Oberverwaltungsgericht NRW, 1 A 2445/16

Tatbestand

Der Kläger steht als Soldat der Bundeswehr im Dienst der Beklagten.

Aufgrund einer Versetzung mit Zusage der Umzugskostenvergütung zog er mit seiner Familie zum April 2012 nach R. T. F. auf T1. . Auf der Grundlage einer Ortsbesichtigung am 17. Oktober 2013 stellte der Fliegerarzt des Standorts E. unter dem 6. Dezember 2013 fest, dass die vom Kläger zunächst bezogene Wohnung in der W. U. deutliche Schimmelbildungen aufwies. Die Raumluft war trotz geöffneter Fenster muffig durchsetzt. Wegen eines hohen Gesundheitsrisikos für die Bewohner sei die Wohnung in ihrem derzeitigen Zustand nicht zumutbar und schnellstmöglich zu räumen.

Die Beklagte erteilte dem Kläger daraufhin mit Bescheid vom 18. Dezember 2013 gemäß § 23 Abs. 1 der Auslandsumzugskostenverordnung (AUV) die Zusage der Umzugskostenerstattung für einen Umzug innerhalb von R. T. F. . Der Bescheid enthielt u. a. den Hinweis, dass die Erstattungsgrenzen gemäß § 23 Abs. 1 Satz 2 AUV einzuhalten seien.

Am 4. Dezember 2014 stellte der Kläger im Zusammenhang mit dem zwischenzeitlich durchgeführten Umzug am ausländischen Dienstort (neue Anschrift: W. N. M. , R. T. F. ) einen Antrag auf Bewilligung eines Beitrages nach § 9 Abs. 3 Bundesumzugskostengesetz (BUKG) für einen nach Rücksprache mit seiner Dienststelle zum Preis von 2.043,28 Euro selbst beschafften Pelletofen. Er gab an, der angeschaffte Ofen solle der Beheizung sämtlicher neun Räume des neu angemieteten Hauses dienen und ersetze insofern neun einzelne Öfen.

Der Kläger fügte seinem Antrag eine Stellungnahme der Bundeswehrverwaltungsstelle in J. vom 3. Dezember 2014 bei. Dieser zufolge sei auf T1. angesichts der einfachen Bauweise und fehlenden Isolierung der Häuser regelmäßig die Beschaffung einer zusätzlichen Heizquelle ortsüblich und angemessen, um im Winter eine Raumtemperatur von mindestens 20 Grad zu erlangen. Die eingebauten Heizungen/umschaltbaren Klimaanlagen schafften dies nicht. Eine zusätzliche Heizquelle werde nicht vom Vermieter gestellt, sondern müsse vom Mieter auf eigene Kosten beschafft werden. Das gelte auch für das vom Kläger bewohnte Haus. Bei diesem handele es sich um ein Reihenendhaus. Jedes Zimmer besitze mindestens eine Außenwand und sei den dort vorherrschenden Winden ausgesetzt. Der beschaffte Ofen sei effizient, habe eine hohe Leistung und beheize aufgrund zweier separater Gebläse die Räume in beiden Etagen des Hauses. Er erzeuge eine trockene Wärme und beuge im gesamten Haus der Schimmelbildung vor. Gegenüber der ansonsten notwendigen Beschaffung von neun verschiedenen kleinen Heizquellen sei die Anschaffung eines großen Ofens wirtschaftlicher.

Mit Bescheid vom 8. Dezember 2014 lehnte die Beklagte den Antrag des Klägers ab, weil die Kosten für die Beschaffung von Kochherden und Öfen nach § 9 Abs. 3 BUKG im Rahmen eines Ortsumzuges nach § 23 AUV nicht erstattungsfähig seien.

Der Kläger legte hiergegen am 26. Januar 2015 sinngemäß Beschwerde ein, die er damit begründete, dass es sich nicht um einen freiwilligen Ortsumzug gehandelt habe. Dieser sei vielmehr aus Gesundheitsgründen dringend erforderlich gewesen. Es sei für ihn nicht nachvollziehbar, weshalb bei einem Umzug von Deutschland nach J. der Beitrag für einen (erforderlichen) Ofen gewährt werde, bei einem erzwungenen Ortsumzug innerhalb J1. mit Umzugskostenzusage jedoch nicht. Er habe im Übrigen angesichts der Gesundheitsgefahr sehr schnell handeln müssen, also nicht länger nach einem Haus mit einer Zentralheizung suchen können.

Die Beklagte wies die Beschwerde mit Beschwerdebescheid vom 16. April 2015 zurück. Sie führte aus, in den Fällen eines Umzugs am ausländischen Dienstort könne die Umzugskostenvergütung nur in Ausnahmefällen zugesagt werden. In diesen Fällen beschränke sich die Vergütung nach Maßgabe des § 23 Abs. 1 Satz 2 AUV auf bestimmte Leistungen, nämlich die Beförderungsauslagen nach § 5 Abs. 1 bis 3 AUV, die Auslagen für die Wohnungsbeschaffung nach § 16 AUV und die Umzugspauschale nach § 18 Abs. 5 AUV. Der Beitrag für die Beschaffung eines Ofens sei in dieser abschließenden Aufzählung nicht enthalten.

