Oberverwaltungsgericht NRW, 2 D 39/18.NE

Tatbestand:

Die Antragstellerin wendet sich gegen eine Veränderungssperre der Antragsgegnerin für den Geltungsbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplanes Q. 02 „C. I. “, der eine Fläche mit einem Radius von 1.000 m um das Hauptgebäude der Kurklinik C. I. unter Aussparung des Klinikgeländes umfasst. Die Antragstellerin ist Eigentümerin größerer landwirtschaftlich genutzter Flächen im Satzungsgebiet der Veränderungssperre. Ein Bebauungsplan existiert für dieses Gebiet (bisher) nicht. Der Flächennutzungsplan stellt die im Außenbereich gelegenen Flächen als Fläche für die Landwirtschaft dar.

Im Januar 2017 beantragte die Antragstellerin bzw. ihr Ehemann beim zuständigen Kreis I1. die Erteilung eines Bauvorbescheides über die planungsrechtliche Zulässigkeit der Erweiterung ihres landwirtschaftlichen Betriebes um einen Schweinemaststall mit 1.000 Schweinemastplätzen zur Ergänzung der derzeit betriebenen Milchkuhhaltung (ca. 50 Kühe zuzüglich Nachzucht). Der Schweinestall soll in einer Entfernung von knapp 100 m zur bisherigen Hofstelle errichtet werden. Die in diesem Verfahren beteiligte Antragsgegnerin verweigerte ihr gemeindliches Einvernehmen. Mit Schreiben vom 10. April 2018 hörte der Landrat des Kreises I1. sie zur beabsichtigten Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens an, da die Antragstellerin einen Rechtsanspruch auf den beantragten Vorbescheid habe. Dem Vorhaben stünden keine relevanten Belange entgegen. Das Einvernehmen sei rechtswidrig versagt worden.

In seiner Sitzung vom 24. April 2018 beschloss der (zuständige) Ausschuss für Bauen, Straßen und Umwelt der Antragsgegnerin die Aufstellung eines Bebauungsplanes Q. 02 „C. I. “. Gleichzeitig wurde ein Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan Q. 01 „Kurklinik C. I. “ gefasst, der das Klinikgebäude der Parkklinik C. I. einschließlich des zugehörigen Parks und der Nebengebäude erfasst. Ziel dieses Bebauungsplanes ist die planungsrechtliche Absicherung der Klinik in ihrem jetzigen Bestand sowie die Schaffung einer planungsrechtlichen Grundlage für mögliche Entwicklungen. Zugleich soll der Erhalt und nachhaltige Schutz der historischen Kuranlage C. I. als kulturell wertvoller Bestandteil der C. E1. Bädergeschichte und Bäderarchitektur erreicht werden.

Mit dem Bebauungsplan Q. 02 beabsichtigt die Antragsgegnerin laut der zugehörigen Beschlussvorlage im Kern, das Umfeld der Klinik C. I. von Bebauung zumindest mit Tierhaltungsanlagen freizuhalten. Durch die „Pufferzone“ solle das Klinikgebäude vor Geruchsimmissionen aus landwirtschaftlicher Tierhaltung geschützt und das Orts- und Landschaftsbild auch mit Blick auf die denkmalgeschützten Klinikgebäude im C. I2. Tal erhalten bleiben. Es sei beabsichtigt, auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB einen Bebauungsplan mit dem Ziel aufzustellen, entsprechende Bebauung zu verhindern. Insofern sei ein Radius von 1.000 m beabsichtigt. Ob dieser in der Abwägung Bestand haben könne, sei im weiteren Planungsverfahren zu prüfen. Flankierend zum Ausschluss von Tierhaltungsanlagen solle der Bebauungsplan das gesamte Gebiet für die „rein landwirtschaftliche bzw. forstwirtschaftliche Nutzung“ nach § 9 Abs. 1 Nr. 18 BauGB festschreiben. Die Bauleitplanung solle durch eine Veränderungssperre gesichert werden. Dies geschehe insbesondere mit Blick auf das beim Kreis I1. laufende Genehmigungsverfahren der Antragstellerin. Der Aufstellungsbeschluss wurde am 27. April 2018 vom Bürgermeister der Antragsgegnerin ausgefertigt und aufgrund einer Bekanntmachungsanordnung vom selben Tag im Amtsblatt der Antragsgegnerin am 10. Mai 2018 bekanntgemacht.

In seiner Sitzung vom 26. April 2018 beschloss der Rat der Antragsgegnerin die Satzung über die Anordnung einer Veränderungssperre für den Bereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplanes Q. 02 „C. I. “, Q1. . In der zugehörigen Sitzungsvorlage wird unter Bezugnahme auf die Sitzungsvorlage für den Aufstellungsbeschluss ausgeführt, wichtigstes Ziel der Bauleitplanung sei der Schutz der Klinik C. I. vor Einwirkungen in Form von Gerüchen. Zur Sicherung der Ziele dieser Bauleitplanung sei eine Veränderungssperre erforderlich, weil der Kreis I1. als Baugenehmigungsbehörde angekündigt habe, das durch die Stadt versagte gemeindliche Einvernehmen zur Errichtung eines Schweinemaststalles ersetzen zu wollen. Die Satzung wurde vom Bürgermeister der Antragsgegnerin am 27. April 2018 ausgefertigt und aufgrund einer Bekanntmachungsanordnung vom selben Tag im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 10. Mai 2018 bekanntgemacht.

