Oberverwaltungsgericht NRW, 15 A 873/18

Tatbestand:

Die Klägerin zu 1) ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Sitz in N. , in der rund 90 % der deutschen Hörgeräteakustiker zusammengeschlossen sind.

Die Klägerin zu 2) ist Präsidentin der Klägerin zu 1), der Kläger zu 3) ist deren Hauptgeschäftsführer.

Die Beigeladene ist eine Anbieterin von Hörgeräten, die sie im sog. verkürzten Versorgungsweg vertreibt. Beim verkürzten Versorgungsweg werden die vom Patienten ausgewählten Hörgeräte in der Praxis des HNO-Arztes von einem Hörgeräteakustiker über telemedizinische Verbindungen von zentraler Stelle aus nach den Bedürfnissen des Patienten eingestellt. Im Unterschied zur herkömmlichen Versorgung ist es für den Patienten nicht notwendig, das Ladengeschäft eines Hörgeräteakustikers aufzusuchen.

Mit Beschluss vom 11. Juni 2010 - B 3-134/09 - gab das Bundeskartellamt der Klägerin zu 1) auf, ihm ab dem 1. Juli 2010 gemäß § 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 3 GWB näher bezeichnete Unterlagen zur Einsichtnahme und Prüfung in ihren Geschäftsräumen innerhalb der üblichen Geschäftszeiten zur Verfügung zu stellen und diese Unterlagen herauszugeben. Genannt wurden „Unterlagen zur BIHA und dem Hörgerätemarkt“, „Positionspapiere, Protokolle und Beschlüsse der BIHA und ihrer Gremien zum verkürzten Versorgungsweg in der Hörgeräteversorgung“, „Unterlagen, Protokolle, Gesprächsnotizen und Korrespondenzen zu Vertragsverhandlungen mit Krankenkassen sowie daraus resultierende Verträge, jeweils seit Januar 2008“ sowie „Sonstige Unterlagen“.

Am 1. Juli 2010 suchten Bedienstete des Bundeskartellamts die Geschäftsräume der Klägerin zu 1) zum Zwecke der Einsichtnahme und Prüfung nach Maßgabe des Beschlusses vom 11. Juni 2010 auf. In der „Niederschrift über die Einsichtnahme und Prüfung von Geschäftsunterlagen gemäß § 59 Abs. 1 Nr. 3 GWB“ heißt es, dass am 1. Juli 2010 in den Geschäftsräumen der Klägerin zu 1) Geschäftsunterlagen eingesehen und geprüft worden seien. Auf Nachfrage seien die in der Anlage aufgeführten Gegenstände herausgegeben worden. Ein Verzeichnis der Unterlagen sei ausgehändigt worden. In der Rubrik „Bemerkungen“ ist vermerkt, dass alle Unterlagen freiwillig herausgegeben worden seien, auch wenn einzelne möglicherweise nicht vom Beschluss vom 11. Juni 2010 umfasst sein sollten.

Mit Beschluss vom 4. Mai 2011 - VI-Kart 7/10 (V) - wies das Oberlandesgericht Düsseldorf die Beschwerde der Klägerin zu 1) gegen den Beschluss des Bundeskartellamts vom 11. Juni 2010 zurück.

Mit Beschluss vom 18. November 2011 - B 3-134/09 - untersagte das Bundeskartellamt der Klägerin zu 1),

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1. Beschlüsse mit dem Inhalt zu fassen, den Krankenkassen als Vertragspartnern in Versorgungsverträgen nach § 127 SGB V günstigere Konditionen anzubieten oder zu gewähren, soweit diese im Gegenzug auf den Abschluss weiterer - rechtmäßiger - Versorgungsverträge über die Versorgung mit Hörhilfen/Hörgeräten/Hörsystemen verzichten, insbesondere auf solche über den verkürzten Versorgungsweg,

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2. den Abschluss und die Geltung von Vergütungsvereinbarungen in Versorgungsverträgen mit Krankenkassen nach § 127 SGB V an die Bedingung zu knüpfen, dass diese Krankenkassen keine weiteren - rechtmäßigen - Versorgungsverträge über die Versorgung mit Hörhilfen/Hörgeräten/Hörsystemen mit anderen Anbietern schließen und

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3. Versorgungsverträge nach § 127 SGB V anzubieten oder abzuschließen, die ein Sonderkündigungsrecht und die anschließende Geltung ungünstigerer Konditionen für den Fall vorsehen, dass die Krankenkasse eine oder mehrere anderweitige - rechtmäßige - Vereinbarungen zur Versorgung von Versicherten mit Hörhilfen/Hörgeräten/Hörsystemen abschließt.

Mit Beschluss vom 1. August 2012 - VI-Kart 7/11 (V) - verwarf das Oberlandesgericht Düsseldorf die Fortsetzungsfeststellungsbeschwerde der Klägerin zu 1) gegen den Beschluss des Bundeskartellamts vom 18. November 2011.

Am 26. Oktober 2012 beantragte die Beigeladene beim Bundeskartellamt Akteneinsicht in die Verfahrensakte zum Kartellverwaltungsverfahren - B 3-134/09 -. Zur Begründung führte sie aus, die Akteneinsicht solle zwecks Geltendmachung zivilrechtlicher Schadensersatzansprüche gegen die Klägerin zu 1) zur Substantiierung von Schadenshöhe und Kausalität erfolgen.

Das Bundeskartellamt wertete den Akteneinsichtsantrag als Antrag nach § 7 Abs. 1 IFG und leitete ein Drittbeteiligungsverfahren nach § 8 IFG ein.

In diesem beantragte die Klägerin zu 1) mit Schreiben vom 12. März 2013 (Blatt 27 bis 57 der Beiakte 4), vom 19. Juli 2013 (Blatt 144 bis 150 der Beiakte 4) sowie vom 14. Juli 2014 (Blatt 534 bis 543 der Beiakte 4), den Antrag der Beigeladenen abzulehnen. Außerdem beantragte sie, die antragsgegenständlichen Unterlagen an sie herauszugeben, weil das Kartellverwaltungsverfahren abgeschlossen sei.

Mit Beschluss vom 9. Juli 2013 - KVR 56/12 - verwarf der Bundesgerichtshof die Rechtsbeschwerde der Klägerin zu 1) gegen den Beschluss des Oberlandesgerichts Düsseldorf vom 1. August 2012 - VI-Kart 7/11 (V) - als unzulässig.

Am 10. Juli 2013 beschloss der Spitzenverband Bund der Krankenkassen für die Zeit ab dem 1. November 2013 ein neues Festbetragsgruppensystem sowie neue Festbeträge für Hörhilfen (Blatt 304 f. der Beiakte 4).

Am 11. Oktober 2013 gingen die vom Bundesgerichtshof zurückgesandten Akten des Kartellverwaltungsverfahrens - B 3-134/09 - beim Bundeskartellamt ein.

Mit Bescheid vom 19. Januar 2015 - B 3-6/12 - 001 - traf das Bundeskartellamt die Entscheidung, der Beigeladenen im Wege der Akteneinsicht 178 Dokumente der Verfahrensakte zum Kartellverwaltungsverfahren - B 3-134/09 -, jeweils geschwärzt um die im Bescheid aufgeführten Angaben, offenzulegen. Die Dokumente waren gegliedert in „A. Schreiben an politische Entscheidungsträger“ (1) bis (25), „B. Schreiben von politischen Entscheidungsträgern“ (26) bis (32), „C. Schreiben an Krankenkassen und Krankenkassenverbände“ (33) bis (98), „D. Schreiben von Krankenkassen und Krankenkassenverbänden bezüglich des verkürzten Versorgungswegs“ (99) bis (134), „E. E-Mailverkehr bezüglich des verkürzten Versorgungswegs“ (135) bis (151), „F. Vermerke und Protokolle bezgl. des verkürzten Versorgungswegs“ (152) bis (165) sowie „G. Verträge, Vereinbarungen und sonstige Unterlagen bzgl. des verkürzten Versorgungswegs“ (166) bis (178).

Zur Begründung führte das Bundeskartellamt im Wesentlichen aus: Es handele sich bei den im Tenor bezeichneten Dokumenten um amtliche Informationen im Sinne von § 2 Nr. 1 Satz 1 IFG, zu denen die Beigeladene gemäß § 1 Abs. 1 IFG einen Anspruch auf Informationszugang habe. Die Dokumente (1) bis (178) seien rechtmäßig im Kartellverwaltungsverfahren - B 3-134/09 - erhoben worden. Sie seien ein relevanter Aktenbestandteil der Verwaltungsakte, der nicht mit Abschluss des Verfahrens an die Klägerin zu 1) habe zurückgegeben werden dürfen. Das Bundeskartellamt sei zur wahrheitsgetreuen und vollständigen Aktenführung verpflichtet. Die Akten verlören ihre Dokumentationsfunktion nicht bereits dadurch, dass über die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns abschließend gerichtlich entschieden worden sei. Die Akten müssten jedenfalls bis zur Abwicklung des geltend gemachten Informationszugangsrechts vollständig bleiben. Ein vollständiger Ausschluss der Akteneinsicht nach § 3 IFG komme nicht in Betracht. Dieser schütze allein besondere öffentliche Belange und keine Individualinteressen, so dass sich die Klägerin zu 1) von vornherein nicht auf diese Vorschrift berufen könne. Zudem lägen die Voraussetzungen der geltend gemachten Ausschlusstatbestände nach § 3 Nr. 1 d) und g), Nr. 7 IFG nicht vor. Eine Vertraulichkeitsabrede sei nicht getroffen worden. Das Akteneinsichtsbegehren der Beigeladenen sei auch nicht rechtsmissbräuchlich. Die aus den Dokumenten (1) bis (178) erkennbaren personenbezogenen Daten stammten von natürlichen Personen, die in die Einsichtnahme durch die Beigeladene eingewilligt hätten. Ausnahme seien zwei Vertreter der Klägerin zu 1) in leitender Funktion. Insoweit habe die von § 5 Abs. 1 Satz 1 IFG gebotene Abwägung des Informationsinteresses der Beigeladenen mit dem Geheimhaltungsinteresse ergeben, dass das Einsichtsinteresse überwiege. In den Dokumenten (1), (2), (15), (17) bis (25), die dem Bereich der politischen Meinung zugerechnet werden könnten, würden Hinweise auf die Autoren geschwärzt. Im Dokument (32) würden Hinweise auf natürliche Personen als Empfänger geschwärzt. Informationen in Dokument (9), die auch allgemeinpolitische Äußerungen enthielten, würden ebenfalls unkenntlich gemacht. Nicht zu schwärzen seien hingegen Sachinformationen und Rechtsauffassungen. Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Klägerin zu 1) im Sinne von § 6 Satz 2 IFG in den Dokumenten (152) bis (165) würden unkenntlich gemacht, soweit sie keinen Bezug zum verkürzten Versorgungsweg bzw. zum Kartellrechtsverstoß aufwiesen. Soweit Informationen nicht wettbewerbserheblich seien, würden sie offengelegt. Aus den Angaben für das Jahr 2009 und davor ließen sich keine für die heutigen wirtschaftlichen Verhältnisse der Klägerin zu 1) oder Dritter relevanten Informationen gewinnen, mit denen unternehmerische Strategien durchkreuzt werden könnten. Aufgrund der zwischenzeitlichen Einführung neuer Festbeträge für die Hörgeräteversorgung zum 1. November 2013 seien die damaligen Vereinbarungen überholt und ließen keine Rückschlüsse mehr auf das aktuelle Preisgefüge zu. Zudem seien diese Daten nicht schutzwürdig, weil sie das rechtskräftig als Kartellrechtsverstoß untersagte Verhalten (Preissenkung im Gegenzug für die Beendigung der verkürzten Versorgungswegverträge) beträfen. In den Dokumenten (44), (73), (128) und (161) würden Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse Dritter unkenntlich gemacht. Nicht zu schwärzen seien dagegen die sich aus den Dokumenten (1) bis (178) ergebenden Krankenkassen und Krankenkassenverbände.

Die Kläger erhoben am 19. Februar 2015 Widerspruch, den sie mit Schreiben vom 27. Februar 2015 begründeten (Blatt 58 bis 80 der Beiakte 2). Das Bundeskartellamt wies den Widerspruch mit Beschluss vom 9. April 2015 (Blatt 318 bis 361 der Beiakte 2) zurück.

Die Kläger haben am 6. Mai 2015 Klage erhoben.

