Oberverwaltungsgericht NRW, 4 B 335/19

Gründe:

Die Beschwerde der Antragstellerin ist überwiegend begründet. Die Beschwerdebegründung, die den Umfang der gerichtlichen Prüfung nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO bestimmt, stellt den Beschluss des Verwaltungsgerichts, mit dem dieses das Eilrechtsschutzgesuch der Antragstellerin abgelehnt hat, durchgreifend in Zweifel.

Der Antrag der Antragstellerin,

den Beschluss aufzuheben und die Sache zur Entscheidung durch eine andere Kammer an das Verwaltungsgericht Köln zurückzuverweisen,

hat bereits deshalb keinen Erfolg, weil die gesetzlichen Voraussetzungen nach § 130 Abs. 2 VwGO, unabhängig von dessen Anwendbarkeit auf das Beschwerdeverfahren, jedenfalls nicht vorliegen.

Ihre hilfsweise gestellten Anträge,

1. der Antragsgegnerin im Wege einstweiliger Anordnung aufzugeben, es zu unterlassen, Teilnehmer am Ausbildungsgang „Veranstaltungskaufmann“ der Antragstellerin im Hinblick auf die Berechtigung zur Prüfungsteilnahme nach § 43 Abs. 2 BBiG zu informieren wie folgt: „Eine Zulassung zur IHK-Abschlussprüfung Veranstaltungskaufmann nach § 43 Abs. 2 BBiG ist nicht möglich“,

2. der Antragsgegnerin für jeden Fall der Zuwiderhandlung ein Ordnungsgeld bis zu 250.000 Euro anzudrohen, ersatzweise Ordnungshaft, oder Ordnungshaft bis zu sechs Monaten,

hilfsweise,

festzustellen, dass es nicht ausgeschlossen ist, dass die Teilnahme am Ausbildungsgang „Veranstaltungskaufmann“ der Antragstellerin die Berechtigung zur Prüfungsteilnahme nach § 43 Abs. 2 BBiG an der IHK-Abschlussprüfung „Veranstaltungskaufmann“ vermittelt,

haben in ihren Ziffern 1. und 2. Erfolg, so dass sich eine Entscheidung über das hilfsweise gestellte Feststellungsbegehren erübrigt. Die Antragsgegnerin hat mit ihrer rechtsfehlerhaften Äußerung zur fehlenden Teilnahmemöglichkeit an der Abschlussprüfung die Antragstellerin in ihrem Recht auf Chancengleichheit verletzt. Die Antragstellerin hat sowohl einen Anordnungsanspruch auf zukünftige Unterlassung (dazu unter 1.) als auch einen Anordnungsgrund (dazu unter 2.) glaubhaft gemacht.

Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO sind einstweilige Anordnungen zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Insbesondere fehlt für sie nicht das erforderliche, qualifizierte, gerade auf die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes gerichtete Rechtsschutzbedürfnis. Denn ohne die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes bestünde die Gefahr, dass vollendete, nicht mehr rückgängig zu machende Tatsachen geschaffen würden oder ein nicht wiedergutzumachender Schaden entstünde.

Vgl. zu diesem Maßstab OVG NRW, Beschlüsse vom 26.7.2018 – 4 B 1069/18 –, Städte- und Gemeinderat 2018, Nr.11, 33 = juris, Rn. 4, und vom 17.10.2017 ‒ 4 B 786/17 ‒, ZUM-RD 2018, 190 = juris, Rn. 7 f., m. w. N.

Hier wäre der Verweis der Antragstellerin auf nachträglichen Rechtsschutz mit unzumutbaren Nachteilen verbunden. Sollte die Antragsgegnerin, wie sie es erklärtermaßen bisher getan hat, zukünftig weiterhin Ausbildungsteilnehmern der Antragstellerin die Information erteilen, dass für sie eine Zulassung zur IHK-Abschlussprüfung „Veranstaltungskaufmann“ nicht möglich ist, wäre das Geschäftsmodell der Antragstellerin zum Scheitern verurteilt. Damit wäre ein Schaden entstanden, der durch eine nachträgliche Korrektur nicht mehr kompensiert werden könnte.

1) Die Antragstellerin hat einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Sie hat bei summarischer Prüfung einen Anspruch gegen die Antragsgegnerin auf Unterlassung der Information an ihre Ausbildungsteilnehmer, dass eine Zulassung zur IHK-Abschlussprüfung „Veranstaltungskaufmann“ nach § 43 Abs. 2 BBiG nicht möglich sei.

Grundlage des allgemein anerkannten öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruchs der Antragstellerin ist ihre grundrechtlich geschützte Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG). Der Anspruch auf zukünftige Unterlassung einer getätigten Äußerung setzt voraus, dass durch sie ein rechtswidriger hoheitlicher Eingriff in grundrechtlich geschützte Rechtspositionen oder sonstige subjektive Rechte des Betroffenen erfolgt ist und die konkrete Gefahr der Wiederholung droht.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11.11.2010 ‒ 7 B 54.10 ‒, juris, Rn. 14.