Am 22. Mai 2018 hat die Antragstellerin hiergegen den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt. Die Veränderungssperre sei rechtswidrig, weil die Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 BauGB nicht vorlägen. Es fehle an einer sicherungsfähigen Planung. Es handele sich um eine reine Verhinderungsplanung, der keinerlei städtebauliche Konzeption zugrunde liege. Es sei schon jetzt feststellbar, dass die planerische Zielsetzung in dem in Aufstellung befindlichen Bebauungsplan keine Rechtsverbindlichkeit erlangen könne. Bei dem Versuch, die Geruchsimmissionen von Tierhaltungsbetrieben im Gemeindegebiet zu steuern, sei das gesamte Gemeindegebiet in den Blick zu nehmen und nicht nur eine kleine Teilfläche davon. Dies missachte die Planung grundlegend. Die Antragsgegnerin meine offenbar, der privatunternehmerisch betriebenen Kurklinik weit über die Eigentumsflächen des Betreibers der Kuranlagen hinaus exklusiv im Sinne einer Rosinenpickerei die Außenbereichsgunst zuschanzen zu können zu Lasten der im Baugesetzbuch vorgesehenen und geregelten Privilegierung eines landwirtschaftlichen Betriebes nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB. Die Antragstellerin sei darauf angewiesen, ihren Betrieb zu erweitern, da die bisherige reine Milchviehhaltung so nicht mehr rentabel sei. Auch mit Blick auf den hohen Ackerlandanteil der Eigentumsflächen der Antragstellerin sei es sinnvoll, diese zum Futteranbau für eine Schweinemast zu nutzen. Im Übrigen ergebe sich die reine Verhinderungsabsicht daraus, dass die positive Festsetzung einer „reinen land- bzw. forstwirtschaftlichen Nutzung“ im hier vorliegenden Außenbereich sinnlos sei und im Übrigen offenbar auch widersprüchlich. Zur reinen landwirtschaftlichen Nutzung im Sinne von § 201 BauGB gehöre auch eine Tierhaltung, jedenfalls soweit das Futter überwiegend auf den zum landwirtschaftlichen Betrieb gehörenden landwirtschaftlich genutzten Flächen erzeugt werden könne, was hier zweifellos der Fall sei. Damit könne es der Antragsgegnerin letztlich nur um die Verhinderung jeglicher baulicher Nutzung in diesem Bereich gehen, obwohl von der geplanten Schweinemastanlage nach gutachterlicher Bestätigung keine unzumutbaren Geruchsbelastungen für den Klinikbetrieb selbst ausgingen. Die Festsetzungen führten dazu, dass im Planbereich baulich letztlich nichts mehr zulässig sei. Der Bereich verliere planbedingt seine Außenbereichsqualität, sodass die (sonstigen) privilegierten Außenbereichsnutzungen nicht mehr in Betracht kämen. Schließlich sei auch eindeutig, dass ein Bebauungsplan mit den Festsetzungen, die der Antragsgegnerin vorschwebten, keinesfalls mit den Anforderungen an eine gerechte Abwägung nach § 1 Abs. 6 und 7 BauGB in Einklang gebracht werden könne. Anhaltspunkte für Belange, die eine vollständige Wegwägung eines bestehenden landwirtschaftlichen Betriebes rechtfertigen könnten, seien nicht ersichtlich und würden in den Aufstellungsvorgängen auch nicht aufgezeigt. Insbesondere fehle jeder Anhaltspunkt dafür, dass der behauptete unmittelbare Einfluss des Schweinestalles auf den Klinikbetrieb realistisch sein könnte. Nach dem vorgelegten Geruchsgutachten bleibe die Geruchsbelastung deutlich unterhalb der Schwelle der Zumutbarkeit. Dies werde in der Sitzungsvorlage zumindest verzerrend, wenn nicht durch sprachliche Übertreibung „mit populistischen Tendenzen“ falsch dargestellt. Schließlich bleibe offen, warum der bisher planungsrechtlich ungeschützte Klinikbetrieb den uneingeschränkten Vorrang vor den Interessen des nach § 35 Abs. 1 Satz 1 BauGB privilegiert zulässigen landwirtschaftlichen Betriebes haben könnte. Diese ins Auge springenden Ungereimtheiten bestätige der nunmehr vorgelegte Planentwurf nachhaltig - eine bauleitplanerische Basis für eine Veränderungssperre sei danach weiterhin nicht zu erkennen.

Die Antragstellerin beantragt,

die Veränderungssperre der Antragsgegnerin vom 27. April 2018 zum Bebauungsplan Q. 02 „C. I. “ in der Fassung des Satzungsbeschlusses vom 26. April 2018 für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Die Veränderungssperre sei nicht zu beanstanden, insbesondere lägen ihre materiellen Voraussetzungen vor. Sie sei zur Sicherung der künftigen Planung im Sinne von § 14 Abs. 1 BauGB erforderlich. Gegenstand des Verfahrens sei allein die Frage, ob die Veränderungssperre zur Sicherung der mit dem Bebauungsplanverfahren Q. 02 verfolgten Ziele gerechtfertigt sei. Die formellen Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre seien erfüllt. Um eine reine Verhinderungsplanung handele es sich nicht, die von ihr verfolgten Planungsziele seien auch mit Mitteln der Bauleitplanung erreichbar. Ziel der Aufstellung des Bebauungsplanes sei es, das Umfeld der Klinik C. I. von Bebauung mit Tierhaltungsanlagen freizuhalten und damit ihren Bestand zu sichern. Insofern müsse sich die Gemeinde nicht darauf beschränken, nur im Sinne des Bundes-Immissionsschutzgesetzes schädliche Umwelteinwirkungen abzuwehren. Sie könne auch unterhalb dieser Schwelle planerisch aktiv werden. Ob es im Ergebnis ermessensfehlerfrei möglich sei, jegliche Tierhaltung in einem bestimmten Umkreis um die Klinik auszuschließen, müsse dem Planverfahren und der abschließenden Abwägungsentscheidung vorbehalten bleiben. Dabei sei auch der bisher angesetzte Radius von 1.000 m auf den Prüfstand zu stellen. All dies lasse sich zum derzeitigen Zeitpunkt noch nicht feststellen. Dass die Zielvorstellung nur in abwägungsfehlerhafter Weise erreicht werden könne, stehe jedenfalls nicht fest. Auch die im Planungsverfahren abzuarbeitenden Einwände der Antragstellerin ließen dies jedenfalls nicht erkennen.

