vorfeld einer in ihren Konturen noch nicht absehbaren konkreten Gefahr für die Schutzgüter der Norm verlegt wird. Eine Anknüpfung der Einschreitschwelle an das Vorfeldstadium ist verfassungsrechtlich angesichts der Schwere des Eingriffs nicht hinnehmbar, wenn nur relativ diffuse Anhaltspunkte für mögliche Gefahren bestehen.

Der Begriff der Tatsachen ist daher dahingehend auszulegen, dass sie zum einen den Schluss auf ein wenigstens seiner Art nach konkretisiertes und zeitlich absehbares Geschehen zulassen müssen, zum anderen darauf, dass bestimmte Personen beteiligt sein werden, über deren Identität zumindest so viel bekannt ist, dass die Überwachungsmaßnahme gezielt gegen sie eingesetzt und weitgehend auf sie beschränkt werden kann. In Bezug auf terroristische Straftaten, die oft durch lang geplante Taten von bisher nicht straffällig gewordenen Einzelnen an nicht vorhersehbaren Orten und in ganz verschiedener Weise verübt werden, können Überwachungsmaßnahmen auch dann erlaubt werden, wenn zwar noch nicht ein seiner Art nach konkretisiertes und zeitlich absehbares Geschehen erkennbar ist, jedoch das individuelle Verhalten einer Person die konkrete Wahrscheinlichkeit begründet, dass sie solche Straftaten in überschaubarer Zukunft begehen wird.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 20. April 2016 – 1 BvR 966/09 –, juris, Rn. 112 f. m.w.N.

Diese Auslegung überschreitet auch nicht die Grenzen der Zulässigkeit der verfassungskonformen Auslegung. Diese Grenzen ergeben sich grundsätzlich aus dem ordnungsgemäßen Gebrauch der anerkannten Auslegungsmethoden. Eine Norm ist nur dann für verfassungswidrig zu erklären, wenn keine nach den anerkannten Auslegungsgrundsätzen zulässige und mit der Verfassung vereinbare Auslegung möglich ist. Lassen der Wortlaut, die Entstehungsgeschichte, der Gesamtzusammenhang der einschlägigen Regelung und deren Sinn und Zweck mehrere Deutungen zu, von denen eine zu einem verfassungsmäßigen Ergebnis führt, so ist diese geboten. Die Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung endet allerdings dort, wo sie mit dem Wortlaut und dem klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers in Widerspruch träte. Anderenfalls könnten die Gerichte der rechtspolitischen Entscheidung des demokratisch legitimierten Gesetzgebers vorgreifen oder diese unterlaufen. Das Ergebnis einer verfassungskonformen Auslegung muss demnach nicht nur vom Wortlaut des Gesetzes gedeckt sein, sondern auch die prinzipielle Zielsetzung des Gesetzgebers wahren. Das gesetzgeberische Ziel darf nicht in einem wesentlichen Punkt verfehlt oder verfälscht werden.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 2014 – 1 BvR 2142/11 –, juris, Rn. 86.

Die dargestellte verfassungskonforme Auslegung ist mit dem Wortlaut der maßgeblichen Vorschriften vereinbar. Bereits im Begriff der "Tatsachen" ist angelegt, lediglich vermutete Geschehensabläufe vom Anwendungsbereich der §§ 16a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 auszunehmen.

Vgl. dazu auch BVerfG, Urteil vom 27. Juli 2005 – 1 BvR 668/04 –, juris, Rn. 128.