Dass weitere Eingriffe drohen, kann regelmäßig angenommen werden, wenn bereits eine Beeinträchtigung stattgefunden hat. Denn im Regelfall wird die Behörde ihre Maßnahmen für rechtmäßig halten und keinen Anlass sehen, von diesen Abstand zu nehmen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15.12.2005 ‒ 7 C 20.04 ‒, DVBl. 2006, 387 = juris, Rn. 34; OVG NRW, Beschluss vom 17.10.2017 ‒ 4 B 786/17 ‒, ZUM-RD 2018, 190 = juris, Rn. 20 f., m. w. N.

Bei der von der Antragsgegnerin erteilten Information handelt es sich um einen rechtswidrigen hoheitlichen Eingriff.

Die gegenüber einem Ausbildungsteilnehmer der Antragstellerin getätigte Information seitens der Antragsgegnerin, dass eine Zulassung zur IHK-Abschlussprüfung „Veranstaltungskaufmann“ nach § 43 Abs. 2 BBiG nicht möglich sei, ist dahingehend zu verstehen, dass die Antragsgegnerin generell eine Prüfungsteilnahme für die Ausbildungsteilnehmer der Antragstellerin ausschließt. Nach dem objektiven Empfängerhorizont beinhaltet diese Äußerung der Antragsgegnerin keine Einschränkung.

Bei der Auslegung einer Erklärung ist nach der im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren Bestimmung des § 133 BGB der wirkliche Wille zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinn des Ausdrucks zu haften. Maßgeblich ist dabei allerdings nicht der innere, sondern der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Es nicht allein auf den Wortlaut der Erklärung und das subjektive Verständnis des Betroffenen, sondern auch auf den objektiven Gehalt der Erklärung abzustellen; wesentlich sind vor allem die von Betroffenen erkannten oder erkennbaren Umstände.

Vgl. nur BVerwG, Urteile vom 28.5.1998 ‒ 3 C 53.96 ‒, NVwZ 1999, 72 = juris, Rn. 21, und vom 15.9.2010 ‒ 8 C 21.09 ‒, BVerwGE 138, 1 = juris, Rn. 33.

Bereits im Wortlaut der Information ist das Verständnis einer generellen Unmöglichkeit der Prüfungsteilnahme für die Ausbildungsteilnehmer der Antragstellerin ‒ unabhängig davon, wie sie ihr Ausbildungskonzept gestaltet ‒ angelegt. Die Information ist ‒ soweit dies aus der wörtlichen Widergabe der zentralen Passage des nicht genau zu entziffernden Ausdrucks einer entsprechenden E-Mail der Antragsgegnerin an einen Ausbildungsteilnehmer der Antragstellerin ersichtlich ist ‒ mit keiner Begründung oder Wendung versehen, die auf eine inhaltliche Einschränkung der Aussage hindeuten könnte. Die Antragsgegnerin hat sich auf eine Nachfrage nach der Möglichkeit einer Prüfungsteilnahme durch einen Ausbildungsteilnehmer der Antragstellerin darauf beschränkt, diese Möglichkeit ausdrücklich zu verneinen. In der Nachfrage war ausdrücklich unter Bezugnahme auf Angaben der Internetseite der Antragstellerin gefragt worden, ob es zutrifft, dass ihre Absolventen „als Veranstaltungskaufmann die Prüfung nach § 43 II BBiG“ ablegen. In diesem Zusammenhang bestand für einen objektiven Empfänger dieser E-Mail kein Anhalt für die Annahme, dass sich die Antragsgegnerin eine anderweitige Entscheidung bei möglichen künftigen Entwicklungen vorbehalten, ihre Information mithin ausschließlich auf den aktuellen Sach- und Streitstand zu beziehen sein könnte. Vielmehr liegt bei objektiver Würdigung die Annahme nahe, dass es sich um eine die Fragestellung abschließend beantwortende Auskunft handeln soll.

Diese Information über eine generelle Unmöglichkeit der Prüfungsteilnahme von Ausbildungsteilnehmern der Antragstellerin stimmt nicht mit § 43 Abs. 2 BBiG überein.

Dies ergibt sich auf formeller Ebene schon daraus, dass die Antragsgegnerin für eine abschließende Entscheidung über die Prüfungszulassung nicht zuständig ist. Die Letztentscheidung über eine Prüfungszulassung ist von Gesetzes wegen dem Prüfungsausschuss und nicht der Antragsgegnerin vorbehalten. Nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBiG entscheidet über die Zulassung zur Abschlussprüfung die zuständige Stelle, hier die Antragsgegnerin (§ 71 Abs. 2 BBiG). Nach § 46 Abs. 1 Satz 2 BBiG entscheidet der Prüfungsausschuss, wenn die zuständige Stelle die Zulassungsvoraussetzungen nicht für gegeben hält.

Die Information über einen generellen Prüfungsausschluss ergibt sich auch materiell nicht aus § 43 Abs. 2 BBiG.