Zum aktuellen Planungsstand haben die Prozessbevollmächtigten der Antragsgegnerin am 9. Mai 2019 einen ihnen von der Antragsgegnerin zugeleiteten Entwurf des Bebauungsplanes Q. 02 mit dem Bemerken übersandt, eine Ratsentscheidung über die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung sei für den 6. Juni 2019 vorgesehen. Der Entwurf sieht einen einfachen Textbebauungsplan mit u. a. folgenden textlichen Festsetzungen vor:

§ 2

Der einfache Bebauungsplan bezieht sich nur auf die Regelung von Tierhaltungsanlagen gemäß § 35 Abs. 1 Ziffer 1 (landwirtschaftliche Tierhaltung i. V. m. § 201 BauGB) und Ziffer 4 (gewerbliche Tierhaltung) BauGB. Alle weiteren Vorhaben gemäß § 35 BauGB sind von diesem Bebauungsplan nicht betroffen.

§ 3

3.1

Innerhalb der im Geltungsbereich des Bebauungsplanes ausschließlich festgesetzten Flächen für die Landwirtschaft und Wald nach § 9 Abs. 1 Ziffer 18a und b BauGB sind ausschließlich Betriebe, Betriebsteile, bauliche Anlagen und sonstige Einrichtungen sowie deren Nutzung, die der Ausübung des Begriffes der Landwirtschaft nach § 201 BauGB und einem landwirtschaftlichen Betrieb nach § 35 Abs. 1 Ziffer 1 BauGB und der Forstwirtschaft zuzuordnen sind, zulässig.

3.2

Innerhalb der im Geltungsbereich des Bebauungsplanes ausschließlich festgesetzten Flächen für die Landwirtschaft und Wald … sind bauliche Anlagen nach § 35 Abs. 1 Ziffer 4 BauGB (Tierhaltungsanlagen) einschließlich der dazugehörenden Lagerstätten für tierische Ausscheidungen (Gülle, Jauche, Festmist) zum Halten oder zur Aufzucht von Schweinen, Rindern und Geflügel unzulässig.

3.3

Bauliche Anlagen nach § 35 Abs. 1 Ziffer 4 BauGB (Tierhaltungsanlagen) können ausnahmsweise zugelassen werden, wenn

a) sie in Verbindung mit der Bewirtschaftung einer landwirtschaftlichen Hofstelle im Sinne von § 35 Abs. 1 Ziffer 1 i. V. m. § 201 BauGB stehen,

b) den Nachweis der eigenen Futtergrundlage führen können.

In der Begründung heißt es, im ländlichen Raum, so auch im Kreisgebiet I1. und dem Stadtgebiet C. E. , sei festzustellen, dass aufgrund des Strukturwandels in der Landwirtschaft traditionelle Haltungsformen bei Tieren zunehmend einer industrialisierten großmaßstäblichen Form der Tierhaltung wichen. Gleichzeitig sei die Stadt seit langem ein deutschlandweit bekanntes und herausragendes Heilbad. Die medizinischen Kur- und Reha-Einrichtungen stellten auch gegenwärtig einen wesentlichen Anteil der Wirtschaftskraft C. E2. dar. Durch die Massentierhaltung sei nicht nur eine Belästigung, sondern sogar eine Gesundheitsgefährdung zu erwarten bzw. nicht auszuschließen. Das werde dadurch bestätigt, dass solche Tierhaltungsanlagen nur unter der dem Regime des Bundes-Immissionsschutzgesetzes genehmigungsfähig seien. In Zukunft sei damit zu rechnen, dass das Umfeld C. I3. in einem erheblichen Maße mit Tierhaltungsanlagen versiegelt werde, wodurch die Aufenthaltsqualität des Bereiches stark beeinträchtigt, wenn nicht vollständig zerstört würde. Neben den Kur- und Rehabilitationskliniken in der Kernstadt befinde sich „in dem kleinen, idyllischen Ortsteil C. I. die gräfliche Park-Klinik inmitten eines 18 ha großen, traumhaften Parkgeländes mit gepflegten Grünanlagen, Blumen Beeten, Teichen und altem Baumbestand.“ (Entwurfsbegründung S. 3) Der Bau eines Schweinemaststalles für 1000 Tiere auf dem Grundstück der Antragstellerin sei beabsichtigt und beantragt. Es sei davon auszugehen, dass das Vorhaben „unmittelbaren Einfluss auf den Betrieb der Klinik“ habe, weil es Umwelteinwirkungen in Form von Gerüchen hervorrufe, durch die sich die Patienten und Gäste der Klinik erheblich gestört fühlen würden. Gerade eine Klinik mit einem Konzept und einer Ausrichtung wie diejenige in C. I. sei bezüglich des beantragten Vorhabens sehr sensibel. Es könne „unbedingt von unmittelbaren negativen Auswirkungen auf den Betrieb der Rehaklinik ausgegangen werden. Auch auf die physische Gesundheit kann die räumliche Nähe zu einer Massentierhaltungsanlage Auswirkungen haben, insbesondere bei den Patienten aus den Bereichen Psychosomatik, Psychiatrie und Psychotherapie, die in der Klinik behandelt werden. Häufig handelt es sich um Personen, die unter Depressionen, Angststörungen oder traumatischen Erfahrungen leiden und bei denen Schlafstörungen und Flashbacks auftreten, die durch äußere Reize ausgelöst werden. Die Nähe und dadurch tägliche Wahrnehmung von quiekenden Schweinen, die auf engstem Raum eingesperrt sind und für die Tötung vorbereitet werden, kann für diese Patienten eine enorme Belastung darstellen und den Genesungsprozess massiv behindern. Um die Erholung der Patienten zu ermöglichen ist ein großer Abstand des Klinikgeländes zu allen äußeren Belastungen, wie Gestank, Lärm und Gefahren unerlässlich.“ (Entwurfsbegründung S. 4) Zudem sei die notwendige Entlüftung solcher Mastställe mit einer Kur- und Erholungslandschaft nur schwer zu vereinbaren. Im Übrigen wird im Hinblick auf die Festsetzungen festgehalten, dass die Privilegierung der land- und forstwirtschaftlichen Nutzung hier bewusst reglementiert und reduziert werde, indem zunächst grundsätzlich Tierhaltungsanlagen ausgeschlossen würden. Dies geschehe in der gewollten Abwehr industrieller Tierhaltungsanlagen entsprechend der im Plankonzept dargestellten Intention. Nicht von der Ausschlusswirkung betroffen und somit durch die Planung nicht eingeschränkt würden Vorhaben auf der Grundlage des Privilegierungstatbestandes des § 35 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. § 201 BauGB.