Zu deren Begründung haben sie im Wesentlichen vortragen:

Ein Informationsanspruch der Beigeladenen scheide bereits deshalb aus, weil es sich bei den streitgegenständlichen Dokumenten - sowie bei den von ihnen angefertigten analogen und digitalen Kopien - nicht um amtliche Informationen handele, über die die Beklagte verfügungsberechtigt sei. Eine informationsrechtliche Verfügungsbefugnis der Beklagten ergebe sich nicht aus einer Vereinbarung mit der Klägerin zu 1). Diese habe sich von Anfang an gegen die Gewährung von Akteneinsicht in die von ihr stammenden Dokumente gewehrt, deren Urheberin sie sei. Eine Verfügungsbefugnis folge nicht daraus, dass die Beklagte die Dokumente besitze bzw. in ihre Akten aufgenommen habe. Andernfalls würde die verfassungsrechtliche, bundesstaatliche Kompetenzordnung verletzt. Die Entscheidung über den Zugang zu Informationen der Klägerin zu 1) als Behörde im Land Rheinland-Pfalz obliege nicht dem Bund, sondern ausschließlich diesem Land. Nach § 2 Abs. 5 des Informationsfreiheitsgesetzes Rheinland-Pfalz (IFG R‑P) solle die Klägerin zu 1) aber gerade keiner informationsfreiheitrechtlichen Auskunftspflicht nach dem auf sie anwendbaren Landesrecht unterliegen. Ebenso wenig habe die Beklagte die Verfügungsbefugnis durch Sicherstellung erlangt. Soweit sich daraus vorübergehend ein Recht zum Besitz ergeben habe, sei dieses spätestens am 9. Juli 2013 erloschen. Danach sei die Beklagte gegenüber der Klägerin zu 1) zur Herausgabe der Dokumente verpflichtet. Die Klägerin zu 1) habe insoweit einen Herausgabeanspruch aus § 985 BGB und § 695 BGB analog. Der von einer Sicherstellung Betroffene habe einen Anspruch auf deren Aufhebung und damit auf Herausgabe der sichergestellten Gegenstände, wenn diese nicht mehr als Beweismittel benötigt würden. Das sei bereits mit dem Beschluss der Beklagten vom 18. November 2011 mit Blick auf die in diesem Beschluss nicht in Bezug genommenen Dokumente der Fall gewesen. Im Übrigen sei ein etwaiges Besitzrecht der Beklagten spätestens mit dem Beschluss des Bundesgerichtshofs vom 9. Juli 2013 erloschen. Mit dem endgültigen Abschluss des Kartellverwaltungsverfahrens, in dem die Sicherstellung erfolgt sei, sei das behördliche Recht zum Besitz erloschen. Der Beschluss vom 11. Juni 2010 sei erledigt. Die Grundsätze des § 111n StPO für die Herausgabe beschlagnahmter beweglicher Sachen seien als unmittelbare Konsequenzen des Verhältnismäßigkeitsprinzips auch im Kartellverwaltungsverfahren anzuwenden. Dies entspreche der Wertung des § 3 Nr. 5 IFG. Aus der Pflicht der Beklagten zur wahrheitsgemäßen und vollständigen Aktenführung ergebe sich nichts Gegenteiliges. Das Bedürfnis für eine kontinuierliche Rechts- und Fachaufsicht über das Verwaltungshandeln ende, wenn das Verwaltungsverfahren abgeschlossen sei. Das Informationsfreiheitsgesetz könne kein Recht der Behörde begründen, Informationen zu behalten, zu deren Löschung sie verpflichtet sei. Dies gelte auch im Dreiecksverhältnis gegenüber der Beigeladenen.

Abgesehen davon stehe einem Informationszugangsanspruch der Beigeladenen der Ausschlussgrund des § 3 Nr. 7 IFG entgegen. Wenn man mit der Beklagten davon ausgehe, die Dokumente seien freiwillig übergeben worden, erscheine es fernliegend, dass nicht zugleich auch deren vertrauliche Übermittlung im Sinne des § 3 Nr. 7 IFG erfolgt sei. Die Klägerin zu 1) habe annehmen müssen und habe auch angenommen, dass die übergebenen Dokumente nicht der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden könnten. Der durch diese Norm vermittelte Vertrauensschutz müsse ihr aber auch zugute kommen, wenn man davon ausgehe, dass sie die Unterlagen unfreiwillig herausgegeben habe. Da die Beklagte die Dokumente mit staatlichen Zwangsmitteln gegen den Willen der Kläger und unter zweifachem Eingriff in deren Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG erlangt habe, bedürften sie von Verfassungs wegen besonderen Schutzes gegen die weitere Offenlegung der von ihnen erlangten Informationen. Dieser Schutz sei ihnen - einschließlich der über Art. 19 Abs. 3 GG hinsichtlich ihrer spezifischen Freiheitsausübung grundrechtsfähigen Klägerin zu 1) - im Wege einer verfassungskonformen Auslegung von § 3 Nr. 7 IFG zu gewähren. Auch im Kartellverwaltungsverfahren gelte das strenge Schutzniveau aus dem Bereich des Straf- und Bußgeldverfahrens. Die strengen Anforderungen der §§ 32f Abs. 5, 406e, 475, 477 StPO seien auch hier wegen der Eingriffsqualität der Ermittlungsmethoden verfassungsrechtlich geboten. Hinsichtlich der Eingriffsbefugnisse und Maßnahmen staatlicher Gewalt unterschieden sich Kartellbußgeldverfahren und Kartellverwaltungsverfahren kaum. Die jeweils Betroffenen befänden sich in derselben grundrechtstypischen Gefährdungslage. Am 1. Juli 2010 habe die Beklagte im Rahmen der Einsichtnahme und Prüfung in den Geschäftsräumen der Klägerin zu 1) in einer durchsuchungsgleichen Situation selbständig nach Unterlagen gesucht, daraufhin die Dokumente und Dateien herausverlangt und anschließend sichergestellt. Dies sei nach der eigenen Auffassung der Beklagten gegen den Willen der Klägerin zu 1) geschehen. Die Klägerin zu 1) habe sich am 1. Juli 2010 nur deshalb mit der Maßnahme der selbständigen Suche nach Unterlagen einverstanden erklärt, weil ihr die Beamten der Beklagten suggeriert hätten, dass man andernfalls sofort einen Durchsuchungsbeschluss beantragen und bekommen könne, gegebenenfalls auch wegen Gefahr im Vollzug ohne einen solchen Beschluss durchsuchen könne. Davon, dass eine Sicherstellung erfolgt sei, sei die Beklagte selbst ausgegangen, wie aus der Anlage 1 zur Niederschrift über die Einsichtnahme und Prüfung von Geschäftsunterlagen gemäß § 59 Abs. 1 Nr. 3 GWB hervorgehe. Ohnehin könne eine Sicherstellung auch formlos - wie hier - durch Realakt geschehen. Die Eingriffsbefugnisse des § 59 GWB seien Besonderheiten des Kartellverwaltungsrechts und im Allgemeinen Verwaltungsrecht in dieser Form unbekannt. Dabei habe die Beklagte auch Unterlagen sichergestellt, die erkennbar keinen Bezug zum Ermittlungsverfahren gehabt hätten. Die Abwägungsregelung in § 5 Abs. 1 Satz 1 IFG und das Drittbeteiligungsverfahren nach § 8 IFG seien für sich genommen nicht ausreichend, um die vorliegend bestehenden hohen verfassungsrechtlichen Hürden zu überwinden. Sollte eine verfassungskonforme Auslegung der Vorschriften des Informationsfreiheitsgesetzes nicht möglich sein, sei die Frage von dessen Verfassungsmäßigkeit im Wege der konkreten Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG dem Bundesverfassungsgericht vorzulegen.

Jedenfalls aber sei der Zugang zu den Dokumenten (1) bis (32), die Schreiben an Mitglieder des Bundestags mit rein politischem Inhalt enthielten und die sämtlich das Gesetzgebungsverfahren zu § 128 SGB V im Jahr 2009 beträfen, vollständig zu versagen. Die Offenlegung dieser Informationen verletze das Grundrecht der Klägerin zu 1) auf (negative) Meinungsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG. Außerdem stehe diese Informationsgewährung im Widerspruch zur Wertung des § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG, dass der Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten - insbesondere die Gesetzgebung - dem Informationszugang nach dem Informationsfreiheitsgesetz entzogen sein solle. Werde der Inhalt der Dokumente (1) bis (32) der Allgemeinheit zugänglich gemacht, stehe zu befürchten, dass die Klägerin zu 1) insbesondere von Ansprechpartnern in der Legislative im Rahmen der Gesetzgebung nicht mehr als vertrauenswürdige Gesprächspartnerin wahrgenommen werde. Der besondere Schutz, den das Informationsfreiheitsgesetz dem Informationsaustausch mit den Gesetzgebungsorganen gewähre, würde weitgehend unterlaufen. Gleichzeitig bestehe kein schützenswertes Interesse der Beigeladenen an der Einsichtnahme in diese Dokumente. Diese wiesen keinerlei Bezug zu den angeblich wettbewerbsbeschränkenden Handlungen der Klägerin zu 1) auf, die Gegenstand des Kartellverwaltungsverfahrens gewesen seien und auf die die Beigeladene ihre angeblichen Schadensersatzansprüche stütze. Zudem verstoße die Offenlegung gegen § 6 Satz 2 IFG, weil es sich bei den Dokumenten (1) bis (32) vollumfänglich um Berufs- und Geschäftsgeheimnisse der Klägerin zu 1) handele. Sie gäben in ihrer Gesamtheit Aufschluss über Kontakte der Klägerin zu 1) zu Dritten sowie über ihr Vorgehen und ihre Strategie bei der Vertretung der Interessen ihrer Mitglieder im politischen Raum. Die künftige berufliche Tätigkeit der Klägerin zu 1) werde dadurch erheblich erschwert und es entstünden ihr substantielle Nachteile im Wettbewerb mit anderen Interessenvertretungen.

Des Weiteren sei der Informationszugang für die Beigeladene jeweils durch den Zweck des Kartellverwaltungsverfahrens - B 3-134/09 - und des Akteneinsichtsantrags der Beigeladenen begrenzt. Deshalb sei er auf diejenigen Dokumente zu beschränken, welche die Beklagte ihren Entscheidungen im Kartellverwaltungsverfahren zugrunde gelegt habe. Für alle anderen Dokumente fehle es der Beklagten - wie dargelegt - an einer informationsrechtlichen Verfügungsbefugnis. Eine derartige Beschränkung des Informationszugangs sei überdies erforderlich, um die Verhältnismäßigkeit eines Eingriffs in das Recht der Kläger auf informationelle Selbstbestimmung zu wahren. Dies folge schon unmittelbar aus § 7 Abs. 1 Satz 3 IFG. Konsequenz dessen sei, dass der Zugang zu den Dokumenten (2) bis (35), (37) bis (38-2), (41) bis (44), (49) bis (68), (72) bis (83), (86) bis (93), (95), (97), (99) bis (131), (133) bis (147), (149), (151), (152), (154), (156), (160), (162) und (177) bis (178) vollständig zu verwehren sei.

Selbst wenn ein Anspruch auf Informationszugang nicht von vornherein ausgeschlossen sein sollte, erstrecke er sich gemäß § 5 Abs. 1 IFG nicht auf die in zahlreichen Dokumenten enthaltenen personenbezogenen Daten der Klägerin zu 2) und des Klägers zu 3). Die Klägerin zu 2) und der Kläger zu 3) hätten nicht in die Offenlegung ihrer in den Dokumenten (1) bis (178) enthaltenen personenbezogenen Daten eingewilligt. Daran hielten sie fest. Das Informationsinteresse der Beigeladenen überwiege nicht das schutzwürdige Interesse der Klägerin zu 2) sowie des Klägers zu 3) an der Geheimhaltung ihrer personenbezogenen Daten. Im Ergebnis seien in folgenden Dokumenten personenbezogene Daten der Klägerin zu 2) und des Klägers zu 3) enthalten, zu denen kein Informationszugang gewährt werden dürfe: (7) bis (12), (35) bis (37), (39) bis (40), (44) bis (49), (51) bis (53), (64), (66), (68) bis (73), (79), (84), (85), (87), (89), (92), (95), (98), (101), (102), (110), (117), (118), (122), (135) bis (139), (141), (145) bis (150), (152) bis (157), (159) bis (165) und (177).

Schließlich enthielten schützenswerte Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Klägerin zu 1) nach § 6 Satz 2 IFG, zu denen der Informationszugang vollständig zu verweigern sei, auch die Dokumente (149), (151), (152), (154), (156) bis (158), (160), (162), (172), (173), (177) sowie (178). Zu den Dokumenten (153), (155), (159), (163) bis (165) dürfe der Zugang nur nach vorheriger Schwärzung einzelner Berufs- und Geschäftsgeheimnisse der Klägerin zu 1) gewährt werden. Zudem seien in den Dokumenten (1) bis (178) zahlreiche Firmen und Namen von Krankenkassen, Krankenkassenverbänden, sonstigen Verbänden sowie von deren Mitarbeitern und von Mitgliedern des Bundestages genannt. Zugang zu diesen Dokumenten dürfe erst nach vorheriger Schwärzung dieser Firmen und Namen gewährt werden.

