Oberverwaltungsgericht NRW, 4 B 659/18

G r ü n d e:

Die Beschwerde der Antragstellerin ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat ihren Antrag,

die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die an dem Standort T. Straße 3-5, 48149 Münster, betriebene Spielhalle "Casino S. “ vom 31.3.2018 bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung über den Antrag der Antragstellerin vom 28.8.2017 auf Erteilung einer Härtefallbefreiung gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV von dem Verbot der Mehrfachkonzessionen und dem Mindestabstandsgebot für die Spielhalle "Casino S. " zu dulden,

zu Recht abgelehnt.

Es hat angenommen, die Antragstellerin habe keinen Anordnungsanspruch gemäß § 123 Abs. 1, 3 VwGO i. V. m. §§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 ZPO glaubhaft gemacht. An die Glaubhaftmachung seien erhöhte Anforderungen zu stellen, weil der Antrag auf eine – wenn auch zeitlich begrenzte – Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet sei. Diese Anforderungen seien nicht erfüllt. Bei summarischer Prüfung habe die Antragstellerin offensichtlich keinen Anspruch auf Erteilung einer Härtefallbewilligung im Hinblick auf das Verbot der Mehrfachkonzessionen nach § 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 AG GlüStV NRW oder auf eine Abweichung von dem Mindestabstandsgebot nach § 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 AG GlüStV NRW gemäß Satz 3. Gründe für eine allenfalls im Einzelfall in Betracht kommende Befreiung vom Verbot der Mehrfachkonzession seien auch unter Berücksichtigung der geltend gemachten wirtschaftlichen Folgen einer Betriebsschließung nicht gegeben. Der Antragstellerin sei entgegenzuhalten, dass sie die vom Gesetzgeber gewährte fünfjährige Übergangsfrist offenbar nicht genutzt habe, um sich auf die geänderte Rechtslage einzustellen.

Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, bietet keinen Anlass, den angefochtenen Beschluss zu ändern. Das Vorbringen stellt die entscheidungstragende Annahme des Verwaltungsgerichts, ein Anordnungsanspruch stehe der Antragstellerin deshalb nicht zu, weil sie keinen Anspruch auf eine Härtefallbefreiung habe, nicht durchgreifend in Frage. Dabei bedarf keiner Vertiefung, ob das Verwaltungsgericht zu Recht von erhöhten Anforderungen an die Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs ausgegangen ist, weil der Antrag auf eine – wenn auch zeitlich begrenzte – Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet sei. Denn das Vorbringen der Antragstellerin vermag die auch bei geringsten Anforderungen an die Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs einer stattgebenden Entscheidung entgegenstehende Annahme des Verwaltungsgerichts nicht zu erschüttern, ihr stehe „offensichtlich“ kein Anspruch auf Erteilung einer ‒ zum legalen Betrieb ihrer Spielhalle „Casino S. “ erforderlichen ‒ Härtefallbewilligung zu.

Nach den hier einschlägigen Übergangsregelungen in §§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV, 18 AG GlüStV NRW bedarf es in Nordrhein-Westfalen für Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Glücksspielstaatsvertrags bestanden und für die bis zum 28.10.2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden war, deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Vertrags endete, nach Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags einer Erlaubnis, die von der Einhaltung des Verbundverbots und der Abstandsgebote nach §§ 24, 25 GlüStV, 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW abhängig ist.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8.6.2017 – 4 B 307/17 –, NWVBl 2017, 431 = juris, Rn. 49.

Da die Antragstellerin eine glücksspielrechtliche Erlaubnis für den Betrieb ihrer Spielhalle 1 „G. “ am Standort T. Straße 3-5 in N. erhalten hat, kommt ein rechtmäßiger Betrieb der hier streitgegenständlichen Spielhalle 2 „Casino S. “ an diesem Standort wegen des Verbots der Mehrfachkonzessionen nach § 25 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 AG GlüStV NRW gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i. V. m. § 18 AG GlüStV allenfalls für einen angemessenen Zeitraum in Betracht, wenn dies zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich ist. Dementsprechend hat die Antragstellerin für die Spielhalle 2 „Casino S. “ auch nur eine Härtefallbewilligung beantragt. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts, in denen es angenommen hat, die Antragsgegnerin habe mit ganz überwiegender Wahrscheinlichkeit zu Recht das Vorliegen eines Härtefalls bezogen auf diese Spielhalle abgelehnt (Beschlussabdruck, Seite 7, drittletzter Absatz, bis Seite 18, vorletzter Absatz), werden durch die Beschwerdebegründung nicht in Zweifel gezogen.