In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat der Prozessbevollmächtigte der Antragsgegnerin mitgeteilt, dass dieser ihm Anfang Mai 2009 übersandte Planentwurf so nicht weiterverfolgt werden solle. Es sollten vielmehr weiterhin (auch) Tierhaltungsanlagen nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB ausgeschlossen werden. Eine sonstige Einschränkung von Außenbereichsnutzungen sei demgegenüber von Anfang an und bis heute nicht beabsichtigt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf die beigezogenen Verwaltungs- und Aufstellungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Der Antrag hat Erfolg.

Der Antrag ist zulässig. Als Eigentümerin eines Grundstücks, das von der angefochtenen Veränderungssperre erfasst ist, ist die Antragstellerin antragsbefugt. Sie hat ihren Antrag auch innerhalb der Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt.

Der Zulässigkeit steht auch nicht entgegen, dass die Antragstellerin nach dem zwischenzeitlich erreichten Planungsstand (objektiv) einen Anspruch auf Erteilung einer Ausnahme nach § 14 Abs. 2 BauGB haben dürfte, weil die hier beabsichtigte landwirtschaftliche Tierhaltung nach § 3.1 der Festsetzungen allgemein zulässig sein und insbesondere nicht nach § 3.2 ausgeschlossen werden soll. Angesichts des Umstandes, dass dies den ursprünglichen Überlegungen der Antragsgegnerin zuwider laufen dürfte, erscheint deren Einverständnis mit einer solchen Ausnahme indes nicht gesichert. Im Gegenteil hat der Prozessbevollmächtigte der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich klargestellt, dass diese Planüberlegungen so jedenfalls nicht weiterverfolgt werden sollen.

Der Antrag ist auch begründet.

Die Satzung über die Anordnung der Veränderungssperre vom 27. April 2018 leidet zwar nicht an zu ihrer Unwirksamkeit führenden beachtlichen formellen Mängeln. Solche sind weder geltend gemacht noch ersichtlich.

Sie ist aber – jedenfalls inzwischen – materiell rechtswidrig. Die Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre nach § 14 BauGB lagen zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses am 26. April 2018 nicht vor, jedenfalls gilt dies zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung.

Nach § 14 BauGB kann die Gemeinde, wenn – wie hier – ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans (wirksam) gefasst ist, zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre mit dem Inhalt beschließen, dass Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt oder bauliche Anlagen nicht beseitigt werden dürfen.