Die Kläger haben beantragt,

den Bescheid des Bundeskartellamts vom 19. Januar 2015 in der Gestalt seines Widerspruchsbescheids vom 9. April 2015 aufzuheben,

sowie die Hinzuziehung der Prozessbevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat im Wesentlichen vorgetragen:

Die Dokumente (1) bis (178) seien amtliche Informationen im Sinne von § 2 Nr. 1 IFG, über die das Bundeskartellamt nach § 7 Abs. 1 IFG verfügen dürfe. Für Informationen, die wie im vorliegenden Fall dauerhaft - und rechtmäßig - Bestandteil der Unterlagen des Bundes würden, gelte das Urheberprinzip nicht. Die Wertung des § 3 Nr. 5 IFG greife daher nicht ein. Abgesehen davon seien die Dokumente (4) bis (6), (13), (14), (25), (26) bis (32), (99) bis (134), (142), (143) und (146) ohnehin nicht von der Klägerin zu 1) geschaffen worden. Das Bundeskartellamt habe die Verfügungsbefugnis über die Dokumente (1) bis (178) erlangt, weil es diese im Rahmen der Erfüllung der ihm obliegenden Aufgaben des Wettbewerbsschutzes als Bundesbehörde bei der Klägerin zu 1) auf gesetzlicher Grundlage erhoben habe. Ein Verstoß gegen die bundesstaatliche Ordnung liege nicht vor, weil die Klägerin zu 1) in Bezug auf die Dokumente nicht als Landesbehörde des Bundeslandes Rheinland-Pfalz tätig geworden sei. Das Bundeskartellamt habe aufgrund von § 59 Abs. 1 GWB bzw. mit Einwilligung der Klägerin zu 1) ein eigenes Verfügungsrecht über die Dokumente erlangt. Dies gelte insbesondere - und auch unter Berücksichtigung von § 7 Abs. 1 Satz 3 IFG - für die Dokumente (2) bis (35), (37) bis (38-2), (41) bis (44), (49) bis (68), (72) bis (83), (86) bis (93), (95), (97), (99) bis (131), (133) bis (147), (149), (151), (152), (154), (156), (160), (162) und (177) bis (178). Der Umstand, dass diese Dokumente letztlich nicht in den Entscheidungen des Bundeskartellamts zitiert worden seien, ändere daran nichts. Alle Dokumente seien im Rahmen der Prüfung, ob ein Verstoß gegen deutsches und europäisches Kartellrecht vorliege, rechtmäßig auf der Grundlage des Beschlusses vom 11. Juni 2010 erhoben und zum Vorgang - B 3-134/09 - genommen worden. Sie würden dort nach den geltenden Regelungen aufbewahrt. Die Aufbewahrungsfrist betrage in Kartellverwaltungsverfahren in der Regel 20 Jahre. Ein Herausgabeanspruch der Klägerin zu 1) bestehe nicht. Die insoweit zur Sicherstellung von Beweismitteln in Straf- und Ordnungswidrigkeitenverfahren entwickelten Grundsätze seien nicht auf das Kartellverwaltungsverfahren im Sinne von §§ 54 ff. GWB übertragbar. Es habe keine Sicherstellung und auch keine Beschlagnahme nach § 58 GWB stattgefunden. Hinzu komme, dass die Dokumente selbst im Falle einer Sicherstellung nicht vor einer Entscheidung über den Akteneinsichtsantrag der Beigeladenen hätten zurückgegeben werden dürfen. Eine Vernichtung bzw. Rückgabe komme angesichts der Pflicht der Verwaltungsbehörden zur Führung wahrheitsgetreuer und vollständiger Akten erst dann in Betracht, wenn mit Sicherheit feststehe, dass die Akten ihre die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung sichernde Dokumentationsfunktion nicht mehr erfüllten. So lange vermittle der Beschluss vom 11. Juni 2010 ein Besitzrecht. Der Zugangsanspruch der Beigeladenen umfasse auch die Dokumente (1) bis (32). Zunächst stammten die Dokumente (3) bis (6), (13), (14) und (25) nicht von den Klägern. Auch greife die Ausnahme nach § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG nicht. Diese betreffe nur die parlamentarische Tätigkeit der gesetzgebenden Organe und ihrer Untergliederungen. Unternehmen und Verbänden wie der Klägerin zu 1), die sich inhaltlich zu einem Gesetzesprojekt positionierten, sei es grundsätzlich zuzumuten, dies retrospektiv auch öffentlich zu vertreten. Von ihnen werde generell angenommen, dass sie auch durch Lobbyarbeit und Interessenvertretung an öffentlichen Entscheidungsprozessen teilnähmen. Zu einer Verletzung des Grundrechts auf Meinungsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG komme es dadurch nicht.

Der Informationszugang sei nicht durch § 3 Nr. 7 IFG beschränkt. Er stelle eine begrenzte Ausnahme für vertraulich erhobene, freiwillig übergebene Informationen dar. Eine erweiternde verfassungskonforme Auslegung mit Blick auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG komme nicht in Betracht. Eine Schutzlücke sei nicht zu erkennen. Die Regelungen zur Akteneinsicht Dritter in Strafverfahren nach §§ 32f Abs. 5, 406e, 475 Abs. 1, 477 Abs. 5 StPO seien nicht in Kartellverwaltungsverfahren heranzuziehen. Die Anwendbarkeit des Informationsfreiheitsgesetzes sei insofern auch nicht über § 1 Abs. 3 IFG gesperrt. Dies zeige sich unter anderem daran, dass die Wettbewerbs- und Regulierungsbehörden ungeachtet ihrer Kontroll- und Aufsichtsaufgaben explizit in § 3 Nr. 1 d) IFG aufgeführt seien. Ferner belegten die Regelungen zum Schutz personenbezogener Daten nach § 5 IFG und § 8 IFG sowie diejenigen zum Schutz von Betriebs- oder Geschäftsgeheimnissen nach § 6 Satz 2 IFG, dass der Informationsanspruch auch auf Fälle gerichtet sein könne, in denen Informationen von Seiten privater Dritter bei der Behörde vorhanden seien. Eine Bereichsausnahme für das Bundeskartellamt nach dem Modell des § 3 Nr. 8 IFG existiere nicht. Des Weiteren bedeute die Informationsgewährung an die Beigeladene keinen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Klägerin zu 1). Was die Kläger zu 2) und 3) angehe, sei der begrenzte Eingriff in deren Recht auf informationelle Selbstbestimmung auf der Grundlage von § 5 Abs. 1 IFG gerechtfertigt. Danach sei der Informationszugang auch nicht - im Hinblick auf die Dokumente (7) bis (12), (35) bis (37), (39) bis (40), (44) bis (49), (51) bis (53), (64), (66), (68) bis (73), (79), (84), (85), (87), (89), (92), (95), (98), (101), (102), (110), (117), (118), (122), (135) bis (139), (141), (145) bis (150), (152) bis (157), (159) bis (165) und (177) - aufgrund dieser Norm beschränkt. Eine Zugangsbeschränkung folge ebenfalls nicht aus § 6 Satz 2 IFG mit Blick auf die Dokumente (149), (151) bis (160), (162) bis (165), (172), (173), (177) sowie (178). Alle diese Dokumente enthielten keine schützenswerten Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse der Klägerin zu 1).

Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt; sie hat im Wesentlichen vorgetragen:

Die informationsrechtliche Verfügungsbefugnis des Bundeskartellamts sei nicht beschränkt. Die im Zuge eines Kartellverwaltungsverfahrens gesichtete Vielzahl an Dokumenten bilde in ihrer Gesamtheit das Ermittlungsergebnis, welches Inhalt der Verfahrensakte sei. Das in der Verfahrensakte verkörperte Ermittlungsergebnis könne nicht im Nachhinein dadurch ausgehöhlt werden, dass einzelne Aktenteile nachträglich wieder aus der Akte entfernt würden. Der vorliegende Sachverhalt enthalte keine Besonderheiten, die der Gesetzgeber bei der von ihm durch das Informationsfreiheitsgesetz vorgezeichneten Interessenabwägung zwischen Behörden, Verfahrensbeteiligten und dem Informationsantragsteller nicht berücksichtigt habe. Schutzwürdige Interessen der Kläger stünden dem Informationszugang nicht entgegen. Auf die in §§ 3 und 4 IFG geregelten öffentlichen und behördlichen Belange könnten die Kläger sich ohnehin nicht stützen. Aber auch entgegenstehende schutzwürdige Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse im Sinne von § 6 Satz 2 IFG seien nicht dargetan. Auch die Dokumente (1) bis (32) seien nicht geheimhaltungsbedürftig. Sie gäben Aufschluss über die wettbewerbsfeindliche Strategie der Klägerin zu 1) gegen den verkürzten Versorgungsweg.

Mit Grundurteil vom 22. November 2017 - 8 O 117/14 (Kart) - hat das Landgericht Dortmund entschieden, dass die Schadensersatzklage der Beigeladenen gegen die Klägerin zu 1) dem Grunde nach gerechtfertigt sei.

Durch Urteil vom 17. Januar 2018 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Anwendbarkeit des Informationsfreiheitsgesetzes sei nicht nach § 1 Abs. 3 IFG ausgeschlossen. Die streitgegenständlichen Unterlagen seien amtliche Informationen im Sinne der § 1 Abs. 1 Satz 1, § 2 Nr. 1 IFG, über die das Bundeskartellamt nach § 7 Abs. 1 Satz 1 IFG verfügungsberechtigt sei. Die Vorschriften der § 3 Nr. 1 d) IFG und § 3 Nr. 1 g) IFG stünden dem Anspruch der Beigeladenen nicht entgegen. Dasselbe gelte für § 3 Nr. 7 IFG, für § 6 Satz 2 IFG und für § 5 Abs. 1 Satz 1 IFG.

Das Verwaltungsgericht hat die Berufung zugelassen.

Die Kläger haben am 19. Februar 2018 Berufung gegen das ihnen am 25. Januar 2018 zugestellte Urteil eingelegt. Zu deren Begründung wiederholen und vertiefen sie im Wesentlichen ihr erstinstanzliches Vorbringen. Ergänzend tragen sie vor:

Der Beklagten fehle wegen des bestehenden Herausgabeanspruchs der Kläger bereits die informationsrechtliche Verfügungsbefugnis. Auf die Erhebung einer (erfolgreichen) Herausgabeklage komme es insoweit nicht an. Die Beklagte sei zu rechtmäßigem Verhalten verpflichtet. Im Rahmen von Bußgeldverfahren entspreche es der Praxis des Bundeskartellamts, Unterlagen, die es in diesem Verfahren sichergestellt habe, umgehend nach dessen Abschluss ungeachtet der Akteneinsichtsrechte Dritter oder der Aufgaben der Monopolkommission an den Eigentümer zurückzugeben. Ansonsten würde unverhältnismäßig in das Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 GG eingegriffen. § 3 Nr. 5 IFG schütze auch Individualinteressen. Er manifestiere das Urheberprinzip. Bei § 3 Nr. 7 IFG sei der Drittschutz sowohl im Wortlaut der Norm als auch in der Gesetzesbegründung angelegt. Im Wege einer verfassungskonformen Auslegung könne eine Schutzlücke geschlossen und ein Wertungswiderspruch beseitigt werden. Dieser bestehe, wenn der Betroffene in einem Kartellverwaltungsverfahren die Unterlagen freiwillig übergeben habe und er einem weitgehend einschränkungslosen Informationszugangsanspruch von Dritten ausgesetzt wäre, obwohl die Durchführung eines Verwaltungsverfahrens einen allenfalls geringfügigen Kartellrechtsverstoß nahelege. Es treffe nicht zu, dass es sich bei der Verfolgung privater Schadensersatzansprüche um öffentliche Interessen zur wirksamen Durchsetzung des Kartellrechts handele. Ohnehin habe dieses Interesse nichts mit der gesetzgeberischen Zielsetzung des Informationsfreiheitsgesetzes zu tun. Das Alter der Dokumente im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids spreche nicht gegen das Vorliegen von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen im Sinne von § 6 Satz 2 IFG. Seinerzeit hätten die in den streitgegenständlichen Dokumenten enthaltenen Informationen über die internen Abläufe, Erörterungen und Überlegungen der Klägerin zu 1) den Bezug zum heutigen Geschäftsbetrieb noch nicht verloren. Auch nach den mit der Bundestagswahl 2013 verbundenen Veränderungen im Deutschen Bundestag und seinen Ausschüssen vermittelten die Dokumente noch relevante Informationen über die Kontakte und die Strategie der Klägerin zu 1) bei der Wahrnehmung der Interessen ihrer Mitglieder. Im Hinblick auf die in den im Einzelnen bezeichneten Dokumenten enthaltenen personenbezogenen Daten könne der Beigeladenen schon deshalb kein Zugang gewährt werden, weil der Klägerin zu 2) und dem Kläger zu 3) diesbezüglich Löschungsansprüche aus Art. 17 Abs. 1a) der Datenschutzgrundverordnung (DSGVO) zustünden. Die Ausschlusstatbestände nach Art. 17 Abs. 3a) und b) DSGVO lägen nicht vor.

Die Kläger beantragen,

das angefochtene Urteil zu ändern und

den Bescheid des Bundeskartellamts vom 19. Januar 2015 in der Gestalt seines Widerspruchsbescheids vom 9. April 2015 aufzuheben,

sowie die Hinzuziehung der Prozessbevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt das erstinstanzliche Urteil und wiederholt und vertieft dazu im Wesentlichen ihr erstinstanzliches Vorbringen. Ergänzend trägt sie vor:

Die Dokumente (1) bis (178) seien in der Akte des Bundeskartellamts zum Kartellverwaltungsverfahren - B 3-134/09 - jeweils mehrfach vorhanden (zu den Einzelheiten siehe den Schriftsatz vom 12. April 2019, Blatt 948 bis 957 der Gerichtsakte, Band 4). Dies entspreche den geltenden Regeln und der Praxis der Aktenführung des Bundeskartellamts. Die Behandlung der im Rahmen der Einsichtnahme und Prüfung nach § 59 Abs. 1 GWB von der Klägerin zu 1) herausgegebenen Papierdokumente und elektronischen Dokumente sei an die Aufbewahrungspraxis von Asservaten im Bußgeldverfahren angelehnt worden. Auch in Kartellordnungswidrigkeitenverfahren gehe die Praxis des Bundeskartellamts dahin, dass der Bearbeiter nach seinem Ermessen Kopien von besonders relevanten, zumeist in sog. Beweismittelordnern zusammengefassten Beweisstücken anfertigen könne. Diese Kopien würden nach Ende des Verfahrens nicht herausgegeben oder gelöscht, sondern mit der Akte nach den Regeln der Aktenverwaltung bis zum Ablauf der Aufbewahrungsfrist aufbewahrt. Ob und in welchem Umfang dies geschehe, hänge vom Bearbeiter ab. Auch eine Rückgabe bzw. Vernichtung der Originale von Beweisstücken geschehe in Kartellordnungswidrigkeitenverfahren nicht vor Abwicklung der im Lauf des Verfahrens gestellten Akteneinsichtsanträge Dritter.