Ohne Erfolg wendet die Antragstellerin ein, der Erlaubnisvorbehalt verstoße gegen die unionsrechtlichen Grundfreiheiten (dazu unten 1.) sowie das europarechtliche Transparenzgebot (dazu unten 2.), und ihre Spielhalle 2 dürfe daher auf der Grundlage der Erlaubnis nach § 33i Abs. 1 GewO vom 4.9.2008 fortbetrieben werden. Das Gericht müsse sich auf der Grundlage der von der Behörde für die Rechtfertigung des Eingriffs erbrachten Beweise „im Lichte der konkreten Anwendungsmodalitäten" vergewissern, ob die im Erlaubnisvorbehalt liegende Beschränkung tatsächlich dem Anliegen entspreche, in kohärenter und systematischer Weise die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern, die Tätigkeiten in diesem Bereich zu begrenzen und die mit diesen Spielen verbundene Kriminalität zu bekämpfen. Der Gesetzgeber strebt mit dem Verbundverbot angesichts des durch zahlreiche Studien belegten besonderen Suchtpotentials von in immer größerer Zahl vorhandenen Geldspielgeräten in Spielhallen zum Spielerschutz an, das Entstehen spielbankähnlicher Großspielhallen zu verhindern und das gestiegene Angebot an Spielgeräten in Spielhallen wieder zu reduzieren. Durch das Verbundverbot sowie das Mindestabstandserfordernis soll zudem Spielern vor erneuter Gelegenheit zum Spiel eine gewisse „Abkühlung“ verschafft werden. Dem Gesetzgeber ging es maßgeblich darum, eine wirksame Suchtbekämpfung sowie den Jugend- und Spielerschutz (§ 1 GlüStV) im Bereich der Spielhallen insbesondere durch das ‒ nur noch in atypischen Einzelfällen ausnahmsweise mit Blick auf frühere Investitionen vereinzelt zu durchbrechende ‒ Verbot von Mehrfachkonzessionen und die Regelung von Mindestabständen zu erreichen. Er reagierte damit gerade auf das in den vergangenen Jahrzehnten expansiv gestiegene Angebot an Spielgeräten in Spielhallen.

Vgl. LT-Drs. 16/17, S. 43 f.; BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 ‒ 1 BvR 1314/12 u. a. ‒, BVerfGE 145, 20 = juris, Rn. 134 ff., 137 ff., 150 f., 156 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 14.6.2019 ‒ 4 B 1488/18 ‒, juris, Rn. 32 ff.; zu den Erkenntnissen der Suchtforschung in diesem Zusammenhang aktuell Banz/Becker, ZfWG 2019, 212, 216 ff., 221 ff., sowie Kläner, ZfWG 2018, 378, 382.

Die Erlaubnis nach § 33i GewO genügt für den Fortbetrieb der Spielhalle 2 „Casino S. “ schon deshalb nicht mehr, weil das Erlaubniserfordernis nach dieser Vorschrift in Nordrhein-Westfalen nach Ablauf der Übergangsfristen des Glücksspielstaatsvertrags zeitlich gestuft durch das Erfordernis einer Spielhallenerlaubnis nach §§ 4, 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW i. V. m. §§ 4, 24 GlüStV ersetzt worden ist.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16.4.2018 – 4 A 589/17 –, NWVBl. 2018, 379 = juris, Rn. 29 ff., rechtskräftig nach Nichtzulassung der Revision durch BVerwG, Beschluss vom 2.10.2018 – 8 B 31/18 –, ZfWG 2019, 35 = juris.

1. Nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs können Beschränkungen der Glücksspieltätigkeiten ‒ auch bei Annahme eines grenzüberschreitenden Interesses ‒ durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sein. Spielerschutz durch eine Begrenzung des Angebots von Glücksspielen und die Bekämpfung von Straftaten im Zusammenhang mit Glücksspielen, indem diese im Rahmen einer kontrollierten Expansion reguliert werden, gehören zu den Zielen, die Beschränkungen von Grundfreiheiten auf dem Gebiet des Glücksspiels rechtfertigen können. Allerdings ist eine nationale Regelung nur dann geeignet, die Erreichung des geltend gemachten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen. Im besonderen Bereich der Veranstaltung von Glücksspielen verfügen die staatlichen Stellen dabei über ein ausreichendes Ermessen, um festzulegen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben. Darüber, welche Ziele mit der nationalen Regelung tatsächlich verfolgt werden, muss sich das nationale Gericht ‒ vor allem im Licht der konkreten Anwendungsmodalitäten der betreffenden restriktiven Regelung ‒ vergewissern.

Vgl. EuGH, Urteile vom 14.6.2017 ‒ C-685/15 ‒, EU:C:2017:452, Online Games Handels GmbH, NVwZ 2018, 479 = juris, Rn. 49, 51 ff., vom 11.6.2015 ‒ C-98/14 ‒, EU:C:2015:386, Berlington Hungary u. a., juris, Rn. 63 ff., und vom 30.4.2014, C-390/12, EU:C:2014:281, Pfleger u. a., EuZW 2014, 597 = juris, Rn. 41 ff., 49, 56, sowie Beschluss vom 6.9.2018 ‒ C-79/17 ‒, EU:C:2018:687, Gmalieva u. a., juris, Rn. 22.

Im nationalen Recht ist bereits höchstrichterlich geklärt, dass das Verbundverbot und die Abstandsgebote im Einklang mit diesen unionsrechtlichen Anforderungen der Vermeidung und Abwehr der vom Glücksspiel in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahren und dem Schutz von Kindern und Jugendlichen, also einem besonders wichtigen Gemeinwohlziel dienen, weil Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen für die Betroffenen, ihre Familien und die Gemeinschaft führen kann.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 ‒ 1 BvR 1314/12 u. a. ‒, BVerfGE 145, 20 = juris, Rn. 122, 124, 132 ff.

Das Kohärenzgebot fordert, dass der Mitgliedstaat mit Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs im Glücksspielbereich ‒ auch soweit sie nicht in einem staatlichen Monopol bestehen ‒ zum einen die damit bezweckten Gemeinwohlziele auch tatsächlich verfolgen muss und nicht in Wahrheit andere Ziele ‒ namentlich solche finanzieller Art ‒ anstreben darf sowie zum anderen, dass er sie nicht durch eine gegenläufige mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise konterkarieren darf, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt. Es verlangt ‒ zumal in bundesstaatlich gegliederten Mitgliedstaaten wie Deutschland ‒ weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung.