Der Kläger hat (fristgerecht) am 20. Mai 2015 Klage erhoben und geltend gemacht, die Anwendbarkeit von § 9 BUKG werde durch die beschränkte Aufzählung in § 23 AUV nicht ausgeschlossen. In § 14 Abs. 1 Satz 2 BUKG werde ausdrücklich bestimmt, dass die §§ 6 bis 12 BUKG auch auf Auslandsumzüge Anwendung fänden, soweit aufgrund der AUV keine Sonderregelungen bestünden. Die Voraussetzungen des § 9 Abs. 3 Satz 2 BUKG seien für jedes in dem angemieteten Haus vorhandene Zimmer erfüllt. Insbesondere sei es sachgerecht und wirtschaftlich, für alle Räume nur einen leistungsfähigen Ofen und nicht neun einzelne Heizquellen zu beschaffen. Unabhängig von der Anwendbarkeit des § 9 Abs. 3 BUKG sei der begehrte Beitrag im Übrigen schon aus Gründen der Fürsorge zu gewähren, weil er allein aus gesundheitlichen Gründen am neuen Dienstort habe umziehen müssen.

Der Kläger hat sinngemäß beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 8. Dezember 2014 und des Beschwerdebescheides vom 16. April 2015 zu verpflichten, ihm auf seinen Antrag vom 4. Dezember 2014 einen Beitrag zu den Auslagen für die Anschaffung eines Ofens zu bewilligen.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat ergänzend vorgetragen, gegen die Anwendbarkeit des § 9 Abs. 3 BUKG im vorliegenden Falle spreche, dass auch nach dem BUKG in den Fällen zugesagter Umzugskostenvergütung bei einem Wohnungswechsel aus Anlass einer Gesundheitsgefährdung gemäß § 11 Abs. 2 Satz 1 BUKG die Umzugskosten nur eingeschränkt erstattet würden. In der dortigen Aufzählung werde § 9 Abs. 3 BUKG ebenfalls nicht genannt. Darüber hinaus bestreite sie die Notwendigkeit der Ofenbeschaffung. Schließlich sei der vom Kläger angeschaffte Pelletofen mit einer zentralen Heizungsanlage zu vergleichen, die nach § 9 Abs. 3 BUKG grundsätzlich nicht bezuschusst werden könne.

Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und die Beklagte unter Aufhebung der angefochtenen Bescheide verpflichtet, dem Kläger auf seinen Antrag vom 4. Dezember 2014 einen Beitrag zu den Auslagen für die Anschaffung eines Ofens in Höhe von 1.472,49 Euro zu bewilligen. Es hat ausgeführt, der Anspruch ergebe sich aus § 9 Abs. 3 Satz 2 BUKG. Dessen Anwendbarkeit sei nicht nach § 23 AUV ausgeschlossen. Das folge zum einen aus dem systematischen Ineinandergreifen von BUKG und AUV, zum anderen aus dem Wortlaut des § 23 Abs. 1 Satz 2 AUV. Die dort enthaltene Aufzählung verhalte sich nicht zur Anwendbarkeit des BUKG. Dass § 23 Abs. 1 Satz 3 AUV den § 17 AUV in Bezug nehme, spreche gerade für die Anwendbarkeit auch des § 9 Abs. 3 BUKG. Der von der Beklagten angeführte § 11 Abs. 2 Satz 1 BUKG rechtfertige kein anderes Auslegungsergebnis. Er begrenze für die dort geregelten Fälle allein den Umfang der Erstattung von Beförderungsauslagen und Reisekosten, schließe aber nicht andere im BUKG vorgesehene Erstattungsleistungen aus. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 9 Abs. 3 BUKG seien ebenfalls erfüllt. Die Anschaffung des Ofens sei notwendig gewesen. Es handele sich auch nicht um eine Zentralheizung. Hinsichtlich der Höhe der Gesamterstattung sei der vorgesehene Höchstbetrag von 163,61 Euro pro Zimmer für sämtliche in dem angemieteten Haus vorhandene neun Zimmer anzusetzen. Das Gesetz verlange nicht, dass in jedem der mit beheizten Zimmer selbst ein Ofen installiert sei.

