Oberverwaltungsgericht NRW, 19 E 819/18

Gründe:

Der Senat entscheidet über den Prozesskostenhilfeantrag durch den Vorsitzenden als Berichterstatter, weil sich die Beteiligten damit einverstanden erklärt haben (§§ 87a Abs. 2, 3, 125 Abs. 1 VwGO).

Die Prozesskostenhilfebeschwerde ist zulässig, aber unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den Prozesskostenhilfeantrag des Klägers für das erstinstanzliche Klageverfahren zu Recht mit der Begründung abgelehnt, seine Klage gegen den Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 23. April 2018 habe keine hinreichende Erfolgsaussicht (§ 166 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. § 114 Abs. 1 Satz 1 ZPO). Mit diesem Bescheid hat die Beklagte die Anträge des Klägers abgelehnt, die 25-jährige Ruhefrist für die am 23. Juli 1991 im Reihengrab Feld S1, Reihe D, Nr. 32 auf dem städtischen Friedhof C.-----straße bestattete Großmutter des Klägers, G. L. , gegen eine angemessene Gebühr bis zum 31. Dezember 2021 zu verlängern, bis dahin eine Einebnung des Grabes zu unterlassen, ihm nach Ablauf der verlängerten Ruhefrist ein Abräumen der Grabplatte zu gestatten und den auf diesem Grab gepflanzten Lebensbaum unbefristet zu dulden.

Zum Streitgegenstand und zur sachdienlichen Antragstellung im Sinn des § 86 Abs. 3 VwGO im erstinstanzlichen Klageverfahren gibt der Senat zunächst den Hinweis, dass das tatsächliche Begehren des Klägers in erster Linie auf eine Verlängerung seines Pflegerechts an dem genannten Reihengrab zielen dürfte, hingegen allenfalls indirekt auf die im Klageantrag zu 2. der Klageschrift wörtlich beantragte Verlängerung der Ruhefrist. Denn die Friedhofssatzung der Beklagten unterscheidet ausdrücklich zwischen dem „Pflegerecht an Reihengrabstätten“ (an anderer Stelle auch als „Pflege- und Gestaltungsrecht“ oder „Gestaltungs- und Pflegerecht“ bezeichnet) einerseits und der Ruhefrist andererseits. Das ergibt sich aus § 5 Abs. 2 Sätze 1 und 3, Abs. 3 Unterabsatz 3 Satz 2, Abs. 4 Unterabsatz 3 Satz 1, Abs. 5 Unterabsatz 1 Satz 2, Abs. 7 Unterabsatz 4 Satz 3, Abs. 8 Unterabsatz 2 Satz 2, § 6 Abs. 1 Satz 5, § 15 Abs. 1 Satz 2, § 18 Abs. 2 Nr. 1 der hier maßgeblichen Friedhofssatzung der Stadt D. (FS) vom 10. August 2001 in der Fassung der Achten Änderungssatzung vom 7. Februar 2018 (Amtsblatt der Stadt D. Nr. 7/18 vom 19. Februar 2018, S. 142 ff.). Auf die 25-jährige Ruhefrist nach § 2 Abs. 3 FS kann es nur indirekt ankommen, weil und soweit § 5 Abs. 2 Satz 1 FS bestimmt, dass das Pflegerecht an Reihengrabstätten mit Ablauf der Ruhefrist endet. Im Übrigen unterscheidet sich das Pflegerecht hingegen deutlich von der Ruhefrist: Während das Pflegerecht dem Berechtigten (§ 5 Abs. 2 Satz 2 FS), aber auch allein der Friedhofsverwaltung zustehen kann (§ 5 Abs. 3 Unterabsatz 3 Satz 2, Abs. 4 Unterabsatz 3 Satz 1, Abs. 5 Unterabsatz 1 Satz 2, Abs. 7 Unterabsatz 4 Satz 3, Abs. 8 Unterabsatz 2 Satz 2 FS) und für den Berechtigten verzichtbar ist (§ 5 Abs. 2 Sätze 2 und 3 FS), sieht die FS für die 25-jährige Ruhefrist weder eine „Inhaberschaft“ noch eine Disposition vor, sondern bestimmt in § 2 Abs. 3 FS ausdrücklich, dass diese Ruhefrist „nach jeder Bestattung“ besteht. Auch die zwischen den Beteiligten streitige Frage nach einer Verlängerbarkeit dürfte sich danach in erster Linie in Bezug auf das in den genannten Bestimmungen geregelte Grabpflegerecht stellen, hingegen allenfalls indirekt in Bezug auf die Ruhefrist.