Vgl. zusammenfassend BVerwG, Urteil vom 20.6.2013 ‒ 8 C 10.12 ‒, BVerwGE 147, 47 = juris, Rn. 31 ff., m. w. N.; EuGH, Urteile vom 8.9.2010 – C-46/08 –, EU:C:2010:505, Carmen Media Group Ltd., NVwZ 2010, 1422 = juris, Rn. 55, 64 ff., 68, vom 6.11.2003 ‒ C-243/01 ‒, EU:C:2003:597, Gambelli, NJW 2004, 139 = juris, Rn. 66 f.

Hierzu ist bereits höchstrichterlich entschieden, dass keine Anhaltspunkte dafür bestehen, die angegriffenen Beschränkungen für Spielhallen seien lediglich "scheinheilig" zur Suchtbekämpfung eingeführt worden, dienten tatsächlich aber einem anderen Zweck. Zu ihnen gibt es auch in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial keine gegenläufigen landesgesetzlichen Regelungen oder eine sie konterkarierende Politik, für die zu prüfen wäre, ob sie die Wirksamkeit der für Spielhallen geltenden Einschränkungen beeinträchtigen könnten.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 ‒ 8 C 6.15 ‒, BVerwGE 157, 126 = juris, Rn. 85.

Im Bereich der Spielhallen gibt es insbesondere ‒ anders als bei Sportwetten ‒ keine Konkurrenz durch staatliche Monopolinhaber und von dem Spiel in Spielhallen geht eine deutlich größere Suchtgefahr aus, die restriktive Regelungen rechtfertigt.

Vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 27.9.2018 – 8 B 432/18 –, juris, Rn. 53, unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 ‒ 1 BvR 1314/12 u. a. ‒, BVerfGE 145, 20 = juris, Rn. 138 ff.; Banz/Becker, ZfWG 2019, 212, 217 ff.

Abgesehen davon kann keine Rede davon sein, die Bundesländer betrieben im Bereich der Sportwetten eine expansive Politik und Behördenpraxis, die die Eignung der Spielhallenregulierung zur Suchtbekämpfung aufheben würde. Auch wenn im Bereich der Sportwetten in Nordrhein-Westfalen unverändert und auf absehbare Zeit faktisch kein unionsrechtskonformes Erlaubnisverfahren zur Verfügung steht, führt dies nicht zur Unionsrechtswidrigkeit des Erlaubnisvorbehalts nach § 4 Abs. 1 GlüStV. Wegen der Unionsrechtswidrigkeit des Monopols darf eine Erlaubnis bis zur Behebung des Unionsrechtsverstoßes lediglich nicht schon wegen des Erlaubnisvorbehalts, sondern nur nach Prüfung unionsrechtskonformer, monopolunabhängiger Erlaubnisvoraussetzungen ausgeschlossen werden.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23.1.2017 – 4 A 3244/06 –, NWVBl. 2017, 261 = juris, Rn. 38 ff., m. w. N.; rechtskräftig nach Nichtzulassung der Revision durch BVerwG, Beschluss vom 18.6.2018 ‒ 8 B 12.17 ‒, juris.

Vor allem aber dürfen Untersagungsverfügungen betreffend die Vermittlung von Sportwetten in Nordrhein-Westfalen weiterhin darauf gestützt werden, dass die Vermittlungstätigkeit aus monopolunabhängigen Gründen materiell-rechtlich nicht zulässig ist. Dies geschieht auch tatsächlich.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7.10.2016 ‒ 4 B 177/16 ‒, ZfWG 2016, 462 = juris, Rn. 6 f., m. w. N.

Aus dem bisherigen Scheitern des Versuchs, für den Bereich der Sportwetten jenseits der Festlegung materiell-rechtlicher Schutzstandards ein europarechtskonformes Erlaubnisverfahren zu eröffnen, in dem Erlaubnisse auch tatsächlich erlangt werden können, lässt sich ‒ auch mit Blick auf die tatsächlich deutlich geringere Spielsuchtrelevanz von Sportwetten ‒ europarechtlich keine Rechtfertigung dafür ableiten, ein spielsuchtbegrenzendes europarechtskonformes Erlaubniserfordernis für den rechtlich hiervon zu unterscheidenden Bereich der Spielhallen außer Anwendung zu lassen.

Siehe hierzu bereits OVG NRW, Beschluss vom 8.6.2017 – 4 B 307/17 –, NWVBl. 2017, 431 = juris, Rn. 68 f.

Auch würde die Wirksamkeit der Spielhallenregulierung für Zwecke der Suchtbekämpfung nicht einmal dann aufgehoben, wenn Mindestabstandsregelungen in anderen Bundesländern oder Gemeinden weniger streng angewendet oder Härtefallfristen großzügiger gewährt würden. Ein strukturelles Vollzugsdefizit ist auch bezogen auf Nordrhein-Westfalen nicht bereits in den durch den Glücksspielstaatsvertrag mit seinen Übergangsfristen trotz Differenzen im Detail im Grundsatz bundesweit vergleichbaren gesetzlichen Regelungen angelegt.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 ‒ 1 BvR 1314/12 u. a. ‒, BVerfGE 145, 20 = juris, Rn. 151; BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 ‒ 8 C 6.15 ‒, BVerwGE 157, 126 = juris, Rn. 47, zur Situation in Berlin.