Zudem ist auch das Erfordernis des zeitlich absehbaren Geschehens in den hier maßgeblichen Bestimmungen angelegt. Zwar enthalten §§ 16a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PolG NRW a.F. keine Bestimmung darüber, welcher Zeitraum bei der Frage, ob angenommen werden kann, dass eine Person Straftaten von erheblicher Bedeutung begehen will, zu betrachten ist. Wenn die Vorschriften aber verlangen, dass die anzuordnende Datenerhebung zur Verhinderung von Straftaten erforderlich sein muss, folgt hieraus zwanglos, dass zum Zeitpunkt der Anordnung die Möglichkeit der Straftatbegehung jedenfalls in absehbarer Zeit und nicht in ungewisser Zukunft anzunehmen sein muss, denn andernfalls könnte eine Datenerhebung genau zu diesem Zeitpunkt wohl kaum erforderlich sein. Hierzu passt auch, dass nach § 17 Abs. 2 Satz 2 PolG NRW a.F. der verdeckte Einsatz technischer Mittel zur Anfertigung von Bildaufnahmen und Bildaufzeichnungen auf höchstens einen Monat zu befristen ist und eine etwaige Verlängerung bei Fortbestehen der Voraussetzungen ebenfalls nur monatsweise erfolgen darf. Eine jahrelange Datenerhebung, weil anzunehmen ist, dass eine Person irgendwann einmal Straftaten von erheblicher Bedeutung begehen will, soll ersichtlich nicht von den Eingriffsgrundlagen gedeckt sein. Diese Auslegung widerspricht damit auch nicht dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers.

(3) Die Eingriffsgrundlagen sind auch nicht deshalb unangemessen, weil sie nicht vorsehen, dass die längerfristige Observation nach § 16a Abs. 1 PolG NRW a.F. und die Anfertigung von Lichtbildern nach § 17 Abs. 1 PolG NRW a.F. durch ein Gericht angeordnet werden müssen.

Allerdings ergeben sich aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auch in verfahrensrechtlicher Hinsicht Anforderungen. Eingriffsintensive Überwachungs- und Ermittlungsmaßnahmen, bei denen damit zu rechnen ist, dass sie auch höchstprivate Informationen erfassen, und gegenüber den Betroffenen heimlich durchgeführt werden, bedürfen grundsätzlich einer vorherigen Kontrolle durch eine unabhängige Stelle, etwa in Form einer richterlichen Anordnung. Dies gilt für Maßnahmen der Wohnraumüberwachung bereits gemäß Art. 13 Abs. 3 und 4 GG und folgt im Übrigen unmittelbar aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 20. April 2016 – 1 BvR 966/09 –, juris, Rn. 117.

Dies zugrunde gelegt, ist vorliegend ein Richtervorbehalt von Verfassungs wegen nicht erforderlich. Wie bereits ausgeführt, stellen die längerfristige Observation und die Anfertigung von Lichtbildern keine besonders schweren, sondern eher geringe bis allenfalls mittlere Eingriffe in das Recht der informationellen Selbstbestimmung dar. Vertraulichkeitsinteressen sind bei diesen Maßnahmen, die allein außerhalb der Wohnung und damit gewissermaßen in der Öffentlichkeit stattfinden, lediglich in geringerem Maße betroffen. Selbst vermeintlich zurückgezogene Orte in der Öffentlichkeit verbürgen nicht das gleiche Maß an Vertraulichkeit wie eine private Wohnung. Angesichts dessen ist nicht zu beanstanden, dass die Anordnung der längerfristigen Observation gemäß § 16a Abs. 2 PolG NRW a.F. durch die Behördenleitung erfolgen kann und muss.

Dieser Bewertung steht nicht entgegen, dass das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 20. April 2016 – 1 BvR 966/09 – einen Richtervorbehalt auch für die Anordnung der längerfristigen Observation in § 20g Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 Nr. 1 BKAG a.F. für verfassungsrechtlich geboten erachtet hat. Es hat dabei nicht beanstandet, dass für die Anfertigung von Bildaufnahmen sowie für nur kurzfristige Observationen – auch mittels Bildaufzeichnungen oder technischer Mittel wie Peilsender – ein Richtervorbehalt im damaligen Bundeskriminalamtgesetz nicht vorgesehen war. Blieben die Überwachungsmaßnahmen in dieser Weise begrenzt, hätten sie kein so großes Eingriffsgewicht, dass deren Anordnung durch einen Richter verfassungsrechtlich geboten sei. Demgegenüber sei eine unabhängige Kontrolle verfassungsrechtlich aber unverzichtbar, wenn Observationen im Sinne des § 20g Abs. 2 Nr. 1 BKAG längerfristig – zumal unter Anfertigung von Bildaufzeichnungen oder unter Nutzung besonderer technischer Mittel wie Peilsender – durchgeführt würden, wenn nichtöffentliche Gespräche erfasst oder Vertrauenspersonen eingesetzt werden.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 20. April 2016 – 1 BvR 966/09 –, juris, Rn. 174.