Das Eigentumsgrundrecht der Klägerin zu 1) aus Art. 14 GG sei nicht verletzt. Sie kenne den Inhalt der Unterlagen und habe auch mit dem Bescheid vom 19. Januar 2015 eine elektronische Kopie von diesen erhalten. Letztlich gehe es den Klägern nicht darum, die Papierdokumente als Eigentümer zu nutzen. Vielmehr versuchten sie zu verhindern, dass die Beigeladene mithilfe der Dokumente mögliche Schadensersatzansprüche gegen die Klägerin zu 1) substantiiere. Ein Löschungsanspruch der Kläger zu 2) und 3) in Bezug auf personenbezogene Daten nach Art. 17 Abs. 1a) DSGVO sei durch Art. 17 Abs. 3a) DSGVO ausgeschlossen. Die weitere Verarbeitung der personenbezogenen Informationen sei zur Ausübung des Rechts auf Informationsfreiheit der Beigeladenen erforderlich. Darüber hinaus greife der Ausschlussgrund des Art. 17 Abs. 3b) DSGVO, weil die weitere Verarbeitung der personenbezogenen Informationen zur Erfüllung einer rechtlichen Verpflichtung zur Wahrnehmung einer Aufgabe im öffentlichen Interesse erforderlich sei. Im Übrigen betreffe der vorliegende Fall eine normale Konstellation des Informationszugangs, für die § 5 Abs. 1, § 6 Satz 2 und § 8 IFG hinreichende Regelungen bereithielten.

Die Beigeladene stellt keinen Antrag. Sie wiederholt und vertieft ihren erstinstanzlichen Vortrag. Ergänzend trägt sie vor:

Die Untermauerung ihres Schadenersatzanspruchs liege auch im öffentlichen Interesse. Private Schadensersatzklagen trügen zur wirksamen Durchsetzung des Kartellrechts bei. Dies sei mit dem Schutz personenbezogener Daten abzuwägen. Hierbei sei auch die gebotene Transparenz in Gesetzgebungsverfahren zu berücksichtigen.

Mit Urteil vom 5. September 2018 - VI-U (Kart) 24/17 - hat das Oberlandesgericht Düsseldorf die Berufung der Klägerin zu 1) gegen das Grundurteil des Landgerichts Dortmund vom 22. November 2017 - 8 O 117/14 (Kart) - zurückgewiesen. Gegen die Nichtzulassung der Revision hat die Klägerin zu 1) Nichtzulassungsbeschwerde beim Bundesgerichtshof erhoben.

Am 21. Februar 2019 hat vor dem Berichterstatter des Senats ein Erörterungstermin stattgefunden. Dabei haben die Kläger und die Beklagte unter anderem erläutert, wie die Einsichtnahme und Prüfung in den Räumlichkeiten der Klägerin zu 1) am 1. Juli 2010 abgelaufen ist.

Mit Schriftsätzen vom 25. März 2019 (Kläger), vom 28. März 2019 (Beigeladene) und vom 12. April 2019 (Beklagte) haben die Beteiligten auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf den Inhalt der von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Nachdem die Beteiligten sich hiermit einverstanden erklärt haben, entscheidet der Senat über die Berufung der Kläger gemäß §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung.

Die Berufung der Kläger hat keinen Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.

Die Klage ist zulässig (dazu 1.), aber nicht begründet (dazu 2.).

1. Die Klage ist zulässig. Insbesondere sind die Kläger nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Sie können geltend machen, dass die Gewährung des Informationszugangs an die Beigeladene mit Bescheid des Bundeskartellamts vom 19. Januar 2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 9. April 2015 sie möglicherweise in ihren subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt.

Nach dem Vorbringen der Kläger erscheint es jedenfalls als möglich, dass der streitgegenständliche Bescheid gegen § 6 Satz 2 IFG verstößt, der den Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen regelt. Die Vorschrift räumt ein subjektiv-öffentliches Recht ein; sie ist drittschützend.

Vgl. Schoch, IFG, 2. Aufl. 2016, § 6 Rn. 5.

Deswegen kann sich die Klägerin zu 1), deren satzungsmäßiger Zweck die Förderung der gemeinsamen gewerblichen Interessen der in ihr zusammengeschlossenen Hörgeräteakustiker ist, grundsätzlich in die Klagebefugnis begründender Weise auf § 6 Satz 2 IFG berufen.

Entsprechendes folgt für die Klägerin zu 2) - die Präsidentin der Klägerin zu 1) - und den Kläger zu 3) - den Hauptgeschäftsführer der Klägerin zu 1) - aus § 5 Abs. 1 Satz 1 IFG, der dem Schutz personenbezogener Daten dient. Er ist Ausfluss des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG.

Vgl. Schoch, IFG, 2. Aufl. 2016, § 5 Rn. 8 ff.

Soweit die Kläger darüber hinaus den Ausschlussgrund des § 3 Nr. 7 IFG ins Feld führen, mag auch dieses Vorbringen geeignet sein, die Klagebefugnis zu eröffnen. Zwar soll die vertraulich übermittelte Information über diese Vorschrift nicht als solche, sondern im öffentlichen Interesse der Aufgabenerfüllung der Behörden geschützt werden, die in besonderem Maß auf solche Informationen der Bürger angewiesen sind, die regelmäßig nur unter der Bedingung der Verschwiegenheit zu erlangen sind. Der Dritte (Informant) genießt aber insoweit Schutz vor Nachteilen, als die Behörde auf eine vertrauliche Informationsübermittlung angewiesen ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. März 2017 - 7 C 19.15 -, juris Rn. 24 f., unter Hinweis auf die Begründung des Entwurfs eines Informationsfreiheitsgesetzes, BT-Drs. 15/4493, S. 11; Schoch, IFG, 2. Aufl. 2016, § 3 Rn. 309 f.

Dass diese Voraussetzungen hier gegeben sind, ist nicht von vornherein ausgeschlossen, zumal die Kläger unter Hinweis auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung eine verfassungskonforme Auslegung des § 3 Nr. 7 IFG anstreben.

2. Die Klage ist jedoch unbegründet.

Der Bescheid des Bundeskartellamts vom 19. Januar 2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 9. April 2015 ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

2.1 Maßgebend für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Verwaltungsakts ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung. Die Frage des maßgebenden Beurteilungszeitpunkts bestimmt sich nach dem dem Verwaltungsakt zugrunde liegenden materiellen Recht. Fehlt es - wie hier im Informationsfreiheitsgesetz - an gesetzlichen Anhaltspunkten, ist regelmäßig davon auszugehen, dass es bei einer Anfechtungsklage gegen einen Verwaltungsakt für die gerichtliche Überprüfung auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung ankommt und dass nur bei der Anfechtung eines - hier nicht vorliegenden - Dauerverwaltungsakts Veränderungen der Sach- und Rechtslage bis zur gerichtlichen Entscheidung zu berücksichtigen sind.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. April 2014 - 8 A 655/12 -, juris Rn. 123 ff. (zum VIG), mit weiteren Nachweisen.

Die vorstehend dargelegte, auf den Fall der Anfechtung eines belastenden Verwaltungsakts durch den Adressaten zugeschnittene Regel gilt von hier nicht einschlägigen Ausnahmen abgesehen auch für die Fallgestaltung, dass sich ein Dritter mit der Anfechtungsklage gegen den einen anderen begünstigenden Verwaltungsakt wendet.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. April 2014 - 8 A 655/12 -, juris Rn. 127 (zum VIG).

2.2 Dies vorausgeschickt, ist der angegriffene Bescheid rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten. Die Beigeladene hat einen Anspruch auf Erteilung der im Bescheid vom 19. Januar 2015 aufgeführten Informationen - der Dokumente (1) bis (178) - gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG, ohne dass abschließend geklärt werden muss, ob alle das diesbezügliche Prüfprogramm ausmachenden Normen zugunsten der Kläger Drittschutz entfalten.

2.2.1 Die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG sind erfüllt.

Nach dieser Vorschrift hat jeder nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den Behörden des Bundes einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen.

§ 1 Abs. 1 Satz 1 IFG statuiert einen möglichst weitreichenden, grundsätzlich voraussetzungslosen und als Jedermann-Recht konzipierten Informationszugangsanspruch. Das Bestehen dieses Anspruchs hängt nicht davon ab, dass der Antragsteller ein rechtliches oder berechtigtes Interesse an der Information geltend macht.

Vgl. zur Grundregel des voraussetzungslosen Informationszugangs etwa BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2015 - 7 C 1.14 -, juris Rn. 37, Beschluss vom 9. November 2010 - 7 B 43.10 -, juris Rn. 9; OVG NRW, Urteil vom 21. November 2018 - 15 A 861/17 -, juris Rn. 57, mit weiteren Nachweisen.

Das Bundeskartellamt ist als Behörde des Bundes ein tauglicher Anspruchsgegner im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG und das Informationsbegehren der Beigeladenen bezieht sich auf amtliche Informationen im Sinne des § 2 Nr. 1 Satz 1 IFG.

Dieser definiert eine amtliche Information als jede amtlichen Zwecken dienende Aufzeichnung, unabhängig von der Art ihrer Speicherung.

Der § 2 Nr. 1 IFG zugrunde liegende Terminus der Information schließt im Grundsatz jegliches bei einer Behörde aufgezeichnete - tatsächlich vorhandene - Wissen ein, das Gegenstand einer behördlichen Auskunft nach § 1 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 IFG sein kann.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. Mai 2016 - 15 A 2051/14 -, juris Rn. 32; siehe zum Kriterium des tatsächlichen Vorhandenseins außerdem BVerwG, Beschluss vom 27. Mai 2013 - 7 B 43.12 -, juris Rn. 11.

Für das Vorhandensein genügt die tatsächliche räumliche Verfügungsbefugnis. Es kommt insoweit nicht auf die rechtliche Verfügungsbefugnis der Behörde in dem Sinne an, dass sie „aktenführende Stelle“ sein muss. Informationen, die sich nur zu vorübergehenden Zwecken - etwa aufgrund eines Widerspruchs- oder Ermittlungsverfahren - bei der Stelle befinden, werden demnach gleichfalls erfasst.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. März 2011 - 8 A 3357/08 -, juris Rn. 94 (zum UIG).

Die Herkunft der Information spielt keine Rolle. Sie kann auch von einer anderen Stelle stammen. Nach dem Urheber der Information wird grundsätzlich nicht differenziert.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. März 2011 - 8 A 3358/08 -, juris Rn. 218; Schoch, IFG, 2. Aufl. 2016, § 1 Rn. 32 und § 3 Rn. 257.

Die Zugehörigkeit zu einem konkreten Verwaltungsvorgang ist keine notwendige Voraussetzung für das Vorliegen einer amtlichen Information. Nicht erfasst werden lediglich private Informationen, die nicht mit der amtlichen Tätigkeit zusammenhängen.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 21. November 2018 - 15 A 861/17 -, juris Rn. 65, und vom 16. Juni 2015 - 8 A 2429/14 -, juris Rn. 45 und 50, unter Hinweis auf die Begründung des Entwurfs eines Informationsfreiheitsgesetzes, BT-Drs. 15/4493, S. 8 f.

Maßgeblicher Zeitpunkt für das Vorhandensein der Information ist der Eingang des Antrags auf Informationszugang bei der informationspflichtigen Stelle. Danach muss diese die Unterlagen zur Prüfung von Ausschlussgründen und zur Erfüllung eines möglicherweise gegebenen Anspruchs vorhalten. Als nicht vorhanden gilt eine Information in diesem Fall nur dann, wenn Löschungsregelungen mit zwingenden Fristen greifen, die für abweichende Belange keinen Raum lassen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. März 2016 - 7 C 2.15 -, juris Rn. 41; siehe weiterhin OVG NRW, Urteil vom 20. September 2018 - 15 A 3070/15 -, juris Rn. 158 (zu einem presserechtlichen Auskunftsanspruch).

100

Nach diesen Grundsätzen handelt sich bei den im Bescheid vom 19. Januar 2015 genannten Dokumenten (1) bis (178) um amtliche Informationen im Verständnis des § 2 Nr. 1 Satz 1 IFG.

101

Das Bundeskartellamt hat die Dokumente im Rahmen des Kartellverwaltungsverfahrens - B 3-134/09 - erlangt. Sie sind tatsächlich dort vorhanden. Die Beklagte hat vorgetragen, dass die Dokumente mehrfach in der entsprechenden Akte des Bundeskartellamts enthalten sind. Die Entstehung dieser Akte, ihre Gestalt und ihre Aufbewahrung hat die Beklagte im Einzelnen mit Schriftsatz vom 12. April 2019 beschrieben. Für die Eigenschaft der Dokumente als amtliche Informationen ist nach dem oben Gesagten unerheblich, dass das Bundeskartellamt sie nicht selbst generiert, sondern hauptsächlich am 1. Juli 2010 im Zuge einer Einsichtnahme und Prüfung gemäß § 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 3 GWB in den Geschäftsräumen der Klägerin zu 1) erlangt - das heißt hier: erhoben - hat.

102

Es greifen keine zwingenden Löschungsregelungen, aufgrund derer sich das Bundeskartellamt der Dokumente entledigen müsste und die Dokumente als dort nicht mehr vorhanden gelten würden.

103

Zwingende gesetzliche Löschungsregelungen ohne Wertungsmöglichkeit greifen nicht.

104

2.2.1.1 Im Hinblick auf den Löschungsanspruch aus Art. 17 Abs. 1a) DSGVO ist zu beachten, dass er nach der Legaldefinition des Art. 4 Nr. 1 Hs. 1 DSGVO lediglich natürliche Personen anspruchsberechtigt.

105

Vgl. Leutheusser-Schnarrenberger, in: Schwartmann/Jaspers/Thüsing/Kugelmann, DS-GVO/BDSG, 2018, Art. 17 DS-GVO Rn. 13, unter Hinweis auf den Erwägungsgrund 14.