Dabei hat der Senat auch die nach der Entscheidung des Verwaltungsgerichts mit der Beschwerdebegründung vorgetragenen Änderungen des Ausbildungsablaufes der Antragstellerin zu berücksichtigen. Dies ergibt sich aus dem Zweck des Beschwerdeverfahrens. Das Beschwerdeverfahren hat im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes die Aufgabe einer zweiten Tatsacheninstanz und dient daher der Überprüfung der angefochtenen Entscheidung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht. Das Beschwerdeverfahren ist mithin darauf ausgerichtet, die im Ergebnis richtige Entscheidung über den Streitgegenstand zu finden. Angesichts dessen sind im Beschwerdeverfahren alle vom Beschwerdeführer dargelegten tatsächlichen Gesichtspunkte zu berücksichtigen, die für den Erfolg des angestrebten Rechtsmittels entscheidungserheblich sein könnten. Dazu gehören auch solche Umstände, die das Verwaltungsgericht nicht berücksichtigen konnte, weil sie erst nach dessen Entscheidung eingetreten sind.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26.3.2004 ‒ 21 B 2399/03 ‒, juris, Rn. 21 f., m. w. N.

Unter Berücksichtigung dieses neuen Ausbildungskonzeptes ist es ‒ entgegen der von der Antragsgegnerin erteilten Information, die sie weiterhin verteidigt ‒ nicht ausgeschlossen, dass Ausbildungsteilnehmer der Antragstellerin nach § 43 Abs. 2 BBiG zur Prüfung zugelassen werden können.

Nach § 43 Abs. 2 Satz 1 BBiG ist zur Abschlussprüfung zuzulassen, wer in einer berufsbildenden Schule oder einer sonstigen Berufsbildungseinrichtung ausgebildet worden ist, wenn dieser Bildungsgang der Berufsausbildung in einem anerkannten Ausbildungsberuf entspricht. Nach Satz 2 der Vorschrift entspricht ein Bildungsgang der Berufsausbildung in einem anerkannten Ausbildungsberuf, wenn er

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1. nach Inhalt, Anforderung und zeitlichem Umfang der jeweiligen Ausbildungsordnung gleichwertig ist,
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2. systematisch, insbesondere im Rahmen einer sachlichen und zeitlichen Gliederung, durchgeführt wird, und
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3. durch Lernortkooperation einen angemessenen Anteil an fachpraktischer Ausbildung gewährleistet.

§ 43 Abs. 2 Satz 2 BBiG ist auf Empfehlung des Ausschusses für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung in den Gesetzesentwurf eingefügt worden, um die Standards in den Berufsbildungssystemen anzugleichen sowie Qualität, Transparenz und Verwertbarkeit von Abschlüssen zu gewährleisten. Die nähere Bestimmung der Gleichwertigkeitskriterien verdeutliche, dass Ziel der Gesetzesänderung nicht die Etablierung eines neuen schulischen Berufsbildungssystems sei, sondern die Heranführung des bestehenden schulischen Berufsbildungssystems an das Berufsbildungssystem nach Berufsbildungsgesetz und Handwerksordnung.

Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung vom 26.1.2005, BT-Drs. 15/4752, S. 10, 36.

Dabei lässt die Möglichkeit einer „externen“ Zulassung gemäß § 43 Abs. 2 BBiG Raum für neuartige Formen der Ausbildung in den anerkannten Ausbildungsberufen, indem etwa der herkömmliche Berufsschulunterricht durch gleich- oder höherwertige theoretische Unterweisung ersetzt wird.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24.10.2007 ‒ 6 C 9.07 ‒, NVwZ-RR 2008, 263 = juris, Rn. 17.

Den Rahmen hierfür setzt unter anderem § 43 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 BBiG, der für die Zulassung zur Abschlussprüfung aus einem derartigen schulischen Berufsbildungssystem verlangt, dass durch Lernortkooperation ein angemessener Anteil an fachpraktischer Ausbildung gewährleistet wird.

Nach der in § 2 Abs. 2 BBiG enthaltenen Definition der Lernortkooperation wirken die Lernorte des § 2 Abs. 1 BBiG bei der Durchführung der Berufsbildung zusammen. Nach § 2 Abs. 1 BBiG sind diese Lernorte die Betriebe der Wirtschaft und vergleichbare Einrichtungen außerhalb der Wirtschaft (betriebliche Bildung, Ziffer 1), die berufsbildenden Schulen (schulische Berufsbildung, Ziffer 2) und die sonstigen Berufsbildungseinrichtungen (außerbetriebliche Berufsbildung, Ziffer 3). § 2 Abs. 2 BBiG ist ebenso wie § 43 Abs. 2 Satz 2 BBiG auf die Empfehlung des Ausschusses für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung in den Gesetzesentwurf eingefügt worden.

Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung vom 26.1.2005, BT-Drs. 15/4752, S. 7.