Ein die Zielerreichung aufhebendes strukturelles Defizit ergibt sich im tatsächlichen Vollzug nicht schon deshalb, weil die Neuregelung bis zu grundsätzlichen obergerichtlichen und höchstrichterlichen Klärungen bisweilen unterschiedlich gehandhabt und insbesondere Härtefallübergangsfristen ‒ auch aus Sorge vor Entschädigungsforderungen ‒ von einzelnen Behörden großzügiger gewährt werden als von anderen. Neben der gerichtlichen Kontrolle bestehen auch durch die Hinweise in den Spielhallenerlassen der zuständigen Landesministerien sowie ihre Aufsicht ‒ von Ausnahmen abgesehen ‒ hinreichende strukturelle Sicherungen dafür, dass die inhaltlichen Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags im Hinblick auf die Ziele der Bekämpfung der Spielsucht sowie der Kanalisierung des Spieltriebs vom Staat unter Berücksichtigung schutzwürdiger grundrechtlicher Belange der Spielhallenbetreiber im Zuge der gezielten Bewältigung zahlreicher Konkurrenzsituationen etwa in Innenstädten und geltend gemachter Härtefälle in den kommenden Jahren im Rahmen behördlicher Kapazitäten durchgesetzt werden können. Daraus, dass die hierbei angestrebte grundlegende "Ausdünnung" des Spielhallenmarktes ein aufwändiger und unter Berücksichtigung grundrechtlicher Belange auch fehleranfälliger Prozess darstellt, in dem nicht alle Auswahlverfahren sogleich tatsächlich anhand der maßgeblichen Kriterien durchgeführt werden und die Betroffenen um Rechtsschutz nachsuchen müssen,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 ‒ 1 BvR 1314/12 u. a. ‒, BVerfGE 145, 20 = juris, Rn. 186,

lässt sich weder ein tatsächliches strukturelles Vollzugsdefizit ableiten noch ergibt sich daraus eine Rechtfertigung, auch in den Fällen einen weiteren Aufschub zu gewähren, in denen geklärt ist, dass kein weiteres Nutzungsrecht besteht. Jede andere Betrachtungsweise würde tendenziell die Entstehung eines strukturellen Vollzugsdefizits erst begünstigen, gegen das sich die Antragstellerin wendet und dem die Behörden derzeit im Regelfall nach Kräften entgegenwirken.

Die Eignung zur Zweckerreichung des Mindestabstandsgebots wird auch nicht deshalb aufgehoben, weil das begrenzte Glücksspielangebot auch künftig eine geeignete Alternative zum unerlaubten Glücksspiel bieten müsse. Am Fortbestehen einer geeigneten Alternative zum unerlaubten Glückspiel bestehen angesichts der weiterhin erlaubten zahlreichen Spielhallen und anderer Glücksspielformen mit geringerem Spielsuchtpotential keine Zweifel. Die Neuregelung sollte ‒ wie ausgeführt ‒ im Wesentlichen lediglich der in den vergangenen Jahrzehnten deutlich expandierten Zahl von Glücksspielgeräten in Spielhallen entgegentreten und diese wieder auf ein vertretbares Maß zurückführen. Auch bei einer Reduzierung des Bestands an Spielhallenstandorten aufgrund des Verbundverbots und der Abstandsgebote nach Ablauf der Übergangsfristen wird sich nichts an einer großen Verfügbarkeit von Spielhallen als Bestandteil des alltäglichen Lebens ändern.

Vgl. LT-Drs. 16/17, S. 43 f.; BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 ‒ 1 BvR 1314/12 u. a. ‒, BVerfGE 145, 20 = juris, Rn. 144.

Bestehen nach dem hierfür maßgeblichen nationalen Recht keine Anhaltspunkte dafür, dass die in Rede stehenden Beschränkungen der Glücksspieltätigkeiten gegen die unionsrechtlichen Grundfreiheiten verstoßen könnten, bedarf es auch „im Lichte der konkreten Anwendungsmodalitäten“ keiner weitergehenden Aufklärung „sämtlicher Umstände“ sozusagen „ins Blaue hinein“.

2. Der weiter geltend gemachte Verstoß gegen das Transparenzgebot ist gleichfalls nicht ersichtlich. Die aus dem allgemeinen unionsrechtlichen Grundsatz der Gleichbehandlung folgende Pflicht zur Transparenz ist bei Auswahlentscheidungen heranzuziehen, bei denen angesichts bestimmter objektiver Kriterien ein eindeutiges grenzüberschreitendes Interesse besteht. Hier ist den Mitgliedstaaten ein gewisses Ermessen zuzuerkennen, um zur Einhaltung dieser Grundsätze bestimmte Maßnahmen zu erlassen. Die Verpflichtung zur Transparenz soll u. a. die Gefahr willkürlicher Entscheidungen ausschließen.

Vgl. EuGH, Urteil vom 16.4.2015 ‒ C-278/14 ‒, EU:C:2015:228, VergabeR 2015, 555 = juris, Rn. 16 und 25 ff., m. w. N.; hierzu auch OVG NRW, Beschlüsse vom 8.6.2017 – 4 B 307/17 –, NWVBl. 2017, 431 = juris, Rn. 55 ff., und vom 15.5.2017 ‒ 4 A 1504/15 ‒, NVwZ-RR 2017, 690 = juris, Rn. 26 f., m. w. N.

Deshalb muss ein im weiten Ermessen der Mitgliedstaaten liegendes System der Genehmigung von Glücksspielen, das unionsrechtlich in Abhängigkeit von dem jeweils angestrebten Schutzniveau tatsächlich zum Ziel haben darf, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern, auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen, damit der Ausübung des Ermessens durch die Behörden hinreichende Grenzen gesetzt werden, die seine missbräuchliche Ausübung verhindern. Zudem muss jedem, der von einer auf einem solchen Eingriff beruhenden einschränkenden Maßnahme betroffen ist, ein effektiver gerichtlicher Rechtsbehelf offenstehen.