106

Die Klägerin zu 1) zählt als juristische Person von vornherein nicht zum Kreis der Anspruchsberechtigten des Löschungsanspruchs gemäß Art. 17 Abs. 1a) DSGVO. Als solche kommen allein die Kläger zu 2) und 3) in Frage, soweit die Dokumente (1) bis (178) personenbezogene Daten aufweisen.

107

Aber auch insoweit greift der Löschungsanspruch nach Art. 17 Abs. 1a) DSGVO nicht ein, weil die weiteren Anspruchsvoraussetzungen nicht gegeben sind.

108

Gemäß Art. 17 Abs. 1a) DSGVO hat die betroffene Person das Recht, von dem Verantwortlichen zu verlangen, dass sie betreffende personenbezogene Daten unverzüglich gelöscht werden, und der Verantwortliche ist verpflichtet, personenbezogene Daten unverzüglich zu löschen, sofern die personenbezogenen Daten für die Zwecke, für die sie erhoben oder auf sonstige Weise verarbeitet wurden, nicht mehr notwendig sind.

109

Jedoch gilt gemäß Art. 17 Abs. 3 DSGVO unter anderem Art. 17 Abs. 1 DSGVO nicht, soweit die Verarbeitung erforderlich ist zur Ausübung des Rechts auf freie Meinungsäußerung und Information (a) oder zur Erfüllung einer rechtlichen Verpflichtung, die die Verarbeitung nach dem Recht der Union oder der Mitgliedstaaten, dem der Verantwortliche unterliegt, erfordert, oder zur Wahrnehmung einer Aufgabe, die im öffentlichen Interesse liegt oder in Ausübung öffentlicher Gewalt erfolgt, die dem Verantwortlichen übertragen wurde (b).

110

Das in Art. 17 Abs. 1 DS-GVO zum Ausdruck kommende „Recht auf Vergessenwerden“ ist damit durch Ausnahmen beschränkt, die dem Spannungsverhältnis zwischen dem Recht der betroffenen Person auf informationelle Selbstbestimmung und dem Recht auf Informationsfreiheit Dritter sowie öffentlichen Interessen Rechnung tragen.

111

Vgl. Leutheusser-Schnarrenberger, in: Schwartmann/Jaspers/Thüsing/Kugelmann, DS-GVO/ BDSG, 2018, Art. 17 DS-GVO Rn. 53; Worms, in: Wolff/Brink, BeckOK Datenschutzrecht, Stand: 1. August 2018, Art. 17 DS-GVO Rn. 81a und 83 f.

112

Insbesondere soll sichergestellt werden, dass die Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch Löschungspflichten nicht verhindert oder behindert werden.

113

Vgl. Leutheusser-Schnarrenberger, in: Schwartmann/Jaspers/Thüsing/Kugelmann, DS-GVO/ BDSG, 2018, Art. 17 DS-GVO Rn. 59.

114

Da die Beklagte die Dokumente (1) bis (178) zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben erlangt hat und nunmehr aufbewahrt, auch um das Informationsbegehren der Beigeladenen bearbeiten zu können, sind die Ausnahmetatbestände des Art. 17 Abs. 3 a) und b) DSGVO erfüllt und ist ein Löschungsanspruch zu negieren. Innerhalb der Systematik des Informationsfreiheitsgesetzes wird der Schutz personenbezogener Daten materiell mittels § 5 IFG sichergestellt (vgl. zu diesem weiter unten).

115

2.2.1.2 Potentiell gleichwertige Löschungsregelungen folgen nicht aus der Richtlinie für das Bearbeiten und Verwalten von Schriftgut (Akten und Dokumenten) in Bundesministerien vom 11. Juli 2001 (Registraturrichtlinie - RegR). § 4 RegR betont vielmehr den Grundsatz der Vollständigkeit und Einheitlichkeit der Aktenführung.

116

Vgl. zu diesem auch BVerwG, Beschluss vom 16. März 1988 - 1 B 153.87 -, juris Rn. 10 ff.

117

Dazu bestimmt § 4 Abs. 3 Satz 1 RegR, dass Dokumente aus der Akte nicht entfernt, bei Nutzung elektronischer Vorgangsbearbeitung nicht gelöscht werden dürfen. Nach § 18 Abs. 1 Satz 1 RegR ist abschließend bearbeitetes Schriftgut vollständig im Aktenbestand aufzubewahren, vor einem unbefugten Zugriff zu sichern und vor Beschädigung und Verfall zu schützen. Bei elektronisch gespeichertem Schriftgut sind die Vollständigkeit, Integrität, Authentizität und Lesbarkeit durch geeignete Maßnahmen zu gewährleisten (§ 18 Abs. 1 Satz 2 RegR). Und nach Abschluss der Bearbeitung sind gemäß § 19 Abs. 1 Satz 1 RegR für das Schriftgut Aufbewahrungsfristen festzulegen und in einem Aussonderungskatalog bzw. der Aktendatei festzuschreiben. Aufbewahrungsfristen von mehr als 30 Jahren sind auf Ausnahmefälle zu beschränken (§ 19 Abs. 1 Satz 2 RegR). Dem entspricht die vom Beklagten geschilderte Aktenaufbewahrungspraxis des Bundeskartellamts, das mit regelmäßigen Aufbewahrungsfristen von 20 Jahren operiert.

118

2.2.1.3 Was Herausgabeansprüche der Kläger aus § 985 BGB und § 695 BGB analog oder aus § 111n Abs. 1 StPO anbelangt, ist festzustellen, dass auch sie nicht von vornherein einer Informationsgewährung durch die Beklagte entgegenstehen. Gegenstand dieser Herausgabeansprüche können (als deren Kehrseite) allenfalls ursprünglich von der Klägerin überlassene Originalunterlagen sein, nicht aber die von diesen durch das Bundeskartellamt angefertigten Kopien.

119

Vgl. insoweit auch OLG Frankfurt, Urteil vom 18. März 2013 - 1 U 215/11 -, juris Rn. 64 ff.

120

Diese wären immer noch in den Akten des Bundeskartellamts vorhanden und könnten der Beigeladenen übermittelt werden, falls die Beklagte die Originalunterlagen an die Kläger herausgäbe. Den Klägern geht es indes nicht ausschließlich um die Wiedererlangung der Originalunterlagen, sondern darum, dass die aus diesen gewonnenen Informationen restlos aus den Akten des Bundeskartellamts entfernt werden und die Informationserteilung an die Beigeladene unmöglich wird. Für die Begründung von Löschungspflichten im Wege der Analogie besteht kein Raum. Insoweit fehlt es sowohl an einer Regelungslücke, weil Löschungsvorschriften, etwa in der DS-GVO, vorhanden sind, als auch an einer vergleichbaren Interessenlage. Die von der Klägerin herangezogenen Herausgabeansprüche dienen in erster Linie dem Schutz des Eigentums und des Besitzes, während die begehrte Löschung letztlich auf den Schutz der informationellen Selbstbestimmung zielt.

121

2.2.2 Die Beklagte ist in Bezug auf die Dokumente (1) bis (178) auch im Sinne von § 7 Abs. 1 Satz 1 IFG verfügungsbefugt.

122

Nach dieser Bestimmung entscheidet über den Antrag auf Informationszugang die Behörde, die zur Verfügung über die begehrten Informationen berechtigt ist.

123

§ 7 Abs. 1 Satz 1 IFG ist als Zuständigkeitsbestimmung ausgestaltet. Damit macht das Gesetz deutlich, dass die lediglich faktische Verfügungsmöglichkeit nicht ausreicht. Die Verfügungsberechtigung liegt aber auch nicht bereits dann vor, wenn die Information nach formalen Kriterien ordnungsgemäß Teil der Akten der grundsätzlich informationspflichtigen Behörde ist. Die ordnungsmäßige Zugehörigkeit zu den Akten ist nur notwendige, nicht aber hinreichende Bedingung für die Verfügungsberechtigung.

124

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. November 2011 - 7 C 4.11 -, juris Rn. 27.

125

Verfügungsberechtigt über eine Information ist grundsätzlich deren Urheber. Demjenigen, der die Information im Rahmen der Erfüllung der ihm obliegenden Aufgaben erhoben oder selbst geschaffen hat, ist sie auch zur weiteren Verwendung zugewiesen. Die Verfahren auf Informationszugang sollen bei der Behörde konzentriert werden, der die größte Sachnähe zum Verfahren zukommt bzw. die die Verfahrensführung innehat.

126

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. November 2011 - 7 C 4.11 -, juris Rn. 28, mit Hinweis auf die Begründung des Entwurfs eines Informationsfreiheitsgesetzes, BT-Drs. 15/4493, S. 14; OVG Saarl., Urteil vom 11. Juni 2018 - 2 A 452/17 -, juris Rn. 36 f.

127

Gemessen an diesen Maßstäben hat die Beklagte die Verfügungsbefugnis über die Dokumente (1) bis (178) inne. Wie dargestellt, sind die Dokumente Aktenbestandteil beim Bundeskartellamt. Infolge der dadurch gegebenen Sachnähe darf das Bundeskartellamt darüber entscheiden, wem diese Unterlagen zugänglich gemacht werden.

128

Ein Verstoß gegen die bundesstaatliche Ordnung ist in dieser Lesart auch mit Blick auf § 2 Abs. 5 IFG R-P (heute: § 3 Abs. 6 Satz 1 Landestransparenzgesetz Rheinland-Pfalz) nicht zu sehen.

129

Vgl. zum Hintergrund dieser Regelung OVG Rh.‑Pf., Urteil vom 13. August 2010 ‑ 10 A 10076/10 -, juris Rn. 34.

130

Nach rheinland-pfälzischem Informationsfreiheitsrecht gilt das Informationsfreiheitsgesetz bzw. Landestransparenzgesetz Rheinland-Pfalz unter anderem nicht für Selbstverwaltungsorganisationen, insbesondere der Wirtschaft und der Freien Berufe, worunter auch die Klägerin zu 1) zu zählen ist. Hierdurch wird jedoch keine - und kann aus kompetenzrechtlichen Gründen auch nicht - Aussage zur Reichweite des Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes und zur Verfügungsbefugnis einer Bundesbehörde über die bei ihr vorhandenen Informationen, die von einer Selbstverwaltungsorganisation des Landes Rheinland-Pfalz stammen, nach § 7 Abs. 1 Satz 1 IFG getroffen. Das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes hat als Anspruchsgegner eines Anspruchs nach § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG die Behörden des Bundes - wie das Bundeskartellamt - im Blick und richtet sich auf die bei diesen vorhandenen amtlichen Informationen.

131

2.2.3 Der Informationsanspruch der Beigeladenen ist nicht durch die Subsidiaritätsklausel des § 1 Abs. 3 IFG ausgeschlossen. Dieser sieht vor, dass Regelungen in anderen Rechtsvorschriften über den Zugang zu amtlichen Informationen mit Ausnahme des § 29 VwVfG und des § 25 SGB X vorgehen.

132

Die Bestimmung dient der Sicherung des Vorrangs des Fachrechts gegenüber dem Informationsfreiheitsgesetz. Eine Sperrwirkung kann demnach nur eine Norm entfalten, die einen mit dem Informationsanspruch nach dem Informationsfreiheitsgesetz identischen sachlichen Regelungsgegenstand hat. Damit sind die Voraussetzungen für den Nachrang des Informationsfreiheitsgesetzes allerdings nicht abschließend umschrieben. Wenn und soweit die Bestimmung des § 1 Abs. 3 IFG dem Fachrecht Geltung verschaffen will, bedarf es des Weiteren der Prüfung, ob sich die spezialgesetzliche Bestimmung als abschließend versteht.

133

Vgl. BVerwG, Urteile vom 29. Juni 2017 - 7 C 24.15 -, juris Rn. 12, vom 15. November 2012- 7 C 1.12 -, juris Rn. 46, und vom 3. November 2011 - 7 C 4.11 -, juris Rn. 9, Beschluss vom 9. November 2010 - 7 B 43.10 -, juris Rn. 8.

134

Daran gemessen ist der streitbefangene Informationszugang nicht aufgrund von § 1 Abs. 3 IFG gesperrt.

135

Dies gilt zunächst für § 89c GWB in der Fassung des 9. Gesetzes zur Änderung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen, die am 9. Juni 2017 in Kraft getreten ist (BGBl. I S. 1416). Gemäß § 89c Abs. 1 Satz 1 GWB kann das Gericht in einem Rechtsstreit wegen eines (Schadensersatz-)Anspruchs nach § 33a Abs. 1 GWB oder nach § 33g Abs. 1 oder 2 GWB auf Antrag einer Partei bei der Wettbewerbsbehörde um die Vorlegung von Urkunden und Gegenständen ersuchen, die sich in deren Akten zu einem Verfahren befinden oder in einem Verfahren amtlich verwahrt werden, wenn der Antragsteller bestimmte weitere Voraussetzungen glaubhaft macht. Ungeachtet der Frage, ob der vorliegend in Rede stehende Informationszugang dadurch abschließend speziell normiert wird, ist die Regelung wegen der Übergangsvorschrift des § 186 Abs. 4 GWB nur in Rechtsstreitigkeiten anzuwenden, in denen nach dem 26. Dezember 2016 Klage erhoben worden ist. Dies ist hier nicht der Fall, weil die Beigeladene ihre Schadensersatzklage gegen die Klägerin zu 1) beim Landgericht Dortmund, über die dieses mit Grundurteil vom 22. November 2017 - 8 O 117/14 (Kart) - entschieden hat, vor diesem Zeitpunkt - nämlich schon im Jahr 2014 - anhängig gemacht hat.