Grund für die Einführung einer Lernortkooperation in § 2 Abs. 2 BBiG war eine für erforderlich gehaltene bessere Abstimmung der Ausbildungsinhalte für die Lernorte der fachpraktischen Ausbildung im Betrieb und der theoretischen Ausbildung in der entsprechenden Schule oder Berufsbildungseinrichtung. Diese müssten sich als die zwei Säulen der dualen Berufsausbildung, nämlich der betrieblichen und der schulischen Ausbildung, den neuen Berufsbildern mit veränderten Qualifikationsanforderungen stellen. Neue und neu geordnete Ausbildungsberufe orientierten sich stärker an Geschäfts- und Arbeitsprozessen. Die durch Ausbildungsordnung und Rahmenlehrplan aufeinander abgestimmten Ausbildungsinhalte für die Lernorte Betrieb und Berufsschule könnten diesen neuen Anforderungen besser im Rahmen enger Lernortkooperationen begegnen. Daher sei die Kooperation zwischen den ausbildenden Betrieben und den zuständigen Berufsschulen bei der Durchführung der Berufsbildung als ständige Aufgabe im Gesetz aufzunehmen.

Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung vom 26.1.2005, BT-Drs. 15/4752, S. 34.

Welche Anforderungen an einen Bildungsgang im Sinne des § 43 Abs. 2 BBiG zu stellen sind, lässt sich der Verordnung über die Anrechnung vollzeitschulischer beruflicher Bildungsgänge auf die Ausbildungsdauer gemäß Berufsbildungsgesetz (BBiG) und Handwerksordnung (HwO) und die Zulassung von Absolventen vollzeitschulischer beruflicher Bildungsgänge zur Abschlussprüfung in dualen Ausbildungsberufen (Berufskolleganrechnungs- und -zulassungsverordnung ‒ BKAZVO) vom 16.5.2006 entnehmen.

§ 2 BKAZVO hat den folgenden Inhalt:

(1) Zur Bewältigung regionalspezifischer Arbeitsmarktbedürfnisse durch Ausbildungsangebote für förderbedürftige Jugendliche und Altbewerberinnen und Altbewerber ist zur Berufsabschluss- oder Gesellenprüfung nach dem Berufsbildungsgesetz oder der Handwerksordnung zuzulassen, wer einen in der Regel dreijährigen Bildungsgang an einem öffentlichen oder einem als Ersatzschule genehmigten privaten Berufskolleg erfolgreich absolviert hat. Dieser Bildungsgang muss der Berufsausbildung in einem anerkannten Ausbildungsberuf entsprechen. Ein Bildungsgang entspricht der Berufsausbildung in einem anerkannten Ausbildungsberuf, wenn er

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1. nach Inhalt, Anforderung und zeitlichem Umfang der jeweiligen Ausbildungsordnung gleichwertig ist,
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2. systematisch, insbesondere im Rahmen einer sachlichen und zeitlichen Gliederung durchgeführt wird und

3. durch Lernortkooperation einen angemessenen Anteil an fachpraktischer Ausbildung gewährleistet.

(2) Den Kriterien nach Absatz 1 entsprechen vollzeitschulische Bildungsgänge in anerkannten Ausbildungsberufen gemäß Berufsbildungsgesetz und Handwerksordnung unter folgenden Voraussetzungen:

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1. Die Ausbildung orientiert sich an der für den anerkannten Ausbildungsberuf erlassenen Ausbildungsordnung, dem Rahmenlehrplan und dem Landeslehrplan nach Maßgabe der Bestimmungen der Verordnung über die Ausbildung und Prüfung in den Bildungsgängen des Berufskollegs vom 26. Mai 1999.
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2. Die Ausbildungsordnung für den anerkannten Ausbildungsberuf ist Grundlage für die fachpraktische Ausbildung. Betriebliche Praxisphasen sind im Rahmen der Lernortkooperation vorzusehen. Die Auswahl der Praktikumsbetriebe erfolgt durch die Berufskollegs und in Absprache mit den zuständigen Stellen. Die fachpraktische Ausbildung in den Berufskollegs erfolgt nachrangig.
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3. Für die Zulassung zur Berufsabschlussprüfung bei der zuständigen Stelle gelten die Regelungen für die duale Berufsausbildung nach dem Berufsbildungsgesetz und der Handwerksordnung entsprechend.

Diese Verordnung, die ihre Ermächtigungsgrundlage in § 43 Abs. 2 Sätze 3 und 4 BBiG a. F. hat, ist nicht deshalb unbeachtlich, weil die Sätze 3 und 4 des § 43 Abs. 2 mit Wirkung vom 1.8.2011 aufgehoben worden sind. Eine ordnungsgemäß erlassene Rechtsverordnung bleibt vom Wegfall der gesetzlichen Ermächtigung, auf deren Grundlage sie erlassen wurde, grundsätzlich unberührt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24.6.2015 ‒ 9 C 23.14 ‒, NVwZ-RR 2016, 68 = juris, Rn. 10.