Die Formulierung des Urteils des Bundesverfassungsgerichts an dieser Stelle lässt zwar daran zweifeln, ob die längerfristige Observationen nur dann dem Richtervorbehalt unterliegen sollen, wenn sie mit Peilsendern oder unter Anfertigung von Bildaufzeichnungen durchgeführt werden sollen. Ungeachtet dessen kommen aber Observationen nach dem Bundeskriminalamtgesetz zur Abwehr der Gefahren des internationalen Terrorismus typischerweise größere Eingriffswirkungen zu als der Observation nach § 16a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PolG NRW a.F., so dass die Rechtsprechung zum Bundeskriminalamtgesetz insoweit keine zwingenden Rückschlüsse auf das nordrhein-westfälische Polizeigesetz zulässt. Die größere Eingriffstiefe der längerfristigen Observation nach dem Bundeskriminalamtgesetz folgt aus den besonderen Anforderungen der Bekämpfung des internationalen Terrorismus. Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu ausgeführt, dass terroristische Straftaten oft durch lang geplante Taten von bisher nicht straffällig gewordenen Einzelnen an nicht vorhersehbaren Orten und in ganz verschiedener Weise verübt würden. Daher könnten in diesem Bereich Überwachungsmaßnahmen auch dann erlaubt werden, wenn zwar noch nicht ein seiner Art nach konkretisiertes und zeitlich absehbares Geschehen erkennbar sei, jedoch das individuelle Verhalten einer Person die konkrete Wahrscheinlichkeit begründe, dass sie solche Straftaten in überschaubarer Zukunft begehen werde.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 20. April 2016 – 1 BvR 966/09 –, juris, Rn. 112.

Damit sind in diesem Bereich Observationen im Ergebnis bereits zu einem früheren Zeitpunkt möglich als im Regelfall des § 16a PolG Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PolG NRW a.F. im Zusammenhang mit der Bekämpfung der "allgemeinen" Kriminalität mit erheblicher Bedeutung. Zudem kann es sich bei den in Betracht kommenden individuellen Verhaltensweisen – gerade angesichts des Umstandes, dass potentielle Täter vielfach zuvor strafrechtlich nicht in Erscheinung getreten sind – um durchaus "harmloses", nicht unübliches Verhalten handeln, so dass potentiell ein größerer Kreis von Personen von der Maßnahme betroffen sein kann. Hinzu kommt, dass nach § 20g Abs. 3 Satz 5 BKAG a.F. auf die Benachrichtigung der durch die Observation betroffenen Personen unter bestimmten Umständen endgültig verzichtet werden konnte, so dass die Maßnahmen von diesen keiner nachträglichen Rechtmäßigkeitskontrolle zugeführt werden konnten. Ein derartiger Ausschluss der Benachrichtigung ist in § 16a Abs. 3 i.V.m. § 17 Abs. 5 und 6 PolG NRW a.F. nicht vorgesehen. Zudem geht das Bundesverfassungsgericht ersichtlich davon aus, dass im Bereich der Bekämpfung des Terrorismus aufgrund der dort bestehenden Geheimhaltungsbedürfnisse Benachrichtigungs- und Auskunftspflichten und damit einhergehend die Möglichkeit nachträglichen Rechtsschutzes praktisch nur eingeschränkt wirksam sind.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 20. April 2016 – 1 BvR 966/09 –, juris, Rn. 137, 143.