Die Beklagte hat die vom Senat zugelassene Berufung wie folgt begründet: Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zum Ineinandergreifen von BUKG und AUV seien zwar im Ausgangspunkt zutreffend. Gemäß § 14 Abs. 2 Nr. 1 BUKG sei aber in der AUV insbesondere die Erstattung der Auslagen für Umzüge in besonderen Fällen zu regeln. Dies sei in den §§ 23 bis 28 AUV geschehen. Dazu gehöre die Regelung des Umzuges am ausländischen Dienstort in § 23 AUV. In Anbetracht dieser vorhandenen Sonderregelung stelle sich schon die Frage, inwiefern diesbezüglich überhaupt Raum für die Anwendung des BUKG verbleibe. In § 23 Abs. 1 Satz 2 AUV werde zudem konkret aufgezählt, welche Leistungen in diesem Sonderfall gewährt würden. § 23 Abs. 1 AUV stehe darüber hinaus in einem systematischen Zusammenhang mit § 11 Abs. 2 i. V. m. § 4 Abs. 2 Nr. 3 BUKG, der ebenfalls Umzüge aus gesundheitlichen Gründen einbeziehe. Ein Rückgriff auf das BUKG erscheine hier daher allenfalls in den Grenzen jener Regelung möglich. Nach einschlägigen Kommentierungen begrenze § 11 Abs. 2 BUKG die Erstattung – abweichend vom der Grundregel des § 5 Abs. 1 BUKG – nicht nur der Höhe nach (Deckelung der Entfernungskilometer), sondern auch in Bezug auf die Aufwendungs- bzw. Vergütungsart. Die insofern eingeschränkte Fürsorgeleistung trage dem Umstand Rechnung, dass in den betreffenden Sonderfällen die persönlichen Interessen des Soldaten die Belange des Dienstherrn überwögen. Ebenso verhalte es sich in den von § 23 Abs. 1 AUV erfassten Fällen. Der (weitere) Umzug des Soldaten sei hier nicht dienstlich bedingt, sondern habe seine Ursache in der privaten Sphäre des Bediensteten. Soweit § 23 Abs. 1 AUV inhaltlich von § 11 Abs. 2 BUKG abweiche, lägen dem Besonderheiten eines Auslandsumzuges zugrunde. Das gelte auch für die in § 23 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. § 17 AUV eingeräumte Möglichkeit der Erstattung von Aufwendungen (u. a.) für die Beschaffung von Klimageräten.

Die Beklagte beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil und tritt den Berufungsgründen unter Bekräftigung seines bisherigen Rechtsstandpunktes zur Auslegung der streitentscheidenden Normen entgegen. Hierzu trägt er vertiefend und ergänzend vor: Dass die AUV keine besondere Regelung zur Erstattung der Aufwendungen für Heizöfen enthalte, sei konsequent, weil solches – auch für Umzüge im Inland – bereits allgemein im BUKG geregelt sei. Die mögliche Erstattungsfähigkeit von Aufwendungen für Klimageräte (§ 17 AUV) bei Auslandsumzügen beziehe sich dagegen gerade auf Besonderheiten der Verhältnisse im Ausland. Dessen ungeachtet sollten die für Auslandsumzüge gewährten Leistungen – wie der Verweis auf das BUKG in dessen § 14 Abs. 1 Satz 2 zeige – aber nicht hinter dem Inlandsstandard, der u. a. die Beheizbarkeit der Wohnräume umfasse, zurückstehen. Es sei auch nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber mittels der Vorschrift des § 11 Abs. 2 Satz 1 BUKG dem aus gesundheitlichen Gründen Umziehenden die inländischen Standards bezüglich der Beheizbarkeit von Wohnräumen habe entziehen bzw. mindern wollen. Die Beklagte lege diese Norm falsch aus. Zu berücksichtigen sei ferner, dass § 23 Abs. 1 AUV für Ortsumzüge im Ausland eine im Verhältnis zu § 11 Abs. 2 Satz 1 BUKG für Betroffene günstigere Regelung der Reise- und Beförderungskosten enthalte. Dort fehle die Begrenzung auf bestimmte Entfernungskilometer. Weiter könne sich die Beklagte nicht mit Erfolg darauf berufen, dass der streitbefangene Umzug allein im persönlichen Interesse des Klägers gelegen habe. Vielmehr sei insoweit die besondere Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber dem Soldaten zu berücksichtigen, die sich insbesondere auch auf die Erhaltung der Gesundheit beziehe. Schließlich sei hier noch an die Anwendung des Rechtsgedankens des § 19 Abs. 3 Nr. 3 AUV zur sukzessiven Gewährung der Ausstattungspauschale zu denken. Er habe nämlich für die erstbezogene Wohnung auf T1. keine Erstattung für einen Heizofen in Anspruch genommen, sondern von seinem Dienstherrn nur einen Zuschuss für ein Gaskochfeld erhalten.

Hinsichtlich des Ergebnisses der mündlichen Verhandlung wird auf das Protokoll der öffentlichen Sitzung des Berichterstatters des Senats vom 12. März 2019 verwiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Verfahrensakten und des beigezogenen Verwaltungsvorganges (1 Heft) Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die Entscheidung ergeht durch den Berichterstatter, weil sich die Beteiligten durch Schriftsätze vom 17. bzw. 20. Dezember 2018 damit einverstanden erklärt haben (§§ 125 Abs. 1 Satz 1, 87a Abs. 2 und 3 VwGO).