Sie ist jedoch unwirksam, soweit sie von Anfang an nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 43 Abs. 2 Sätze 3 und 4 BBiG a. F. getragen war. Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen im Gesetz bestimmt werden. Der Gesetzgeber muss daher selbst entscheiden, welche Fragen innerhalb welcher Grenzen und mit welchem Ziel durch die Rechtsverordnung geregelt werden sollen. Die Ermächtigung muss von Verfassungs wegen hinreichend bestimmt sein. Es genügt, wenn die Grenzen der Ermächtigung durch Auslegung anhand der allgemein anerkannten Auslegungsgrundsätze bestimmbar sind; dabei sind Zielsetzung des Gesetzes, Sinnzusammenhang mit anderen Bestimmungen und Entstehungsgeschichte des Gesetzes von Bedeutung.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20.10.2016 ‒ 7 C 6.15 ‒, NVwZ 2017, 485 = juris, Rn. 25, m. w. N.

Hiervon ausgehend sind die von § 2 Abs. 1 BKAZVO unter anderem aufgestellten, von der Antragsgegnerin betonten Anforderungen an ein regionalspezifisches Arbeitsmarktbedürfnis sowie eines öffentlichen oder eines als Ersatzschule genehmigten privaten Berufskollegs offensichtlich unwirksam. Nach § 43 Abs. 2 Satz 3 BBiG a. F. wurden die Landesregierungen ermächtigt, im Benehmen mit dem Landesausschuss für Berufsbildung durch Rechtsverordnung zu bestimmten, welche Bildungsgänge die Voraussetzungen der Sätze 1 und 2 erfüllen. Nach dem früheren Satz 4 konnte die Ermächtigung durch Rechtsverordnung auf oberste Landesbehörden weiter übertragen werden. Weder aus dem Wortlaut des § 43 Abs. 2 BBiG noch aus den bereits oben zitierten Gesetzgebungsmaterialen lässt sich ein Anhalt dafür entnehmen, dass durch eine Rechtsverordnung ein spezifisches Arbeitsmarktbedürfnis oder aber eine besondere Anerkennung der Schule für eine Prüfungszulassung vorausgesetzt werden sollte. Vielmehr ging es dem Gesetzgeber mit § 43 Abs. 2 BBiG um die Einführung und Gewährleistung gleicher Qualitätsstandards in allen berufsausbildenden Bildungsgängen und damit um die Herstellung gleicher Chancen für die jeweiligen Ausbildungsteilnehmer.

Soweit die BKAZVO von ihrer Ermächtigungsgrundlage getragen wird, kann sie insbesondere für die Konkretisierung der Voraussetzungen nach § 43 Abs. 2 Satz 2 BBiG herangezogen werden, unter denen ein Bildungsgang in einer berufsbildenden Schule oder einer sonstigen Berufsbildungseinrichtung der Berufsausbildung in einem anerkannten Ausbildungsberuf entspricht.

Ausgehend von den Voraussetzungen des § 43 Abs. 2 Satz 2 BBiG und nach den hierzu im Verordnungsweg ergangenen Konkretisierungen ist es nicht ausgeschlossen, dass ein Ausbildungsteilnehmer der Antragstellerin zur IHK-Abschlussprüfung „Veranstaltungskaufmann“ zugelassen werden kann. Unter Berücksichtigung des mit der Beschwerde übersandten Ausbildungskonzeptes und der auf gerichtliche Nachfrage erfolgten Auskünfte der Antragstellerin erscheint es durchaus möglich, dass ihre Ausbildungsteilnehmer die Prüfungsvoraussetzungen nach § 43 Abs. 2 BBiG erfüllen, mithin der von der Antragstellerin angebotene Bildungsgang den Voraussetzungen des § 43 Abs. 2 Satz 2 BBiG entsprechen kann.

