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Tatbestand:

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Der Kläger ist ausgebildeter Rettungsassistent und wendet sich gegen das Nichtbestehen der staatlichen Ergänzungsprüfung zum Notfallsanitäter.

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Die aus einem mündlichen und einem praktischen Teil bestehende Ergänzungsprüfung des Klägers fand am 30.6.2016 statt. Der Prüfungsausschuss setzte sich wie folgt zusammen:

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Vorsitzender des praktischen Teils	Dr. M.       (Arzt im Rettungsdienst)
Vorsitzender des mündlichen Teils	M1.
Schulleiter	I.
Fachprüfer	Dr. M.       (Arzt im Rettungsdienst) I. L.       (Lehrrettungsassistent) X.          (Rettungsassistent) M2.      (Lehrrettungsassistent)

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Als Fachprüfer in der mündlichen Prüfung wurden der Schulleiter Herr I.         und Vorsitzender M1.     für zwei Themenbereiche und für einen Themenbereich der Schulleiter Herr I.         und Herr Dr. M.       tätig. Die beiden Fallbeispiele des praktischen Teils prüften die Lehrrettungsassistenten L.       und M2.      .

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Sämtliche Prüfungsleistungen des Klägers zu den einzelnen Themenbereichen der mündlichen und der praktischen Prüfung wurden als nicht bestanden bewertet.

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Mit Bescheid vom 4.7.2016 teilte die Beklagte dem Kläger mit, dass er die staatliche Ergänzungsprüfung für Notfallsanitäter nicht bestanden habe, weil der mündliche Teil und das internistische und traumatologische Fallbeispiel des praktischen Teils nicht bestanden seien.

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Mit Schreiben vom 20.7.2016 erhob der Kläger hiergegen Widerspruch, den die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 11.4.2017 zurückwies. Zur Besetzung des Prüfungsausschusses führte sie aus, sie habe Herrn M1.     als Vorsitzenden des Prüfungsausschusses bestellt und Herrn Dr. M.       mit der Übernahme des Vorsitzes im Rahmen der praktischen Ergänzungsprüfung betraut. Der Schulleiter Herr I.         habe im Rahmen des Ausbildungslehrgangs unterrichtet. Dass der Vorsitzende selbst Prüfer gewesen sei, sei mit Blick auf seine Berechtigung, sich an der Prüfung zu beteiligen, unproblematisch.

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Der Kläger hat hiergegen rechtzeitig Klage erhoben.

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Der Kläger hat unter Bezugnahme auf sein Vorbringen im Widerspruchsverfahren geltend gemacht, der Prüfungsausschuss sei nicht ordnungsgemäß besetzt gewesen.

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Der Kläger hat beantragt,

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den Bescheid der Beklagten vom 4.7.2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 11.4.2017 aufzuheben und dahingehend abzuändern, dass die staatliche Ergänzungsprüfung für Notfallsanitäter insgesamt als bestanden gilt,

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hilfsweise die Prüfung für nicht unternommen anzusehen.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie hat geltend gemacht, § 5 Abs. 1 der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für Notfallsanitäterinnen und Notfallsanitäter - NotSan-APrV - enthalte (lediglich) Qualifikationsanforderungen in Bezug auf die Mitglieder des Prüfungsausschusses. Die Personen nach Nr. 1 und 2 seien aufgrund ihrer Funktion als Behördenvertreter und Schulleiter Mitglieder des Prüfungsausschusses. Die nachfolgenden Personen nach den Nummern 3 und 4 gehörten dem Prüfungsausschuss aufgrund ihrer Qualifikation und Tätigkeit im Rahmen der Ausbildung der Prüflinge an. Eine Personenidentität sei nur zwischen Schulleiter und Vorsitzendem unzulässig. Der Schulleiter dürfe jedoch als Fachprüfer tätig werden. Dies sei sogar geboten, wenn er zu den Lehrkräften gehöre, die den Prüfling überwiegend ausgebildet hätten (vgl. § 2 Abs. 2 Satz 3 NotSan-APrV). Der Vorsitz des Prüfungsausschusses sei nicht auf zwei Personen aufgeteilt worden, vielmehr habe Herr Dr. M.       lediglich die Vertretung des Vorsitzenden Herrn M1.     für den praktischen Teil übernommen, weil dieser verhindert gewesen sei.