Die Berufung der Beklagten ist begründet.

Der Kläger hat bereits dem Grunde nach keinen Anspruch auf Gewährung eines Beitrags zu den Auslagen für den anlässlich des Umzuges am ausländischen Dienstort R. T. F. /T1. als Heizquelle für das angemietete Haus beschafften (Pellet-)Ofen im Rahmen der Umzugskostenvergütung. Die Beklagte hat seinen entsprechenden Antrag vom 4. Dezember 2014 zu Recht abgelehnt. Der hierzu ergangene Bescheid vom 8. Dezember 2014 und der Beschwerdebescheid vom 16. April 2015 verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Der geltend gemachte Anspruch lässt sich nicht mit Erfolg auf § 9 Abs. 3 Satz 2 BUKG in der hier maßgeblichen, im Zeitpunkt des interessierenden Umzugs noch geltenden Fassung dieser Norm vom 11. Dezember 1990, BGBl. I S. 2682, stützen. Diese vom Anspruchsgegenstand her einschlägig scheinende Vorschrift ist im Falle eines aus gesundheitlichen Gründen durchgeführten Umzugs am ausländischen Dienstort nicht anwendbar. Ihr geht insoweit die in § 23 Abs. 1 AUV in der Fassung vom 26. November 2012, BGBl. I S. 2349, enthaltene Sonderregelung des Auslandsumzugskostenrechts vor. Deren Sätze 2 und 3, die eine Erstattung von Aufwendungen für Öfen selbst nicht vorsehen, begrenzen für ihren Anwendungsbereich die vom Dienstherrn als Umzugskostenvergütung zu erbringenden Leistungen abschließend (dazu 1.). Andere Rechtsgrundlagen vermögen das Klagebegehren ebenfalls nicht zu tragen (dazu 2.).

1. § 9 Abs. 3 Satz 2 BUKG ist im Fall des Klägers nicht anwendbar. Die gegenteilige Auffassung des Verwaltungsgerichts findet bei der gebotenen Auslegung der in diesem Zusammenhang interessierenden Rechtsvorschriften keine Stütze.

Bei dem verfahrensgegenständlichen Umzug des Klägers an seinem damaligen Dienstort R. T. F. auf T1. handelt es sich um einen Auslandsumzug. Insoweit ermächtigt § 14 Abs. 1 Satz 1 BUKG den Bundesminister des Auswärtigen, im Einvernehmen mit dem Bundesminister der Verteidigung und dem Bundesminister der Finanzen durch Rechtsverordnung nähere Vorschriften (u. a.) über die notwendige Umzugskostenvergütung zu erlassen, soweit die besonderen Bedürfnisse des Auslands es erfordern. Von dieser Ermächtigung hat der Minister durch den Erlass der Auslandsumzugskostenverordnung Gebrauch gemacht. Diese regelt die bei Auslandsumzügen geltenden Abweichungen von den allgemeinen Vorschriften des Bundesumzugskostenrechts, § 1 AUV. Nach § 14 Abs. 2 Nr. 21 BUKG ist in dieser Rechtsverordnung insbesondere (auch) die „Erstattung der Auslagen für Umzüge in besonderen Fällen“ zu regeln. Zu diesen Fällen zählt der Umzug am ausländischen Dienstort. Hierzu enthält § 23 AUV besondere Regelungen über die Umzugskostenvergütung.

Allerdings bestimmt § 14 Abs. 1 Satz 2 BUKG, dass die §§ 6 bis 12 BUKG auch auf Auslandsumzüge Anwendung finden, soweit aufgrund der Ermächtigung in § 14 Abs. 1 Satz 1 BUKG keine Sonderregelungen ergangen sind. Das zielt auch auf Fälle, für die sich zwar in der AUV thematisch einschlägige Vorschriften finden, diese aber erkennbar keine Vollregelung treffen, sondern nur bestimmte Teilaspekte modifizierend ausgestalten oder ergänzen.

Dies zugrunde gelegt, bleibt neben den Bestimmungen in § 23 Abs. 1 AUV kein Raum für die Anwendung des § 9 Abs. 3 Satz 2 BUKG. Als – nach ihrer Zielsetzung im Kern leistungsbegrenzende – Sonderregelung im Sinne des § 14 Abs. 1 Satz 2 BUKG legt § 23 Abs. 1 AUV mit seinen (hier interessierenden) Sätzen 2 und 3 die Vergütungs-/Erstattungsleistungen des Dienstherrn für die Fallgruppe der Umzüge am ausländischen Dienstort abschließend fest. Darauf führt die Auslegung der Norm.

a) Zwar erschließt sich der abschließende Charakter der Vorschrift noch nicht ohne weiteres aus ihrem Wortlaut. Die „offene“ sprachliche Fassung lässt eine Auslegung in dieser Richtung aber jedenfalls zu.