136

Keine Sperrwirkung entfalten des Weiteren § 111n StPO sowie §§ 32f Abs. 5, 406e, 475, 477 StPO. Sie verhalten sich jeweils nicht zur Frage der Ausgestaltung eines Informationszugangsanspruchs nach Art des § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG. § 111n StPO betrifft die Herausgabe beschlagnahmter oder auf andere Weise in einem strafrechtlichen Ermittlungsverfahren sichergestellter beweglicher Sachen, §§ 32f Abs. 5, 406e, 475, 477 StPO verhalten sich speziell zur Einsicht in Strafakten und deren Modalitäten. Sie haben wegen ihres besonderen, auf Strafakten eingeschränkten Anwendungsbereichs keinen mit § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG identischen sachlichen Regelungsgegenstand.

137

2.2.4 Dem Informationsanspruch der Beigeladenen kann § 3 Nr. 5 IFG nicht ‑ auch nicht seiner Wertung nach ‑ entgegengehalten werden.

138

§ 3 Nr. 5 IFG sieht vor, dass der Anspruch auf Informationszugang nicht besteht hinsichtlich vorübergehend beigezogener Information einer anderen öffentlichen Stelle, die nicht Bestandteil der eigenen Vorgänge werden soll.

139

Die Voraussetzung „vorübergehend“ meint, dass die betreffende Information nur für einen begrenzten Zeitraum der durch den Informationsantrag in Anspruch genommenen Behörde des Bundes zur Verfügung steht. Deshalb soll die betreffende Information nicht dauerhaft dem eigenen Informationsbestand der an sich informationspflichtigen Stelle des Bundes zugeführt werden. Maßgebend sind insoweit die Regeln ordnungsgemäßer Aktenführung.

140

Vgl. Schoch, IFG, 2. Aufl. 2016, § 3 Rn. 262.

141

Hiernach scheidet eine Heranziehung von bzw. eine Parallelwertung zu § 3 Nr. 5 IFG schon deswegen aus, weil die Dokumente nach den maßgebenden Regeln ordnungsgemäßer Aktenführung Bestandteil der Akten des Bundeskartellamts werden sollten und geworden sind. Die Beklagte hat dargelegt, dass die Praxis des Bundeskartellamts in Kartellverwaltungs- ebenso wie in Kartellordnungswidrigkeitenverfahren dahin gehe, dass der Bearbeiter nach seinem Ermessen Kopien von besonders relevanten, zumeist in sog. Beweismittelordnern zusammengefassten Beweisstücken anfertige. Diese Kopien würden nach Ende des Verfahrens nicht herausgegeben oder gelöscht, sondern mit der Akte nach den Regeln der Aktenverwaltung bis zum Ablauf der Aufbewahrungsfrist aufbewahrt. Ob und in welchem Umfang dies geschehe, hänge vom Bearbeiter ab. Auch eine Rückgabe bzw. Vernichtung der Originale von Beweisstücken geschehe in Kartellordnungswidrigkeitenverfahren nicht vor Abwicklung der im Lauf des Verfahrens gestellten Akteneinsichtsanträge Dritter.

142

Weiterhin liegt auch das Tatbestandsmerkmal „beigezogene Information einer anderen öffentlichen Stelle“ nicht vor. Die Klägerin zu 1) hat die Dokumente an das Bundeskartellamt nicht in ihrer Eigenschaft als öffentlich-rechtliche Körperschaft ‑ gleichsam im Wege der Amtshilfe ‑, sondern als Adressatin einer Maßnahme nach § 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 3 GWB herausgegeben.

143

2.2.5 Dem Informationsanspruch der Beigeladenen stehen auch ansonsten keine Ausschlussgründe entgegen.

144

2.2.5.1 Der Ausschlussgrund des § 3 Nr. 7 IFG greift nicht zugunsten der Kläger ein.

145

Nach dieser Vorschrift besteht der Anspruch auf Informationszugang nicht bei vertraulich erhobener oder übermittelter Information, soweit das Interesse des Dritten an einer vertraulichen Behandlung im Zeitpunkt des Antrags auf Informationszugang noch fortbesteht.

146

Vertraulich im Sinne von § 3 Nr. 7 IFG sind solche Informationen, die nicht für die Öffentlichkeit bestimmt sind. Dies setzt eine Übereinkunft über die Vertraulichkeit zwischen der informationspflichtigen Stelle und dem Dritten voraus. Darüber hinaus ist ein objektiv schutzwürdiges Interesse an der Vertraulichkeit erforderlich. Die Gesetzessystematik und der Zweck der Vorschrift gebieten eine in diesem Sinne einschränkende Auslegung. § 3 IFG schützt ausweislich der amtlichen Überschrift besondere öffentliche Belange. Die in den Nummern 1 bis 8 geregelten Ausschlusstatbestände sind nach der Vorstellung des Gesetzgebers eng zu verstehen. Damit wäre nicht vereinbar, wenn bereits der Umstand, dass eine Information vertraulich erhoben oder übermittelt wird, für sich genommen ohne Hinzutreten eines objektiv anzuerkennenden Schutzbedürfnisses zum Ausschluss des Informationszugangs führte. Der Anspruch auf Informationszugang wäre zur Disposition der am Informationsaustausch Beteiligten gestellt. Einen derart weitreichenden Versagungsgrund wollte der Gesetzgeber mit § 3 Nr. 7 IFG nicht schaffen. Für ein einschränkendes Verständnis spricht auch, dass das „Interesse des Dritten an einer vertraulichen Behandlung“ im Zeitpunkt des Antrags auf Informationszugang fortbestehen muss. Dieses Erfordernis weist darauf hin, dass die Vertraulichkeit nur bei einem berechtigten Interesse geschützt sein soll. Die vertraulich übermittelte Information soll nicht als solche, sondern im öffentlichen Interesse der Aufgabenerfüllung der Behörden geschützt werden, die in besonderem Maße auf Informationen der Bürger angewiesen sind, die regelmäßig nur unter der Bedingung der Verschwiegenheit zu erlangen sind. Die Zielsetzung des § 3 Nr. 7 IFG ist daher doppelter Natur. Die Regelung bezweckt den Schutz des Informanten im Interesse der behördlichen Aufgabenerfüllung.

147

Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. März 2017 - 7 C 19.15 -, juris Rn. 24, unter Hinweis auf die Begründung des Entwurfs eines Informationsfreiheitsgesetzes, BT-Drs. 15/4493, S. 11.

148

Ein objektiv schutzwürdiges Interesse an der Vertraulichkeit einer Information liegt vor, wenn bei ihrer Offenbarung dem Informanten Nachteile drohen und deshalb (zukünftig) die ordnungsgemäße Erfüllung der behördlichen Aufgabe, welche auf die vertrauliche Übermittlung von Informationen angewiesen ist, gefährdet ist. Es besteht folglich ein funktionaler Zusammenhang zwischen behördlicher Aufgabenerfüllung und dem Informantenschutz. Der Dritte genießt nur insoweit Schutz vor Nachteilen, als die Behörde auf eine vertrauliche Informationsübermittlung angewiesen ist.

149

Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. März 2017 - 7 C 19.15 -, juris Rn. 25.

150

An diesen Maßstäben gemessen sind die Voraussetzungen des § 3 Nr. 7 IFG nicht erfüllt. Das Bundeskartellamt hat die Dokumente (1) bis (178) weder vertraulich erhoben noch hat die Klägerin zu 1) diese dem Bundeskartellamt vertraulich übermittelt. Es hat keine Übereinkunft über die Vertraulichkeit gegeben, mag auch die Klägerin zu 1), wie sie geltend macht, davon ausgegangen sein, die Dokumente würden Dritten nicht zugänglich gemacht. Die Klägerin zu 1) hat nicht als Informantin fungiert, die als solche ein besonderes Interesse an der Wahrung der Vertraulichkeit hat. Grundlage der Informationsübermittlung war vielmehr der auf § 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 3 GWB beruhende Beschluss des Bundeskartellamts vom 11. Juni 2010, der zur Einsichtnahme und Prüfung in den Geschäftsräumen der Klägerin zu 1) am 1. Juli 2010 geführt hat. Es liegt daher auch kein objektiv schutzwürdiges Interesse an der Vertraulichkeit der Information vor. Es ist nicht zu befürchten, dass die ordnungsgemäße Erfüllung der Aufgaben des Bundeskartellamts in Zukunft gefährdet ist, wenn die Dokumente (1) bis (178) der Beigeladenen offenbart werden. Es ist nicht in besonderem Maß auf vertrauliche Informationen angewiesen, um seinen Aufgaben nachkommen zu können. Dazu kann es - wie auch im vorliegenden Fall geschehen - auf die ihm durch §§ 57 ff. GWB eingeräumten Ermittlungsbefugnisse zurückgreifen.

151

Dieses Verständnis von § 3 Nr. 7 IFG verstößt nicht gegen das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG. Aus diesem Grund ist § 3 Nr. 7 IFG nicht im klägerischen Sinne verfassungskonform einschränkend dahingehend auszulegen, dass in der gegebenen Fallgestaltung gleichsam zwangsweise erhobener Information erst recht Vertrauensschutz besteht oder nach Maßgabe der - nach Auffassung der Kläger - in ihn hineinzulesenden §§ 32f Abs. 5, 406e, 475, 477 StPO hergestellt werden muss.

152

Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gewährleistet die aus dem Grundsatz der Selbstbestimmung abgeleitete Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden. Es verleiht dem Grundrechtsträger insbesondere Schutz vor unbegrenzter Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe der ihn betreffenden individualisierten oder individualisierbaren Daten.

153

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 18. März 2009 ‑ 2 BvR 8/08 -, juris Rn. 14, vom 26. Oktober 2006 - 2 BvR 67/06 -, juris Rn. 7, und vom 4. April 2006 - 1 BvR 518/02 -, juris, Rn. 69, Urteil vom 15. Dezember 1983 - 1 BvR 209/83 u. a. -, juris Rn. 146 ff.

154

Vom Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung sind nur persönliche oder personenbezogene Daten umfasst. Unter personenbezogenen Daten sind Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren Person zu verstehen.

155

Vgl. BVerfG, Urteil vom 24. November 2010 ‑ 1 BvF 2/05 ‑, juris Rn. 156.

156

Steht das Recht einer - hier öffentlich-rechtlichen - juristischen Person auf informationelle Selbstbestimmung in Rede, für die dieses (allein) nach Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 GG gilt,

157

vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 2007 ‑ 1 BvR 1550/03 u. a. -, juris Rn. 150 ff.,

158

ist bei der Bestimmung der Reichweite der Schutzgewährleistung zu berücksichtigen, dass der Tätigkeitskreis juristischer Personen in der Regel durch eine bestimmte Zwecksetzung begrenzt wird. Eine grundrechtlich erhebliche Gefährdungslage besteht deshalb (nur) dann, wenn die informationelle Maßnahme die betroffene juristische Person gerade in ihrer spezifischen Freiheitsausübung gefährdet. Maßgeblich kommt es insoweit auf die Bedeutung der betroffenen Information für den grundrechtlich geschützten Tätigkeitskreis der juristischen Person sowie auf den Zweck und die möglichen Folgen der Maßnahme an.

159

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 2007 ‑ 1 BvR 1550/03 u. a. ‑, juris Rn. 150 ff.

160

Das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung ist nicht schrankenlos gewährleistet. Einschränkungen dieses Grundrechts bedürfen allerdings einer verfassungsmäßigen gesetzlichen Grundlage, die dem Gebot der Normenklarheit und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen muss; sie dürfen nicht weitergehen als zum Schutz öffentlicher Interessen unerlässlich ist.

161

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 18. März 2009 ‑ 2 BvR 8/08 -, juris Rn. 14, vom 26. Oktober 2006 - 2 BvR 67/06 -, juris Rn. 7, Urteil vom 15. Dezember 1983 - 1 BvR 209/83 u. a. -, juris Rn. 146 ff.; BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2012 - 6 C 9.11 -, juris Rn. 27.

162

Die Erteilung von Auskünften aus Verfahrensakten oder die Gewährung von Akteneinsicht stellt einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung solcher Personen dar, deren personenbezogene Daten auf diese Weise zugänglich gemacht werden. Die schutzwürdigen Interessen dieser Personen können der Gewährung von Akteneinsicht daher entgegenstehen oder es erforderlich machen, den Zugang zu den Daten angemessen zu beschränken. Wird durch die Gewährung der Akteneinsicht in Grundrechte Betroffener eingegriffen, sind diese in der Regel anzuhören.

163

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. März 2009 ‑ 2 BvR 8/08 -, juris Rn. 15, mit weiteren Nachweisen.

164

Nach diesen Grundsätzen steht § 3 Nr. 7 IFG - auch in der in der oben zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ausgeformten - Lesart mit dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung im Einklang. Einer Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG bedarf es insoweit nicht.

165

Die streitgegenständliche Informationsgewährung stellt einen Eingriff in den Schutzbereich dieses Grundrechts dar. Die von ihr umfassten Dokumente (1) bis (178) stammen aus der verbandsinternen, unternehmerischen bzw. beruflichen Sphäre der Kläger. Sie geben als personenbezogene Daten Aufschluss darüber, wie die Klägerin zu 1) - als juristische Person zur Vertretung der Interessen ihrer Mitglieder - sowie die Kläger zu 2 und 3) - als führende Repräsentanten der Klägerin zu 1) - sich im Hinblick auf die gesetzliche Ausgestaltung bzw. krankenversicherungsrechtliche Handhabung des sog. verkürzten Versorgungswegs positioniert haben.