Diese Erwägungen treffen auf die von § 16a PolG NRW a.F. im Regelfall erfasste "allgemeine" Kriminalität nicht in gleichem Maße zu, so dass dort eine gerichtliche "Vorab-Kontrolle" von Verfassungs wegen nach Auffassung des Senats nicht geboten ist. Die vom Bundesverfassungsgericht angemahnte "disziplinierende" Wirkung der richterlichen Anordnung,

vgl. BVerfG, Urteil vom 20. April 2016 – 1 BvR 966/09 –, juris, Rn. 172,

wird im Rahmen des § 16a PolG NRW a.F. zudem jedenfalls in gewissem Maße dadurch erreicht, dass – anders als nach § 20g Abs. 3 Satz 5 BKAG a.F., wo die Abteilungsleitung über die Anordnung der längerfristigen Observation entscheiden konnte – allein die Behördenleitung die entsprechenden Anordnung treffen darf.

(4) Die Observation nach § 16a PolG NRW sowie die Anfertigung von Lichtbildern nach § 17 Abs. 1 PolG NRW a.F. führen im Übrigen bereits nicht typischerweise zur Erhebung kernbereichsrelevanter Daten,

vgl. hierzu auch BVerfG, Urteile vom 20. April 2016 – 1 BvR 966/09 –, juris, Rn. 176, und vom

12. April 2005 – 2 BvR 581/01 –, juris, Rn. 46,

so dass von Verfassungs wegen keine eigene Regelung zum Kernbereichsschutz erforderlich ist. Grenzen, die sich im Einzelfall auch hier gegenüber einem Zugriff auf höchstpersönliche Informationen ergeben können, sind bei deren Anwendung unmittelbar von Verfassungs wegen zu beachten.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 20. April 2016 – 1 BvR 966/09 –, juris, Rn. 123.

Damit kann offenbleiben, ob die Vorschrift des § 16 PolG NRW a.F. den Anforderungen an eine den Kernbereichsschutz regelnde Vorschrift entspricht.

(5) Auch die Erstreckung der Datenerhebung auf Dritte als Mitbetroffene in § 16a Abs. 1 Satz 2 und § 17 Abs. 1 Satz 2 PolG NRW a.F. führt nicht zur Unangemessenheit der Eingriffsgrundlagen. Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden wenn die gegen die Verantwortlichen angeordneten Maßnahmen, soweit unvermeidbar, auch Dritte miterfassen.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 20. April 2016 – 1 BvR 966/09 –, juris, Rn. 115.

bb) Werden die hier maßgeblichen Ermächtigungsgrundlagen in der oben gezeigten, durch die Verfassung gebotenen Weise ausgelegt, ist ein Verstoß gegen das Gebot der Normenklarheit und Bestimmtheit nicht erkennbar.

(1) Die oben dargelegte Auslegung des Begriffs der Tatsachen führt dazu, dass das Verhalten der Verwaltung hinreichend sicher gesteuert wird und die Gerichte eine wirksame Rechtskontrolle durchführen können. Ferner ist hinreichend deutlich, unter welchen Bedingungen die betroffenen Bürgerinnen und Bürger sich auf mögliche belastende Maßnahmen einstellen können.

Vgl. zu diesen Anforderungen etwa BVerfG, Urteil vom 24. April 2013 – 1 BvR 1215/07 –, juris, Rn. 140; siehe auch BVerfG, Urteile vom 27. Juli 2005 – 1 BvR 668/04 –, juris, Rn. 117 ff., und vom 20. April 2016 – 1 BvR 966/09 –, juris, Rn. 94.

100

Soweit das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung zur niedersächsischen Telekommunikationsüberwachung die Vorschrift des § 33a Abs. 1 Nr. 2 NdsSOG, wonach die Polizei personenbezogene Daten durch Überwachung und Aufzeichnung der Telekommunikation u.a. erheben konnte „ über Personen, bei denen Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie Straftaten von erheblicher Bedeutung begehen werden, wenn die Vorsorge für die Verfolgung oder die Verhütung dieser Straftaten auf andere Weise nicht möglich erscheint“, für zu unbestimmt gehalten hatte,

101

vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Juli 2005 – 1 BvR 668/04 –, juris, Rn. 117 ff.,

102

sieht der Senat keinen Anlass, diese Rechtsprechung auf die hier maßgeblichen Vorschriften zu übertragen.