Eine Veränderungssperre kann nur verhängt werden, wenn die Planung einen Stand erreicht hat, der ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Hierzu gehören regelmäßig insbesondere konkretisierte Vorstellungen zur angestrebten Art der zulässigen baulichen Nutzungen. Nur dann kann die Veränderungssperre ihren Sinn erfüllen, vorhandene planerische Ziele zu sichern und deren weitere Entwicklung zu ermöglichen. Unzulässig ist eine Veränderungssperre hingegen, wenn zur Zeit ihres Erlasses der Inhalt der beabsichtigten Planung noch in keiner Weise abzusehen ist. Demgemäß muss im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre über den bloßen Aufstellungsbeschluss hinaus auch eine hinreichende Konkretisierung der Planungsabsichten vorliegen, die insbesondere eine Entscheidung über Ausnahmen nach § 14 Abs. 2 BauGB rechtssicher und vorhersehbar ermöglicht. Der der Veränderungssperre zugrunde liegende Beschluss, einen Bebauungsplan aufzustellen, muss über den Inhalt der angestrebten Planung aber keinen abschließenden Aufschluss geben. Eine strikte Akzessorietät zwischen konkreten Planungsabsichten der Gemeinde und der Rechtmäßigkeit der Veränderungssperre besteht nicht. Es ist gerade deren Sinn, vorhandene planerische Ziele zu sichern und deren weitere Entwicklung zu ermöglichen. Wesentlich ist aber, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht grundsätzlich nicht aus.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 21. Oktober 2010 - 4 BN 26.10 -, BRS 76 Nr. 108 = juris Rn. 6, und vom 1. Oktober 2009 - 4 BN 34.09 -, NVwZ 2010, 42 = juris Rn. 9, Urteil vom 19. Februar 2004 ‑ BVerwG 4 CN 16.03 - BVerwGE 120, 138 = juris Rn. 28, Beschlüsse vom 30. September 1992 ‑ 4 NB 35.92 -, BRS 54 Nr. 72 = juris Rn. 6, und vom 9. August 1991 - 4 B 135.91 -, juris Rn. 3; OVG NRW, Urteile vom 11. April 2016 ‑ 2 D 30/15.NE - juris, und vom 26. Februar 2009 ‑ 10 D 40/07.NE -, juris Rn. 44 ff., sowie Beschluss vom 16. März 2012 - 2 B 202/12 -, BRS 79 Nr. 119 = juris Rn. 14.

Derartige negative Zielvorstellungen sind allerdings nicht von vornherein illegitim. Sie können sogar den Hauptzweck einer konkreten Planung bilden. Namentlich ist der Gemeinde nicht verwehrt, auf einen konkreten Bauantrag mit der Aufstellung bzw. Änderung eines Bebauungsplans zu reagieren, um dem Projekt die materielle Rechtsgrundlage zu entziehen. Dabei kann die zulässige Steuerung eines von der Gemeinde als Fehlentwicklung gewerteten Baugeschehens auch darin liegen, dass der betreffende Bebauungsplan die weitere bauliche Entwicklung aus beachtlichen konzeptionellen Gründen restriktiv steuern soll.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 1990 - 4 NB 8.90 -, BRS 50 Nr. 9; Urteil vom 9. August 1991 - 4 B 135.91 -, Buchholz 406.11, § 14 BauGB Nr. 17; Urteil vom 19. Februar 2004 - 4 CN 13.03 -, BVerwGE 120, 138 = juris Rn. 28; OVG NRW, Urteile vom 11. April 2016 - 2 D 30/15.NE -, juris, und vom 26. Februar 2009 ‑ 10 D 40/07.NE -, juris; Beschluss vom 16. März 2012 - 2 B 202/12 -, BRS 79 Nr. 119 = juris Rn. 14 ff.

Die Gemeinde darf mit den Mitteln, die insbesondere das Baugesetzbuch und die Baunutzungsverordnung zur Verfügung stellen – und unter Beachtung ihrer Grenzen – grundsätzlich auch städtebauliche Ziele verfolgen, die mehr auf Bewahrung als auf Veränderung der vorhandenen Situation zielen. Namentlich kann die Festsetzung einer Fläche für die Landwirtschaft auch dann zulässig sein, wenn die Erhaltung dieser bestehenden Nutzung gewollt, aktueller Anlass der Planung aber der Wunsch ist, bestimmte andere Nutzungen zu verhindern. Denn indem eine solche Planung der Bewahrung einer – nach § 9 Abs. 1 Nr. 18a BauGB – planungsrechtlich festsetzbaren Nutzung dient, geht sie über das Offenhalten von Planungsmöglichkeiten hinaus. Insofern kommt es darauf an, ob eine bestimmte Planung – auch wenn sie durch den Wunsch, ein konkretes Vorhaben zu verhindern, ausgelöst worden ist – für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB ist. Dabei ist entscheidend, ob die getroffene Festsetzung in ihrer eigentlichen gleichsam positiven Zielsetzung – heute und hier – gewollt und erforderlich ist. Sie darf nicht nur das vorgeschobene Mittel sein, um einen Bauwunsch zu durchkreuzen. Letzteres kann aber nicht schon dann angenommen werden, wenn die negative Zielrichtung im Vordergrund steht. Auch eine zunächst nur auf die Verhinderung einer – aus der Sicht der Gemeinde – Fehlentwicklung gerichtete Planung kann einen Inhalt haben, der rechtlich nicht zu beanstanden ist.

BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 1990 ‑ 4 NB 8.90 -, BauR 1991, 165 = juris Rn. 14, 16.

Bei einer - wie hier - (ausschließlich) ohne jede (Binnen-) Differenzierung vorgesehenen Festsetzung land- und forstwirtschaftlicher Nutzung ist jedoch zu beachten, dass diese für den ausgedehnten Außenbereich grundsätzlich fast ohne positive Bedeutung ist. In Bezug auf ein solches Plangebiet stellt sich die Frage der Erforderlichkeit der im Plan getroffenen Festsetzung umso dringlicher, als sich bei einer beabsichtigten undifferenziert pauschalen Festsetzung land- und forstwirtschaftlicher Nutzung gewissermaßen von vornherein nicht die Möglichkeit von der Hand weisen lässt, dass es bei ihr so umfassend gar nicht um die Förderung der Land- und Forstwirtschaft, sondern um das damit als Nebenwirkung verbundene weitgehende Bauverbot gehen könnte.