§ 23 Abs. 1 Satz 2 AUV lautet: „In diesen Fällen (scil. eines Umzugs am ausländischen Dienstort im Sinne des Satzes 1 u. a. wegen Gesundheitsgefährdung) werden neben den Beförderungsauslagen nach § 5 Abs. 1 bis 3 auch die Auslagen für Wohnungsbeschaffungskosten nach § 16 sowie die Umzugspauschale nach § 18 Abs. 5 gezahlt.“ Daran schließt sich folgender Satz 3 an: „Soweit erforderlich, können auch Auslagen nach § 17 erstattet werden.“

Der Verordnungsgeber benennt damit – unter (zusätzlicher) Kennzeichnung durch die einschlägigen Paragraphennummern der AUV – bestimmte Gruppen von Vergütungs- bzw. Erstattungsleistungen, an die er die Rechtsfolge knüpft. (Jedenfalls) diese ausdrücklich benannten Leistungen sollen in der Fallgruppe des Umzugs am ausländischen Dienstort als Umzugskostenerstattung vom Dienstherrn erbracht werden („werden … gezahlt“ bzw. „können …erstattet werden“). Dazu, ob es sich um eine abschließende Aufzählung handelt, verhält sich der Wortlaut nicht ausdrücklich. Es fehlt etwa ein klarstellender Zusatz (wie „nur“ oder „höchstens“), wie er sich beispielsweise in § 11 Abs. 2 Satz 1 bzw. Satz 2 BUKG findet. Andererseits erscheint ein solcher Zusatz für die Annahme eine abschließenden Regelung aber auch nicht zwingend. Denn die sprachliche Fassung bietet auch nicht ansatzweise einen objektiven Anhalt dafür, dass die ausdrücklich benannten Gruppen von Leistungen lediglich Beispielsfälle bezeichnen sollen.

b) Jedoch spricht der in der objektiven Fassung mit zum Ausdruck kommende Sinn und Zweck von § 23 Abs. 1 Satz 1 und 2 AUV deutlich für eine Auslegung als abschließende Regelung, die die Gewährung weitergehender Leistungen der Umzugskostenvergütung für die erfasste besondere Fallgruppe (mit) ausschließen will. Erkennbar gewollt ist eine eigenständige Bestimmung gerade für Auslandsumzüge dieser Fallgruppe, und zwar eine solche, die die Erstattung der Umzugskosten im Verhältnis zu den sonst für (Auslands-)Umzüge gewährten Vergütungs-/Erstattungsleistungen des Bundesumzugskostenrechts auf bestimmte (nämlich die ausdrücklich bezeichneten) Gruppen von Leistungen – in sachlich gerechtfertigter Weise – begrenzt.

Die in § 23 Abs. 1 AUV vorgesehene Begrenzung der Erstattung auf bestimmte (Kern-)Leistungen trägt neben dem Grundsatz der Sparsamkeit insbesondere der für das gesamte Recht der Umzugskostenvergütung bedeutsamen Abgrenzung der Verantwortungssphären einerseits des Dienstherrn und andererseits des Soldaten/Beamten Rechnung. Sie erscheint – unter Berücksichtigung des im Umzugskostenrecht grundsätzlich weiten Regelungsermessens des Gesetz- und Verordnungsgebers – unter dem Gesichtspunkt sachlich gerechtfertigt, dass ein Umzug am Dienstort (anders als ein solcher beim Wechsel des Dienstortes aufgrund einer Personalmaßnahme) in der Regel aus Gründen veranlasst ist, die nicht unmittelbar oder in erster Linie der Verantwortungssphäre des Dienstherrn zuzuordnen sind. Das gilt insbesondere auch für solche (Orts-)Umzüge, die – wie hier – aus gesundheitlichen Gründen bzw. zum Schutz vor am Wohnort / in der bewohnten Unterkunft aufgetretenen erheblichen Gesundheitsgefahren erfolgen. Auch wenn der Gesundheitsschutz des Soldaten/Beamten von der Fürsorgepflicht des Dienstherrn mit umfasst wird, führt dies bei wertender Betrachtung nicht dazu, dass dieser Grund allein oder auch nur vorrangig der Sphäre des Dienstherrn zuzuordnen wäre. Er bleibt vielmehr – und das zu einem wesentlichen Teil – auch ein persönlicher Grund des Betroffenen. Das lässt sich hier etwa auch daran verdeutlichen, dass die Gesundheitsgefahr für den Kläger und seine Ehefrau durch den Zustand der von ihm am Dienstort zunächst angemieteten Wohnung hervorgerufen wurde. Zur Fortsetzung der Ausübung seines Dienstes im Ausland bestand insofern nur ein mittelbarer Bezug.