Für die bislang wörtlich angekündigten Klageanträge hat das Verwaltungsgericht zutreffend entschieden, dass sich die vom Kläger geltend gemachten Ansprüche weder aus der FS noch aus höherrangigem Recht ergeben. Die hiergegen in der Beschwerdebegründung erhobenen Einwände des Klägers bleiben erfolglos.

Ohne Erfolg verfolgt der Kläger zunächst seine Rechtsauffassung weiter, eine Verlängerung der Ruhefrist sei durch die FS „nicht ausgeschlossen“ (S. 2 der Beschwerdebegründung vom 6. September 2018). Versteht man auch diesen Einwand dahin, dass er sich in erster Linie auf das Grabpflegerecht nach § 5 Abs. 2 Satz 1 FS und nur indirekt auf die 25-jährige Ruhefrist nach § 2 Abs. 3 FS beziehen soll, so gilt für beide, dass die FS deren Verlängerung über die 25-jährige Dauer hinaus ausschließt, die genannte Rechtsauffassung des Klägers also unzutreffend ist.

Für das Grabpflegerecht ergibt sich dies aus der Bestimmung in § 5 Abs. 2 Satz 1 FS, dass es „mit Ablauf der Ruhefrist … endet“ und aus dem Fehlen jeglicher Regelungen in der FS über eine Verlängerung des Pflegerechts über die 25-jährige Dauer hinaus. Hierin liegt auch kein Versehen des Satzungsgebers, denn umgekehrt sieht die FS sehr wohl eine Verkürzung des Pflegerechts durch einen vorzeitigen Verzicht nach § 5 Abs. 2 Satz 3 FS (vorzeitige Grabrückgabe) oder dessen Entziehung wegen Begehens von Pflegeverstößen nach § 15 Abs. 2 Sätze 2 und 3, Abs. 4 FS vor. Dieses Fehlen von Bestimmungen über eine Verlängerung des Pflegerechts über die 25-jährige Dauer hinaus erlaubt zudem regelungssystematisch den Rückschluss, dass eine solche Verlängerung bei den in § 3 Abs. 2 Nrn. 2 und 3 FS aufgezählten Arten von Reihengrabstätten ausgeschlossen sein soll. Denn im Gegensatz dazu sieht § 4 Abs. 2 Sätze 2 und 3 FS bei einer Familiengrabstätte im Sinn des § 3 Abs. 2 Nr. 1 FS eine Verlängerung des Nutzungsrechts über die 25-jährige Dauer hinaus ausdrücklich vor. Bei Familiengrabstätten ergibt sich die Möglichkeit einer Überschreitung der grundsätzlich 25-jährigen Nutzungsdauer nach § 4 Abs. 2 Satz 1 FS außerdem indirekt aus dem in § 4 Abs. 3 FS vorgesehenen Erwerb zur Vorsorge, der einen Erwerb des Grabnutzungsrechts unter Umständen schon Jahre vor der Grabbelegung ermöglicht, an die sich die 25-jährige Nutzungsdauer dann erst anschließt. Schließlich ermöglicht die Ausübung des Belegungsrechts nach § 4 Abs. 4 FS in einer mehrstelligen Familiengrabstätte über Generationen hinweg die Wiederbelegung einzelner Grabstellen, deren Ruhefrist abgelaufen ist, sowie unabhängig davon die Hinzubettung von drei Urnen und die Sargbestattung eines Kindes unter einem Jahr mit der Folge, dass für jede dieser Bestattungen und/oder Aschebeisetzungen die 25-jährige Ruhefrist nach § 2 Abs. 3 FS selbständig in Lauf gesetzt wird und deshalb nach § 4 Abs. 2 Satz 2 FS das Nutzungsrecht an der gesamten Grabstätte zu verlängern ist.