Das gilt erst recht, wenn dieses danach ohnehin bestehende Verbot landwirtschaftsfremder baulicher Nutzung um eine Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB ergänzt wird, die weitergehende Einschränkungen intendiert. Das damit ausgelöste Verbot einer nicht in dem zugleich festgesetzten bzw. hier noch geplanten Sinne qualifizierten Bebauung ist (nur) eine legitime Nebenwirkung, die voraussetzt, dass die Festsetzung auch in ihrer eigentlichen und gleichsam positiven Zielsetzung – hier und heute – gewollt und erforderlich ist. Wo die Nebenwirkung indes zum eigentlichen Zweck wird und allenfalls sie es ist, die gewünscht wird und „erforderlich“ sein könnte, scheidet § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB als geeignete Grundlage aus. Die Möglichkeit einer Festsetzung land- und forstwirtschaftlicher Nutzung bietet, anders ausgedrückt, keine Handhabe, eine gar nicht auf die Land- und Forstwirtschaft ausgerichtete, sondern fremden Zwecken dienende Bausperre zu verhängen. Geschieht das dennoch, so ist in Wahrheit eben diese (dauerhafte) Bausperre (bzw. der hinter ihr stehende Zweck) und nicht positiv die Förderung der Land- und Forstwirtschaft gewollt. Zu Gunsten einer solchen Zielsetzung aber kann § 9 Abs. 1 Nr. 18 a BauGB nicht eingesetzt werden, weil seine Inanspruchnahme nach der planerischen Konzeption der Gemeinde dann nicht erforderlich ist.

BVerwG, Urteil vom 14. Juli 1972 - IV C 8.70 -, BVerwGE 40, 258, juris (zu § 9 Abs. 1 Nr. 10 BBauG).

Eine Veränderungssperre ist als Sicherungsmittel schließlich auch dann ungeeignet, wenn sich das aus dem Aufstellungsbeschluss ersichtliche Planungsziel im Wege planerischer Festsetzung nicht oder jedenfalls nicht mit den vom Plangeber erwogenen planerischen Mitteln erreichen lässt oder wenn rechtliche Mängel schlechterdings nicht behebbar sind. Eine Veränderungssperre, die eine offensichtlich unzulässige Bebauungsplanung sicherstellen soll, ist unwirksam.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 1993 - 4 NB 40.93 -, NVwZ 1994, 685 = juris Rn. 3; OVG NRW, Urteile vom 26. Februar 2009 - 10 D 40/07.NE -, juris Rn. 57, und vom 11. März 2004 - 7a D 103/03.NE -, juris Rn. 20 und 38.

Treten diese Umstände erst im Laufe des Planungsprozesses ein, verliert die Veränderungssperre mit Wirkung ex nunc ihre Rechtmäßigkeit.

Vgl. Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB - Kommentar, 13. Aufl. 2016, § 14 Rn. 9a, unter Bezugnahme auf BVerwG, Beschluss vom 31. Mai 2005 - 4 BN 25.05 -, BRS 69 Nr. 120 = juris Rn. 5.

Nach diesen Maßstäben hat die Antragsgegnerin zwar im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses am 26. April 2018 hinreichend konkretisierte Planungsabsichten verfolgt, indem sie das Plangebiet durch die angedachte Festsetzung ausschließlich für land- und forstwirtschaftliche Nutzung bei ergänzender Festsetzung flächendeckender Bebauungsausschlüsse vorgesehen hat. Allerdings fehlt(e) es danach bereits zum damaligen Zeitpunkt schon deshalb an einer sicherungsfähigen Planung, weil die Antragsgegnerin mit der Planung für das Plangebiet keine positiven städtebaulichen Ziele verfolgt, sondern sich auf eine reine Negativ- und Verhinderungsplanung beschränkt hat. Wie sich aus den Aufstellungsvorgängen ablesen lässt und in der mündlichen Verhandlung auch – zutreffend ‑ nicht in Abrede gestellt wurde, diente die Festsetzung nach § 9 Abs. 18 BauGB keinen eigenen planerischen Zwecken, sondern nur gewissermaßen als „Platzhalter“. Im Gegenteil war sie schon damals an sich unerwünscht, weil damit auch etwa die Vorhaben nach § 35 Abs. 4 BauGB ausgeschlossen wurden, ohne dass dies letztlich im eigentlichen Sinne von der Antragsgegnerin gewollt war. Dies ist aber unausweichliche Konsequenz des Ausschlusses von Tierhaltungsanlagen über § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB. Denn diese Bestimmung ermöglicht keine Differenzierungen nach erwünschter und nicht erwünschter Bebauung, sondern trägt nur einen vollständigen oder keinen Bebauungsausschluss.

Vgl. Mitschang/Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB - Kommentar, 13. Aufl. 2016, § 9 Rn. 55; Schrödter/Möller, in: Schrödter, BauGB - Kommentar, 9. Aufl. 2019, § 9 Rn. 64, 66.

In der Sache ging und geht es der Antragsgegnerin allerdings offenkundig nicht einmal um den Ausschluss einer Bebauung als solche, sondern allein um die Unterbindung einer geruchsemittierenden Nutzung, wofür die Festsetzungskombination nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 und 18 BauGB ohnehin so pauschal nicht zur Verfügung steht. Dies scheint dem Plangeber zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses jedenfalls nicht in seiner vollen Tragweite bewusst geworden zu sein.