103

Zum einen hat das Bundesverfassungsgericht die entsprechenden Bestimmtheitsanforderungen direkt aus dem – hier nicht betroffenen – Art. 10 GG hergeleitet.

104

Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Juli 2005 – 1 BvR 668/04 –, juris, Rn. 118.

105

Zum anderen sind an die Telekommunikationsüberwachung besondere Bestimmtheitsanforderungen zu stellen, die für die hier streitgegenständlichen Datenerhebungen durch Observation und Lichtbildaufnahmen nicht in gleichem Maße zu fordern sind.

106

Die konkreten Anforderungen an die Bestimmtheit und Klarheit der Ermächtigung richten sich nach der Art und der Schwere des Eingriffs. Je eingriffsintensiver eine Maßnahme ist, desto höher sind die Anforderungen an die Bestimmtheit einer Norm.

107

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. März 2004 – 1 BvF 3/92 –, juris, Rn. 108.

108

Im Unterschied zu den vorliegend streitgegenständlichen Normen des § 16a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PolG NRW a.F. betraf die vom Bundesverfassungsgericht beurteilte Norm nicht eine längerfristige Observation, sondern die Überwachung der Telekommunikation der betroffenen Personen. Dieser Maßnahme kommt regelmäßig eine besondere Eingriffsintensität zu. Sie dringt in den höchstpersönlichen Bereich vor und kann sogar die Intimsphäre betreffen. Dies gilt zudem nicht nur für den gezielt Betroffenen, sondern auch für eine unbestimmte Anzahl Dritter, nämlich aller Kommunikationsteilnehmer, die von der Vertraulichkeit des gesprochenen Wortes ausgehen dürfen. Anders verhält es sich bei der längerfristigen Observation und der Anfertigung von Lichtbildern außerhalb von Wohnungen, die – wie bereits dargelegt – im öffentlichen Raum stattfinden und regelmäßig nicht in den Kernbereich der privaten Lebensgestaltung der Betroffenen eingreifen. Angesichts dessen sind die Bestimmtheitsanforderungen für die Regelung der Telekommunikationsüberwachung auf die hier streitgegenständlichen Bestimmungen nicht übertragbar.

109

(2) Auch der Begriff der "Straftaten von erheblicher Bedeutung" im Sinne der § 16a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 i. V. m. 8 Abs. 3 PolG NRW a.F. ist hinreichend bestimmbar. Dies gilt ohne Weiteres, soweit in § 8 Abs. 3 PolG NRW a.F. einzelne Straftaten aufgelistet sind. Dass die Norm diese Straftaten nur "insbesondere" nennt, macht sie nicht unbestimmt. Nach dem oben Ausgeführten ist als "Straftat von erheblicher Bedeutung" eine Straftat zu begreifen, die mindestens dem Bereich der mittleren Kriminalität zuzurechnen ist, den Rechtsfrieden empfindlich stört und dazu geeignet ist, das Gefühl der Rechtssicherheit der Bevölkerung erheblich zu beeinträchtigen. Die in § 8 Abs. 3 PolG NRW a.F. genannten Regelbeispiele bieten eine Richtschnur dafür, welche unbenannten Straftaten unter die Norm subsumiert werden können. Das macht sie ausreichend bestimmt.

110

Vgl. insoweit BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Dezember 2000 - 2 BvR 1741/99 – juris, Rn. 54 (zu § 81g StPO); siehe auch BVerfG, Urteil vom 12. April 2005 – 2 BvR 581/01 –, juris, Rn. 46 (zur GPS-Observation).

111

b) Die Voraussetzungen der § 16a Abs. 1 Nr. 2 i. V. m. Satz 2 und § 17 Abs. 1 Nr. 2 i. V. m. Satz 2 PolG NRW a.F. lagen für die Observationen am 14., 15., 17., 21., 22. und 23. Juli 2015 sowie für die Anfertigung von zwei Lichtbildern am 14. Juli 2015 vor.