Die Antragstellerin sieht eine zeitliche Gliederung der angebotenen dreijährigen, schulischen Berufsausbildung zur Veranstaltungskauffrau bzw. zum Veranstaltungskaufmann vor, die eine einjährige theoretische Ausbildung, unterbrochen von einem einmonatigen „Live Projekt“, daran anschließend eine 22-monatige Praxisphase, die einmal im Monat einen Unterrichtstag vorsieht, sowie daran wiederum anschließend eine sechsmonatige theoretische Ausbildung mit Prüfungsvorbereitung beinhaltet. Unter Ziffer 6 ihrer Konzeptanlagen verweist sie auf den von ihr befolgten Ausbildungsrahmenlehrplan der IHK zu Köln und unter Ziffer 9 auf den auf der Grundlage des Ausbildungsrahmenplans von der IHK zu Köln erlassenen Ausbildungsrahmenplan für Betriebe. Unter Ziffer 7 ihrer beigefügten Anlagen listet sie mögliche Praktikumsfirmen mit der Adressangabe verschiedenster, in L. und Umgebung ansässiger Firmen auf, die in der L1. Bildungslandschaft unter den trägergestützten Bildungsbetrieben bekannt sind. Die Liste werde aktiv nach bestem Wissen und Gewissen gepflegt. Die Unternehmen besäßen entweder die Ausbildungsstätten-Eignung oder seien als mögliche Lernortkooperationspartner aufgenommen. Unter Ziffer 8 führt sie einen Musterpraktikumsvertrag auf, nach dessen § 4 sich das Praktikumsunternehmen unter anderem verpflichtet, die nach der Ausbildungsordnung vorgeschriebenen Fertigkeiten, Kenntnisse und Fähigkeiten zu vermitteln und die erforderlichen Arbeitsmittel dem Praktikanten unentgeltlich zur Verfügung zu stellen (Buchstabe a), auf Verlangen des Praktikanten hinsichtlich der zur Durchführung der Ausbildung betreffenden Fragen mit der N. -Akademie zusammenzuarbeiten (Buchstabe b), sowie den Praktikanten zur gewissenhaften Führung des Berichtshefts anzuhalten und das Berichtsheft regelmäßig zu überprüfen und abzuzeichnen (Buchstabe c). Ausweislich des unter Ziffer 10 mitgesandten Musterteilnehmervertrages verpflichtet sich der Teilnehmer (Ziffer 8.1 des Vertrags), die im Rahmen des jeweiligen Ausbildungsgangs durch die entsprechende Prüfungsordnung verpflichtend vorgeschriebenen betriebsgelenkten Praktikumsphasen zu absolvieren. Hierzu muss sich der Teilnehmer selbständig dem Ausbildungsplan entsprechende Praktikumsstellen suchen. Dabei unterstützt die Antragstellerin den Ausbildungsteilnehmer bei der Auswahl des Unternehmens und vermittelt diesem, worauf er bei der Auswahl des Praktikumsunternehmens zu achten habe. Mit bestimmten Praktikumsunternehmen unterhält sie bereits Lernortkooperationen. Nach der Auswahl erhält die Antragstellerin Kenntnis von dem konkreten Praktikumsunternehmen, das von ihr mit einem allgemeinen Schreiben über die Praktikumsphase und die Pflichten eines Praktikumsunternehmens informiert wird. Nach Bewerbung des Ausbildungsteilnehmers bei dem Praktikumsunternehmen kommt ein persönlicher Kontakt des Unternehmens mit der Antragstellerin zustande, um Einzelheiten zu klären und als direkter Ansprechpartner zur Verfügung zu stehen. Die Lernortkooperation wird mit dem Praktikumsvertrag zwischen dem Ausbildungsteilnehmer, dem Praktikumsunternehmen und der Antragstellerin abgeschlossen. Nach Ziffer 8.2 ist N. nicht verpflichtet, dem Teilnehmer eine Praktikumsstelle zur Verfügung zu stellen, sie begleitet jedoch den Auswahlprozess seitens des Ausbildungsteilnehmers und greift ein, wenn sich im Einzelfall herausstellen sollte, dass eine Lernortkooperation nicht den Ansprüchen genügt. In ihren Teilnahmebedingungen für den Besuch des Ausbildungslehrganges verweist die Antragstellerin darauf, dass die Zulassung zur IHK-Abschlussprüfung nach § 43 Abs. 2 des Berufsbildungsgesetzes durch die Industrie- und Handelskammer (dort Ziffer 15.3 Satz 1) erfolgt.

Mit diesem Ausbildungskonzept kann im Einzelfall sichergestellt sein, dass die Voraussetzungen des § 2 Abs. 2 BKAZVO eingehalten werden. Die von der Antragstellerin angebotene Ausbildung orientiert sich an der für den anerkannten Ausbildungsberuf erlassenen Ausbildungsordnung sowie dem Rahmenlehrplan (§ 2 Abs. 2 Ziffer 1 BKAZVO). Da die Antragstellerin mit ihrem auf Erlangung eines bundesweit anerkannten Berufsausbildungsabschlusses ausgerichteten Ausbildungskonzept kein Berufskolleg im Sinne der Verordnung über die Ausbildung und Prüfung in den Bildungsgängen des Berufskollegs vom 26.5.1999 ist, muss sie sich als sonstige Berufsbildungseinrichtung gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 BBiG an die Vorgaben des Landeslehrplans im Sinne von § 2 Abs. 2 Ziffer 1 BKAZVO nicht unmittelbar halten. Die Antragstellerin trägt aber dafür Sorge, dass die Ausbildungsordnung Grundlage der fachpraktischen Ausbildung ist (§ 2 Abs. 2 Ziffer 2 Satz 1 BKAZVO). Sie sieht betriebliche Praxisphasen im Rahmen der Lernortkooperation vor (§ 2 Abs. 2 Ziffer 2 Satz 2 BKAZVO), die nicht vorrangig bei ihr stattfinden (§ 2 Abs. 2 Ziffer 2 Satz 4 BKAZVO). Soweit ein Ausbildungsteilnehmer das Praktikumsunternehmen aus der Liste als geeignete Ausbildungsstätte anerkannter Betriebe auswählt oder ein Praktikumsunternehmen wählt, mit dem die Antragstellerin bereits eine Lernortkooperation unterhält, bzw. die Antragstellerin für den Ausbildungsteilnehmer einen konkreten Praktikumsbetrieb auswählt, dürfte in diesem Fall auch die Vorgabe des § 2 Abs. 2 Ziffer 2 Satz 3 BKAZVO erfüllt sein. Dass es insoweit bislang nicht zu einer nach dieser Vorschrift erforderlichen Absprache mit der Antragsgegnerin gekommen ist, kann der Antragstellerin, die sich um eine Beratung und Begleitung ihres Ausbildungskonzeptes durch die Antragsgegnerin bemüht hat, nicht angelastet werden. Mit ihrem Hinweis auf eine mögliche Prüfungszulassung nach § 43 Abs. 2 BBiG befolgt die Antragstellerin auch die Voraussetzung des § 2 Abs. 2 Nr. 3 BKAZVO, wonach für die Zulassung zur Berufsabschlussprüfung bei der zuständigen Stelle die Regelungen für die duale Berufsausbildung nach dem Berufsbildungsgesetz entsprechend gelten.