Vgl. EuGH, Urteile vom 19.7.2012 ‒ C-470/11 ‒, EU:C:2012:505, SIA Garkalns, juris, Rn. 36 ff., 42 ff., 48, und vom 8.9.2010 – C-46/08 –, EU:C:2010:505, Carmen Media Group Ltd., NVwZ 2010, 1422 = juris, Rn. 46, 83, 87.

Außerhalb unionsrechtlich harmonisierter Vergabeverfahren verlangt das Transparenzgebot aber nicht unbedingt eine Ausschreibung, sondern nur die Herstellung eines angemessenen Grads an Öffentlichkeit, der eine Öffnung für den Wettbewerb und die Nachprüfung ermöglicht, ob die Verfahren unparteiisch durchgeführt worden sind.

Vgl. EuGH, Urteil vom 9.9.2010 – C-64/08 –, EU:C:2010:506, Engelmann, GewArch 2011, 29 = juris, Rn. 50.

Ein Ausschreibungserfordernis folgt nicht daraus, dass glücksspielrechtliche Erlaubnisse nach § 24 GlüStV als Dienstleistungskonzession im Sinne von § 105 Abs. 1 Nr. 2 GWB einzustufen sein könnten. Das ist ‒ wie der Senat bereits ausführlich dargelegt hat ‒ nicht der Fall.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 8.6.2017 – 4 B 307/17 –, NWVBl. 2017, 431 = juris, Rn. 77 ff.

Die von der Antragstellerin hierzu angeführte Entscheidung des OLG H. vom 1.11.2017 ‒ 1 Verg 2/17 ‒, ZfWG 2018, 185 = juris, Rn. 30 ff., betrifft den schon nach dessen eigener Ansicht grundsätzlich abweichenden und auf den Betrieb von Spielhallen in einem Flächenland wie Nordrhein-Westfalen nicht übertragbaren Fall der Konzessionierung der unter staatlicher Aufsicht betriebenen einzigen Spielbank in H.. Allein daraus, dass der Glücksspielstaatsvertrag gemäß seinem nach § 2 Abs. 3 GlüStV auch für Spielhallen geltenden § 1 Nr. 2 in vergleichbarer Weise das Ziel verfolgt, durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken, lässt sich nicht ableiten, dass der Gesetzgeber das entsprechende Angebot als eigene staatliche Aufgabe begreifen und etwas daran ändern wollte, den privaten Betreibern in einem ordnungsrechtlich für vertretbar gehaltenen Rahmen ein eigennütziges Betätigungsfeld zu belassen. Ob für die Konzessionierung einer Spielbank, die das OLG H. mit Blick auf eine angenommene Betriebspflicht als "Vertrag" im Sinne von § 105 GWB ansieht, etwas anderes gilt, kann auf sich beruhen. Jedenfalls für den Betrieb von Spielhallen hat sich auch nach neuem Rechts nichts daran geändert, dass sich die Behörde durch die Erlaubniserteilung auf eine reine einseitige Gestattung für die Ausübung einer Wirtschaftstätigkeit beschränkt, die durch ordnungsrechtliche Anforderungen im Sinne der Suchtprävention näher eingeschränkt wird und aus deren Erbringung sich der Wirtschaftsteilnehmer von sich aus jederzeit zurückziehen darf.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 8.6.2017 – 4 B 307/17 –, NWVBl. 2017, 431 = juris, Rn. 77 ff.; OLG H., Beschluss vom 1.11.2017 ‒ 1 Verg 2/17 ‒, ZfWG 2018, 185 = juris, Rn. 41.

Indem einzelne Spielhallenbetreiber ihren Betrieb jederzeit schließen können, wird sich ‒ wie bereits oben unter 1. ausgeführt ‒ bei einer Reduzierung des Bestands an Spielhallenstandorten aufgrund des Verbundverbots und der Abstandsgebote nach Ablauf der Übergangsfristen nichts an einer weiterhin großen Verfügbarkeit von Spielhallen als Bestandteil des alltäglichen Lebens ändern. Deshalb bestand für den Gesetzgeber kein Anlass für die Annahme, das Ziel, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel zu schaffen, lasse sich gerade im Bereich der Spielhallen, für die er ein besonders zu bekämpfendes Suchtpotential festgestellt hat, künftig nur noch dadurch schaffen, dass für jede erlaubte Spielhalle von einer im öffentlichen Interesse bestehenden Betriebspflicht auszugehen sei. Für eine entsprechende Absicht bestehen in den Gesetzesmaterialien keine Anhaltspunkte. Ein ausreichendes Angebot erlaubten Glücksspiels ist auch bei einer wie bisher fehlenden Betriebspflicht sowohl im Bereich von besonders lukrativen Spielhallen als auch in anderen Glücksspielbereichen mit geringerem Suchtpotential nicht ansatzweise gefährdet.

Außerhalb unionsrechtlich harmonisierter Vergabeverfahren reicht die Transparenzpflicht nicht so weit, dass auch die relative Gewichtung der vorab bekannten Kriterien sowie die Präzisierung der Modalitäten, nach denen die vorliegenden Anträge zu bewerten sind, vorab zu bestimmen und allgemein oder den potenziellen Interessenten mitzuteilen sind.

Vgl. EuGH, Urteil vom 18.11.2010 – C-226/09 –, EU:C:2010:697, VergabeR 2011, 194 = juris, Rn. 43, 46.