166

Dieser Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist aber verfassungsrechtlich gerechtfertigt, ohne dass es dazu der von der Klägerseite angestrebten Korrektur des § 3 Nr. 7 IFG bedürfte. Die Informationsgewährung erfolgt auf der gesetzlichen Grundlage von § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG, dessen Voraussetzungen - wie dargelegt - gegeben sind. Der Eingriff erweist sich nicht dadurch als unverhältnismäßig, dass § 3 Nr. 7 IFG nicht zugunsten der Kläger in Ansatz gebracht werden kann. Ihre schutzwürdigen Interessen bleiben aufgrund dessen nicht unberücksichtigt. Sie können innerhalb der Systematik des Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes namentlich im Rahmen von § 6 Satz 2 IFG, der dem Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen dient, sowie von § 5 Abs. 1 Satz 1 IFG, der den Schutz von personenbezogenen Daten bezweckt, zum Tragen kommen. Auch sind die Kläger im Vorfeld des Bescheiderlasses angehört worden und konnten in diesem Rahmen ihre der Informationserteilung zuwiderlaufende Interessen vorbringen. Damit wird ein verfassungsrechtlich hinreichendes Schutzniveau erreicht.

167

Etwas anderes ergibt sich nicht aus der Eingriffsintensität der Informationsgewinnung durch das Bundeskartellamt am 1. Juli 2010. Dieses hat keine Zwangsmaßnahmen angewandt, die in ihrer Schwere und Reichweite strafrechtlichen Ermittlungsmaßnahmen bzw. einer Beschlagnahme oder Sicherstellung (der Originalunterlagen) auf sonstige Weise gleichzuachten wären, auch wenn man mit den Klägern von einer Unfreiwilligkeit der Herausgabe ausgeht. Das Bundeskartellamt ist auf der Basis von § 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 3 GWB vorgegangen.

168

Schließlich kann – mit Blick auf die Dokumente (1) bis (32) – ein Vertraulichkeitsschutz im Sinne von § 3 Nr. 7 IFG auch nicht aus der von den Klägern postulierten (Parallel-)Wertung des § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG hergeleitet werden.

169

§ 1 Abs. 1 Satz 2 IFG stellt klar, dass auch Bundestag, Bundesrat, Bundesverfassungsgericht und Bundesgerichte sowie Bundesbank vom Geltungsbereich des Gesetzes erfasst sind, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehmen. Nur der spezifische Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten, der Rechtsprechung und sonstiger unabhängiger Tätigkeiten soll vom Informationszugang ausgenommen bleiben.

170

Vgl. BVerwG, Urteile vom 25. Juni 2015 - 7 C 1.14 -, juris Rn. 15 f., und vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 -, juris Rn. 18, unter Hinweis auf die Begründung des Entwurfs eines Informationsfreiheitsgesetzes, BT-Drs. 15/4493, S. 8.

171

Die Vorbereitung von Normen durch Stellen im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG ist Verwaltungstätigkeit im materiellen Sinne. Dies gilt auch für die Vorbereitung von Gesetzen.

172

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. Januar 2014 - 8 A 467/11 -, juris Rn. 70.

173

Mit Rücksicht darauf gilt § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG für die Korrespondenz einer Körperschaft wie der Klägerin zu 1) zur gesetzlichen (Neu-)Ausgestaltung des sog. verkürzten Versorgungswegs nach § 127 SGB V mit Abgeordneten des Deutschen Bundestags nicht. Weder ist die Klägerin zu 1) Normadressatin des § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG noch ist diese Korrespondenz als spezifische parlamentarische Angelegenheit zu qualifizieren. Vielmehr ist sie als Interessenvertretung im Vorfeld der Erarbeitung einer gesetzlichen Regelung zu betrachten. Einen besonderen Vertraulichkeitsschutz erzeugt dies nicht.

174

2.2.5.2 Die Kläger können sich nicht erfolgreich auf den Ausschlusstatbestand des § 6 Satz 2 IFG berufen. Die Dokumente (1) bis (178) enthalten keine nach dieser Vorschrift geheimzuhaltenden Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Klägerin zu 1).

175

Gemäß § 6 Satz 2 IFG darf Zugang zu Betriebs- oder Geschäftsgeheimnissen nur gewährt werden, soweit der Betroffene eingewilligt hat.

176

Als Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse im Sinne des § 6 Satz 2 IFG sind alle auf ein Unternehmen bezogenen Tatsachen, Umstände und Vorgänge zu verstehen, die nicht offenkundig, sondern nur einem begrenzten Personenkreis zugänglich sind und an deren Nichtverbreitung der Rechtsträger ein berechtigtes Interesse hat. Ein berechtigtes Geheimhaltungsinteresse im Sinne von § 6 Satz 2 IFG ist anzuerkennen, wenn die Offenlegung der Information geeignet ist, den Konkurrenten exklusives technisches oder kaufmännisches Wissen zugänglich zu machen und so die Wettbewerbsposition des Unternehmens nachteilig zu beeinflussen (Wettbewerbsrelevanz). Hierfür muss die prognostische Einschätzung nachteiliger Auswirkungen im Falle des Bekanntwerdens der Information nachvollziehbar und plausibel dargelegt werden. Der erforderliche Wettbewerbsbezug kann fehlen, wenn die Informationen abgeschlossene Vorgänge ohne Bezug zum heutigen Geschäftsbetrieb betreffen. Dabei kommt es nicht maßgeblich auf die Beurteilung der Geheimhaltungsbedürftigkeit durch den Inhaber des Geheimnisses an.

177

Vgl. BVerwG, Urteile vom 23. Februar 2017 - 7 C 31.15 -, juris Rn. 64 f. (zu § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 UIG), vom 17. März 2016 - 7 C 2.15 -, juris Rn. 35, und vom 27. November 2014 - 7 C 12.13 ‑, juris Rn. 28 und 30; OVG NRW, Urteil vom 21. November 2018 - 15 A 861/17 -, juris Rn. 91.

178

Geschäftsgeheimnisse zielen auf den Schutz kaufmännischen Wissens. Sie betreffen alle Konditionen, durch welche die wirtschaftlichen Verhältnisse eines Unternehmens maßgeblich bestimmt werden können. Dazu gehören unter anderem Umsätze, Ertragslagen, Geschäftsbücher, Kundenlisten, Marktstrategien, Bezugsquellen, Informationen zur Kreditwürdigkeit oder Kalkulationsunterlagen. Auch konkrete Vertragsgestaltungen, das heißt ein bestimmtes Vertragswerk, können als Geschäftsgeheimnis geschützt sein.

179

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2015- 20 F 4.14 -, juris Rn 20, Beschluss vom 13. Februar 2014 - 20 F 11.13 -, juris Rn. 8 f.; OVG NRW, Urteil vom 21. November 2018 - 15 A 861/17 -, juris Rn. 93.

180

Die Schutzwürdigkeit nach § 6 Satz 2 IFG vertraulicher Informationen wird dabei in der Regel mit der Zeit abnehmen. So hängt es vom jeweils aktuellen geschäftlichen Umfeld ab, ob der Informationszugang mit wirtschaftlichen Nachteilen für das Unternehmen verbunden ist. Folglich können Angaben, wenn sie als veraltet anzusehen sind, ihre Bedeutung verlieren.

181

Vgl. BVerwG, Vorlagebeschluss vom 4. November 2015 - 7 C 4.14 -, juris Rn. 31; OVG NRW, Urteil vom 21. November 2018 - 15 A 861/17 -, juris Rn. 123.

182

Daran anschließend wird sich eine widerlegliche Vermutung dahingehend aufstellen lassen, dass Angaben, die geheim oder vertraulich waren, aber mindestens fünf Jahre alt sind, aufgrund des Zeitablaufs grundsätzlich als nicht mehr aktuell und deshalb als nicht mehr vertraulich anzusehen sind, wenn nicht ausnahmsweise die Partei, die sich auf die Vertraulichkeit beruft, nachweist, dass sie trotz ihres Alters immer noch wesentlicher Bestandteil ihrer eigenen oder der wirtschaftlichen Stellung eines betroffenen Dritten sind.

183

Vgl. EuGH, Urteil vom 14. März 2017 - C-162/15 P -, juris Rn. 64; OVG NRW, Urteil vom 21. November 2018 - 15 A 861/17 -, juris Rn. 125.

184

Ausgehend von diesen Maßgaben sind die Dokumente (1) bis (178) weder in Gänze noch teilweise nach § 6 Satz 2 IFG geheimhaltungsbedürftig.

185

Es ist nichts dafür dargelegt, dass die vom Bescheid vom 19. Januar 2015 umfassten Schreiben an politische Entscheidungsträger und von politischen Entscheidungsträgern, die Schreiben an Krankenkassen und Krankenkassenverbände, die Schreiben von Krankenkassen und Krankenkassenverbänden bezüglich des verkürzten Versorgungswegs, der E-Mailverkehr bezüglich des verkürzten Versorgungswegs, die Vermerke und Protokolle bezüglich des verkürzten Versorgungswegs Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse im Sinne des § 6 Satz 2 IFG enthalten. Die Kläger haben nicht dargetan, dass die Dokumente exklusives kaufmännisches Wissen der Klägerin zu 1) mit – zumal aktueller – Wettbewerbsrelevanz beinhalten. Sie geben vielmehr Aufschluss über die Haltung der Klägerin zu 1) als Interessenvertretung ihrer Mitglieder zum verkürzten Versorgungsweg. Sie sind Ausdruck der entsprechenden politischen bzw. krankenversicherungsrechtlichen Initiativen der Klägerin zu 1).

186

Die Verträge, Vereinbarungen und sonstige Unterlagen bezüglich des verkürzten Versorgungswegs in den Dokumenten (166) bis (178) mögen zwar ursprünglich Geschäftsgeheimnisse im Sinne des § 6 Satz 2 IFG gewesen sein. Da sie aus den Jahren 2009 und 2010 datieren, sind sie jedoch wegen des Zeitablaufs nicht mehr schutzbedürftig. Sie sind in ihrer Wettbewerbsrelevanz überholt, weil der Spitzenverband Bund der Krankenkassen am 10. Juli 2013 für die Zeit ab dem 1. November 2013 ein neues Festbetragsgruppensystem sowie neue Festbeträge für Hörhilfen beschlossen hat. Für das dadurch neu geprägte Marktumfeld haben die davor bestehenden Verträge keine Aussagekraft. Etwas Gegenteiliges haben die Kläger auch nicht dargelegt.

187

Aus demselben Grund wären im Übrigen die Dokumente (1) bis (165) nicht unter § 6 Satz 2 IFG zu subsumieren, selbst wenn man sie für einen bestimmten Zeitraum nach ihrer Entstehung als Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse qualifizierte. Ihre - unterstellte - Wettbewerbsrelevanz wäre gleichfalls durch den Zeitablauf und die genannte wesentliche Veränderung des Marktgeschehens obsolet.

188

2.2.5.3 Dem Informationsanspruch der Beigeladenen kann § 5 Abs. 1 IFG nicht entgegengehalten werden. Dies gilt auch, soweit die Dokumente (1) bis (178), soweit noch ungeschwärzt, personenbezogene Daten der Klägerin zu 2) und des Klägers zu 3) beinhalten, was diese Kläger namentlich in Bezug auf die Dokumente (7) bis (12), (35) bis (37), (39) bis (40), (44) bis (49), (51) bis (53), (64), (66), (68) bis (73), (79), (84), (85), (87), (89), (92), (95), (98), (101), (102), (110), (117), (118), (122), (135) bis (139), (141), (145) bis (150), (152) bis (157), (159) bis (165) und (177) geltend machen.

189

Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IFG darf der Zugang zu personenbezogenen Daten nur gewährt werden, soweit das Informationsinteresse des Antragstellers das schutzwürdige Interesse des Dritten am Ausschluss des Informationszugangs überwiegt oder der Dritte eingewilligt hat. Besondere Arten personenbezogener Daten im Sinne des § 3 Abs. 9 BDSchG dürfen nur übermittelt werden, wenn der Dritte ausdrücklich eingewilligt hat (§ 5 Abs. 1 Satz 2 IFG).

190

§ 5 Abs. 1 Satz 1 IFG verlangt bei fehlender Einwilligung des Dritten eine Abwägung zwischen dem Informationsinteresse des Antragstellers und dem Schutzinteresse des Dritten, die gerichtlich voll überprüfbar ist. Dabei hat der Gesetzgeber im Spannungsverhältnis zwischen dem Informationsinteresse und den Geheimhaltungsinteressen Dritter in § 5 Abs. 1 Satz 1 IFG dem Datenschutz einen relativen Vorrang eingeräumt; das Informationsinteresse muss überwiegen. Dieser Vorrang trägt dem Umstand Rechnung, dass das Recht des Dritten auf Geheimhaltung seiner personenbezogenen Daten verfassungsrechtlich in Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG verankert ist, während der Antragsteller sich regelmäßig nur auf einen einfachgesetzlichen Anspruch auf Informationszugang berufen kann. Die Grundregel des voraussetzungslosen Informationszugangsanspruchs nach § 1 Abs. 1 IFG hat danach bei Betroffenheit Dritter eine Durchbrechung erfahren. Dem entspricht, dass der Antrag auf Informationszugang nach § 7 Abs. 1 Satz 3 IFG begründet werden muss, wenn er Daten Dritter im Sinne von § 5 Abs. 1 und 2 IFG oder § 6 IFG betrifft. Bei der Gewichtung des Informationsinteresses ist neben dem eigenen Informationsinteresse des Antragstellers auch das Informationsinteresse der Allgemeinheit zu berücksichtigen, weil die mit dem Informationsfreiheitsgesetz bezweckte Transparenz nicht nur dem Einzelnen, sondern der Öffentlichkeit insgesamt dient.