112

aa) Zunächst erfolgte insoweit die Datenerhebung gegenüber Herrn C. in rechtmäßiger Weise. Sie basierte auf § 16a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PolG NRW a.F.

113

Die Zulässigkeit der Datenerhebung nach § 16a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PolG NW a.F. erfordert zunächst, dass Tatsachen vorliegen, die die Annahme rechtfertigen, dass eine Person Straftaten von erheblicher Bedeutung begehen will. Wie oben dargestellt, ist der Begriff der Tatsachen dahingehend auszulegen, dass sie zum einen den Schluss auf ein wenigstens seiner Art nach konkretisiertes und zeitlich absehbares Geschehen zulassen müssen, zum anderen darauf, dass bestimmte Personen beteiligt sein werden, über deren Identität zumindest so viel bekannt ist, dass die Überwachungsmaßnahme gezielt gegen sie eingesetzt und weitgehend auf sie beschränkt werden kann.

114

Im Fall des Herrn C. lagen zum Zeitpunkt der Observation Tatsachen vor, die darauf schließen ließen, dass er in zeitlich absehbarer Zeit Straftaten von erheblicher Bedeutung begehen wollte. Hierbei ist zunächst auf die früheren Straftaten des Herrn C. abzustellen, namentlich auf die von ihm begangene gefährliche Körperverletzung, die unterlassene Hilfeleistung sowie den von ihm begangenen Totschlag im Jahr 1999 und die gefährliche Körperverletzung aus dem Jahr 2008. Zwar dürfte allein die frühere Begehung erheblicher Straftaten für sich kann die Annahme, jemand werde auch zukünftig Straftaten von erheblicher Bedeutung begehen, nicht stützen. Auch eine allgemeine Rückfallgefahr vermag die Annahme, jemand wolle in absehbarer Zeit Straftaten begehen, nicht zu rechtfertigen. Für die Zulässigkeit der Datenerhebung müssen vielmehr weitere Anhaltspunkte dafür hinzutreten, dass auch zukünftig in absehbarer Zeit Straftaten begangen werden sollen. Ein solcher Anhaltspunkt ist hier darin zu sehen, dass Herr C. die früheren äußerst schweren Straftaten – wie sich aus den entsprechenden Strafurteilen ergibt – aus einer rechtsextremen Gesinnung heraus begangen und an dieser Gesinnung nach den unwiderlegten Angaben des Beklagten auch in der Haft festgehalten hat. Somit bestand die Motivlage, die zu den früheren Straftaten geführt hatte, fort, während Herr C. nun mit Haftentlassung erstmalig wieder die Möglichkeit zur Begehung entsprechender Straftaten hatte, die etwa als Tötungsdelikt oder schwere Körperverletzung Straftaten von erheblicher Bedeutung im Sinne der § 16a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PolG NRW a.F. dargestellt hätten. Dieses hinreichend konkretisierte Geschehen einer Gewalttat mit rechtsextremistischem Hintergrund war auch in zeitlicher Hinsicht ausreichend absehbar. Angesichts des Umstandes, dass die früheren Taten offenbar einem spontanen Tatentschluss entsprangen, lagen gute Gründe für die Annahme vor, dass Herr C. nicht erst in ferner Zukunft, sondern vielmehr bei nächster sich bietender Gelegenheit und damit auch zeitnah derartige Straftaten begehen würde.