Nach dem oben beschriebenen Ausbildungskonzept kann im Einzelfall oder sogar regelmäßig durch Lernortkooperation ein angemessener Anteil an fachpraktischer Ausbildung im Sinne von § 43 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 BBiG gewährleistet sein. Dass die Antragstellerin die theoretische und die praktische Ausbildung jeweils in Blockform vorsieht, widerspricht einer Lernortkooperation schon deshalb nicht, weil auch Berufsschulunterricht und betriebliche Ausbildung in Zusammenfassung von Einheiten erfolgen können.

Vgl. § 17 Satz 2 der Verordnung über die Berufsausbildung für Kaufleute in den Dienstleistungsbereichen Gesundheitswesen, Sport- und Fitnesswirtschaft sowie Veranstaltungswirtschaft vom 25.6.2011, BGBl. I S. 1262; Handreichung des Ministeriums für Schule und Weiterbildung des Landes Nordrhein-Westfalen, Kooperation von Berufsschulen, den Industrie- und Handelskammern und den zugehörigen Ausbildungsbetrieben in NRW, 5/2013, dort Ziffer 2.1.

Mit ihrem geänderten Ausbildungskonzept trägt die Antragstellerin dem Bedenken des Verwaltungsgerichts Rechnung, sie nehme keinen Einfluss auf die Ausbildung während der Praktikumszeit, die 2/3 der Ausbildungszeit ausmache und nicht mit einer betrieblichen Ausbildung nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 BBiG zu vergleichen sei. Durch die vertraglich abgesicherte Einhaltung des Ausbildungsrahmenplans seitens der Praktikumsunternehmen, die Kontrolle der Berichtshefte durch die Antragstellerin sowie die monatlich stattfindenden Unterrichtstage mit Kontrolle der praktischen Ausbildung kann die Antragstellerin für einen den Anforderungen genügenden Abgleich zwischen theoretischem und praktischem Unterricht und eine der betrieblichen Ausbildung gleichwertige fachpraktische Ausbildung sorgen. Dies gilt umso mehr wegen der räumlichen Nähe zwischen der Einrichtung der Antragstellerin und einer Vielzahl der Praktikumsunternehmen, die jeweils im Mediapark im L1. Stadtteil O. -Nord, D. , ansässig sind, und der teils persönlichen Bekanntschaften zwischen dem Geschäftsführer der Antragstellerin und den Verantwortlichen der Praktikumsunternehmen, durch die die geforderte Kooperation gefördert werden kann. Auch die Antragsgegnerin legt in diesem Zusammenhang nicht dar, welche über die Einhaltung der jeweiligen Rahmenpläne hinausgehenden Kontakte zwischen den Berufsschulen und Ausbildungsbetrieben verpflichtend vorgesehen sein sollen, um durch Lernortkooperation einen „angemessenen Anteil“ an fachpraktischer Ausbildung zu gewährleisten, die die Antragstellerin nicht zu erfüllen vermag.

Im Ergebnis stützt auch die von der Antragsgegnerin vorgelegte Ablehnung der Anerkennung der Antragstellerin als Ergänzungsschule gemäß § 118 Abs. 1 SchulG durch Bescheid der Bezirksregierung L. vom 18.3.2019 den Befund einer Vergleichbarkeit ihrer Ausbildung mit derjenigen einer berufsschulgestützten, dualen Ausbildung. Danach hebt sich das Ausbildungsangebot der Antragstellerin inhaltlich nicht in derartigem Maß vom Bildungsangebot der Schulen in öffentlicher Trägerschaft ab, dass es geeignet wäre, ein dauerhaftes besonderes pädagogisches Interesse an der Anerkennung als Ergänzungsschule zu begründen.

2) Die Antragstellerin hat in Bezug auf den vorstehend bejahten Anordnungsanspruch auch einen Anordnungsgrund im Sinne von § 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit § 920 Abs. 2 ZPO glaubhaft gemacht. Ob eine vorläufige Regelung „nötig erscheint“, ist auf der Grundlage einer Interessenabwägung zu beantworten. Es ist zu prüfen, ob es dem Antragsteller unter Berücksichtigung seiner Interessen, aber auch der öffentlichen Interessen nicht zumutbar ist, die Hauptsacheentscheidung abzuwarten.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17.10.2017 ‒ 4 B 786/17 ‒, ZUM-RD 2018, 190 = juris, Rn. 42 f., m. w. N.