Deshalb muss auch nicht bereits ein von den zuständigen Behörden auf der Grundlage objektiver Auswahlkriterien durch Präzisierung der Modalitäten, nach denen die vorliegenden Anträge zu bewerten sind, zu entwickelnder Verteilmechanismus vorab bekannt gegeben werden. Insbesondere ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geklärt, dass die Behörden sich erst nach der bereits durch den Glücksspielstaatsvertrag erfolgten Einführung eines Genehmigungserfordernisses für Spielhallen und nach Ablauf der Übergangsfrist eines verfassungsgemäßen Verteilmechanismus zu bedienen haben.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 ‒ 1 BvR 1314/12 u. a. ‒, juris, Rn. 185.

Das davon abweichende Vorbringen der Antragstellerin, das davon ausgeht, die Einführung des Genehmigungserfordernisses sowie seine Bekanntgabe sei Sache der Behörden, ist anhand der Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts nicht nachvollziehbar und lässt die ihrerseits auch ohne förmliche Ausschreibung im Gesetzblatt öffentlich bekannt gemachten Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags zum Erfordernis einer Spielhallenerlaubnis nach Ablauf der Übergangsfrist, die einen angemessenen Grad an Öffentlichkeit herstellen, außer Betracht.

Das Erfordernis einer Vorabbekanntgabe eines Verteilmechanismus lässt sich abweichend von der angeführten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs auch nicht dem Erfordernis des Transparenzgebots entnehmen, das auf ‒ hier nicht in Rede stehende ‒ Vergabeverfahren zugeschnitten ist, wonach alle Bedingungen und Modalitäten eines Vergabeverfahrens klar, genau und eindeutig formuliert sein müssen, so dass zum einen alle durchschnittlich fachkundigen Bieter bei Anwendung der üblichen Sorgfalt die genaue Bedeutung dieser Informationen verstehen und sie in gleicher Weise auslegen können und zum anderen dem Ermessen der konzessionserteilenden Stelle Grenzen gesetzt werden und diese tatsächlich überprüfen kann, ob die Gebote der Bieter die für das betreffende Verfahren geltenden Kriterien erfüllen.

Vgl. EuGH, Urteil vom 4.2.2016 – C-336/14 –, EU:C:2016:72, Ince, NVwZ 2016, 369 = juris, Rn. 87.

Den nach dem allgemeinen unionsrechtlichen Transparenzgebot allein erforderlichen angemessenen Grad an Öffentlichkeit, bei dessen Bestimmung den Mitgliedstaaten ein gewisses Ermessen zuzuerkennen ist, stellen bereits die restriktiven landesrechtlichen Regelungen zur Erteilung einer Erlaubnis für den Betrieb einer Spielhalle nach dem Glücksspielstaatsvertrag her. Der Senat hat bereits mehrfach entschieden, dass sich nach der Klärung durch das Bundesverfassungsgericht insbesondere die wesentlichen Parameter der Auswahlentscheidung in Konkurrenzsituationen zwischen Bestandsspielhallen dem Gesetz noch in hinreichendem Maße entnehmen lassen. Insbesondere kann zur Konturierung der Auswahlkriterien zunächst auf die Regelung zur Härtefallbefreiung nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV zurückgegriffen werden. Die ohnehin geforderte Berücksichtigung der grundrechtlich geschützten Positionen der Spielhallenbetreiber gebietet auch ohne ausdrückliche gesetzliche Präzisierung, dass die zuständigen Behörden sich eines Verteilmechanismus bedienen, der die bestmögliche Ausschöpfung der bei Beachtung der Mindestabstände verbleibenden Standortkapazität in dem relevanten Gebiet ermöglicht. Das gilt auch, sofern bei der erforderlichen Auswahlentscheidung zusätzlich Erlaubnisanträge neu in den Markt eintretender Bewerber einzubeziehen sind, wobei grundrechtsrelevante Positionen der Betreiber von Bestandsspielhallen zu berücksichtigen bleiben. Dazu zählt etwa die Amortisierbarkeit von Investitionen. Zudem ergibt sich aus dem Gesamtzusammenhang der Regelung in § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV, dass bereits bei der Auswahlentscheidung die mit der Neuregelung verfolgten Ziele des § 1 GlüStV zu beachten sind und bei Bestandsspielhallen überdies der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis gemäß § 33i GewO zu berücksichtigen ist. Diese gesetzlichen Vorgaben sind ergänzend durch über das Internet allgemein zugängliche Ministerialerlasse vom 10.5.2016 und 6.11.2017 näher konturiert worden, die weitere Hinweise zu den heranzuziehenden Kriterien enthalten und der Ausübung des Ermessens durch die hieran gebundenen Behörden zusätzliche Grenzen setzen.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 8.6.2017 – 4 B 307/17 –, NWVBl 2017, 431 = juris, Rn. 50 ff., 61 ff., und vom 14.6.2019 – 4 B 1488/18 –, juris, Rn. 14 ff., unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 ‒ 1 BvR 1314/12 u. a. ‒, juris, Rn. 179 ff., 182 ff.