Für die generelle 25-jährige Ruhefrist nach § 2 Abs. 3 FS ergibt sich der Ausschluss einer einzelfallbezogenen Verlängerungsmöglichkeit, wie bereits erwähnt, zunächst aus dem Wortlaut dieser Vorschrift, die diese Ruhefrist ausdrücklich nach „jeder“ Bestattung von Leichen und Aschen vorschreibt, ohne dass die FS an irgendeiner Stelle Ausnahmen hiervon macht (weder im Sinn einer Verkürzung noch im Sinn einer Verlängerung). Im Gegenteil respektiert die FS diese 25-jährige Ruhefrist für ausnahmslos jede Bestattung. Das belegt etwa die Verpflichtung aus § 4 Abs. 2 Satz 2 FS zur Verlängerung des Nutzungsrechts an einer mehrstelligen Familiengrabstätte bei Nachbelegung einzelner Grabstellen, für welche die 25-jährige Ruhefrist nach § 2 Abs. 3 FS dann gesondert zu laufen beginnt (vgl. ebenso § 4 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 1, Abs. 7 Satz 2, § 5 Abs. 2 Sätze 4 und 5, Abs. 3 Unterabsatz 2 Satz 2, Abs. 7 Unterabsatz 4 Satz 2, Unterabsatz 5, Abs. 8 Unterabsatz 2 Satz 1, § 6 Abs. 1 Satz 2, 15 Abs. 5 Satz 4 FS). Bestätigung findet dieses Auslegungsergebnis in dem herkömmlichen Charakter eines Reihengrabes, auf den das Verwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 23. August 2018 im Eilverfahren 14 L 1238/18 zutreffend hingewiesen hat und an dem sich die Beklagte als Ortsgesetzgeberin mit der vorstehend beschriebenen satzungsrechtlichen Ausgestaltung der einzelnen Arten von Reihengrabstätten nach § 3 Abs. 2 Nrn. 2 und 3, §§ 5 und 6 FS erkennbar orientiert hat.

Beleg für diese ausnahmslose Geltung der 25-jährigen Ruhefrist nach § 2 Abs. 3 FS ist insbesondere auch § 5 Abs. 7 Unterabsatz 5 FS. Nach dieser Satzungsbestimmung ist in Reihengrabstätten für naturnahe Urnenbestattungen im Sinn von § 3 Abs. 2 Nr. 2.7, § 5 Abs. 7 FS die Verlängerung der Ruhefrist ausgeschlossen. Die Vorschrift enthält die ausdrückliche Klarstellung, dass auch für diese Art von Reihengrabstätten keine Verlängerung der Ruhefrist möglich sein soll. Sie bestätigt damit ebenfalls das oben gefundene Auslegungsergebnis, dass die FS eine einzelfallbezogene Verlängerung der generellen 25-jährigen Ruhefrist nach § 2 Abs. 3 FS ausschließt.

Demgegenüber hat das Verwaltungsgericht es zu Recht abgelehnt, aus der ausdrücklichen Klarstellung in § 5 Abs. 7 Unterabsatz 5 FS den Umkehrschluss zu ziehen, dass eine solche Verlängerung bei den anderen Arten von Reihengrabstätten möglich sein müsse (S. 5 des Beschlussabdrucks im Eilverfahren, dort als § 5 Abs. 7 Satz 5 FS bezeichnet). Insbesondere rechtfertigen die Absätze 1, 3 bis 6, 8 und 9 des § 5 FS keinen solchen Umkehrschluss, die für diese anderen Arten von Reihengrabstätten keine vergleichbare ausdrückliche Klarstellung enthalten. Einem solchen Umkehrschluss steht die oben festgestellte Geltung der 25-jährigen Ruhefrist nach § 2 Abs. 3 FS für ausnahmslos jede Bestattung entgegen. Sie rechtfertigt die Annahme, dass die Satzungsgeberin für alle Arten von Reihengrabstätten gleichermaßen keine Verlängerung der Ruhefrist ermöglichen wollte, dies aber nur für die in § 3 Abs. 2 Nr. 2.7, § 5 Abs. 7 FS genannten Reihengrabstätten für naturnahe Urnenbestattungen ausdrücklich klargestellt hat. Veranlassung für diese ausdrückliche Klarstellung gerade bei dieser neu eingeführten Art von Reihengrabstätten mag sie gesehen haben, um entsprechenden Verlängerungsbegehren von vornherein die Grundlage zu entziehen, die sie wegen § 5 Abs. 7 Unterabsatz 2 Satz 2 FS möglicherweise erwartete. Diese Vorschrift ermöglicht den Angehörigen eine Namensnennung mittels Bronzeblättern auf einer in der Nähe am Wegesrand befindlichen Stele und damit eine neu- und andersartige Form der Kennzeichnung, die über die sonst bei Reihengräbern übliche Kennzeichnung mit kleinen Grabsteinen hinausgeht (Kissensteine, vgl. § 5 Abs. 3 Unterabsatz 4 Satz 1, Abs. 5 Unterabsatz 2 Satz 1, Abs. 6 Unterabsatz 2 Satz 2 FS). Eine ähnliche ausdrückliche Klarstellung enthält § 5 Abs. 7 Unterabsatz 4 Satz 1 FS, wonach bei Reihengrabstätten für naturnahe Urnenbestattungen im Sinn von § 3 Abs. 2 Nr. 2.7, § 5 Abs. 7 FS auch ein Vorsorgeerwerb nicht möglich ist. Auch jene Bestimmung rechtfertigt keinen Umkehrschluss, dass bei den anderen Arten von Reihengrabstätten ein Vorsorgeerwerb möglich sein müsse.