115

bb) Die Datenerhebung war auch, wie von §§ 16a Abs. 1 Nr. 2 und 17 Abs. 1 Nr. 2 PolG NRW a.F. gefordert, zur vorbeugenden Bekämpfung dieser Straftaten erforderlich. Der Vertreter des Beklagten hat in der mündlichen Verhandlung hierzu ergänzend zum bisherigen Vorbringen ausgeführt, dass es bei der Datenerhebung darum gegangen sei, den zukünftigen Aufenthaltsort von Herrn C. zu ermitteln. Die Kenntnis hierüber sei erforderlich gewesen, um weitere Präventionsmaßnahmen vor Ort, die etwa im Handlungskonzept zu Früherkennung rechtsextremistischer Terroristen sowie zur Verhütung und Verfolgung der politisch motivierten Kriminalität – Rechts vorgesehen seien, zu installieren. Insbesondere erhielten zum Beispiel die sogenannten szenekundigen Beamten Hinweise, wenn eine als "Gefährder" eingestufte Person in ihren Zuständigkeitsbereich ziehe. Man habe wissen wollen, wo Herr C. sich nach seiner Haftentlassung niederlassen werde, um die zuständigen Stellen hierüber verständigen zu können, damit die entsprechenden Präventionsmaßnahmen zur Verhinderung schwerer Straftaten initiiert werden könnten. Angesichts dieser Darlegungen ist der Senat davon überzeugt, dass die Datenerhebung betreffend Herrn C. für die Übergangsphase zwischen Haftentlassung und der durch Verbleibskontrollen gesicherten Kenntnis, dass er sich in H. niederlassen würde, zur Bekämpfung von Straftaten mit erheblicher Bedeutung erforderlich war. Bei seiner Haftentlassung hatte Herr C. offensichtlich keine Angaben dazu gemacht, wo er zukünftig wohnen würde, so dass als Entlassungsadresse seine Anschrift vor seiner mehrjährigen Haftstrafe in der Entlassungsmitteilung eingetragen wurde. Zwar diente die Datenerhebung insoweit nicht in der Art unmittelbar der Verhütung von Straftaten, dass hierdurch etwa Informationen über geplante Daten gesammelt wurden, sie war aber jedenfalls insoweit für die Straftatverhütung erforderlich, indem sie Voraussetzung dafür war, dass andere – weniger eingriffsintensive – Präventionsmaßnahmen veranlasst werden konnten. Die Erforderlichkeit ist auch für die beiden Lichtbilder vom 14. Juli 2015 zu bejahen, auf denen auch die Klägerin abgebildet ist. Das erste Lichtbild, das vor der JVA gefertigt wurde, wurde ersichtlich zu ihrer Identifizierung gefertigt, um die künftigen Bewegungen von Herrn C. zutreffend zuordnen zu können. Das Lichtbild, auf dem sie gemeinsam mit Herrn C. und einer weiteren Person abgebildet ist, erfolgte entsprechend, um die unbekannte Person, mit der die beiden sich am Bahnhof getroffen hatten, identifizieren zu können, und hieraus gegebenenfalls Rückschlüsse auf Pläne des Herrn C. betreffend seinen zukünftigen Aufenthaltsort und gegebenenfalls auf das Bestehen einer Gefahr des "Untertauchens" ziehen zu können.

116

cc) Die Datenerhebung gegenüber der Klägerin als "anderer Person" war auch im Sinne der § 16a Abs. 1 Satz 2 und § 17 Abs. 1 Satz 2 PolG NW a.F. zur Erhebung der Daten über Herrn C. erforderlich.

117

Im Rahmen dieser Datenerhebungen war die Klägerin "Dritte" im Sinne dieser Vorschriften. Damit sind im Unterschied zu den Fällen gezielter Observationen diejenigen Personen erfasst, die von einer solchen Observation unvermeidbar betroffen werden, also letztlich nur "Beifang" sind.

118

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2013 – 5 A 607/11 –, juris, Rn. 156.

119

Im Rahmen der oben genannten Datenerhebungen war die Klägerin nicht selbst zielgerichtet beobachtet worden, sie war vielmehr nur deshalb von der Observation betroffen, weil sie Herrn C. , die Zielperson der Observation, begleitete und damit zwangsläufig – d.h. unvermeidbar – "mitbeobachtet" wurde. Dem steht nicht entgegen, dass die Klägerin in den Observationsprotokollen teilweise als "KP", also Kontaktperson bezeichnet wurde und der Beklagte in der Klageerwiderung von ihr als Begleitperson gesprochen hat. Tatsächlich war sie insoweit in keiner anderen Lage als jede andere Person gewesen wäre, die Herrn C. begleitet hätte. Dies gilt auch für die beiden Lichtbilder, die am 14. Juli 2015 von der Klägerin angefertigt wurden. Das erste Lichtbild, das vor der JVA gefertigt wurde, wurde – wie bereits dargelegt – ersichtlich zu ihrer Identifizierung gefertigt, um die künftigen Bewegungen von Herrn C. zutreffend zuordnen zu können. Das Lichtbild, auf dem sie gemeinsam mit Herrn C. und einer weiteren Person abgebildet ist, erfolgte auch lediglich deshalb, weil sie sich auf der gleichen Bank am Gleis sitzend, in unmittelbarer Nähe zu Herrn C. befand.