Diese Kriterien sind, soweit sie sich aus dem Gesetz ergeben, im Gesetzblatt und, soweit ihre Anwendung durch Rechtsprechung und Ministerialerlasse näher konturiert worden ist, in den einschlägigen Rechtsprechungsportalen und Fachzeitschriften sowie auf der Internetseite des zuständigen Ministeriums deutlich vor Ablauf der Übergangsfrist nach § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV allgemein ‒ sowohl für Betreiber von Bestandsspielhallen als auch für Neubewerber ‒ bekannt gemacht worden. Sie genügen nicht nur dem Vorbehalt des Gesetzes, sondern ‒ was die nationalen Gerichte zu beurteilen haben ‒ auch den unionsrechtlichen Anforderungen an die staatliche Bekämpfung der Spielsucht im nicht monopolisierten Bereich, wie das Bundesverfassungsgericht bezogen auf die im Wesentlichen mit den in Nordrhein-Westfalen geltenden §§ 24, 25 und 29 Abs. 4 Sätze 4 und 5 GlüStV vergleichbaren saarländischen Bestimmungen zum Verbundverbot und zu den Abstandsgeboten sowie zur Härtefallbefreiung nach § 12 Abs. 2 SSpielhG, entschieden hat.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 ‒ 1 BvR 1314/12 u. a. ‒, juris, Rn. 124, 126 ff., 141 ff., 148 ff., 182 ff.; konkret zum Transparenzgebot: Nds. OVG, Urteil vom 12.7.2018 ‒ 11 LC 400/17 ‒, ZfWG 2018, 465 = juris, Rn. 58; zur Vereinbarkeit noch viel weniger konturierter Entscheidungskriterien insbesondere mit dem unionsrechtlichen Transparenzgebot eindrucksvoll EuGH, Urteil vom 19.7.2012 ‒ C-470/11 ‒, EU:C:2012:505, SIA Garkalns, juris, Rn. 36 ff., 42 ff., 48.

Das gilt insbesondere auch für die Kriterien für die hier in Rede stehende Entscheidung über einen Härtefallantrag. Sie ergeben sich bereits aus dem Rechtsbegriff der unbilligen Härte in 18 AG GlüStV NRW i. V. m. § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV.

Mit dem unbestimmten Rechtsbegriff der unbilligen Härte sollen (nur) atypische, vom Gesetzgeber nicht ausreichend berücksichtigte, besonders gelagerte Fallkonstellationen, in denen die Anwendung der gesetzlichen Vorgaben zu einer nicht intendierten Härte führen würden, einer die widerstreitenden Interessen abwägenden Einzelfallentscheidung zugeführt werden können. Härten, die der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Tatbestands bewusst in Kauf genommen hat und die dem Gesetzeszweck entsprechen, können keinen Härtefall begründen, weil sonst die vom Gesetzgeber beabsichtigte Folge ‒ hier Spielsuchtprävention durch Verringerung von Anzahl und Dichte der Spielhallen ‒ in der Regel nicht eintreten würde. Deshalb sind an die Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzung der „unbilligen Härte“ hohe Anforderungen zu stellen. Diese sind regelmäßig nicht bereits dann erfüllt, wenn mit der Schließung von Spielhallen wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen verbunden sind. Insbesondere können die Spielhallenbetreiber nicht die verlustfreie Abwicklung ihrer zu schließenden Spielhallen verlangen. Der Gesetzgeber wollte mit der fünfjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV die regelmäßig eintretenden wirtschaftlichen Nachteile bei den Betreibern von Spielhallen erfassen und diesen innerhalb der großzügig bemessenen Übergangsfrist einen schonenden Übergang zu den strengeren Reglungen des Staatsvertrags und die Entwicklung alternativer Geschäftsmodelle ermöglichen. Die Annahme einer unbilligen Härte muss daher auf wenige Ausnahmen in besonders atypischen Einzelfällen beschränkt bleiben.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 14.6.2019 – 4 B 1488/18 –, juris, Rn. 26, und vom 10.1.2019 – 4 B 1333/18 –, ZfWG 2019, 181 = juris, Rn. 32 f., Hess. VGH, Beschluss vom 12.6.2018 – 8 B 1903/17 –, ZfWG 2018, 419 = juris, Rn. 36 ff., m. w. N.

In diesem Sinne enthält der Ministerialerlass vom 10.5.2016 auf den Seiten 6 bis 8 detaillierte erläuternde verständliche Hinweise, auf die sich Betreiber von Bestandsspielhallen frühzeitig einstellen konnten. Danach sollte ein atypischer Härtefall insbesondere nur angenommen werden können, wenn der jeweilige Antragsteller darlegen und nachweisen könne, weshalb er trotz Kenntnis der fünfjährigen Übergangsfrist keine anderweitigen Dispositionen getroffen habe oder habe treffen können.

Vgl. Ministerium für Inneres und Kommunales NRW, Erlass vom 10.5.2016, S. 6 ff., 8, https://www.im.nrw/sites/default/files/media/document/file/Spielhallenerlass%202016.pdf.

Abgesehen davon greifen die Rügen der Antragstellerin, Auswahlkriterien seien nicht ausreichend bekannt gemacht worden, schon deshalb nicht durch, weil in ihrem Fall keine Auswahlentscheidung zu beurteilen ist. Im Gegenteil hatte sich die Antragstellerin selbst entschieden, ihre Spielhalle „G. “ fortzuführen und für die an demselben Standort vorhandene Spielhalle „Casino S1. “ nur eine Härtefallerlaubnis zu beantragen. Einer zusätzlichen Festlegung von konkreten, bei der behördlichen Entscheidung zugrunde zu legenden Auswahlkriterien bedurfte es dabei nicht.

Vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 12.6.2018 – 8 B 1903/17 –, ZfWG 2018, 419 = juris, Rn. 27, m. w. N.