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Das Verwaltungsgericht hat den angegriffenen Bescheid einschließlich der diesem zugrunde liegenden Bewertungen der Prüfungsleistungen des Klägers und den Widerspruchsbescheid aufgehoben. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen, da der Kläger keinen Anspruch darauf habe, dass die Prüfung für bestanden erklärt werde.

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Er habe jedoch einen Anspruch auf einen neuen Prüfungsversuch, da der Prüfungsausschuss seiner Ergänzungsprüfung fehlerhaft besetzt gewesen sei. Wie sich aus § 5 Abs. 1 NotSan-APrV ergebe, müsse der Prüfungsausschuss aus mindestens sieben personenverschiedenen Mitgliedern bestehen. Bereits der Wortlaut der Vorschrift schließe es aus, dass ein Mitglied mehrere Funktionen übernehme. Ein anderes Verständnis hätte zudem zur Folge, dass ein Prüfungsausschuss aus nur zwei Personen gebildet werden könnte. Dies ließe sich aber nicht mit der Bewertungsregel in §§ 18 Abs. 3, 19 Abs. 2 NotSanAPrV in Einklang bringen, wonach bei einer unterschiedlichen Bewertung der Fachprüfer der Vorsitzende nach Rücksprache mit den Fachprüfern über das Bestehen entscheide.

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Dagegen richtet sich die vom Senat zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung der Beklagten.

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Zur Begründung ihrer Berufung macht die Beklagte mit Schriftsatz vom 12.2.2019 geltend, § 5 Abs. 1 Satz 1 NotSan-APrV lasse sich nicht entnehmen, dass der Prüfungsausschuss aus mindestens sieben Personen bestehen müsse. Die Norm schreibe vielmehr vor, welche Funktionen bzw. Qualifikationen im Prüfungsausschuss vertreten sein müssen. Die Wahrnehmung verschiedener Funktionen in Personalunion werde nicht grundsätzlich verboten. Ob dies zulässig sei, müsse vielmehr im Hinblick auf mögliche Konflikte beantwortet werden. Gemessen daran sei lediglich die Personalunion von Vorsitzendem und Schulleiter unzulässig. Nach ihren Erkenntnissen treffe es nicht zu, dass Schulleiter fast nicht mehr als Fachlehrer tätig seien. Vielmehr sei dies von Schule zu Schule unterschiedlich. Mit Blick auf den Sinn der Stellvertreterregelung, eine Prüfung nicht abbrechen und komplett wiederholen zu müssen, sei eine Stellvertretung des Vorsitzenden für nur einen Teil der Prüfung zulässig.

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Die Beklagte beantragt,

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das angegriffene Urteil zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.

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Der Kläger beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er macht geltend, dem Schulleiter komme nach § 5 NotSan-APrV eine eigenständige Funktion zu, die es ausschließe, dass er zugleich als Fachprüfer tätig werde. Mit Blick auf die ihm zukommenden organisatorischen Aufgaben werde er zumeist auch nicht mehr als Fachlehrer tätig. Jedenfalls sei vorliegend der Schulleiter Herr I.         nicht als Fachlehrer des Klägers tätig gewesen. Eine Tätigkeit des Schulleiters als Fachprüfer sei auch mit Blick darauf auszuschließen, dass ansonsten der Verdacht aufkommen könnte, man lasse Prüflinge durchfallen, um die Gebühr für die Wiederholungsprüfung vereinnahmen zu können. Der Schulleiter müsse auch nicht zwingend selbst fachlich qualifiziert sein. Schließlich sei die Prüfung des Klägers auch deshalb rechtswidrig verlaufen, weil eine Vertretung des Vorsitzenden nur für einen Teil der Prüfung nicht zulässig und der Schulleiter – wie sich auch aus seinen Äußerungen in Facebook-Gruppen ergebe – befangen gewesen sei.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des vorgelegten Verwaltungsvorgangs ergänzend Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

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Die Berufung ist zulässig, aber nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht teilweise stattgegeben. Der Bescheid der Beklagten vom 4.7.2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 11.4.2017 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).