Die angedachte Bebauungsplanung erschöpfte sich hier damit von Beginn an in einer reinen Verhinderung der Nutzungswünsche der Antragstellerin. Greifbare Anhaltspunkte dafür, dass die Antragsgegnerin mit ihrer Planung tatsächlich auch (positive) Zielsetzungen verfolgt hätte und in Wahrheit nicht allein eine Negativplanung verfolgte, ergeben sich aus den Aufstellungsvorgängen nicht, insbesondere nicht aus den Sitzungsvorlagen zum Aufstellungsbeschluss und der Veränderungssperre. Einen Grund für die beabsichtigte Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 18 a und b BauGB benennt der Plangeber dort ebenso wenig wie ein aktuelles Planungsbedürfnis.

An „positiven“ Planungsinteressen fehlt es demgegenüber hier für das Plangebiet in jeder Hinsicht. Dass und warum die Antragsgegnerin ein originäres Interesse am Erhalt einer Flächennutzung ausschließlich für die Landwirtschaft und Wald hätte, ist ebenso wenig ersichtlich wie eine planerische Regelungsnotwendigkeit.

Dies bestätigt auch § 2 des Planentwurfs, wonach alle weiteren Vorhaben nach § 35 BauGB von der Planung nicht betroffen sein sollen. Ginge es der Antragsgegnerin tatsächlich um die positive Standortsicherung für die Landwirtschaft, wäre dies ein zumindest bemerkenswertes Defizit. Es zeigt, dass der positive Gehalt der Festsetzung der Antragsgegnerin letztlich egal war. Die - zudem undifferenziert ins Auge gefasste - Festsetzung von Flächen für die Landwirtschaft und Wald für das gesamte ca. 300 ha große Plangebiet ist damit nicht nur ersichtlich von keiner eigenen planerischen Vorstellung getragen, sondern vor allem in Anbetracht der Ausgangssituation überflüssig, da diese Nutzung bereits zuvor im Außenbereich ohne Weiteres zulässig und im Flächennutzungsplan dargestellt war und betrieben wurde, ohne dass auch nur im Ansatz ein entsprechendes Planungsbedürfnis erkennbar oder geltend gemacht ist. Im Gegenteil dient diese Festsetzung auch nur als Grundlage für die eigentlich angestrebte Einschränkung der landwirtschaftlichen Nutzung.

Vgl. in diesem Zusammenhang BVerwG, Urteil vom 14. Juli 1972 - IV C 8.70 -, BVerwGE 40, 258.

Das schon anfängliche Fehlen hinreichender positiver Vorstellungen wird dadurch bestätigt, dass die Antragsgegnerin bis heute ausweislich des Begründungsentwurfs zum Bebauungsplanentwurf solche positiven Überlegungen auch nicht entwickelt hat. Hieran ändert sich jedenfalls nichts dadurch, dass sie diesen Entwurf offenbar nicht weiterverfolgen will. Dies bedeutet nur, dass sie auch 13 Monate nach dem Aufstellungsbeschluss wieder bzw. immer noch ganz am Anfang ihrer planerischen Überlegungen steht. Insbesondere lassen sich keine Indizien dafür finden, dass die Antragsgegnerin positiv tatsächlich die Landwirtschaft fördern oder sichern wollte. Vielmehr ging es ihr um die Bewahrung oder Schaffung eines Umgebungsschutzes für die Kurklinik C. I. . Die zur weiteren Begründung überreichten Stellungnahmen der gräflichen Kurkliniken als Betreiberin der vom Geltungsbereich des Bebauungsplans ausgenommenen Kurklinik C. I. , die teilweise wörtlich auch in die Entwurfsbegründung übernommen worden sind, legen mehr als nahe, dass es der Antragsgegnerin auch heute noch um einen generellen Ausschluss jeglicher die gräflichen Kurkliniken potentiell störenden baulichen Nutzung im Plangebiet geht. Dies wird mit aller Deutlichkeit in der Entwurfsbegründung klargestellt, wonach „ein großer Abstand des Klinikgeländes zu allen äußeren Belastungen, wie Gestank, Lärm und Gefahren unerlässlich ist, um die Erholung der Patienten zu ermöglichen“. Die Ausweisung nach § 9 Abs. 1 Nr. 18 BauGB ist hierfür nur ein Vorwand und tatsächlich gar nicht gewollt. In der Sache will die Antragsgegnerin vielmehr ein Kurgebiet erreichen. Dass dies schon wegen der nicht bestehenden Eigentumsrechte abwägungsfehlerfrei so von vornherein nicht denkbar war, liegt auf der Hand und lässt sich durch die beabsichtigte „Ersatzfestsetzung“ nicht kaschieren.

Vgl. zu den (hohen) Abwägungsanforderungen an eine (teil-)enteignende Festsetzung im Kontext des § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB auch Schrödter/Möller, in: Schrödter, BauGB - Kommentar, 9. Aufl. 2019, § 9 Rn. 72.

In dieses Bild passt, dass sich die Antragsgegnerin - soweit ersichtlich - weder zum Zeitpunkt des Aufstellungsbeschlusses noch bis zum heutigen Tag auch nur ansatzweise mit der derzeitigen Nutzung - etwa der in nicht geringem Maße bereits bestehenden Tierhaltung - oder mit den Auswirkungen der Planung hierauf befasst hat. Dies mag zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses noch mit der Kürze der zur Verhinderung des Vorhabens zur Verfügung stehenden Zeit zu erklären sein, wenn dies auch angesichts der offenbar durch und durch ländlich und durch Landwirtschaft geprägten Umgebung kaum zu rechtfertigen sein dürfte. Denn auch zu diesem Zeitpunkt sind positive und zumindest im Ansatz realisierbare planerische Überlegungen zwingend erforderlich.