120

dd) Die Datenerhebung war im genannten Umfang auch im Übrigen rechtmäßig. Sie war von der Behördenleitung gemäß § 16a Abs. 2 und § 17 Abs. 2 Satz 1 PolG NRW a.F. angeordnet und für den Einsatz technischer Mittel gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 PolG NRW a.F. auf einen Monat beschränkt worden. Gegen ihre Verhältnismäßigkeit bestehen nach dem Dargestellten keine Zweifel. Auch Ermessensfehler sind nicht ersichtlich. Soweit die Klägerin annimmt, die Observation habe der Gewinnung von Informationen über sie als Mitglied der NPD dienen sollen, sind objektive Anhaltspunkte für diese Vermutung nicht ersichtlich.

121

2. Demgegenüber waren die Observation der Klägerin am 16. Juli 2015 zwischen 9.58 Uhr und 12.13 Uhr sowie die Anfertigung von Lichtbildern der Klägerin am 15. Juli 2015 um 16.35 Uhr, am 17. Juli 2015 um 13.56 Uhr sowie am 23. Juli 2015 um 12.01 Uhr rechtswidrig.

122

a) Im Hinblick auf die Lichtbilder, die die Klägerin allein beim Beladen eines Autos bzw. mit Herrn C. im Café oder vor dem I. -Haus in H. zeigen, folgt dies bereits daraus, dass nicht ersichtlich ist, inwieweit diese – nachdem die Klägerin zu diesen Zeitpunkten bereits identifiziert war – für das Ziel der Ermittlung des zukünftigen Aufenthaltsortes des Herrn C. erforderlich gewesen sein sollten. Auch auf Nachfrage in der mündlichen Verhandlung konnte der Beklagte diese Erforderlichkeit nicht begründen.

123

b) Im Hinblick auf die Observation der Klägerin am 16. Juli 2015, bei der sie – ohne in Begleitung von Herrn C. zu sein – beobachtet wurde, als sie um 9.58 Uhr als Beifahrerin einer anderen Person in dem bereits bekannten PKW zu einer Tankstelle fuhr und den dortigen Shop betrat, diesen mit Einkäufen verließ, zu einer Klinik in F. fuhr, und dort einen Rollstuhl in das Auto lud, kann offen bleiben, ob diese – ersichtlich nicht unter § 16a Abs. 1 Satz 2 PolG NRW a.F. fallende Datenerhebung – durch die Vorschrift des § 16a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PolG NRW a.F. gedeckt gewesen sein könnte, weil die Klägerin Begleit- bzw. Kontaktperson des Herrn C. war. Auch auf die Verfassungsmäßigkeit der Regelung zur Datenerhebung betreffend Begleit- und Kontaktpersonen in § 16a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PolG NRW a.F. kommt es insoweit nicht an.

124

Vgl. zu den Anforderungen BVerfG, Urteil vom 20. April 2016 – 1 BvR 966/09 –, juris, Rn. 116.

125

Jedenfalls ist hier ebenfalls nicht erkennbar, dass diese Beobachtung zur Ermittlung des zukünftigen Wohn- und Aufenthaltsorts des Herrn C. und damit zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten von erheblicher Bedeutung erforderlich war.

126

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus der entsprechenden Anwendung des § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, 11, § 711 ZPO.

127

Die Revision wird, soweit die Berufung zurückgewiesen worden ist, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Frage zugelassen, welche Anforderungen das Bundesverfassungsrecht an die hier zugrundeliegenden landesrechtlichen Vorschriften stellt, vgl. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.