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Denn die Ergänzungsprüfung am 30.6.2016 ist verfahrensfehlerhaft durchgeführt worden. Der Prüfungsausschuss war nicht ordnungsgemäß besetzt.

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Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 NotSan-APrV, der nach Satz 2 für die Ergänzungsprüfung entsprechend gilt, wird bei jeder Schule ein Prüfungsausschuss gebildet, der mindestens aus folgenden Mitgliedern besteht:

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1. einer fachlich geeigneten Vertreterin oder einem fachlich geeigneten Vertreter der zuständigen Behörde oder einer von der zuständigen Behörde mit der Wahrnehmung dieser Aufgabe betrauten fachlich geeigneten Person,

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2. der Schulleiterin oder dem Schulleiter,

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3. Fachprüferinnen oder Fachprüfern, die an der Schule unterrichten und

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    von denen

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    a) mindestens zwei Personen Lehrkräfte sind und

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    b) mindestens eine Person Ärztin oder Arzt mit der Zusatzweiterbildung

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        Notfallmedizin oder mit einer nach dem entsprechenden Landesrecht

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        vergleichbaren Qualifikation ist,

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4. Fachprüferinnen oder Fachprüfern, die zum Zeitpunkt der Prüfung als

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    praxisanleitende Personen nach § 3 Abs. 1 Satz 1 tätig sind und von

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    denen mindestens eine Person die Voraussetzungen nach § 3 Abs. 1

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    Satz 2 Nr. 1 erfüllt.

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Das Mitglied nach Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ist Vorsitzender des Prüfungsausschusses (§ 5 Abs. 3 Satz 1 NotSan-APrV). Entgegen der Rechtsauffassung der Beklagten werden mit dieser Regelung nicht nur Funktionen und Qualifikationen benannt, die im Prüfungsausschuss vertreten sein müssen. Die Aufzählung in den Nummern 1 bis 4 bezieht sich vielmehr auf „Mitglieder“, so dass nach dem insoweit eindeutigen Wortlaut von § 5 Abs. 1 Satz 1 NotSan-APrV jeweils eine von der zuständigen Behörde beauftragte Person den Vorsitz des Prüfungsausschusses übernimmt (§ 5 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NotSan-APrV), während der Schulleiter das notwendige zweite Mitglied des Prüfungsausschusses ist. Die nach den Nummern 3 und 4 auf Vorschlag des Schulleiters von dem Vorsitzenden für die einzelnen Themenbereiche und Fallbeispiele der Prüfung zu bestellenden Fachprüfer (vgl. § 5 Abs. 3 Satz 2 NotSan-APrV) müssen über die in den Nummern 3 und 4 beschriebenen Qualifikationen verfügen: Zwei Fachprüfer müssen an der Schule unterrichtende Lehrkräfte sein und ein Fachprüfer an der Schule unterrichtender Arzt mit der Zusatzweiterbildung Notfallmedizin oder mit einer nach Landesrecht vergleichbaren Qualifikation (§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 NotSan-APrV). Nr. 4 sieht die Bestellung von mindestens zwei weiteren Fachprüfern vor, die zum Zeitpunkt der Prüfung als praxisanleitende Personen nach § 3 Abs. 1 Satz 1 NotSan-APrV tätig sein müssen und von denen mindestens eine Person die Voraussetzungen nach § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 NotSan-APrV erfüllt. Sind nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 NotSan-APrV folglich mindestens drei Fachprüfer zu bestellen und nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 NotSan-APrV mindestens zwei weitere Fachprüfer, setzt sich der Prüfungsausschuss zusammen mit dem Vorsitzenden und dem Schulleiter aus mindestens sieben Mitgliedern zusammen. Eine Wahrnehmung verschiedener Funktionen in Personalunion sieht die auf verschiedene Personen abstellende Regelung nicht vor.