Den sonach sachangemessenen Begrenzungszweck konnte der Verordnungsgeber nur erreichen, wenn man die Leistungsaufzählung namentlich in § 23 Abs. 1 Satz 2 AUV im Sinne einer abschließenden Bestimmung begreift. Ansonsten wäre die Vorschrift auch völlig überflüssig. Ihrer hätte es ersichtlich nicht bedurft, wenn neben den in ihr ausdrücklich benannten Leistungen, die schon an anderer Stelle der AUV geregelt sind, noch weitere (ggf. welche?) oder gar sämtliche der Umzugskostenvergütung allgemein zuzuordnende Leistungen zu erbringen wären. Dass der Verordnungsgeber mit § 23 Abs. 1 Satz 2 AUV eine erkennbar bedeutungslose Vorschrift schaffen wollte, kann aber schwerlich angenommen werden.

Dies zugrunde gelegt, begrenzt § 23 Abs. 1 Satz 2 – und gleiches gilt grundsätzlich auch für den Satz 3 – AUV die Leistungsart und den Leistungsumfang der unter den Tatbestandsvoraussetzungen des § 23 Abs. 1 Satz 1 AUV und einer vorliegenden Umzugskostenvergütungszusage bei einem Umzug am ausländischen Dienstort zu gewährenden Vergütung. Dafür, dass dieses Ziel allein im Verhältnis zu den sonstigen (weitergehenden) Regelungen der AUV erreicht werden sollte, gibt es keinen Anhalt. Konsequenterweise enthalten § 14 Abs. 1 Satz 2 und 3 AUV deswegen Sonderbestimmungen auch im Sinne des § 14 Abs. 1 Satz 2 BUKG, d. h. sie entfalten ihre begrenzende Wirkung grundsätzlich auch im Verhältnis zu den Bestimmungen der §§ 6 bis 12 BUKG. Das muss (um die Begrenzung nicht zu unterlaufen) jedenfalls insoweit gelten, als es um Vergütungs-/Erstattungsleistungen nach dem BUKG geht, die nach Art und/oder Umfang über das hinausgehen, was § 23 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 AUV für die Fallgruppe des Umzugs am ausländischen Dienstort ausdrücklich an Leistungen vorsehen.

Um Letzteres geht es hier. Die vom Kläger eingeklagte Erstattungsleistung, der sog. Ofenbeschaffungsbeitrag nach § 9 Abs. 3 Satz 2 BUKG, betrifft Auslagen, die in die Aufzählung der nach § 23 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 AUV zu erstattenden Aufwendungen auch der Sache nach nicht einbezogen sind. Vor dem Hintergrund der in der Regel sehr ausdifferenzierten Regelungen im Bundesumzugskostenrecht ist insoweit eine konkrete Betrachtung angezeigt und eine erweiternde Auslegung über den Wortlaut hinaus – hier des § 23 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. § 17 Abs. 1 AUV in Richtung auf die Einbeziehung der Kosten auch für die Beschaffung von Heizöfen – nicht möglich. Das gilt unbeschadet dessen, dass Klimageräte und Heizöfen eine gewisse Sachverwandtschaft aufweisen. Im Übrigen entsprechen auch die Rechtsfolgen des § 9 Abs. 3 Satz 2 BUKG und des § 23 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. § 17 Abs. 1 AUV einander nicht. Die erstgenannte Norm gewährt einen strikten Rechtsanspruch, während die letztgenannte den Dienstherrn nur zu einer Ermessensentscheidung („kann“) verpflichtet. Der bloße Umstand der – insofern auch nur eingeschränkten – Einbeziehung der Leistungen nach der Sonderbestimmung des § 17 AUV in den Erstattungsrahmen des § 23 Abs. 1 AUV rechtfertigt es unter Berücksichtigung all dessen nicht anzunehmen, der Verordnungsgeber habe damit konkludent zum Ausdruck gebracht, dass in dieser Fallgruppe die Zahlung eines Ofenbeschaffungsbeitrags (als eine Art Grundleistung) ebenfalls mit vorausgesetzt werde. Das Verwaltungsgericht hat seine Auffassung, § 17 AUV sei eine Ergänzung der allgemeinen Regelung des § 9 Abs. 3 BUKG, nicht näher begründet. Dass dies so wäre, erschließt sich aus sich heraus nicht ohne weiteres. Unabhängig davon stand es dem Verordnungsgeber frei, Erstattungen in der Fallgruppe des § 23 Abs. 1 AUV allein hinsichtlich dieser speziell auf die Verhältnisse in Ausland bezogenen „Ergänzung“ vorzusehen.