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht den genannten Umkehrschluss aus § 5 Abs. 7 Unterabsatz 5 FS auch aus Gründen der Regelungssystematik und der Entstehungsgeschichte dieser Satzungsbestimmung abgelehnt, die die Satzungsgeberin mit Art. I Nr. 3 der oben bereits zitierten Achten Änderungssatzung in die FS eingefügt hat. Mit dieser Änderung hat sie ihr Angebot an Bestattungsformen um ein neues naturnahes Bestattungsangebot in den Varianten Reihengrab (für eine Urne) und Wahlgrab (für bis zu zwei Urnen) erweitert, das in beiden Varianten eine Namensnennung am Grab oder in dessen Nähe ermöglicht.

Begründung zur Änderungssatzung, Beschlussvorlage der Verwaltung Nr. 20173201 vom 15. Dezember 2017, S. 4 (https://session.bochum.de/bi/vo0050.asp?__kvonr=7068540&search=1).

Aus dieser Begründung ergibt sich kein Anhaltspunkt dafür, dass die Satzungsgeberin mit § 5 Abs. 7 Unterabsatz 5 FS die Systematik der FS so grundlegend hat ändern wollen, dass die 25-jährige Ruhefrist nach § 2 Abs. 3 FS für alle Grabarten mit Ausnahme der Reihengrabstätten für naturnahe Urnenbestattungen im Sinn der §§ 3 Abs. 2 Nr. 2.7, 5 Abs. 7 FS nunmehr verlängerbar sein soll.

Schließt die FS danach eine Verlängerung sowohl des Grabpflegerechts nach § 5 Abs. 2 Satz 1 FS an einer Reihengrabstätte als auch der Ruhefrist nach § 2 Abs. 3 FS über die 25-jährige Dauer hinaus aus, so kommt es nicht auf den Streit der Beteiligten darüber an, ob die Beklagte eine solche Verlängerung im vorliegenden Fall ermessensfehlerfrei abgelehnt hat. Denn die FS enthält keine Ermächtigung für eine solche Ermessensentscheidung der Beklagten. Unter diesen Umständen kommt es auch nicht darauf an, dass ein Friedhofsträger im Allgemeinen berechtigt sein mag, eine Verlängerung von Nutzungsrechten auch an einem Reihengrab durch Satzung zu regeln.

Barthel, in: Gaedke, Handbuch des Friedhofs- und Bestattungsrechts, 12. Aufl. 2019, Kap. 11, Rn. 41 (S. 332 f.).

Denn die Beklagte hat in ihren oben zitierten satzungsrechtlichen Bestimmungen der FS konsequent an der herkömmlichen Differenzierung von Wahlgräbern und Reihengräbern festgehalten, also von dem in der Literatur so bezeichneten „fakultativen Verzicht“ auf die herkömmlichen Restriktionen des Reihengrabes keinen Gebrauch gemacht.

Im Übrigen wirft der Kläger dem Verwaltungsgericht zu Unrecht pauschal vor, es habe sein Totenfürsorgerecht „nicht ausreichend berücksichtigt“. Dieser Vorwurf ist unbegründet, weil sich das Verwaltungsgericht mit der Reichweite des Totenfürsorgerechts des Klägers für seine verstorbene Großmutter ausführlich auseinander gesetzt hat (S. 3 des Beschlussabdrucks). Insbesondere hat es zutreffend darauf hingewiesen, dass es den Hinterbliebenen der Großmutter unbenommen war, anstelle der oben bezeichneten Reihengrabstätte das Nutzungsrecht an einer Familiengrabstätte nach den §§ 3 Abs. 2 Nr. 1, 4 Abs. 2 FS zu erwerben. Ebenso pauschal bleibt der Einwand des Klägers, der Verlängerungsmöglichkeit der Ruhefrist entspreche „insoweit auch das höherrangige Bestattungsrecht des Landes NRW.“

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 166 Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 127 Abs. 4 ZPO.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).