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Dass der Vorsitzende und der Schulleiter nicht zugleich Fachprüfer sein können, sondern vielmehr neben den Fachprüfern im Prüfungsausschuss vertreten sein müssen, wird auch systematisch durch weitere Regelungen der Verordnung bestätigt, die ihnen gesonderte Aufgaben im Hinblick auf die Fachprüfer zuweisen und von einer Personenverschiedenheit von Vorsitzenden bzw. Schulleiter und Fachprüfer ausgehen: Der Schulleiter schlägt dem Vorsitzenden die Fachprüfer für die Themenbereiche des mündlichen Teils und die Fallbeispiele des praktischen Teils vor (§ 5 Abs. 3 Satz 2 NotSan-APrV). Der Vorsitzende bestellt die Fachprüfer für die Themenbereiche der mündlichen Prüfung und für die Fallbeispiele des praktischen Teils (§ 5 Abs. 3 Satz 2 NotSan-APrV). Der Schulleiter schlägt die Fallbeispiele für den praktischen Teil der Prüfung vor (§ 19 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. § 17 Abs. 4 Satz 1 NotSan-APrV), der Vorsitzende wählt die zu prüfenden Fallbeispiele aus (§ 19 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. § 17 Abs. 4 Satz 1 NotSan-APrV). Kommen die Fachprüfer zu einer unterschiedlichen Bewertung, hat der Vorsitzende nach Rücksprache mit den Fachprüfern über das Bestehen des jeweiligen Prüfungsteils zu entscheiden (§ 18 Abs. 3 Satz 5 und § 19 Abs. 2 Satz 3 NotSan-APrV). Eine solche Entscheidung des Vorsitzenden käme nicht zum Tragen, wenn der Vorsitzende selbst Fachprüfer sein könnte. Der Vorsitzende ist nach § 5 Abs. 3 Satz 3 NotSan-APrV darüber hinaus verpflichtet, an den jeweiligen Teilen der Prüfung in dem Umfang teilzunehmen, der zur Erfüllung der in dieser Verordnung geregelten Aufgaben erforderlich ist. Diese Teilnahmepflicht wäre nicht ausreichend, wenn der Vorsitzende selbst als Fachprüfer tätig würde, da Fachprüfer vollständig während ihres Prüfungsteils anwesend sein müssen.

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Auch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift spricht dafür, dass in ihr eine Mindestanzahl von Mitgliedern des Prüfungsausschusses geregelt ist. Der Bundesrat hat § 5 des Verordnungsentwurfs des Bundesministeriums für Gesundheit (BR-Drs. 728/13) so verstanden, dass der Prüfungsausschuss aus mindestens sieben Personen bestehen muss. Dies ergibt sich aus der Änderungsempfehlung des federführenden Gesundheitsausschusses, des Ausschusses für Innere Angelegenheiten und des Ausschusses für Kulturfragen (Drs. 728/1/13), die Nummer 2 (Schulleiter) zu streichen und in Nummer 4 nur einen Fachprüfer vorzusehen. Zur Begründung haben die Ausschüsse ausgeführt: „Die in der Verordnung vorgesehene Erhöhung der Anzahl der Prüfungsausschussmitglieder auf sieben Personen erscheint überdimensioniert. Auch aufgrund der daraus resultierenden organisatorischen Schwierigkeiten sollte die obligatorische Anzahl der Prüfungsausschussmitglieder auf fünf Personen reduziert werden.“ Diese Empfehlung hat der Bundesrat nicht übernommen, sondern es vielmehr bei den im Entwurf vorgesehenen sieben Personen belassen.