Die Frage, ob § 9 Abs. 3 Satz 2 BUKG neben den Regelungen der AUV anwendbar wäre, wenn es sich nicht um einen Umzug am ausländischen Dienstort im Sinne des § 23 AUV handeln würde, stellt sich hier nicht.

c) Daneben stützt auch ein rechtssystematischer Vergleich mit den Regelungen in § 11 Abs. 2 Satz 1 und 2 BUKG die Auslegung des § 23 Abs. 1 AUV in dem vorstehenden Sinne. Auch dort geht es – allerdings ohne speziellen Auslandsbezug – um Sonderfälle, in denen Umzugskostenerstattung nach Art und/oder Umfang nur eingeschränkt gewährt wird, weil dienstliche Belange nicht oder jedenfalls nicht wesentlich den Grund für den Umzug bilden. Konkreter Anknüpfungspunkt sind der Gesundheitszustand des Berechtigten oder eines Mitglieds seiner Familie (§ 11 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 4 Abs. 2 Nr. 3 BUKG), ein Zuwachs der Zahl der zur häuslichen Gemeinschaft gehörenden Kinder (§ 11 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 4 Abs. 2 Nr. 4 BUKG) bzw. ein sog. Endumzug an einen von dem Berechtigten frei gewählten Ort bei Beendigung des Dienstverhältnisses und vorausgegangenem Umzug mit Umzugskostenvergütungszusage innerhalb der letzten zehn Jahre (§ 11 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BUKG). Im Rahmen jener Vorschriften liegt der näheren Bestimmung, inwiefern und in welchem Umfang eine Erstattung gewährt wird, ebenfalls maßgeblich der Gedanke zugrunde, die Leistungen in einer dem Überwiegen des persönlichen Interesses gegenüber den dienstlichen Belangen angemessenen Weise zu begrenzen. Das lässt die dortigen Regelungen grundsätzlich geeignet erscheinen, aus ihrer Auslegung auch Schlüsse für die Auslegung des § 23 Abs. 1 AUV zu ziehen.

In Anbetracht der vorstehend genannten Zielsetzung würde es auch in Bezug auf § 11 Abs. 2 Satz 1 und 2 BUKG zu kurz greifen, den Fokus allein auf die grammatische Auslegung zu legen. Unabhängig davon führt diese, anders als der Kläger meint, nicht überzeugend dazu, dass den im Text ausdrücklich angeführten Gruppen von Erstattungsleistungen ein abschließender Charakter abzusprechen ist.

Nach dem Satzbau des § 11 Abs. 2 Satz 1 BUKG könnte sich zwar die Begrenzung der Erstattung („werden höchstens die Beförderungsauslagen (§ 6) und die Reisekosten (§ 7) erstattet“) eventuell auch nur auf den nachfolgenden Relativsatz („die bei einem Umzug über eine Entfernung von fünfundzwanzig Kilometern entstanden wären“), also auf die bei den Erstattungsarten Beförderungsauslagen und Reisekosten jeweils erstattungsfähigen Entfernungskilometer, beziehen. Dies anzunehmen, wie es – allerdings ohne jede Begründung – das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil getan hat, ist aber keineswegs zwingend und auch nicht überzeugend. Namentlich mit Blick auf die Stellung des Wortes „höchstens“ im Satz lässt sich die Norm vielmehr ohne Schwierigkeiten auch dahin auslegen, dass eine Begrenzung in doppelter Hinsicht erfolgen sollte, zum einen hinsichtlich der Art der erstattungsfähigen Auslagen (nur Beförderungsauslagen und Reisekosten), und zum anderen hinsichtlich des dafür vorgesehenen Erstattungsumfangs (Entfernungskilometerbegrenzung).

Vgl. etwa Niedersächsisches OVG, Urteil vom 25. März 1997 – 5 L 5077/93 –, n. v., UA Seite 6, mit Hinweisen auch zur Rechtshistorie (Fassung des § 11 Satz 2 BUKG 1973); ebenso im Ergebnis auch VG München, Urteil vom 16. Februar 2015 – M 17 K 15.80 –, juris, Rn. 16.

Dahin, dass diese Auslegungsmöglichkeit die richtige ist, deutet ferner ganz stark der Regelungszusammenhang zwischen § 11 Abs. 2 Satz 1 BUKG und dem nachfolgenden Satz 2. Letzterer lautet: „Im Falle des § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 werden nur die Beförderungsauslagen (§ 6) erstattet“. Diese Formulierung lässt keinen Zweifel daran, dass es sich bei den ausdrücklich erwähnten Beförderungsleistungen – in einem abschließenden Sinne – um die Gruppe von Leistungen handelt, die in den Fällen des Satzes 2 allein erstattet wird. Dafür, dass der Verordnungsgeber Entsprechendes nicht auch in Bezug auf den ähnlichen gefassten Satz 1 beabsichtigt hätte, fehlt jeder Anhalt. Hinsichtlich der grundsätzlichen Sachangemessenheit einer solchen Beschränkung findet sich bei beiden Sätzen kein bedeutsamer Unterschied.

d) Schließlich entspricht das hier vertretene Auslegungsergebnis auch der – soweit ersichtlich übereinstimmenden – Auffassung in der Kommentar-Literatur.