191

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. März 2016 - 7 C 2.15 -, juris Rn. 25, unter Hinweis auf die Begründung des Entwurfs des Informationsfreiheitsgesetzes, BT-Drs. 15/4493, S. 13.

192

Daneben ist für die Abwägung das Maß der Schutzwürdigkeit der personenbezogenen Daten bedeutsam. Der Grad der Geheimhaltungsbedürftigkeit hängt von der Art der personenbezogenen Daten ab. Mit zunehmender Sensibilität des Datums steigt auch dessen Schutzwürdigkeit und sein Gewicht in der Abwägung. Für bestimmte Arten personenbezogener Daten wird die Abwägung in § 5 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 bis 4 IFG vorweggenommen bzw. ausgeschlossen. So sind besonders sensitive personenbezogene Daten im Sinne von § 3 Abs. 9 BDSG(a. F.) nach § 5 Abs. 1 Satz 2 IFG abwägungsfest. Sie dürfen nur mit Einwilligung des Betroffenen zugänglich gemacht werden. § 5 Abs. 2 IFG enthält für Informationen, die mit einem Dienst- oder Amtsverhältnis oder Mandat des Dritten in Zusammenhang stehen, und bei Informationen, die einem Berufs- oder Amtsgeheimnis unterliegen, eine vorweggenommene Abwägung zugunsten des Schutzinteresses des Dritten. Demgegenüber geht § 5 Abs. 3 IFG bei bestimmten funktionsbezogenen Daten von Gutachtern und Sachverständigen von einem überwiegenden Informationsinteresse aus. Vom Abwägungserfordernis ausgenommen sind nach § 5 Abs. 4 IFG funktionsbezogene Daten von Bearbeitern, soweit sie Ausdruck und Folge der amtlichen Tätigkeit sind und kein Ausnahmetatbestand erfüllt ist.

193

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. März 2016 - 7 C 2.15 -, juris Rn. 26.

194

Legt man diesen Maßstab an, fällt die von § 5 Abs. 1 IFG geforderte Interessenabwägung zum Nachteil der Kläger zu 2) und 3) aus.

195

Ihre insoweit betroffenen Interessen haben die Kläger zu 2) und 3) insbesondere in der Widerspruchsbegründung vom 27. Februar 2015 dargelegt. Aus den Unterlagen ergebe sich, wann sie mit wem zu welchen Themen kommuniziert hätten, ihre Beziehungen zu Dritten, welche Äußerungen sie wann getätigt und empfangen hätten, welche Auffassungen, Überlegungen und Meinungen sie im Rahmen der Kommunikation vertreten hätten und wie sie sich gegenüber ihren Kontakten verhalten hätten. Die Preisgabe dieser Information durch das Bundeskartellamt verstoße gegen ihr Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Ihr Geheimhaltungsinteresse sei auch deswegen besonders schützenswert, weil sie die Daten nicht freiwillig dem Bundeskartellamt überlassen hätten. Der in der Kenntniserlangung durch das Bundeskartellamt zu sehende Eingriff in ihr informationelles Selbstbestimmungsrecht werde erheblich vertieft und perpetuiert, wenn die Daten nun auch der Allgemeinheit zugänglich gemacht würden.

196

Der damit umschriebenen Interessenlage der Kläger kommt im Rahmen von § 5 Abs. 1 IFG kein sehr hohes Gewicht zu. Wie oben dargelegt, hat das Bundeskartellamt die Dokumente (1) bis (178) rechtmäßig und zwar ganz überwiegend aufgrund von § 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 3 GWB und zum Teil durch freiwillige Preisgabe erlangt. Die in Rede stehenden Äußerungen der Kläger zu 2) und 3) betreffen weder deren höchstpersönlichen Bereich noch sonst deren Privatsphäre. Sie sind im Rahmen ihrer beruflichen Tätigkeit für die Klägerin zu 1) getätigt worden. Einblick in die persönliche Lebensführung der Kläger zu 2) und 3) geben sie nicht.

197

Dem steht ein überwiegendes Informationsinteresse der Beigeladenen und der Allgemeinheit gegenüber.

198

Die Beigeladene hat ihren Informationsantrag - wie § 7 Abs. 1 Satz 3 IFG es für die vorliegende Konstellation fordert - begründet. Sie begehrt den Informationszugang zur Substantiierung von Kausalität und Schadenshöhe im Zuge des von ihr gegen die Klägerin zu 1) geführten Schadensersatzprozesses.

199

Damit steht im Hintergrund des Informationsbegehrens der Beigeladenen nicht nur ein privates, sondern auch ein gewichtiges öffentliches Interesse. Denn wettbewerbsrechtliche Schadensersatzklagen dienen zugleich der Durchsetzung und Effektivierung des Wettbewerbsrechts.

200

Vgl. dazu EuGH, Urteile vom 5. Juni 2014- C-557/12 -, juris Rn. 21 ff., und vom 6. Juni 2013 - C-536/11-, juris Rn. 21.

201

Aber auch darüber hinaus besteht ein erhebliches Interesse der Allgemeinheit an dem streitgegenständlichen Informationszugang. Dieses ist in der dadurch vermittelten Kenntnis zu sehen, wie Interessenvertretungen wie die Klägerin zu 1) auf die Ausgestaltung und Anwendung von Vorschriften wie § 127 SGB V und darauf fußenden Verträgen mit Krankenkassen Einfluss nehmen. Davon Kenntnis zu erlangen liegt im Interesse der Öffentlichkeit und der Versichertengemeinschaft, weil diese Einflussnahme Auswirkungen auf die Preisbildung hat oder haben kann.

202

Die als öffentliche Körperschaft konstituierte Klägerin zu 1) und ihre Mitarbeiter genießen bei einer lobbyistischen Betätigung keinen erhöhten Vertrauensschutz. Ihnen ist zuzumuten, dass diese im Nachhinein öffentlich bekannt und gegebenenfalls diskutiert wird. Dass dadurch pauschal negative Vorwirkungen für die Interessenvertretung der Klägerin zu 1) zu erwarten sind, ist nicht ersichtlich. Insofern verhält es sich nicht anders als im Hinblick auf Stellungnahmen der Ministerialverwaltung zu Gesetzgebungsvorhaben. Für diese gilt, dass eine nachträgliche Offenlegung von Erörterungen und Positionierungen lediglich einen Ausschnitt aus der Genese eines Gesetzentwurfs offenbart, der das Ansehen einer Ministerialverwaltung in einem demokratischen Staat nicht zu beeinträchtigen geeignet ist.

203

Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. März 2017 - 7 C 19.15 -, juris Rn. 18; OVG NRW, Urteil vom 2. Juni 2015 - 15 A 2062/12 -, juris Rn. 57.

204

Konkrete Anhaltspunkte für eine andere Bewertung haben die Kläger auch nicht dargetan.

205

Dieses Ergebnis der Interessenabwägung verstößt - auch im Hinblick auf die Dokumente (1) bis (32) - nicht gegen das Grundrecht der Kläger auf (negative) Meinungsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG.

206

Nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG hat jeder - gegebenenfalls über Art. 19 Abs. 3 GG auch eine Körperschaft des öffentlichen Rechts -,

207

vgl. dazu BGH, Urteil vom 1. März 2018 - I ZR 264/16 -, juris Rn. 21 ff.,

208

das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten. Dieses Recht findet gemäß Art. 5 Abs. 2 GG seine Schranken in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze, den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutze der Jugend und in dem Recht der persönlichen Ehre. Die Freiheit der Meinungsäußerung umfasst auch die negative Meinungsfreiheit, die Freiheit also, eine Meinung nicht zu haben, nicht zu äußern und insoweit zu schweigen und nicht gezwungen zu werden, eine fremde Meinung als eigene verbreiten oder sich als eigene zurechnen lassen zu müssen.

209

Vgl. zuletzt etwa BVerfG, Beschluss vom 2. Mai 2018 - 1 BvR 666/17 -, juris Rn. 17 f.; BGH, Beschluss vom 19. Juli 2018 - IX ZB 10/18 -, juris Rn. 18.

210

Dies zugrunde gelegt, kann offen bleiben, inwieweit die streitgegenständliche Informationsgewährung einen Eingriff in den Schutzbereich der (negativen) Meinungsfreiheit darstellt.

211

Ein Eingriff in den Schutzbereich ist jedenfalls verfassungsrechtlich gerechtfertigt. § 5 Abs. 1 Satz 1 IFG ist - wie das Informationsfreiheitsgesetz insgesamt - ein allgemeines Gesetz im Sinne von Art. 5 Abs. 2 GG.

212

Vgl. zum Begriff des allgemeinen Gesetzes aus neuerer Zeit beispielsweise BVerfG, Beschluss vom 22. Juni 2018 - 1 BvR 2083/15 -, juris Rn. 15.

213

Die Norm ist sowohl selbst verhältnismäßig als auch ihre Anwendung im Einzelfall. Namentlich erweist sich die Informationsgewährung an die Beigeladene als angemessen, also als verhältnismäßig im engeren Sinn. Die dazu vorzunehmende Interessenabwägung geht aus den zuvor genannten Erwägungen, die in diesem Kontext in gleicher Weise Platz greifen, zuungunsten der Kläger aus.

214

2.2.5.4 Der Ausschlussgrund des § 3 Nr. 1 d) IFG liegt nicht vor.

215

Demnach besteht der Anspruch auf Informationszugang nicht, wenn das Bekanntwerden der Information nachteilige Auswirkungen haben kann auf Kontroll- oder Aufsichtsaufgaben der Finanz-, Wettbewerbs- und Regulierungsbehörden.

216

Es genügt dazu die durch Fakten untermauerte konkrete Möglichkeit, dass durch eine Informationsweitergabe generell die Ausübung der Kontroll- und Aufsichtsaufgaben der Behörde nachteilig beeinflusst wird. Das Vorliegen der Voraussetzungen des Ausnahmetatbestands in § 3 Nr. 1 d) IFG ist - wie auch die der anderen gesetzlichen Ausnahmegründe - von der Behörde darzulegen.

217

Vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 2. März 2010 ‑ 6 A 1684/08 -, juris Rn. 13; Schoch, IFG, 2. Aufl. 2016, § 3 Rn. 88 ff.

218

Dies ist nicht geschehen. Auch im Übrigen besteht nicht die konkrete Möglichkeit, dass die Aufgabenerfüllung des Bundeskartellamts nachteilig beeinflusst würde, wenn die Dokumente (1) bis (178) der Beigeladenen zugänglich gemacht werden. Losgelöst davon hat das Bundeskartellamt die Ermittlungsbefugnisse unter anderem nach § 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 3 GWB, die es in die Lage versetzen, sich zur Führung eines Kartellverwaltungsverfahrens benötigte Informationen zu beschaffen.

219

2.2.5.5 Zuletzt ist der Ausnahmetatbestand aus § 3 Nr. 1 g) IFG zu verneinen.

220

Nach dieser Bestimmung besteht der Anspruch auf Informationszugang nicht, wenn das Bekanntwerden der Information nachteilige Auswirkungen haben kann auf die Durchführung eines laufenden Gerichtsverfahrens, den Anspruch einer Person auf ein faires Verfahren oder die Durchführung strafrechtlicher, ordnungswidrigkeitsrechtlicher oder disziplinarischer Ermittlungen.

221

§ 3 Nr. 1 g) IFG schützt die Ordnungsgemäßheit der Durchführung von Gerichtsverfahren und bestimmter Verwaltungsverfahren. Er dient dem Schutz der Rechtspflege und des Gesetzesvollzugs.

222

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Mai 2017 - 15 A 1578/15 -, juris Rn. 159; siehe außerdem die Begründung des Entwurfs des Informationsfreiheitsgesetzes, BT-Drs. 15/4493, S. 10.

223

Nachteilige Auswirkungen im Sinne von § 3 Nr. 1 g) IFG für dieses Schutzgut sind gegeben, wenn die Effektivität der in der Norm genannten laufenden Verfahren durch das Bekanntwerden der Information beeinträchtigt werden kann. Dies ist der Fall, wenn aufgrund der konkreten Umstände deren Beeinträchtigung mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist. Dies erfordert eine auf konkreten Tatsachen beruhende prognostische Bewertung.

224

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 ‑ 7 C 18.12 -, juris Rn. 16 f.; OVG NRW, Urteil vom 5. Mai 2017 - 15 A 1578/15 -, juris Rn. 161; Schoch, IFG, 2. Aufl. 2016, § 3 Rn. 130.

225

Ausgehend hiervon liegen die Voraussetzungen des § 3 Nr. 1 g) IFG nicht vor. Gelangt die Beigeladene in den Besitz der Dokumente (1) bis (178), sind aufgrund dessen keine nachteiligen Auswirkungen auf den laufenden Schadenersatzprozess zwischen ihr und der Klägerin zu 1) zu erwarten. Es ist nicht zu erwarten, dass ein ordnungsgemäßer Verfahrensablauf vor den Zivilgerichten dadurch beeinträchtigt würde.

226

Vgl. dazu auch mit Blick auf das nordrhein-westfälische Landesrecht OVG NRW, Beschluss vom 19. Juni 2002 - 21 B 589/02 -, juris Rn. 27 ff.

227

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO.

228

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, Nr. 11, 711 ZPO.

229

Die Revision ist nicht nach § 132 Abs. 2 VwGO zuzulassen, weil keiner der dort genannten Zulassungsgründe gegeben ist. Namentlich ist keine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO anzunehmen. Der vorliegende Fall wirft keine Grundsatzfrage auf. Wie dargestellt, hängt seine Entscheidung maßgeblich von den Umständen des Einzelfalls ab. Ein weitergehender Klärungsbedarf über die bislang zu den streitentscheidenden Normen ergangene höchstrichterliche Rechtsprechung ist nicht erkennbar.