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Ebenso Dielmann/Malottke, NotSanG und NotSan-APrV, 2017, § 5 NotSan-APrV, Rn. 9.

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Dieses Ergebnis wird auch durch den Sinn und Zweck der Vorschrift bestätigt. Die Bestellung von mindestens fünf Fachprüfern soll dem Vorsitzenden bei der Bestimmung der Fachprüfer eine hinreichend große Auswahlmöglichkeit zur Verfügung stellen. Etwaige organisatorische Schwierigkeiten bei der Vorbereitung der Prüfung müssen vor diesem Hintergrund zurücktreten.

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Demnach war der Prüfungsausschuss in beiden Teilen der Ergänzungsprüfung unterbesetzt. Im praktischen Teil fehlten der ärztliche Prüfer nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Buchst. b) NotSan-APrV, da Herr Dr. M.       als Vorsitzender fungierte, und ein weiterer Fachprüfer, da Herr I.         als Schulleiter nicht als Fachprüfer tätig werden durfte. Der Annahme eines Verfahrensfehlers steht auch nicht entgegen, dass die praktische Ergänzungsprüfung des Klägers letztendlich durch zwei Fachprüfer unter der Leitung des Vorsitzenden Dr. M.       durchgeführt worden ist (vgl. § 17 Abs. 7 Satz 1 NotSan-APrV). Denn die Vorgabe der Besetzung des Prüfungsausschusses mit mindestens fünf Fachprüfern bezweckt - wie bereits ausgeführt -, dem Vorsitzenden bei der Bestimmung der Prüfer eine ausreichende Auswahlmöglichkeit zur Verfügung zu stellen. Wird der Prüfungsausschuss unterbesetzt, ist diese Auswahlmöglichkeit von vornherein rechtswidrig beschränkt. Im mündlichen Teil der Prüfung fehlte ein Fachprüfer, da Herr I.         als Schulleiter nicht als Fachprüfer tätig werden durfte.

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Einen weiteren Verfahrensfehler stellt die Zulosung der Prüfungsaufgaben für beide Teile der Ergänzungsprüfung dar. Wie die Beklagte im Widerspruchsbescheid ausführt, wurden die Prüfungsfälle des praktischen Teils "gemäß den Ausführungsbestimmungen des Landes Nordrhein-Westfalen zum Notfallsanitätergesetz und zur Ausbildungs- und Prüfungsverordnung" (S. 7 des Widerspruchsbescheids) und der im mündlichen Teil zu prüfende Fall "nach den nordrhein-westfälischen Ausführungsbestimmungen zum Notfallsanitätergesetz" (S 12 des Widerspruchsbescheids) "zugelost". Hinsichtlich des praktischen Teils der Ergänzungsprüfung verstößt diese Vorgehensweise gegen § 19 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. § 17 Abs. 4 Satz 1 NotSan-APrV, wonach die Auswahl der Fallbeispiele durch den Vorsitzenden auf Vorschlag der Schule erfolgt.

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Vgl. hierzu Dielmann/Malottke, NotSanG und NotSan-APrV, 2017, § 19 NotSan-APrV, Rn. 5.

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Soweit die Beklagte mit Blick auf die Ausführungsbestimmungen des Landesgesundheitsministeriums zur Ausbildung zum Notfallsanitäter von einem verbindlichen Losverfahren ausgeht, ist diese Rechtsauffassung unzutreffend, da die Regelungen der Verordnung als vorrangiges Bundesrecht landesrechtlichen (Erlass-)Vorschriften vorgehen.