Die Antragstellerin kann auch nicht damit durchdringen, im Anschluss an eine negative Härtefallentscheidung bedürfte es einer angemessenen Übergangsfrist. Innerhalb der fünfjährigen Übergangsfrist des § 18 AG GlüStV NRW i. V. m. § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV musste sie sich darauf einstellen, dass künftig von mehreren Spielhallen an einem Standort nur noch eine Spielhalle betrieben werden darf.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 – 8 C 6.15 –, BVerwGE 157, 126 = juris, Rn. 55.

Da sie selbst entscheiden konnte, welche ihrer beiden Spielhallen fortbestehen sollte, stand ‒ anders als in den Fällen, in denen Behörden anderer Länder nach dem Vorbringen der Antragstellerin Abwicklungsfristen nach Auswahlentscheidungen gewähren ‒ auch nicht erst mit der Härtefallentscheidung fest, dass sie einen Betrieb tatsächlich aufgeben musste. Schon innerhalb der fünfjährigen Übergangsfrist konnte die Antragstellerin verlässliche Planungen dazu anstellen, welche ihrer beiden Spielhallen sie künftig aufgeben wollte, so dass sich eine Härte aufgrund von Unsicherheiten, ob eine Spielhalle fortbestehen kann, allenfalls für eine verbleibende Spielhalle ergeben kann, die mit weiteren Spielhallen anderer Anbieter in einem Konkurrenzverhältnis steht.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 8.6.2017 – 4 B 307/17 –, NWVBl. 2017, 431 = juris, Rn. 75, und vom 10.1.2019 – 4 B 1333/18 –, ZfWG 2019, 181 = juris, Rn. 46.

Aus dem unionsrechtlichen Grundsatz der Rechtssicherheit ergibt sich nichts anderes. Der Grundsatz der Rechtssicherheit gebietet, dass Rechtsvorschriften – vor allem dann, wenn sie nachteilige Folgen für Einzelne und Unternehmen haben können – klar, bestimmt und in ihren Auswirkungen voraussehbar sein müssen.

Vgl. EuGH, Urteil vom 11.6.2015 ‒ C-98/14 ‒, EU:C:2015:386, Berlington Hungary u. a., ZfWG 2015, 336 = juris, Rn. 77, m. w. N.

Diesen Anforderungen genügten das Verbundverbot nach § 16 Abs. 2 und 3 AG GlüStV NRW i. V. m. §§ 24, 25 Abs. 2 GlüStV und die Übergangsregelung nach § 18 AG GlüStV NRW i. V. m. § 29 Abs. 4 Sätze 2, 4 und 5 GlüStV, weil es der Antragstellerin auf ihrer Grundlage selbst möglich war, die gewünschte Rechtsklarheit innerhalb der Übergangsfrist durch eigene Planungen zu erlangen. Nur sofern dies im Einzelfall trotz aller zumutbaren Bemühungen nicht möglich gewesen sein sollte, böte die Härtefallklausel, auf die sich die Antragstellerin beruft, ‒ auch unionsrechtlich ohne Weiteres im Einklang mit den Erfordernissen der Rechtssicherheit ‒ Raum für eine abweichende Beurteilung.

Ein atypischer Einzelfall im oben bezeichneten Sinne ist nicht ansatzweise ersichtlich, zumal die Antragstellerin erstinstanzlich noch ihre Absicht erklärt hatte, die in Rede stehende Spielhalle 2 "Casino S1. " im Rahmen eines Abschmelzungskonzepts zum 1.12.2018 vollständig zu schließen. Unabhängig davon, dass die Antragstellerin hierauf im Beschwerdeverfahren nicht zurückgekommen ist, ist insofern unerheblich, ob einzelne andere Behörden die gesetzliche Härtefallbestimmung großzügiger handhaben und die Antragstellerin nunmehr meint, sie habe auf eine entsprechende Handhabung in ihrem Fall gesetzt. Selbst wenn dies tatsächlich der Fall gewesen wäre, ist sie jedenfalls rechtlich nicht schutzwürdig, weil die Antragsgegnerin keinen entsprechenden Vertrauenstatbestand geschaffen hat. Insbesondere bestand kein Anlass zu der Annahme, die Antragsgegnerin werde abweichend von den gesetzlichen Vorschriften und den Vorgaben des sie bindenden Erlasses auch ohne jegliche Anhaltspunkte für einen trotz aller Bemühungen nicht vermeidbaren atypischen Härtefall und ohne eine in ihrem Ausgang schwer vorhersehbare vorherige Auswahlentscheidung zwischen Spielhallen verschiedener Betreiber pauschal "zumindest bis zum 30.6.2021" auch in ihrem Fall einen Härtefall annehmen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 und 52 Abs. 1, 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG. Dabei zieht der Senat in Orientierung an dem Vorschlag unter Nr. 54.1 bzw. 54.2.1 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ-Beilage 2013, 58 [68]) den dort genannten Mindestbetrag für den Jahresgewinn von 15.000,00 EUR als Grundlage der Wertfestsetzung heran. Dieser Betrag ist wegen der Vorläufigkeit des Eilverfahrens zu halbieren (Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs 2013). Nach der Rechtsprechung des Senats ist die Halbierung auch in Fällen angezeigt, in denen es – wie hier – dem Antragsteller um eine vorläufige Fortführung eines Spielhallenbetriebs geht.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27.6.2018 ‒ 4 B 537/18 ‒, juris, Rn. 46 f., m. w. N.

Eine damit gegebenenfalls verbundene Vorwegnahme der Hauptsache hätte nur temporären Charakter. Eine Festsetzung des vollen Hauptsachestreitwerts wäre deshalb nicht sach- und interessengerecht.

Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.