Unterstellte man hingegen positive planerische Absichten für das immerhin etwa 300 ha große Plangebiet, wäre es aber jedenfalls unerklärlich, dass eine solche Bestandsaufnahme auch mehr als ein Jahr nach dem Aufstellungsbeschluss immer noch fehlt. Die Begründung des vorliegenden Planentwurfs enthält zwar über mehrere Seiten (Seite 7-9) unter dem Stichwort „Bestandssituation“ eine ausführliche, teilweise eher lyrisch gefasste („idyllischer Ortsteil, traumhaftes Parkgelände“) Darstellung der Kurklinik mit Kurpark, jedoch kein Wort zur derzeitigen Nutzung des Plangebietes, zu dem – wie gesagt – das Gelände der Kurklinik gerade nicht gehört. Damit fehlen aber nicht nur Feststellungen zu den nach den Vorstellungen des Planers zulässig bleibenden Nutzungen – welche Waldflächen außerhalb des Kurparks selbst in Rede stehen und zu sichern sein sollen, ist etwa nicht zu erkennen –, sondern auch solchen zu den bisher zulässigen, aber nach den planerischen Überlegungen unzulässig werdenden Nutzungen diesseits und vor allem jenseits der Tierhaltung. Dass die Antragsgegnerin der Meinung ist, auch nach dem Bebauungsplanbeschluss würden alle Außenbereichsnutzungen nach § 35 Abs. 1 Nrn. 2, 3, 5-8 BauGB grundsätzlich zulässig bleiben, zeugt - wie bereits angesprochen - von einem so fundamentalen Fehlverständnis der eigenen planerischen Festsetzungen, dass eine damit verbundene abwägungsbeachtliche planerische Intention letztlich auch nicht mehr angenommen werden kann. Dass mit der umfassenden und undifferenzierten Festsetzung „Landwirtschaft und Wald“ u. a. auch die im Plangebiet liegenden Straßen etwa nicht mehr in ihrer Erschließungsfunktion für die Klinik zulässig sein dürften, hat sie durchaus folgerichtig, wenn auch nicht zutreffend, nicht berücksichtigt.

Demgegenüber fixieren sich der Aufstellungsbeschluss und in noch stärkerem Maße die derzeitige Entwurfsbegründung auf außerhalb des Plangebietes liegende Ziele eines vollständigen Schutzes einer grundsätzlich außenbereichsfremden privaten, wenn auch für Profil und Wirtschaftsstruktur der Antragsgegnerin zweifellos bedeutsamen Nutzung vor außenbereichstypischen baulichen Entwicklungen. Selbst wenn man hierin eine positive Planungsidee sehen könnte,

vgl. dazu auch Bay. VGH, Urteil vom 10. Juli 2018 - 1 N 15.938 -, juris Rn. 23 ff.,

wäre die ursprüngliche Planungskonzeption nicht sicherungsfähig, weil ein solcher Bebauungsplan bereits zum Zeitpunkt des Beschlusses über die Veränderungssperre unausweichlich abwägungsfehlerhaft sein müsste. In dieser Pauschalität lassen sich nämlich in der Sache enteignende, weil ausschließlich fremdnützige Festsetzungen für eine Fläche von etwa 300 ha zu Gunsten eines privaten, wenn auch für die Antragsgegnerin wichtigen Betriebes allenfalls bei zwingenden Notwendigkeiten begründen, die hier weder ersichtlich noch von der Antragsgegnerin nachvollziehbar begründet worden sind. Diese hat – wie ausgeführt – vielmehr die Tragweite der beabsichtigten Festsetzungen so nicht bedacht und den Planungsprozess hierauf abgestellt. Das vorgestellte Planungsziel eines Ausschlusses nur bestimmter baulicher Anlagen lässt sich mit den allein ins Auge gefassten Mitteln nicht erreichen.

Anhaltspunkte dafür, dass die Antragsgegnerin in Erkenntnis dessen nunmehr tatsächlich einen Vollausschluss jeglicher baulicher Nutzung des Plangebiets plante und (zwingende) planerische Belange ermitteln könnte, die dies abwägungsgerecht ermöglichten, sind jedenfalls heute nicht (mehr) zu erkennen. Im Gegenteil beabsichtigt die Antragsgegnerin ausweislich des erreichten Planungsstandes nunmehr nur noch den Ausschluss der nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB nur eingeschränkt privilegierten gewerblichen Tierhaltung. Sie hat damit ihr ursprüngliches Planungsziel des Ausschlusses auch der landwirtschaftlichen Tierhaltung zunächst bereits in der Vorplanungsphase aufgegeben. Dass die von ihr extern beauftragte Planung in Anbetracht der gegebenen Situation gewissermaßen irrtümlich einen „untauglichen Versuch“ im Sinne eines jederzeit korrigierbaren Fehlers darstellen könnte, erscheint schon angesichts des quantitativen Umfangs der Arbeiten kaum nachvollziehbar. Näher liegt die Annahme, dass der Entwurf mit all seinen Ungereimtheiten und Widersprüchen das Maximum darstellt, das aus Sicht des Planers hier abwägungsgerecht festgesetzt werden könnte und damit dokumentiert, dass die Antragsgegnerin ihre eingeschränkten planerischen Möglichkeiten und das Resultat akzeptiert hat, dass ein Totalausschluss außenbereichstypischer Nutzungen zum Wohle der Kurklinik ein „untaugliches Ziel“ war und ist.

Vgl. dazu auch VGH C. .-Württ., Urteil vom 26. Juni 2014 - 5 S 203/13 -, BRS 82 Nr. 8 = juris Rn. 53.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.