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Für den mündlichen Teil der Prüfung enthält die Verordnung zwar keine mit § 17 Abs. 4 Satz 1 NotSan-APrV vergleichbare Regelung zur Zuteilung der Prüfungsaufgaben. Mangels anderweitiger Regelung ergibt sich jedoch aus der Bestimmung in § 18 Abs. 3 Satz 1 NotSan-APrV, wonach die Prüfung zu jedem Themenbereich der mündlichen Prüfung von mindestens zwei Fachprüfern abgenommen und bewertet wird, dass die Auswahl der Prüfungsaufgaben ausschließlich den Fachprüfern obliegt.

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Vgl. zur Rettungsassistentenausbildung OVG NRW, Urteil vom 31.1.2019 - 14 A 1981/18 -, S. 13 des amtlichen Abdrucks.

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Die verbindliche Zulosung der Prüfungsaufgaben erfolgte daher auch insoweit verfahrensfehlerhaft.

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Mit Blick auf die bereits dargestellte Unvereinbarkeit von Vorsitzenden-/ Schulleiterfunktion und Fachprüfertätigkeit war schließlich auch die Fachprüfertätigkeit des Schulleiters Herrn I.         und des Vorsitzenden Herrn M1.     im mündlichen Teil der Ergänzungsprüfung verfahrensfehlerhaft. Einem Verfahrensfehler mit Blick auf die Fachprüfertätigkeit des Vorsitzenden Herrn M1.     steht nicht entgegen, dass der Vorsitzende des Prüfungsausschusses nach §§ 18 Abs. 3 Satz 2, 16 Abs. 4 Satz 2 NotSan-APrV berechtigt ist, sich an der mündlichen Prüfung zu beteiligen und dabei selbst Prüfungsfragen zu stellen. Denn sein Beteiligungsrecht stellt keine Fachprüfertätigkeit dar. Der Vorsitzende darf sich lediglich neben den Fachprüfern zusätzlich an der Prüfung beteiligen, diese aber nicht als Fachprüfer verdrängen.

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Ebenso Dielmann/Malottke, NotSanG und NotSan-APrV, 2017, § 18 NotSan-APrV, Rn. 5.

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All diese Verfahrensfehler sind auch nicht nach § 46 VwVfG unbeachtlich. Nach dieser Vorschrift kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht nach § 44 nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Es kommt also darauf an, dass der Fehler nicht ergebnisrelevant war. Die Formulierung "dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat" erfordert nicht mehr wie die bis zum 18.9.1996 gültige Formulierung, "wenn keine andere Entscheidung in der Sache hätte getroffen werden können", dass die getroffene Entscheidung rechtlich alternativlos war. Vielmehr ist nunmehr nur noch die Feststellung nötig, dass keine Kausalität zwischen der Verfahrens- oder Formverletzung und der getroffenen Entscheidung vorliegt. Fehlende Ergebnisrelevanz ist dann gegeben, wenn keine konkrete Möglichkeit bestand, dass ohne den Verfahrensfehler eine andere Entscheidung getroffen worden wäre; eine nur abstrakte Möglichkeit einer anderen Entscheidung genügt nicht.

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BVerwG, Urteile vom 24.6.2010 ‑ 3 C 14.09 -, juris, Rn. 40, und vom 31.7.2012 ‑ 4 A 7001-7003.11 -, juris, Rn. 34; OVG NRW, Urteil vom 21.3.2017 ‑ 14 A 1689/16 -, NRWE, Rn. 72 ff. = juris, Rn. 68 ff.; Peuker in: Knack/Henneke, VwVfG, 10. Aufl. 2014, § 46, Rn. 36; möglicherweise enger Ramsauer in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 19. Aufl. 2018, § 46, Rn. 27: Ausschluss jeder Möglichkeit einer anderen Entscheidung.

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Hier besteht jedoch die konkrete Möglichkeit, dass andere Fachprüfer die Prüfungsleistung des Klägers anders beurteilt hätten oder der Kläger bei vom Vorsitzenden bzw. den Fachprüfern ausgewählten Fällen eine bessere Leistung gezeigt hätten.

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Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

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Die Revision wird zugelassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).