Gemessen daran ist die einstweilige Anordnung mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG erforderlich, um wesentliche Nachteile für die Antragstellerin abzuwenden. Ein Verweis auf den rechtskräftigen Abschluss eines Hauptsacheverfahrens würde die zu sichernden Rechte der Antragstellerin jedenfalls teilweise irreversibel vereiteln. Sollte die Antragsgegnerin zukünftig durch die falsche Information über die generelle Unmöglichkeit der Prüfungsteilnahme wiederum in die Rechte der Antragstellerin eingreifen, bedeutete dies eine weitere nicht gerechtfertigte Geschäftsschädigung, die durch einen nachträglichen Widerruf nicht kompensiert werden könnte. Andererseits ist nicht ersichtlich, welches öffentliche Interesse daran besteht, den Ausbildungsteilnehmern der Antragstellerin künftig eine nicht mit § 43 Abs. 2 BBiG übereinstimmende, für die Antragstellerin aber erheblich geschäftsschädigende, Information zukommen zu lassen.

Der Inhalt der getroffenen einstweiligen Anordnung beruht auf § 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit § 938 Abs. 1 ZPO. Danach bestimmt das Gericht nach freiem Ermessen, welche Anordnungen zur Erreichung des Zweckes der einstweiligen Anordnung erforderlich sind. Unter den vorliegenden Umständen war die aus dem Tenor ersichtliche Anordnung zur Sicherung der Rechte der Antragstellerin geboten. Entsprechend dem Antrag der Antragstellerin droht der Senat gemäß § 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit §§ 928, 890 ZPO ein Ordnungsgeld an.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17.10.2017 ‒ 4 B 786/17 ‒, ZUM-RD 2018, 190 = juris, Rn. 45 f., m. w. N.

Bei der nur entsprechenden Anwendung der Regelung der §§ 928, 890 ZPO gemäß § 123 Abs. 3 VwGO sind die Anforderungen und Besonderheiten zu beachten, die für die Vollstreckung gegen öffentlich-rechtliche Körperschaften gelten. Dabei kann in aller Regel davon ausgegangen werden, dass die öffentliche Hand angesichts ihrer verfassungsrechtlichen Bindung an Recht und Gesetz (Art. 20 Abs. 3 GG) verwaltungsgerichtliche Entscheidungen beachtet und es einer Vollstreckung nur ausnahmsweise bedürfen wird.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20.7.1999 ‒ 21 E 424/99 ‒, juris, Rn. 18 ff.

Andererseits sind die Verwaltungsgerichte auch verpflichtet, bei Erlass und Vollstreckung einstweiliger Anordnungen nach § 123 VwGO der besonderen Bedeutung der jeweils betroffenen Grundrechte und den Erfordernissen eines effektiven Rechtsschutzes Rechnung zu tragen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 9.8.1999 ‒ 1 BvR 2245/98 ‒, DVBl. 1999, 1646 = juris, Rn. 7 ff.

Gemessen daran hält der Senat mit Blick auf die gesetzliche Einschätzung des erforderlichen Einwirkens auf Behörden im öffentlich-rechtlichen Bereich in § 172 VwGO die Androhung eines Ordnungsgeldes von bis zu 10.000,00 Euro zur Wahrung wirkungsvollen Rechtsschutzes für angemessen und ausreichend.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Die Zurückweisung der Beschwerde „im Übrigen“, die insbesondere die Änderung in der Höhe des beantragten Ordnungsgeldes betrifft, wirkt sich in den Kosten des Verfahrens nicht aus.

Die Streitwertfestsetzung und -änderung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1, 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG, wobei der Senat für den geltend gemachten Unterlassungsanspruch 5.000,00 EUR in Ansatz bringt und mit Blick auf die begehrte Vorwegnahme der Hauptsache von einer Reduzierung absieht. Eine Streitwerterhöhung oder gesonderte Streitwertfestsetzung hinsichtlich der Ordnungsgeldandrohung hat nicht zu erfolgen, weil im ersten Rechtszug insoweit keine wertabhängige Gerichtsgebühr, sondern eine Festgebühr von 20,00 EUR angefallen ist (vgl. Nr. 2111 bzw. 5301 des Kostenverzeichnisses gemäß Anlage 1 zu § 3 Abs. 2 GKG), die die Antragsgegnerin zu bezahlen hat, und im zweiten Rechtszug diesbezüglich keine Gerichtsgebühr anfällt, weil die Beschwerde nur hinsichtlich der Höhe des Ordnungsgeldes zurückgewiesen wurde, weshalb der Senat im Wege des billigen Ermessens von einer Gebührenerhebung absieht (vgl. Nr. 5502 des Kostenverzeichnisses).

Vgl. auch VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 1.2.2019 ‒ 4 S 2770/18 ‒, IÖD 2019, 50 = juris, Rn. 25.

Der Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.