Vgl. Meyer/Fricke, Umzugskosten im öffentlichen Dienst, Loseblatt (Stand: Februar 2019), BUKG/Kommentar, § 11 Rn. 76; Kopicki/Irlenbusch/Biehl, Umzugskostenrecht des Bundes, Kommentar, Loseblatt (Stand: Januar 2018), BUKG, § 11 Anm. 29; Hoger, Reisekosten – Umzugskosten – Trennungsgeld – Beihilfen, Loseblatt (Stand: Februar 2019), BUKG, § 11 Anm. 17.

Legt man dieses Ergebnis zugrunde, wird der Kläger bei einem Ortsumzug im Ausland aus gesundheitlichen Gründen im Vergleich zu einem aus entsprechenden bzw. ähnlichen Gründen im Inland durchgeführten Umzug auch nicht schlechter gestellt, verfehlt er also nicht den von ihm angeführten „Inlandsstandard“. § 23 Abs. 1 AUV stellt den am ausländischen Dienstort umziehenden Soldaten im Vergleich zu den Leistungen nach § 11 Abs. 2 Satz 1 oder Satz 2 BUKG insgesamt sogar günstiger.

2. Der Klageanspruch lässt sich auch nicht erfolgreich auf eine andere Rechtsgrundlage stützen.

a) Das gilt zunächst für die in der mündlichen Verhandlung vor dem Oberverwaltungsgericht angesprochene entsprechende Anwendung des § 17 AUV in Richtung auf die Erstattung auch von Auslagen für die Beschaffung eines Ofens bei einem Umzug am ausländischen Dienstort. Für eine solche Analogie fehlt es an der Voraussetzung einer planwidrigen Regelungslücke. Es liegt hier überhaupt schon keine Lücke im Gesetz vor. Der Ofenbeschaffungsbeitrag ist in § 9 Abs. 3 Satz 2 BUKG ausdrücklich geregelt. Diese Vorschrift ist über § 14 Abs. 1 Satz 2 BUKG unter bestimmten Voraussetzungen – fehlende abschließende Sonderregelung in der AUV – auch auf Auslandsumzüge anwendbar. Das gilt hier nur deswegen nicht, weil insoweit § 23 Abs. 1 AUV in der nach dem oben unter 1. Ausgeführten gebotenen Auslegung eine abschließende Regelung enthält, die aber keine Erstattungsmöglichkeit für Öfen vorsieht.

b) Der vom Kläger in der Berufungserwiderung angesprochene § 19 Abs. 3 Nr. 3 AUV ist hier weder direkt noch seinem Rechtsgedanken nach anwendbar. Es handelt sich um eine Regelung speziell für die Erstattungsleistung „Ausstattungspauschale“. Diese ist bei Ortsumzügen am ausländischen Dienstort im Sinne des § 23 AUV nicht zu gewähren und die dafür bestimmten Modalitäten können auf andere Leistungen der Umzugskostenvergütung – wie den streitbefangenen Ofenbeschaffungsbeitrag – nicht übertragen werden.

c) Der eingeklagte Anspruch ergibt sich schließlich auch nicht unmittelbar aus der Fürsorgepflicht der Beklagten gegenüber den Soldaten der Bundeswehr (§ 31 Abs. 1 SG). Der Inhalt und Umfang dieser Pflicht auf dem Gebiet des Umzugskostenrechts ist durch die ins Einzelne gehenden Vorschriften des BUKG und der AUV grundsätzlich abschließend konkretisiert worden. Ein etwaiger Ausnahmefall ist – ähnlich wie im Beihilferecht – allenfalls für Fälle denkbar, in denen ohne eine Erstattung die Fürsorgepflicht in ihrem verfassungsrechtlich geschützten Kernbereich verletzt wäre. Ein solcher Fall ist hier aber ersichtlich nicht gegeben. Durch die Versagung eines Ofenbeschaffungsbeitrags in der Fallgruppe des § 23 Abs. 1 AUV wird die Fürsorgepflicht weder nach der Art der Leistung (nur Beitrag, keine Vollerstattung) noch nach der Höhe der dem Kläger nicht zuteil gewordenen Erstattung von ca. 1.500 Euro in ihrem Kernbereich betroffen. Davon abgesehen hat der Kläger prinzipiell die Möglichkeit (gehabt), nach Beendigung des Mietverhältnisses den angeschafften Pelletofen entweder auszubauen und privat weiter zu verwenden oder ihn an einen Nachmieter bzw. den Eigentümer weiterzuverkaufen. Insofern hat es sich bei der Anschaffung auch nicht von vornherein um eine (vollständig) „verlorene“ Investition gehandelt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 VwGO nicht gegeben sind.